Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

Transkript

1 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret Upprättad Datum: Version: Ansvarig: Förvaltning: Lisa Gunnefur, Jenny Theander Stadskontoret, välfärdsavdelningen och förvaltningsavdelningen

2 Innehållsförteckning INLEDNING... 3 SAMMANFATTNING... 4 BAKGRUND... 5 Preventionsnivåer... 5 Risk- och skyddsfaktorer... 6 Socialt investeringsperspektiv... 7 SYFTE OCH TILLVÄGAGÅNGSSÄTT... 9 Syftet med utredningen... 9 Metod... 9 Avgränsningar... 9 RELATERADE UTREDNINGAR OCH UTVECKLINGSARBETEN 10 Epidemiologisk bevakning Hållbarhetsintegrering Communities That Care (CTC) Områdesprogrammen Översyn av arbetet med styrdokument Uppföljning Det vidare arbetet för ett socialt hållbart Malmö RESULTAT Systematiskt arbetssätt och integrering i befintliga strukturer Kommissionen och det vidare arbetet Begrepp Underlag för prioritering Prioriterade frågor i förvaltningarna Uppföljning Kompetens och resurser Samverkan DISKUSSION OCH SLUTSATSER Struktur för arbetet mot ett socialt hållbart Malmö Definition och principer (vad) Systematiskt arbete (hur) Systematiskt arbete Resurser Organisation Kompetens och resurser Samverkan, roller och ansvar Bilaga 1 Utredningsdirektiv Folkhälsopolicy Översyn och eventuell revidering av Malmö stads folkhälsopolicy Bilaga 2 Utredningsdirektiv Epidemiologisk bevakning Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

3 INLEDNING Runt om i världen pågår en diskussion om strukturella skillnader i hälsa. Den folkhälsopolitiska debatten har gått från ett ensidigt fokus på livsstilsfaktorer till att alltmer fokusera på de bakomliggande orsaksfaktorerna till den ojämlikt fördelade hälsan. Det finns en ökad medvetenhet om att det är genom att påverka de sociala bestämningsfaktorerna och människors förutsättningar att uppnå god hälsa som vi uppnår bäst resultat. Utredningsuppdragen som kommit från Kommission för ett socialt hållbart Malmö, hädanefter Malmökommissionen, har också ett tydligt fokus på det strukturella arbetet. Malmö stad har arbetat med folkhälsofrågor under många år och kunskapen om de sociala bestämningsfaktorerna har funnits sedan länge, men arbetet har traditionellt ändå utgått från olika livsstilsfrågor, så som matvanor, fysisk aktivitet och ANDTfrågor. Dessa frågor har ofta också hanterats avgränsat från varandra och för respektive område har det i flera fall utarbetats styrdokument och även byggts upp en organisationsstruktur. Under senare år har Malmö stad i större utsträckning utgått från en helhetssyn och initierat tvärprocesser mellan olika frågor och aktörer. Idag är det social hållbarhet som är målet för arbetet och Malmö går i bräschen för att påverka ojämlikheten i hälsa i befolkningen. Det finns en ökad förståelse för att det är de sociala bestämningsfaktorerna som organisationen behöver arbeta utifrån och att dessa i mångt och mycket är desamma oavsett sakområde. Synen på frågorna har således förändrats och vinsterna med att föra samman olika perspektiv och aktörer är tydligare. En sådan utgångspunkt förutsätter att det finns en struktur, en organisation och kompetens som på alla nivåer i organisationen stödjer det fokus som social hållbarhet och jämlikhet i hälsa har fått i Malmö stad. En struktur och organisation som bidrar till en ökad helhetssyn och samordning av frågorna, och som ger förutsättningar för att arbetet ska få än större effekt på de orsaksfaktorer/sociala bestämningsfaktorer som det har för avsikt att påverka. Begreppsdiskussionen har varit en central del i utredningen och kommer att genomsyra kapitlena framåt. Med sin grund i två olika uppdrag var utgångspunkten för utredningen folkhälsa såväl som prevention, och i föreliggande utredning görs en beskrivning av nuvarande organisation och struktur utifrån dessa begrepp. Resultatet ligger sedan till grund för en djupare begreppsdiskussion som bidrar till att de förslag på utvecklingsmöjligheter som ges i utredningen utgår ifrån organisationens förmåga att bidra till en socialt hållbar stad. 3 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

4 SAMMANFATTNING Syftet med föreliggande utredning har varit att ge förslag till en struktur eller ett styrdokument för Malmö stad som bidrar till en bättre helhetssyn kring preventions/folkhälsofrågorna, ett effektivare arbete med frågorna, minskade kostnader och ökad nytta i ett långsiktigt perspektiv samt ökad tydlighet i roller och ansvar. Utredningen visar att det finns ett behov av en gemensam bild av vad som avses med såväl social hållbarhet, folkhälsa som prevention, en tydligare systematik för hur arbetet ska bedrivas, samt att roller och ansvar blir tydliga på alla nivåer i organisationen (vem). Utgångspunkten för detta behov är bland annat det politiska ställningstagande som gjorts i Malmö, förväntningarna och målen är högt satta - Malmö ska arbeta för att bli en socialt hållbar stad. Detta ställningstagande måste backas upp av en struktur och organisation som driver frågorna i önskad riktning. Befintlig folkhälsopolicy omfattar dessa delar men upplevs sakna en tydlighet kring hur arbetet ska integreras i organisationen. Utredningen visar bland annat att det finns ett behov av en gemensam utgångspunkt för vad som avses med social hållbarhet men också av att Malmö stad utvecklar kommunikationen kring hur olika begrepp och perspektiv förhåller sig till varandra. Social hållbarhet är det begrepp som används som målbild. Utredningen visar också på att det finns ett behov av en systematik (planera, genomföra, följa upp och lära), för hur arbetet ska drivas framåt och bidra till måluppfyllelse. Inom ramen för denna systematik finns det ett behov bland annat av prioriteringsverktyg, statistiskt underlag med grund i orsaksfaktorer, en utvecklad analysstruktur och en tydligare koppling mellan praktik och forskning. Det pågår flera utredningar och utvecklingsarbeten inom Malmö stad som på olika sätt kommer att utgöra en viktig del i det systematiska arbetet. I relation till vem visar utredningen att det finns ett behov av samordning som stödjer länken mellan forskning och praktik, omvärldsbevakning och stöd i uppföljningsarbete. Det finns också ett behov av att utveckla nya samverkansformer och kunskapsallianser som arbetar på mikronivå och med utgångspunkt i bakomliggande faktorer och gemensamma behov. Ett förtydligande av roller och ansvar är en förutsättning för att bedriva ett framgångsrikt arbete. Flera av de delar som lyfts fram i utredningen visar på hur de övergripande rekommendationerna som kommunstyrelsen antagit utifrån Malmökommissionens förslag (STK ), kan omsättas i verksamheten. Att inrätta en social investeringspolitik som kan utjämna skillnaderna i levnadsvillkor och göra samhällsystemen mer jämlika Att förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratiserad styrning. 4 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

