REMISSYTTRAND AdmD

Transkript

1 REMISSYTTRAND AdmD Socialdepartementet Stockholm Betänkandet Socialförsäkringsbalk (SOU 2005:114) (S2006/202/SF) Sammanfattning Kammarrätten tillstyrker utredningens förslag att nuvarande socialförsäkringslagar samordnas i en gemensam lag. Kammarrätten anser att den nya lagen bör benämnas socialförsäkringslag och inte balk. I övrigt har kammarrätten synpunkter på bl.a. det olämpliga i att införliva lagen om sjuklön i en socialförsäkringslag. Kammarrätten anser även att det i ett fortsatt lagstiftningsarbete bör övervägas att avskaffa, eller i vart fall begränsa, nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål och att begränsa tidsfristen för överklagande till domstol i socialförsäkringsmål till tre veckor. Slutligen anser kammarrätten att frågan om föreskriftsrätt överhuvudtaget kan delegeras och i så fall i vilken utsträckning måste belysas i det fortsatta författningsarbetet. Allmänna synpunkter Kammarrätten anser att den av utredningen gjorda tekniska översynen av socialförsäkringslagstiftningen fyller ett stort och viktigt behov. Denna lagstiftning är till stora delar att anse som en rättighetslagstiftning. I ljuset härav är de av utredningen beskrivna bristerna i den nuvarande lagstiftningen inte acceptabla ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 2302 Birger Jarls torg STOCKHOLM

2 2 Utredningens förslag är, enligt kammarrätten, väl genomarbetat och väsentligen väl disponerat. Kammarrätten konstaterar att utredarens uppgift varit redaktionell och inneburit att gällande rätt förts samman till en helhet, utan ambitioner till ändringar i sak. Kammarrätten, som starkt gillar resultatet av detta arbete, har likväl valt att på två punkter föra fram förslag till ändringar som är synnerligen angelägna för förvaltningsdomstolarna. Det gäller dels medverkan av nämndemän i kammarrätt, dels besvärstidens längd. Dessa förslag återfinns i slutet av detta yttrande. Även om det inte sägs ut i betänkandet, får det förstås att lagen är tänkt att inlemmas i det balksystem som 1734 års lag är uppbyggd med. Det blir då andra gången i modern tid som det tillförs ett nytt ämnesinnehåll till själva lagen (senast gällde det miljöbalken). Utredningen har inte redovisat någon närmare analys av hur det aktuella ämnet passar in i den lagmiljön. Lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) är i sitt ursprungliga skick uppbyggd med avdelningar som behandlar olika försäkringsgrenar. Den föreslagna balkens avdelningar skall enligt utredningen representera någonting mer allmängiltigt och beständigt, nämligen den enskildes livscykel. Även om den angivna utgångspunkten synes bättre borga för en längre tids ändamålsenlighet än vad som varit fallet med en indelning i försäkringsgrenar, kan enligt kammarrättens mening inte uteslutas att ett så över tiden föränderligt område som samhällets välfärdssystem utgör, inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att göra även den föreslagna balken otidsenlig. Det kan t.ex. nämnas att det redan nu pågår en utredning som har i uppdrag att göra en genomgripande analys av socialförsäkringarna i ett brett perspektiv (dir. 2004:129). Den utredningens betänkande kommer i sin tur att utgöra underlag för en kommande parlamentarisk utredning som skall lämna förslag till en reformerad socialförsäkring. Enligt kammarrättens mening kan det mot bakgrund av den beskrivna föränderligheten i socialförsäkringslagstiftningen starkt ifrågasättas om det föreslagna regelverket verkligen lämpar sig för att som en balk ingå i själva lagen. Det grepp som nu har tagits om socialförsäkringslagstiftningen motsvarar i mycket den reform som inkomstskattelagen (1999:1229) utgjorde; låt vara att ämnesområdet skatt inbegriper även andra lagar än inkomstskattelagen. Kammarrätten anser sammanfattningsvis att det nya regelverket på