5 BAKGRUND Under 2010 fattade kommunstyrelsen beslut om Malmö stads folkhälsopolicy. Utgångspunkten i policyn är de 11 nationella folkhälsomålen och det övergripande målet att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. Folkhälsopolicyn beskriver hur Malmö stad ska arbeta med ett systematiskt folkhälsoarbete som följer den kommunala budgetprocessen. Under framtagandet av folkhälsopolicyn fastställdes ett särskilt behov av en fördjupad analys om varför ojämlikheten i hälsa ökar och vilka strategier som kan minska hälsoskillnaderna. WHO-rapporten Closing the gap in a generation satte fingret på de utmaningar som Malmö stad stod inför och kom att fungera som en central inspirationskälla för Malmökommissionens arbete med att utforma strategier för att hantera det övergripande målet om att skapa samhälleliga förutsättningar för hälsa på lika villkor. Samma år som folkhälsopolicyn antogs beslutades även att Malmö stad skulle tillsätta en kommission för ett socialt hållbart Malmö. Med anledning av detta föreslog stadskontoret att folkhälsopolicyn eventuellt skulle revideras när Malmökommissionen lämnat sin slutrapport. I april 2013 (Dnr 143/13) beslutade kommunstyrelsen att godkänna kommissionens slutrapport samt anta de två övergripande rekommendationerna om att 1) införa en social investeringspolitik och 2) förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratiserad styrning. Under 2014 initierades två olika utredningar, en med syfte att se över och eventuellt revidera Malmö stads folkhälsopolicy och en utredning för att se över struktur och organisering av Malmö stads preventionsarbete. Utredningen gällande folkhälsopolicyn är ett av utredningsuppdragen som initierats av kommunstyrelsen inom ramen för Det vidare arbetet för ett socialt hållbart Malmö 1, utredningen gällande preventionsarbetet initierades av stadskontoret mot bakgrund av att synen på det preventiva arbetet inom bland annat det brottsförebyggande- och trygghetsskapande området har förändrats från att tidigare mer ha arbetat utifrån olika sakområden till ett fokus där olika perspektiv i större utsträckning förs samman. Under utredningsarbetet blev det tydligt att dessa två utredningar låg nära varandra och de integrerades därför under hösten En delrapport av utredningsuppdraget avseende folkhälsopolicyn var planerat sedan tidigare och behandlades av kommunstyrelsen i januari Denna delrapport beskrev bland annat folkhälsa som disciplin och arbetet som pågår lokalt, nationellt och internationellt, och kan ses som ett första steg i ett utvecklingsarbete, där föreliggande utredning utgör steg två. Föreliggande utredning har genomförts under hösten 2014-våren Utredningen har genomförts av en arbetsgrupp med representanter från stadsområdesförvaltningarna samt stadskontoret. Preventionsnivåer En viktig utgångspunkt för utredningen är kunskapen om de tre preventionsnivåerna. Dessa nivåer säger något om vilket arbete det är som ska organiseras och struktureras, om skillnader i ansats beroende på målgrupp samt ställer krav på tydlighet gällande roller och ansvar i det förebyggande arbetet. I föreliggande utredning är det framförallt den universella nivån som är utgångspunkt, det vill säga de tidiga insatserna. 1 Se bilaga 1: Utredningsdirektiv för utredningsuppdraget gällande revidering av folkhälsopolicy 2 STK Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

6 Indikerad prevention Selektiv prevention Universell prevention Bildtext: De tre preventionsnivåerna är Universell, selektiv och indikerad prevention. Universell prevention är förebyggande metoder som riktas mot hela befolkningen eller en hel population. Åtgärder vidtas innan ett problem uppstått, oavsett graden av upplevd risk, skada eller problem. På denna nivå främjas skyddsfaktorerna för att kunna bibehålla en god hälsa. Fördelar med universell prevention är att kostnaden per individ oftast är låg och att interventionerna ofta är effektiva 3. Selektiv prevention är förebyggande metoder som riktas mot riskgrupper i befolkningen som antingen lever i risksituationer eller med riskbeteenden. Det är viktigt att det finns en identifierad och nåbar befolkningsgrupp för insatser på den här nivån. Insatser ska sättas in så tidigt som möjligt för att kunna undvika risk, skada eller problem. Indikerad prevention är förebyggande metoder som riktas mot individer som har ett riskbeteende av något slag. Åtgärderna förhindrar och motverkar ohälsan från att förvärras ytterligare. På de olika nivåerna kan det finnas faktorer som antingen ökar eller minskar risken för att utveckla ett problem, så kallade risk- och skyddsfaktorer. Genom det preventiva arbetet kan dessa riskfaktorer minska eller försvinna helt, och genom det hälsofrämjande arbetet kan skyddsfaktorerna stärkas. Risk- och skyddsfaktorerna beskrivs närmare i nästa stycke. Risk- och skyddsfaktorer En riskfaktor kan definieras som möjligheten (sannolikheten) för oönskade händelser, beteenden, förhållande eller processer med ursprung i människors relationer, livsvillkor och levnadsförhållanden och som ökar sannolikheten eller risken för ett visst utfall. Det som skiljer sociala risker från andra typer av risker är att de har sina rötter i sociala förhållanden. 3 Den preventiva paradoxen innebär att den största förebyggande effekten uppnås om insatserna riktas mot hela befolkningen vilket leder till att många människor gör en liten beteendeförändring (universell preventionsnivå). Att endast rikta insatser mot riskgrupper leder till att ett fåtal gör stora ändringar i sitt levnadssätt (selektiv och/eller indikerad preventionsnivå), vilket ger mindre effekt på befolkningsnivå. 6 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

7 En skyddsfaktor är en egenskap eller händelse som minskar sannolikheten eller risken för ett visst utfall. Skyddsfaktorerna kan ses som en buffert som gör att personen som exponeras för en eller flera risker inte utvecklar problem. Faktorer som kan vara skyddande är god känslomässig kontakt med familjen, goda kompisrelationer och fritidssysselsättningar, en välfungerande skola och sen alkoholdebut. Faktorer som ökar risken för att ett problembeteende ska uppstå är oftast desamma som de som stärker och skyddar individen. Genom att agera utifrån de risk- och skyddsfaktorer som identifieras i en befolkning eller en population är det möjligt att påverka utfallet. Genom att till exempel påverka risk- och skyddsfaktorer för normbrytande beteende 4 är det möjligt att förebygga eller minska förekomsten av detta. Insatserna ska med fördel göras tidigt i livet för att ge störst effekt i befolkningen. Också utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv är det mer resurseffektivt att insatser initieras tidigt. Normbrytande beteende Bildtext: Bilden visar att det är flest individer med normbrytande beteende i ungdomsåren och därför behöver insatser ske tidigt i livet. Källa: Andershed, H., & Andershed, A-K. (2005). Normbrytande beteende i barndomen. Vad säger forskningen? Stockholm: Gothia. Socialt investeringsperspektiv Med preventionspyramiden som grund och genom att identifiera risk- och skyddsfaktorer ges förutsättningar för att prioritera rätt insatser. Det handlar således både om att bedöma vad som är rätt insats och vem som är målgrupp för den. Detta resonemang är nära sammanlänkat med diskussionen om ett socialt investeringsperspektiv. I grunden handlar ett socialt investeringsperspektiv om att i större utsträckning genomföra och beräkna värdet av förebyggande insatser, med syftet att göra bättre prioriteringar utifrån såväl långsiktiga som kortsiktiga mål. För att resurserna ska göra så stor nytta som möjligt är det avgörande att sociala investeringar framförallt riktar sig mot tidiga insatser. Det kan vara tidigt i livet och/eller tidigt när ett problem uppstår. Inom till exempel skola och förskola har kommunen stor möjlighet att påverka barn och ungas uppväxtvillkor. Desto tidigare insatser utförs för att förebygga 4 Normbrytande beteende avser i denna rapport avvikande handling från samhällets formella eller informella normer kopplat till sådant som till exempel kriminalitet, våld och droger. 7 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

8 till exempel utanförskap och ohälsa, desto större blir den potentiella samhällsvinsten och de uteblivna kostnaderna för olika samhällsaktörer längre fram. Ett socialt investeringsperspektiv handlar både om att skapa faktiska möjligheter för kommunen att göra tidiga insatser och om att mäta effekten av den gjorda investeringen. Effekten behöver inte nödvändigtvis endast komma kommunen till nytta utan behöver ses i ett större samhällsperspektiv där flera aktörer verkar för både investeringen och effekterna av den 5. 5 Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning - med tillhörande projektplan (STK ) 8 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

9 SYFTE OCH TILLVÄGAGÅNGSSÄTT Syftet med utredningen Det initiala syftet har i föreliggande utredning varit att dels göra en nulägesanalys av struktur och organisation för preventions-/folkhälsoarbetet i Malmö stad, dels att beskriva en önskvärd framtidsbild, med fokus på begrepp, struktur och organisation. Utifrån de utmaningar som lyfts fram ges sedan förslag på förändringar för att brygga över det gap som finns mellan nuläge och framtid. Syftet är att förslaget till en struktur eller styrdokument ska bidra till: En bättre helhetssyn på arbetet som bedrivs för att nå social hållbarhet Ett effektivare arbete Minskade kostnader och ökad nytta i ett långsiktigt perspektiv Ökad tydlighet i roller och ansvar Utredningen ska också utgöra ett underlag för att kunna fatta beslut om en eventuell revidering av Malmö stads folkhälsopolicy. Metod I utredningen har representanter från flertalet förvaltningar i Malmö stad involverats. Detta har gjorts genom intervjuer med en eller flera representanter från respektive förvaltning. Intervjuerna som varade cirka en timme, har sedan transkriberats och analyserats. Intervjuerna har genomförts utifrån ett frågebatteri som har haft utgångspunkt i: begrepp, organisation, styrning, verktyg och samverkan. De förvaltningar som intervjuats är: - Fastighetskontoret - Fritidsförvaltningen - Förskoleförvaltningen - Gatukontoret - Grundskoleförvaltningen - Gymnasie- och vuxenutbildningsförvaltningen - Kulturförvaltningen - Serviceförvaltningen - Sociala resursförvaltningen - Stadsbyggnadskontoret - Stadskontoret - Stadsområdesförvaltning Söder - Stadsområdesförvaltning Norr - Stadsområdesförvaltning Väster - Stadsområdesförvaltning Öster - Stadsområdesförvaltning Innerstaden Avgränsningar Utredningen omfattar inte ett eventuellt vidare implementeringsarbete. Detta kan lämpligen ske som ett nästa steg i arbetet. Intervjuerna har genererat ett stort och värdefullt material men det har i utredningen varit nödvändigt att göra ett urval av det som är relevant för syftet med utredningen och som informanterna lagt särskilt fokus vid. 9 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

10 RELATERADE UTREDNINGAR OCH UTVECKLINGSARBETEN I Malmö stads budget för 2015 konstateras att höga ambitioner, tillsammans med en stad som växer i snabb takt, ställer krav på kommunens verksamheter. Det pågår ett gediget arbete runt om i organisationen för att bidra till framgång i detta. Ett urval av de utredningar samt utvecklingsarbeten som tangerar föreliggande uppdrag och som pågår parallellt med detta beskrivs kortfattat nedan. Genom att synliggöra dessa i ett sammanhang blir det möjligt att hitta gemensamma beröringspunkter och förhoppningsvis bidra till en samsyn och gemensamma strävanden framåt. Epidemiologisk bevakning Ett av de utredningsuppdrag som ligger inom ramen för det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö är att skapa former för ett kvalificerat analysarbete av den epidemiologiska bevakningen av Malmö 6. Bakgrunden till utredningsdirektivet är att den folkhälsodata som finns idag är underutnyttjad och det behöver utvecklas strukturer för att data ska användas i större utsträckning. En sådan epidemiologisk bevakning skapar förutsättningar för att på ett systematiskt sätt kunna följa upp utvecklingen av hälsan bland Malmöborna. I en lägesrapport som behandlades av kommunstyrelsen i januari 2015 identifieras tre utvecklingsområden; säkerställ förbättrad struktur för hantering av data och statistik, koordinera analys och uppföljning, samt utveckla epidemiologisk bevakning som beslutsunderlag. Tillgänglig kvalitetssäkrad statistik och utvecklade former för analys är förutsättningar för att utveckla beslutsunderlag av god kvalitet. Hållbarhetsintegrering I samband med att kommissionens slutrapport godkändes i april 2013 fattade kommunstyrelsen samtidigt beslut om tre utredningsuppdrag som redogjordes för gemensamt i rapporten Utredning gällande hållbarhetsredovisning, samhällsekonomiska/hälsoekonomiska beräkningar och sociala investeringar (STK ). Rapporten behandlades på kommunstyrelsens sammanträde i juni Av utredningen framgick att de tre uppdragen i så stor utsträckning som möjligt bör integreras i kommunens ordinarie arbete och processer. Utredningen som följde därefter, och som kommunstyrelsen behandlade i mars 2015, omfattar ett kortsiktigt såväl som långsiktigt perspektiv för arbetet med att integrera ett hållbarhetsperspektiv i styr- och ledningssystemet. Under 2015 kommer en pilot att genomföras utifrån slutsatserna i utredningen 7. Flera av de processer som ingår i utvecklingsarbetet är viktiga i det arbete som föreliggande utredning beskriver. Det handlar till exempel om att utveckla en modell för prioriteringar och att utveckla indikatorer för uppföljning av social, ekonomisk och ekologisk hållbarhet. Communities That Care (CTC) Efter det att strategin En drogfri framtid 8 avslutades 2010 fanns det en ambition om att bredda perspektivet från tobak, alkohol och narkotika till ett bredare preventivt arbete. Det upplevdes dessutom viktigt att arbetet som följde skulle ha en bred 6 Bilaga 2: Utredningsdirektiv gällande epidemiologisk bevakning. 7 %C3%A5llbarhetsintegrering+2015.pdf 8 En drogfri framtid var en Tobaks-, alkohol- och drogförebyggande strategi för Malmö Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

11 vetenskaplig grund att stå på. Communities That Care (CTC) är ett styrsystem för att kvalitetssäkra preventionsarbete. Det handlar om hälsofrämjande arbete för barn och unga i ett avgränsat område, där lokala aktörer involveras i samverkansinsatser under en längre tid med hjälp av forskningsbaserade verktyg. Systemet bygger på Social development model 9 och lägger sin grund i socialiseringsprocessen. Systemet utgår sedan från Social development strategy 10 som lägger ett främjande perspektiv, och teorin om riskoch skyddsfaktorer 11, genom vilket det förebyggande arbetet bedrivs. I en CTCprocess involveras många olika aktörer som arbetar med barn och ungdomars välbefinnande i aktuellt område. En pilot genomförs i stadsområde Öster och pågår till hösten Systematiken som CTC utgår från omfattar bland annat bred samverkan och vetenskaplig förankring. Områdesprogrammen Områdesprogrammen är en femårig investering för att förbättra levnadsvillkoren, öka tryggheten och skapa fler jobb i de områden i Malmö där välfärden är som lägst. Beslutet om programmen togs i kommunstyrelsen 2010, samma år som kommissionen för ett socialt hållbart Malmö tillsattes och påbörjade sitt arbete. Kommissionen och områdesprogrammet skulle komplettera varandra genom att samtidigt både utreda och genomföra insatser som utjämnar skillnader i hälsa. Grunden till områdesprogrammen var att göra mycket på färre platser, för att sedan kunna skala upp och sprida till fler områden. Områdena ska ses som innovationsområden där idéer kan utvecklas, och en viktig ingång är delaktighet och involvering av olika aktörer i området. Kommissionens övergripande rekommendation om att skapa kunskapsallianser och demokratiserad styrning har praktiserats med goda resultat i områdesprogrammen. Genom samverkan på lika villkor med olika aktörer har ny kunskap skapats och den kommunala verksamheten har anpassats efter de frågor som medborgare och föreningar bedömer som mest angelägna att arbeta vidare med. Översyn av arbetet med styrdokument En ny modell för styrning och ledning med mål har utvecklats och kommer bland annat att påverka hur stadskontoret ska arbeta med att ta fram styrdokument. En nulägesrapport har utarbetats och målet är att framåt skapa en gemensam process för hur stadskontoret med hög effektivitet ska ta fram och bereda styrdokument som håller hög kvalitet och som ger en god grund för att leda, samordna och följa den kommunala verksamheten 12. Arbetet är väl i linje med de resonemang som ligger till grund för föreliggande utredning, och handlar bland annat om utformning av styrdokument men också om att kunna göra en bedömning av om ett styrdokument ska utarbetas eller ej. Uppföljning Det vidare arbetet för ett socialt hållbart Malmö I mars 2014 (STK ) beslutade kommunstyrelsen om inriktningen av det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö. Detta omfattas bland annat av ett antal utredningsdirektiv, pågående arbeten och utvecklingsområden. Ansvaret för att skapa en socialt hållbar stad vilar på varje nämnd och bolag i kommunen, och det går i linje med de två övergripande rekommendationerna som kommunstyrelsen antagit och som ska genomsyra all verksamhet. 1) Införa en social investeringspolitik. 2) Förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratiserad styrning. I samband med kommunstyrelsens beslut fick stadskontoret i uppdrag att årligen återkomma med en uppföljning av arbetet. Den första har genomförts under våren En gemensam process för hur stadskontoret ska ta fram och bereda styrdokument ska vara färdig i slutet av juni Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