3 3 socialförsäkringsområdet bör behandlas som en lag utanför balksystemet. Den nya lagen kunde då lämpligen benämnas socialförsäkringslagen. Lagförslaget utgör en systematisk helhet av hög komplexitet och är synnerligen omfattande. Det framstår därför som vanskligt att i någon större omfattning ifrågasätta enskilda tekniska lösningar eller att i övrigt som remissinstans gå in i några detaljfrågor. Vissa sådana synpunkter anser sig kammarrätten dock böra framföra. En sådan synpunkt av mer allmän karaktär är att den valda metoden med ständigt återkommande inledningar till avdelningar, underavdelningar och kapitel gör det tröttsamt, åtminstone för en traditionell läsare av lagtext, att leta sig fram till de materiella bestämmelserna. Det kan ifrågasättas vilket värde den omfattande förekomsten av paragrafer med innehållsförteckningar har. Det förefaller onödigt åtminstone med innehållsförteckningar i inledningen till varje kapitel, särskilt i ljuset av det rikliga bruket av rubriker på olika nivåer. Det framstår vidare som direkt olämpligt att inleda varje underavdelning med ett kapitel som innehåller en enda paragraf utan annat innehåll än en innehållsförteckning. Vidare kan ifrågasättas behovet av en portalparagraf under varje avdelning som endast säger det som anges i rubriken till avdelningen. Förslaget till socialförsäkringsbalk innehåller enligt utredningen c:a 120 kapitel och c:a paragrafer. Frågan är om inte lagen hade blivit mera lättillgänglig om man i mindre utsträckning använt kapitel och paragrafer utan egentligt innehåll. Nedan följer ett antal påpekanden, av såväl principiell som detaljbetonad natur, som kammarrätten vill göra med anledning av det remitterade förslaget till socialförsäkringsbalk. Redogörelsen följer huvudsakligen förslagets systematik. Utredningen har vid utarbetandet av förslaget till socialförsäkringsbalk utgått från sådan lagstiftning som har utfärdats senast år Efter denna brytpunkt har tillkommit betydelsefulla ändringar inom bl.a. områdena för sjukpenninggrundande inkomst, livränta och underhållsstöd. I yttrandet har dessa nytillkomna ändringar inte beaktats. Inte heller kommenteras eventuella brister i förslaget som hänför sig till numera ändrade bestämmelser. A 1 kap. 5 Paragrafen innehåller en exemplifiering av lagar som reglerar andra sociala trygghetssystem. Kammarrätten ställer sig frågande till vad denna exemplifiering tjänar för

4 4 syfte. Den riskerar dessutom att framöver bli otidsenlig, om inte exemplifieringen görs om med jämna mellanrum. Om paragrafen överhuvudtaget behövs borde det räcka med att ange att bestämmelser om andra sociala trygghetssystem finns även i andra författningar. A 2 kap. 4 I paragrafen upplyses bl.a. om att socialförsäkringen finansieras, i den omfattning som anges i balken, genom bibehållna anställningsförmåner. Härmed avses enligt författningskommentaren sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön. Av skäl som utvecklas närmare under C 3 och 4 kap. anser kammarrätten att denna beskrivning är felaktig. A 2 kap. 13 Paragrafen framstår i det närmaste som obegriplig i sin självklarhet, om man inte samtidigt läser författningskommentaren. Om det är så att en person vars äktenskap upplösts i normalfallet inte betraktas som ogift, kunde en alternativ lydelse vara: Med ogift avses i denna balk även den som har varit gift men inte längre är det, om inte något annat anges. Det kan även ifrågasättas om inte bestämmelsen skapar förvirring kring vad som egentligen gäller enligt 12. A 7 kap. 2 och 3 Av skäl som redovisas under C 3 och 4 kap. anser kammarrätten att bestämmelser om sjuklön inte skall ingå i balken B 5 kap. 2 6 Utformningen av bestämmelserna om rätten till föräldrapenning kan ge ett intryck av att i vissa fall båda föräldrarna kan ha rätt till föräldrapenning samtidigt. Det gäller när den ena föräldern faktiskt vårdar barnet och därmed har rätt till föräldrapenning enligt huvudregeln i 3 och den andra inte vårdar barnet men ändå har rätt till föräldrapenning (4 och 5