12 2015 och resultatet kommer tillsammans med föreliggande utredning att utgöra en bra grund för det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö. 12 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

13 RESULTAT I nedanstående avsnitt presenteras resultatet av de intervjuer som genomförts i utredningen. Resultatet redogör för hur förvaltningarna bedriver arbetet idag och hur de upplever att det bör bedrivas framåt. Det framgår i resultatet att social hållbarhet används i större utsträckning än folkhälsa och prevention. Därför kommer folkhälsa och prevention hädanefter att ersättas med ett systematiskt arbete för att uppnå social hållbarhet. I nästa kapitel, Diskussion och slutsatser, redogörs för slutsatser utifrån resultatet. Systematiskt arbetssätt och integrering i befintliga strukturer Flertalet förvaltningar framhåller att det finns ett behov av att etablera en struktur för arbetet kring social hållbarhet. Området är prioriterat i Malmö stad och för att arbetet i organisationen ska få önskade effekter är det en förutsättning att det sker utifrån ett systematiskt arbetssätt. Förvaltningarna menar att det i större utsträckning handlar om hur organisationen ska arbeta och organisera sig, snarare än frågan om det behövs en policy för området eller inte. Man behöver bestämma sig för någon gemensam strategi i Malmö stad för idag kan det ju bli så att det blir alla och ingen som ska hantera alla frågor och då blir det ingens ansvar. Utan man måste hitta ett ledningssystem som omfattar oss alla. Och som pågår över tid. Och där vi kan följa de politiska målen och folkhälsa och hållbarhet men ut till ett konkret arbete i respektive verksamhet. Ledord som lyfts fram för en sådan struktur är långsiktighet, helhet och integrering. Arbetet ska ske långsiktigt och med en ambition om att länka samman stuprör. Det bör också vara en integrerad del av ordinarie processer och styrsystem. Förvaltningarna menar också att det är av största vikt att arbetet kring social hållbarhet inte bara blir en redovisningsfråga utan att det finns en relevant anknytning till det dagliga arbetet i förvaltningarna och att dialog och kunskapsspridning är förutsättningar för att nå dit. Flera förvaltningar lyfter fram arbetet med jämställdhetsintegrering som förebild för hur arbetet kan integreras i verksamheten. Dels utifrån att arbetet bör integreras i ordinarie processer och dels utifrån det sätt som arbetet kring jämställdhet bedrivits, med till exempel utbildningar och god kommunikation mellan stadskontoret och andra förvaltningar. En utmaning i kommande arbete upplevs vara att det krävs ett förändrat tankesätt och mod för att utveckla kärnverksamheten. Flera förvaltningar lyfter att det är kärnverksamheten som bör utvecklas snarare än att lägga arbetet kring social hållbarhet vid sidan av. Både kommissionen och budgetskrivelsen vittnar om att det kommer nya tider. Vi måste ha nya sätt att arbeta på och det krävs rätt mycket för att kunna vända tunga mastodonter. Risken är att förändringsarbetet läggs i projekt och att kärnverksamheten fortsätter att trumma på. Den har ingen vågat röra på väldigt väldigt många år. För att börja arbeta i enlighet med budgetskrivelsens intentioner måste vi få prova i liten skala, utvärdera och få möjlighet att skala upp det som fungerar. Det krävs ändrade tankesätt och att resurserna kommer medborgarna till del. Vi är på rätt väg och det är stor skillnad i tankarna, sen är det en helt annan sak om vi har en organisation som bär det. 13 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

14 Ett systematiskt arbetssätt upplevs vara en förutsättning för framgång men utrymme måste samtidigt ges för att testa och skala upp insatser och för variationer mellan förvaltningar och områden. Det upplevs som viktigt att en struktur bidrar till att synliggöra det systematiska arbetet arbetet från vision till det operativa arbetet i verksamheten, och framförallt på vilket sätt som dialog och delaktighet kan bidra till att bygga upp naturliga kommunikationsvägar mellan de olika nivåerna i organisationen. En struktur måste bidra till samverkan, att se helheten och till att gemensamt bidra till samma mål. Flera förvaltningar menar att det en grundläggande förutsättning att det avsätts resurser för att åstadkomma ett systematiskt arbete som bidrar till måluppfyllelse. Det säkerställer att arbetet prioriteras till dess att det är en integrerad del i ordinarie processer. Flera förvaltningar jämför med jämställdhetsarbetet som inledningsvis fått särskilda resurser, men som arbetat utifrån en ambition om att det ska bli en integrerad del av verksamheten. Flera förvaltningar lyfter att särskilda resurser i ett inledningsskede har betydelse för att de förbyggande insatserna inte med självklarhet ska behöva stå tillbaka för akuta behov. Om man menar allvar med att satsa på det preventiva och det förebyggande arbetet så ska man kanske också se till att det finns öronmärkta resurser till det arbetet. Tydliga mål och uppdrag men också resurser som är avsatta till det. Inte bara lägga stora uppdrag på en avdelning, och sen får det bli vad det blir. Blir det liksom pengar över i vård och omsorg så kanske vi kan göra något. Kommissionen och det vidare arbetet Flertalet förvaltningar menar att Malmökommissionens arbete har haft betydelse för arbetet i den egna förvaltningen. Ofta handlar det om att ha tagit del av rapporterna och om att kommissionens tankar används inom ramen för det egna verksamhetsområdet eller om att förvaltningen har specifika uppdrag utifrån kommissionen. Inom de tekniska förvaltningarna har kommissionen bidragit till ett ändrat fokus som tidigare framförallt varit inriktat på teknik och design, till att titta på hållbarhet ur alla aspekter. Det finns också exempel på hur kommissionens underlag har varit vägledande för att bygga upp en organisation/verksamhet. Detta lyfts fram av skolförvaltningarna. Inom till exempel gymnasieförvaltningen har kommissionens arbete bidragit till ny organisering med en central elevhälsa. Syftet är att skapa likvärdighet och att fler elever ska ha förutsättningar att nå målen i skolan. Vi kommer att bygga upp en central elevhälsa. Vi har haft en avdelning för elevhälsan i några år men det skapas en ny ledningsorganisation i vår förvaltning liknande den i grundskoleförvaltningen. Syftet är att skapa likvärdighet och att fler elever ska ha förutsättningar att nå målen. Bakom denna omorganisation av skolverksamheten ligger Malmökommissionens tankar. Flera förvaltningar har även valt att skapa arbetsgrupper utifrån kommissionens resultat, som har till uppgift att bryta ner resultatet och integrera det i befintliga strukturer som är kopplade till det egna uppdraget. Bland annat träffas utvecklingssekreterarna från stadsområdesförvaltningarnas områdesutvecklingsavdelningar för att samarbeta kring det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö. Det är på initiativ av stadsområdesdirektörerna och utgår från deras ansvar att driva utvecklingsarbete. Några menar att kommissionen har fått på pränt saker som man tidigare haft kunskap om och menar också att det engagemang som kommissionen skapat i förvaltningarna måste värnas om i det fortsatta arbetet. 14 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

15 En önskan från flertalet förvaltningar är att kommissionens slutsatser ska bli så integrerade i det dagliga arbetet att det kommer naturligt för alla medarbetare. Det behövs ett ständigt arbete med att förtydliga och implementera kommissionens rekommendationer i ordinarie strukturer och ansvarsfördelningen mellan framför allt stadskontoret och förvaltningarna behöver förhandlas om. Flera förvaltningar har kommenterat och kritiserat fördelningen av utredningsuppdrag utifrån det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö. Flera förvaltningar, framför allt de som har befolkningsansvar, hade önskat bli mer delaktiga i utredningarna och menar att risken med nuvarande fördelning är att det engagemang som kommissionen skapade inte tas tillvara på bästa sätt och istället skapar en ovilja att ställa upp med tid och resurser. De förvaltningar som inte fått ansvar för någon utredning ser en risk i att deras perspektiv inte blir beaktat. Den skjuts som det har fått genom kommissionen måste man hålla fast vid. När det är en förvaltning som ansvarar för uppdragen och att det inte hamnade där befolkningsansvaret är och då är det lätt att säga att vi har inget med den att göra och det är inte så smart att göra det så. Man måste dela ansvaret och det är inte fel att ha ansvaret nära där medborgarna är. Det brukar underlätta. För det är väl dem vi finns här för? Begrepp Social hållbarhet används ofta av förvaltningarna som ett paraply där folkhälsa är en del. Social hållbarhet anses ligga i linje med det som kommuniceras i Malmö idag utifrån till exempel kommissionen för ett socialt hållbart Malmö. Det som karakteriserar social hållbarhet i relation till övriga begrepp menar förvaltningarna är långsiktigheten och att det är inte ett projekt som ska avslutas. Begreppet upplevs också mer inkluderande än folkhälsa. Det blir tydligt framför allt i frågan om ansvariga kompetenser och funktioner inom förvaltningarna. Vid frågan om vem som ansvarar för folkhälsoarbetet hänvisas ofta till medicinska funktioner eller kompetenser. Vid samma fråga kring social hållbarhet är svaret samstämmigt; det är allas ansvar. Social hållbarhet är det begrepp som flera förvaltningar har börjat använda sig av mer och mer under senare år. Folkhälsobegreppet är bekant i förvaltningarna, men inte ett begrepp som används i vardagen. Istället pratar förvaltningarna om att Malmöborna ska må bra och i en medicinsk kontext används begreppet hälsa. I strategiska dokument används likvärdiga levnadsvillkor och social hållbarhet snarare än folkhälsobegreppet. Det är framför allt representanter från stadsområdena som använder folkhälsobegreppet och då hänvisas i första hand till det nationella folkhälsomålet och de elva målområdena och att folkhälsoarbete ligger som en del i uppdraget för områdesutvecklingsavdelningarna. Flera förvaltningar lyfter också att de inte alltid använder sig av begreppen men att de ändå arbetar mycket med folkhälsa, prevention och social hållbarhet. Dessa förvaltningar pratar istället om konkreta utmaningar som att alla elever ska klara utbildningen eller att minska antalet olyckor och skador i trafiken. I andra förvaltningar är inte hälsa utgångspunkt för måluppföljning utan resultat mäts till exempel utifrån miljömålen men utan att det görs en analys av vad resultatet samtidigt kan ha för betydelse för hälsan. Flertalet förvaltningar framhåller att det har stor betydelse vad vi sätter för ord på det vi gör, att vi måste länka samman olika begrepp och att vi bör använda oss av befintliga strukturer och begrepp i organisationen för att inte skapa flera olika spår. 15 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

16 Sen kör vi Malmökommissionen, vi har de nya målen, vi har så mycket bra grejer. Och vi jobbar utifrån det nationella uppdraget också. Så det är så mycket som snurrar. Jag hade hoppats att vi kunde hitta de här orden och använda det vi har. Orden är viktiga. Det handlar till exempel om hur organisationen kommunicerar kring hållbarhet, social hållbarhet, folkhälsa, prevention, kommissionen och förebyggande arbete, men också om att knyta detta till de begrepp som etablerats genom övergripande processer och styrdokument. Förvaltningarna menar också att det finns ett behov av att föra en diskussion kring hållbarhetsbegreppet i sin helhet istället för att som idag endast kommunicera utifrån de olika dimensionerna av hållbarhet. Mycket handlar om att höja medvetandet om sociala frågor helt enkelt. Att saker och ting hänger samman. Och även då få in det ekonomiska tänket i det så att man kan säga att den här kronan vi lägger på någonting ska också kunna vara samma krona som gör något för social hållbarhet, som gör något för folkhälsan, och det kan vara fyra-fem andra saker som man gör något för när man ändå håller på. Det är inte så konstiga saker, det är mest det att vi ska vara duktiga på att inte se en sak i taget. Underlag för prioritering För att kunna driva ett systematiskt arbete av god kvalitet lyfter förvaltningarna fram några viktiga delar. En del som flera förvaltningar lyfter är att det finns ett behov av att i större utsträckning kunna planera och prioritera insatser och att en struktur behöver ge stöd i detta arbete. Det handlar till exempel om roller och ansvar; det ligger i tjänstemännens roll att bistå med underlag av hög kvalitet men flera förvaltningar menar att politiken måste vara tydliga kring kvaliteten i det som beställs. Förvaltningarna uppger att det finns flera delar som styr vilka insatser som görs inom ramen för social hålbarhet. Det handlar om lagstiftning, upplevda behov, forskning, statistik, kunskap om risk- och skyddsfaktorer, styrdokument, politiska beslut, beräkningar och nationell tillsyn. Några av dessa utvecklas vidare nedan. Vad som styr skiljer sig åt inom och mellan olika förvaltningar och från uppdrag till uppdrag. Statistiskt underlag Statistiska underlag används ibland som underlag för planering och prioritering men flera förvaltningar menar att statistik kunde nyttjas bättre om den blev mer lättillgänglig och kommunicerades på ett mer systematiskt sätt till förvaltningarna. Välfärdsredovisningen används till exempel i varierade omfattning av stadsområdesförvaltningarna men förvaltningarna menar att statistiken i redovisningen behöver ses över också för att göras användbar i uppföljning av hälsoläget. Kartorna som bygger på hälsostatistiken i välfärdsredovisningen är relativt kända i förvaltningarna och upplevs som ett bra sätt att visualisera hälsodata 13. Även gatukontoret använder grafiskt informationssystem (GIS). I kartorna finns lager som kan illustrera exempelvis buller och föroreningarna och vilken typ av olyckor som inträffat. Sen tänker jag också, den här gemensamma databasen för saker och ting. Det finns behov av att systematisera alla de underlag vi har. När det gäller ekonomiskt bistånd, skolresultat, trygghet eller regionens mätning. Att ta tillvara det. Det är idag för fragmenterat, vi kan inte använda det ordentligt. Risken är att vi springer på bollar som vi tror, men vi har otillräckligt med underlag för att se hur vi ska rikta våra insatser. 13 Avser Statistikatlas: 16 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