5 andra stycket). Eftersom det knappast kan vara avsikten att så skall kunna ske bör reglerna enligt kammarrättens uppfattning förtydligas. 5 B 5 kap. 15 Andra stycket bör förtydligas så att det framgår att även det handlar om föräldrar som har gemensam vårdnad om ett barn. C 3 och 4 kap. Kammarrätten avstyrker utredningens förslag att sjuklön enligt lagen (1991:1047) om sjuklön skall ingå bland de förmåner den nya balken skall innehålla. Sjuklön definieras som en rätt för arbetstagare att, under vissa förhållanden, vid sjukdom behålla lön och andra anställningsförmåner. Lagen om sjuklön reglerar således ett ekonomiskt förhållande mellan arbetsgivare och arbetstagare. Lagen har liksom t.ex. den i flera avseenden liknande semesterlagen (1977:480) en klart civilrättslig karaktär. Försäkringskassans roll i sjuklönesammanhang inskränker sig till vissa hjälpfunktioner såsom att på begäran av arbetsgivaren ålägga arbetstagaren att lämna särskilt läkarintyg, besluta om särskilt högriskskydd och att vid tvist om sjuklön kunna lämna ersättning från sjukförsäkringen. Det förhållandet att Försäkringskassan har att ta ställning till vissa samordningsfrågor när det gäller sjukförsäkringsförmåner och sjuklön är enligt kammarrättens mening inte ett tillräckligt skäl för att systematiskt införliva huvudsakligen civilrättsliga regler i en offentligrättslig socialförsäkringlagstiftning. Lagen om sjuklön bör således även fortsättningsvis vara fristående. Det kan dessutom påpekas att utredningen i vissa andra fall uteslutit att förmånsslag införlivas med balken av liknande principiella skäl (se s. 523 i betänkandet).

6 6 Skulle vid ett fortsatt lagstiftningsarbete bestämmelserna om sjuklön ändå anses böra inordnas i en socialförsäkringsbalk, vill kammarrätten mot bakgrund av det anförda framhålla det oegentliga i att som i utredningens förslag använda uttrycket att vara försäkrad för sjuklön. C 6 och 7 kap. Kammarrätten ser med tillfredställelse på att utredningen särbehandlar bestämmelserna om sjukpenninggrundande inkomst och att en bra struktur och lyckad modernisering åstadkommits av de i dag mycket svårtillgängliga bestämmelserna. Att därvid inarbeta bestämmelserna som finns i Försäkringskassans föreskrifter RFFS 1998:12 om sjukpenninggrundande inkomst är särskilt bra. Sådana viktiga bestämmelser bör enligt kammarrättens mening ges i lag. I de nämnda föreskrifterna regleras i dag den helt grundläggande principen att sjukpenninggrundande inkomst inte får sänkas under tid då den försäkrade uppbär sjukpenning. Denna viktiga princip har getts en något undanskymd plats i förslagets C 7 kap C 8 kap. I förslaget har bestämmelserna om sjukpenning som i dag återfinns i 3 kap. AFL omstrukturerats väsentligt. Kammarrätten anser att resultatet inte i alla delar blivit bättre och tydligare än nuvarande reglering. Snarare framstår kapitlet som rörigt. Man kan t.ex. av 10 i ljuset av rubrikerna dessförinnan få intrycket att det normala är att en anställd får sjukpenning redan från början av en sjukperiod. I själva verket är det ju i de allra flesta fall så att sjukperioden inleds av en sjuklöneperiod. Visserligen framgår detta indirekt genom samordningsregeln i förslagets 9 och genom att bestämmelser om sjuklön finns tidigare i avdelningen, men för en med systemet ovan läsare torde detta vara svårt att förstå. Förståelsen för bestämmelserna hade också underlättats om vissa begrepp hade förklarats tidigare i kapitlet (t.ex. sjukperiod i 20 ) och att frågan om arbetsförmågebedömningen behandlades i samband med rätten till sjukpenning.