17 En stor del lokal statistik utarbetas av förvaltningarna själva, bland annat genom en rad olika enkäter som genomförs med syfte att få kunskap om olika målgrupper. Användandet av statistik upplevs vara en viktig källa till information men för att besluta om åtgärder behöver statistiken i många fall kompletteras med kunskap om området och samtal med berörda. Risk- och skyddsfaktorer När det gäller risk- och skyddsfaktorer så skiljer sig upplevelsen åt mellan olika förvaltningar och de lägger olika innehåll i vad som anses vara en risk- och skyddsfaktor. Användandet av risk- och skyddsfaktorer som underlag i arbetet beror på typ av verksamhet men är också avhängigt om det finns kompetens kring detta i organisationen. En del använder inte begreppen alls, och några menar att det är önskvärt att arbeta mer med utgångspunkt i risk- och skyddsfaktorer i sin verksamhet. Beräkningar Endast en förvaltning har angett att de använder sig av någon form av beräkningar som grund för planering och prioritering, men samma förvaltning menar ändå att det saknas en systematik för att göra konsekvensanalyser, det vill säga, vad som sker om organisationen bestämmer sig för att göra eller inte göra på ett visst sätt. Några förvaltningar har planerat en ansökan till den sociala investeringsfonden, men valt att avstå på grund av en känsla av osäkerhet kopplat till återbetalningen. Styrdokument Alla förvaltningar använder sig av ett eller flera styrdokument för planering och prioritering, men vilka och hur många skiljer sig åt. Förhållningssättet till dem eller det sätt på vilket de används varierar också. Några knyter samman verksamhetens uppdrag och aktiviteter med befintliga styrdokument, medan andra har dem i form av uppslagsverk och använder dem vid behov. Vad avser folkhälsopolicyn så har några stadsområdesförvaltningar precis som för andra policys integrerat den i planeringen. Men flertalet förvaltningar använder inte folkhälsopolicyn aktivt. Upplevelsen är att policyn är bra men att den inte ger något stöd i arbetet. Samtliga förvaltningar upplever dessutom att antalet styrdokument är för stort, vilket medför att de väljer ut ett eller några att förhålla sig till. Dessutom finns det en upplevelse av att innehållet i vissa policys redan finns i styrande dokument på nationell nivå som används utifrån lagstiftning. Det finns en tendens till att endast arbeta med de policys som ligger närmast den egna verksamheten, och en upplevelse av att det är vad man klarar av att hantera. Flertalet förvaltningar menar att det finns ett behov av ett systematiskt arbete för att nå social hållbarhet. Om strukturen ska ingå i ett nytt policydokument finns det förutsättningar som behöver skapas för att ett styrdokument ska få bäring i organisationen. Redan i framtagandet av ett styrdokument behöver en dialog initieras och en plan utarbetas för fortsatt diskussion mellan flera olika förvaltningar för att få en förståelse för hur alla tillsammans bidrar till ett gemensamt mål. Att vara delaktig i framtagandet upplevs som viktigare än styrdokumentet i sig själv. Men sen är det ju också så med alla policys och liknande. Att jag tror ju att en policy fungerar bäst om man på något sätt är med i framtagandet av den, sen kan den på något sätt vara en hyllvärmare som det heter efter det. Det spelar ingen roll. För då vet man om att den finns. För att ett styrdokument ska bli levande och användas ska det vara relevant, vägledande och lättillgängligt. Förvaltningarna menar att riktlinjerna i en policy ska 17 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

18 vara enkla, få till antalet och en självklar del av arbetet för att bidra till målet om att skapa lika förutsättningar för hälsa. De menar därför att riktlinjerna behöver stämma överens med kommissionens rekommendationer. En eventuell policy kring social hållbarhet behöver bidra till att skapa förståelse för sambandet mellan förvaltningarnas uppdrag och hälsoeffekter och också en förståelse för kopplingen mellan hälsa och övriga perspektiv så som jämställdhets- och barnperspektivet. Att kommunicera frågor ihop och i vissa fall föra samman olika policydokument anser flera förvaltningar vara önskvärt för att frågorna inte ska bli en separat verksamhet utan genomsyra förvaltningarnas arbete. Det överensstämmer även med förvaltningarnas önskan om att social hållbarhet ska vara ett begrepp som har många olika frågor under sitt paraply. För då blir det ändå lite så att man avlastar stadsområdena med det. Att man kommunicerar ut, att hitta något samarbete när man kommer med nya dokument eller när man reviderar, att det inte blir rör mellan dokument och verksamhet. Om det nu finns fem personer i de olika stadsområdena som har de här uppdragen kring samma styrdokument, att sammankalla dem och ha dialog med dem. Man får ta sig den tiden annars kan man lika bra strunta i det. Prioriterade frågor i förvaltningarna Flera förvaltningar uttrycker att det pågår en förändring mot att frågor som tidigare hanterats separat, mer och mer börjar ses som en del av en helhet. Fortfarande finns det dock frågor som förvaltningarna arbetar med separat och som det till exempel finns särskilda nätverk kring. Bland annat kan kvinnofrid och sexuell hälsa nämnas. De som ingår i nätverk som är knutna till specifika sakfrågor beskriver en dubbel känsla, å ena sidan att det är värdefullt att samverka med andra förvaltningar kring specifika frågor, å andra sidan att det är svårt att fokusera på en sakfråga eftersom frågorna behöver ses som en del av en helhet. Trygghetsfrågorna har ett tydligt fokus i staden och framförallt kopplat till samverkan utifrån skola, socialtjänst, polis (SSP). För trygghetsarbetet finns även flera lokala arbetsgrupper som till exempel kraftsamling Herrgården där det finns en process som handlar om trygghet samt regelbundna möten mellan berörda aktörer i stadsområdena. Trygghetsarbetet omfattar både långsiktigt arbete för att skapa besökstrygghet och motverka kriminalitet, trygghetsvandringar i specifika områden och nätverk som hanterar mer akuta insatser vid arrangemang i staden. Trygghetsarbetet omfattas även av att bygga säkra trafikmiljöer. Flera förvaltningar nämner jämställdhetsarbetet som ett gott exempel på hur staden kan arbeta med en fråga som rör alla förvaltningar. På gatukontoret nämns ett genusperspektiv på den fysiska planeringen av staden som, i förlängningen, har betydelse för människors hälsa. Det kan till exempel innebära att välja mellan att bygga parkeringsplatser som gynnar människor som kör bil eller genom stadsbyggandet uppmuntra till att åka kollektivt eller cykla. Bygger vi enligt traditionella metoder, kan man bygga så att man har en parkeringsplats per lägenhet. Då kommer det att gynna människor som kör bil. Bygger man på ett annat sätt kan man tänka på var man placerar barnomsorg i relation till boende och i relation till allmänna färdmedel. Om vi vill att människor i mindre utsträckning ska köra bil som vi ju vill i Malmö. Vi vill att de ska åka kollektivt eller vi vill att de ska cykla. Då kanske dagiset ska ligga på vägen till bussen till exempel. 18 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

19 Utvecklingssekreterarna i stadsområdena har sedan kommissionens slutrapport presenterades haft ett särskilt uppdrag att på initiativ av stadsområdesdirektörerna se till helheten kring social hållbarhet och samverka i uppdraget att arbeta vidare för ett socialt hållbart Malmö. Uppföljning Bristande systematik Trots några goda exempel på systematiskt arbete är det just prioritering av insatser och att mäta och utvärdera ett område som flera upplever behöver förbättras såväl i ordinarie verksamhet som i tidsbegränsade projekt. Det handlar i grunden om att hitta ett sätt att se hur resurser och effekter av insatser hänger samman och utifrån utfallet skapa förändringar som bidrar till minskade eller uteblivna kostnader. Detta menar förvaltningarna är en del av att skapa ett lärande i organisationen. Förvaltningarna menar att det systematiska arbetet för att uppnå social hållbarhet inte bör vara ett fritt valt arbete och att det borde integreras i det ordinarie återrapporteringsförfarandet och därmed ges större dignitet. Det finns också en uppfattning om att uppföljning, liksom mål, måste bli mer förvaltningsövergripande. Det innebär att den uppföljning som sker skulle kunna ske utifrån flera olika perspektiv och en möjlighet att förbättra uppföljningen av inte bara kvantiteter utan också av insatsers kvalitativa värden och dess påverkan på hälsa. Förvaltningarna menar att det är en förutsättning om staden har ambitionen att det ska ge effekter för Malmöborna. Våra politiker har flera trafikpolitiska mål. Det är tydligt satta värden och siffror på hur mycket biltrafiken ska minska till förmån för andra färdmedel fram till år 2030 till exempel. Vi mäter också utsläpp och buller. Men alla dessa åtgärder görs utifrån ett miljöperspektiv, inte för att människor ska må bättre eller få bättre hälsa. Att sätta ett folkhälsoperspektiv på samma fråga, inte hitta på något nytt att följa upp och skapa mer pappersarbete för någon administratör. Uppföljning är ett ämne som engagerar och flera av förvaltningarna tar upp olika typer av svårigheter gällande uppföljning. Det handlar bland annat om att det inte planeras för uppföljning när projekt sätts igång och att det saknas efterfrågan av uppföljning av god kvalitet från politik och chefer vilket påverkar benägenheten att följa upp. Förvaltningarna upplever också att det saknas tid och kompetens för att på bästa sätt ta hand om resultat av forskning och för att göra uppföljningar av kvalitet och i den utsträckning som är önskvärt. Flera förvaltningar har egna uppföljningar eller brukarundersökningar kopplade till sin verksamhet. Det kan handla om att följa upp volymer eller antal men också om medborgarnas åsikter i olika frågor. I några fall styrs uppföljningen av huruvida det ges projektpengar till det som ska göras eller inte. Samverkan med lärosäten samt stadskontorets roll Flera förvaltningar menar att det är en utmaning att hitta en balans mellan att ta till sig evidensbaserad praktik och att testa nya sätt att arbeta på som leder till praktikbaserad evidens. En förutsättning som lyfts fram för att kunna bedriva ett systematiskt uppföljningsarbete är att det finns tillgång till statistik av god kvalitet. På så sätt är det möjligt att förstå hälsoläget och koppla detta till ansvar och prioritering av insatser. Stadområdesförvaltningarna uttrycker ett stort behov av att ett tätare samarbete med lärosätena i syfte att mäta effekter av verksamheter och insatser. En starkt bidragande 19 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

20 orsak till att stadsområdena inte använder mer forskning i sina verksamheter är lärosätenas höga arvoden. Ja absolut, jag skulle önska att det var mer forskning påkopplad till uppföljningen och anledning till att det inte är så är pengar. Och att man inte vet hur man ska använda sig av det, man vet inte hur man ska använda sig av forskningsresultaten. Man har ingen erfarenhet av att använda det. Det tror jag att de här allianserna med till exempel forskningscirklar kan bidra till att förbättra. Någon som visar vägen, men vem ska betala det? Stadsområdesförvaltningarna önskar att stadskontoret kunde bidra med att bevaka utlysningar av externa medel och samordna de förvaltningar som önskar söka medel till forskning. Flera förvaltningar ser även det som önskvärt att stadskontoret kunde vara behjälplig i arbetet med att till exempel etablera ett mer systematiserat samarbete med högskola och universitet och i större utsträckning stödja förvaltningarna i arbetet med att analysera och kommunicera resultat av olika uppföljningar. Kompetens och resurser Flertalet förvaltningar lyfter att områdesprogrammet och kommissionsarbetet har gett en ökad förståelse och medvetenhet kring social hållbarhet. Förvaltningarna menar att det måste vara allas ansvar. Flertalet förvaltningar har av den anledningen inte en särskild samordnare för arbetet. Ett antal förvaltningar har dock, eller är på väg att utforma, en tjänst med fokus på att hålla ihop arbetet kring social hållbarhet. Många förvaltningar menar att kompetensen i den egna förvaltningen inte är tillräcklig kring social hållbarhet och efterfrågar mer kunskap för att kunna arbeta systematiskt. I de förvaltningar där kopplingen till hälsa inte är så tydlig finns i några fall ett behov av att få stöd i att göra kopplingen mellan förvaltningens uppdrag och det hälsofrämjande perspektivet. En fackförvaltning hänvisar till arbetet med jämställdhetsintegrering som ett gott exempel som skulle kunna anammas vid implementering av ett systematiskt arbete för att uppnå social hållbarhet. Det kan handla om att tillsätta personella resurser i förvaltningen med uppdrag att driva frågorna och/eller att stadskontoret erbjuder utbildning och stöd vid implementering av det nya perspektivet. Det finns dessutom flera olika perspektiv som ska beaktas i det vardagliga arbetet, och därför en viss konkurrens med andra perspektiv, så som jämställdhet och miljö. Uppfattningen är att arbetet utifrån dessa perspektiv inte sköter sig själva utan måste ges näring i alla fall i ett inledningsskede. Vi skulle behöva både utbildningsinsatser och då behöver man stöd och medel. Och ska man ha någon som samordnar så behöver vi faktiskt ha extra tjänster. För nu är det ju både vad gäller jämställdhetsintegrering, miljöarbete, ja och folkhälsoarbetet. Och ska man driva det så behöver man människor som har den kompetensen i verksamheterna. Det sköter sig inte själv. Det är inte så medvetet integrerat som man kanske skulle behöva jobba med. Stadsområdena behöver ju experter inom folkhälsa, men kanske vi andra också. Någon som faktiskt kan det här med risk- och skyddsfaktorer, rätt insatser och så. I den mån förvaltningarna uttrycker ett behov av resurser inom sin egen verksamhet, lyfter de bland annat ett behov av kompetens kring risk- och skyddsfaktorer. Det finns också ett upplevt behov av stöd i analysarbete och omvärldsbevakning. Är man inte superutredare eller sitter vid sitt skrivbord och letar rapporter hela tiden så hittar man inte detta. Och det har jag efterlyst under alla år. Kan vi inte få hjälp med det från välfärdsavdelningen eller stadskontoret eller vad man nu hetat. Alltså att lyfta fram viktiga underlag, 20 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

21 det här är viktigt, och det här skulle ni kunna dra nytta av som arbetar nära medborgarna. Men då måste man också veta vad det är vi gör. Annars skickar man något som handlar om äppelodling. Flera förvaltningar upplever att det saknas tid och/eller kompetens för att kunna analysera olika undersökningar och menar därför att det är önskvärt om stadskontoret kan bistå med att analysera olika undersökningar innan de skickas vidare ut till förvaltningarna samt verka i en koordinerande roll för att dessa underlag diskuteras gemensamt av förvaltningarna. Det jag tänker på är de här regelbundna uppföljningarna, som folkhälsoenkät barn och unga eller Malmö områdesundersökning och så vidare, att få hjälp med utvärdering, analysarbete och så vidare. Som det är idag görs en sammanställning av svar och sen så skickas den ut i stadsområdena. Och där finns inga resurser att göra så hemskt mycket med det. Samverkan Det finns flera olika konstellationer för samverkan mellan delar av organisationen. Det handlar om samverkan inom förvaltningar, mellan förvaltningar och om samverkan med externa aktörer. Samverkan, roller och ansvar Stadsområdesförvaltningarna har i olika sammanhang regelbundna möten med representanter från stadskontoret. Förvaltningarna upplever att det är ett gott samarbete men att rollerna inte alltid är tydliga, framförallt utifrån frågan om huruvida stadskontoret ska styra eller leda. Otydligheten bidrar till olika förväntningar kring arbetet med social hållbarhet och några upplever att det också beror på att välfärdsavdelningen på stadskontoret ännu inte har formerat sig efter omorganisationen. Stadsområdena lyfter det medborgarnära som viktigt för att kunna fatta bra beslut. Att se kopplingen till social hållbarhet ökar i mötet med medborgaren och kopplingen mellan arbetsinsatser och effekten hos medborgarna blir tydlig. Detta förutsätter ett nära samarbete mellan stadsområdena och stadskontoret för att stadskontoret ska kunna fatta beslut som överensstämmer med verkligheten. Generellt finns det en uppfattning från förvaltningarna att det är viktigt att stadskontoret använder sig av kunskapen i verksamheterna som grund i sitt arbete. Att det finns ett genuint intresse för varandras kunskaper är en förutsättning för ett gott samarbete. Vi finns här, vi har kontakten med medborgarna, använd oss. Några fackförvaltningar uttrycker att samverkan med stadskontoret fungerar mycket bra och att samverkan utgår från tydliga uppgifter/uppdrag. Andra menar att samverkan är otydlig och det istället är ett problem att samverkan bygger på uppdrag/uppgifter. Det finns ett upplevt behov av en struktur, för kontakten mellan stadskontor och övriga förvaltningar, som bygger på robusta nätverk istället för sårbara personrelaterade kontakter som det ofta är idag. Det måste finnas naturliga relationer till förvaltningarna och inarbetade kanaler för dialog. Vi skulle behöva bättre struktur på samverkan. Attitydförändring, det finns inget annat. Man kan starta hur många samverkansgrupper som helst. Jag tror inte på det. Det handlar om en attitydförändring. Man är intresserad av den andra personen och att den kan bidra med något som jag själv inte kan. Det är en generationsfråga. Jag hoppas att nästa generations ledare är mer för detta, att man kan mäta kunskap och kompetens på olika sätt. 21 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