7 7 C 15 kap. På samma sätt som i C 8 kap. vore, enligt kammarrätten, en annan disposition av bestämmelserna till fördel för överskådligheten. Exempelvis skulle bestämmelser om bedömningen av arbetsförmågan passa bättre i samband med avsnittet om rätten till ersättning. E Det allmänna ålderspensionssystemet hör till de områden som i överskådlighet särskilt vunnit på att behandlas i ett sammanhang. Avdelningen utgör en väl disponerad och relativt sett tillgänglig framställning av ett tekniskt mycket komplicerat område. Förslaget är uppbyggt på befintliga bestämmelser i de lagar som tillkom i samband med pensionsreformen. Några egentliga nyheter förekommer inte. Kammarrätten har därför inga ytterligare kommentarer till bestämmelserna i denna avdelning. H Somliga handläggnings- och förfaranderegler har överförts från befintliga socialförsäkringslagar, andra har hämtats från det till utredningen överlämnade och tidigare remitterade betänkandet SOU 2001:47 En handläggningslag. Förslagen i denna avdelning synes i de flesta fall väl genomtänkta och bra disponerade. H 10 kap. 19 Kammarrätten anser att det i ett fortsatt lagstiftningsarbete bör övervägas att avskaffa, eller i vart fall begränsa, nämndemannamedverkan i kammarrätt i socialförsäkringsmål. Lekmannamedverkan infördes beträffande försäkringsrätterna när de inrättades 1978, se prop. 1977/78:20, s. 72 ff. I samband med att socialförsäkringsmålen fördes över till de allmänna förvaltningsdomstolarna angavs i de motiv som föregick lagstiftningen att det då saknades skäl att inte låta nämndemän ingå i kammarrätterna vid avgörande av socialförsäkringsmål, eftersom nämndemän ingick i såväl länsrätt som

8 Försäkringsöverdomstolen (prop. 1990/91:80 s. 49). Sedan den 1 juli 1995 är emellertid Regeringsrätten högsta instans i socialförsäkringsmål, och där medverkar inga nämndemän. 8 Socialförsäkringsmålen utgör en del av kammarrätternas många målområden. Förutom socialförsäkringsmålen deltar nämndemän endast i mål om administrativa frihetsberövanden. För andra måltyper gäller således inte att nämndemannamedverkan i länsrätten förutsätter sådan medverkan i kammarrätten. Det kan också påpekas att nämndemän deltar i mål enligt lagen (1993:389) om assistansersättning men inte i mål enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Prövningen i dessa mål rör i princip samma sak och det är framför allt samma funktionshinder och samma behov som skall bedömas utifrån likartade kriterier. Medverkan av lekmän i kammarrättens dömande i socialförsäkringsmål är både omotiverad och opraktisk. I de i kammarrätten förekommande målen är de frågor som skall bedömas i regel rent tekniska, och det är då synnerligen svårt för lekmän att göra sig gällande. Mål med rena bedömningsfrågor är med andra ord relativt ovanliga. Många nämndemän är också mindre villiga att delta i socialförsäkringsmål, sannolikt på grund av dessas tekniska karaktär. Nämndemannamedverkan i socialförsäkringsmål bör således avskaffas. I vart fall bör reglerna ändras så att kammarrätten, liksom länsrätten, får möjlighet att själv avgöra i vilka mål medverkan av nämndemän skulle kunna vara värdefull och inte, som nu, vara bunden av hur ett mål har handlagts i länsrätten. H 10 kap. 22 Kammarrätten anser att tidsfristen för överklagande till domstol i socialförsäkringsmål bör, liksom i de allra flesta andra måltyper, vara tre veckor i stället för två månader som gäller enligt nuvarande och föreslagna bestämmelser. Besvärstiden vid överklagande av allmän försäkringskassas beslut var ursprungligen tre veckor men förlängdes till två månader i samband med att försäkringsrätterna inrättades. Motivet till förlängningen av besvärstiden var att försäkringsrätt till skillnad från Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning inte kunde ompröva ett försäkringskassebeslut ex

9 9 officio. Den förlängda besvärstiden skulle underlätta för den försäkrade att få beslut prövade i högre instans (se prop. 1977/78:20 s. 102). Enligt kammarrätten saknas det emellertid nu skäl för att upprätthålla en skillnad i tid för överklagande till domstol för olika målgrupper. Det är dessutom angeläget att domstolarna får bättre möjligheter att avgöra målen i rimlig tid och därmed leva upp till medborgarnas behov och regeringens verksamhetsmål. Med nuvarande regler måste tvåmånadersfristen i regel inväntas innan kammarrätten kan avgöra frågan om prövningstillstånd vilket i onödan förlänger handläggningstiden. Bemyndiganden Frågan om möjligheten för riksdagen att delegera föreskriftsrätt i fråga om bestämmelser om socialförsäkringsförmåner har behandlats av Lagrådet vid ett par tillfällen under senare år. I det lagstiftningsärende som gällde det nya inkomstpensionssystemet anförde Lagrådet bl.a. följande (prop. 1997/98:151, Bilagor sid. 148): Åtskilliga bestämmelser i den föreslagna lagen innehåller bemyndiganden för regeringen, i vissa fall med delegationsrätt för regeringen till myndighet som regeringen bestämmer. Frånsett den reglering som föreslås för Premiepensionsmyndigheten och som Lagrådet återkommer till under 11 kap. samt bestämmelser som enbart eller i allt väsentligt handlar om förmåner för den enskilda (se 2 kap. 5 16) får de föreskrifter som lagen innehåller anses kräva lagform enligt 8 kap. 3 regeringsformen. Någon bestämmelse som medger att regeringen lämnas sådant bemyndigande som sägs i 8 kap. 7 regeringsformen finns inte för socialförsäkringslagstiftningen. Det kan därför med nyss nämnda förbehåll bara bli fråga om verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 regeringsformen. Sådana föreskrifter behöver inte ha stöd i lag. Om det anses önskvärt med en bestämmelse som erinrar om behovet av verkställighetsföreskrifter bör den utformas just som en sådan erinran och inte som ett bemyndigande. I ett senare lagstiftningsärende som gällde socialförsäkringslagen utvecklade Lagrådet sin syn på saken på följande sätt (prop. 1998/99:119, sid. 237 f.): Enligt andra meningen i paragrafen fortsätter försäkringen att gälla, enligt de grunder som regeringen fastställer, för den tid en person genomgår utbildning eller står till arbetsmarknadens förfogande. Någon bestämmelse som medger att regeringen lämnas sådant bemyndigande som sägs i 8 kap. 7 regeringsformen finns inte för socialförsäkringslagstiftningen (jfr Lagrådets yttrande över förslaget till lag om inkomstgrundad ålderspension, prop. 1997/98:151 Bilagor s. 148). Det finns därför utrymme för regeringen att meddela föreskrifter endast om dessa inte kan anses gälla åligganden för enskilda eller i övrigt avse ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 3 regeringsformen), dvs är av gynnande natur, eller utgör verkställighetsföreskrifter enligt 8 kap. 13 regeringsformen. I det senare fallet anses en förutsättning vara att

10 den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. Inte i någotdera fallet behöver lagen innehålla något om regeringens föreskriftsrätt, eftersom denna följer direkt av regeringens restkompetens; en erinran kan naturligtvis ändå ha en pedagogisk funktion. 10 I lagförslaget finns i tre olika paragrafer bestämmelser om regeringens föreskriftsrätt. Ställning måste tas i varje enskilt fall. Lagrådet anser sig kunna godta förslaget i förevarande paragraf från den utgångspunkten att det får antas vara fråga om gynnande föreskrifter (jfr Håkan Strömberg, Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform, 2 uppl s. 68 f). Den allmänna delegationsbestämmelsen i 20 kap. 15 AFL är tillkommen före 1974 års regeringsform och får därför fortsatt tillämpas. Om förslaget till socialförsäkringsbalk leder till lagstiftning måste dock ställning tas till kompetensfrågan i dess helhet. Utredningen har övervägt frågorna och bestämt sig för att tills vidare föra över delegationsföreskrifter i alla de fall det varit uppenbart att det endast varit fråga om en upplysning om rena verkställighetsföreskrifter (tidigare tillämpningsföreskrifter). Som mellanrubrik har utredningen som regel använt uttrycket närmare föreskrifter utan att ta ställning till vilket slag det en gång sannolikt varit fråga om (se betänkandet s. 515). Kammarrätten förutsätter att delegationsfrågan löses på ett tillfredställande sätt i ett fortsatt beredningsarbete och att lagtexten inte tyngs av onödiga upplysningar om att det kan bli aktuellt med verkställighetsföreskrifter. Detta yttrande har beslutats av kammarrättspresidenten Sten Heckscher, kammarrättslagmannen Margareta Åberg, kammarrättsrådet Jan Nordlund och kammarrättsrådet Henrik Jansson, föredragande. Sten Heckscher Henrik Jansson

11 11 Kopia till Övriga kammarrätter Hovrätterna Länsrätterna under Kammarrätten i Stockholm Justitiedepartementet, expeditionschefen och enheten DOM Domstolsverket Kammarrättens personal Tidningarnas telegrambyrå