22 Flera förvaltningar lyfter att det finns ett behov av bättre samverkan med stadskontoret inom området social hållbarhet. Det ska kännas nära och det ska finnas en tydlighet i att vi arbetar mot samma mål. Förvaltningarna menar att detta kan göras genom samarbete och att mötas i olika konstellationer. Det finns också en önskan om att delta i nätverk och få kunskap genom bland annat föreläsningar och workshops. Flera av informanterna ingår i det nätverk som finns för utredningsledare 14 men svarar trots det att de inte samarbetar med stadskontoret kring social hållbarhet. Stadskontorets roll Alla delar av verksamheten har enligt förvaltningarna ett ansvar för arbetet med social hållbarhet. Men flera menar samtidigt att stadskontoret är den förvaltning som har överblick över helheten i Malmö stad och därför också borde ha en större roll i att hjälpa till att se kopplingen mellan samtliga förvaltningarnas arbete och effekter i befolkningen. Stadskontoret behöver ta rollen som koordinator och flera förvaltningar menar att det förutsätter att stadskontoret tar del av det som sker på olika nivåer i organisationen. Utan att om man har en sån här enhet på stadskontoret, att den är aktiv utåt med exempelvis de här frågorna, vad håller ni på med? Och det är kanske den ansvarsinstansen som kopplar ihop och säger att nu måste nog grundskolan prata lite mer med stadsbyggnadskontoret. Ledarskapet, såväl på tjänstemannanivå som politikernivå, lyfts av flera förvaltningar som viktiga drivkrafter för det arbete som ska ske framåt inom området. Ledare och chefer ses som viktiga ambassadörer och har stor betydelse för hur arbetet prioriteras på olika nivåer i organisationen. Flera förvaltningar menar också att politiken behöver vara tydliga med att poängtera att arbetet för ett socialt hållbart Malmö inte är valbart, utan något som alla bidrar till. Det är väldigt viktigt att det kommer tydliga signaler, både från den politiska nivån och från Malmö stads ledning, att det här är prioriterat. Till exempel vad gäller jämställdhet där har man väldigt tydligt pekat ut det som prioriterat. Då har man ordnat utbildningar. Alla förvaltningscheferna var ju mangrant på St. Gertrud inklusive stadsdirektören nu när det var ett seminarium som gällde jämställdhet. Det är oerhört viktiga signaler att skicka. Behov av nya samverkansformer Trots flera goda exempel på samverkan upplever flertalet förvaltningar att det finns ett behov av utvecklade samverkansformer och att samverkan mellan olika delar inom organisationen behöver stärkas. Flertalet förvaltningar menar att Malmö stad behöver etablera stabila samverkansformer mellan förvaltningarna för att få till ett effektivt strukturerat arbete kring de frågor som är förvaltningsövergripande så som till exempel systematiskt arbetsmiljöarbete, jämställdhetsarbete, barnperspektivet, social hållbarhet och miljöarbete. Politikerna måste också ta ansvar för detta och samarbetet bör inte vara personbundet. Olika verksamheter har olika perspektiv på samma fråga och det menar man måste bli utgångspunkten för samverkan. En viktig anledning till samarbete är att underlätta för alla chefer och medarbetare som har ett stort antal styrddokument, rutiner och handlingsplaner att förhålla sig till. Det finns en lång lista på olika perspektiv jag ska arbeta med och en del av dem har dessutom rutiner och handlingsplaner för hur det arbetet ska gå till. Det leder till att det blir lite ad hoc. Man 14 För respektive utredningsuppdrag inom ramen för Det vidare arbetet för ett socialt hållbart Malmö ansvarar en utredningsledare. Dessa har under hösten 2014 träffats vid ett antal tillfällen. 22 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

23 kopplar på olika perspektiv beroende på vilka frågor man arbetar med för tillfället, och så går man runt och skäms lite hela tiden istället. Flera förvaltningar menar att omorganisationen kräver att det tas nya tag kring olika samverkansformer och att det fortfarande finns samverkansvinster att göra. Detta avses internt såväl som externt. Genom att göra saker tillsammans blir det möjligt att minska administration och drift samtidigt som genomslaget blir större. Genom stabila samverkansformer blir det också möjligt att sprida goda exempel och därmed vara mer resurseffektiva. Jag tror på inspiration och jag tror att folk kommer på goda exempel för att vi gör ett hårt jobb alla och vi behöver se och få inspiration. Det är alltid bra att sprida goda exempel och sen kan man lägga på förklaringsmodeller på så får vi ihop det och kan ta ett steg längre. Det finns en upplevelse av att tankesättet kring samverkan har förändrats i staden men att organisationen behöver utvecklas ytterligare för att stödja denna rörelse. Organisationen behöver till exempel stödja samverkan gällande mål och uppföljning över förvaltningsgränserna och bygga in förutsättningar för samverkan med till exempel civilsamhälle. Samverkansformer mellan olika aktörer i staden Alla förvaltningar bedriver samverkan med externa aktörer. Det handlar om allt från polis, byggherrar, räddningstjänst, föreningar, Malmö högskola, nationella aktörer etc. Flera förvaltningar framhåller den betydelse som områdesprogrammen har haft för att etablera olika samverkansformer i stadsområdena. Samverkan har betytt mycket för hur stadsområdena idag hanterar både långsiktiga processer och mer akuta händelser i området. Men att samverka kräver tålamod och ödmjukhet. Där har vi lärt oss att vissa är maratonlöpare och andra är kortdistansare men vi höll på att bli tokiga i början. Vi tyckte att det hände hur mycket som helst men näringslivet hade tröttnat på oss för länge sedan. Det kräver rätt mycket ödmjukhet. Det hade inte sett ut som det gör om det var vi som hade lösningarna. Utmaningarna är att hela tiden stötas och blötas och hitta sätt att lösa. Det finns en upplevelse av att samverkan mellan flera olika aktörer är en förutsättning för att nå en socialt hållbar stad. I områdesprogrammet har samarbeten mellan förvaltningar och med externa aktörer blivit ett naturligt sätt att arbeta på och relationerna mellan förvaltningarna har lett till flera synergieffekter. En tydlig förändring är de egna initiativ till förändringar i den fysiska miljön som bland annat de tekniska förvaltningarna tar i områdesprogrammet. Om vi pratar om hållbarhet så måste vi göra det tillsammans. Det finns väldigt effektiva vapen som vi inte hanterar som när gatukontoret säger att om vi väljer på att åka till två områden så åker vi till [delområdet, förf. anm.] och ändrar gatstenarna. Det är en jättestor samhällsförändring som vi hade kunnat snacka oss sönder att få till. För varenda människa ser ju att det är någon som bryr sig om deras område. Varje gång det trillar in fyra personer med gula västar och börjar greja med deras gångbanor så är det ett tecken på att det kommer bli bättre här. Tillsammans tror jag att vi kan göra underverk snabbt. Det finns en förhoppning om att de samverkansformer som etablerats genom områdesprogrammen ska leva kvar även efter områdesprogrammens formella avslut. Generellt finns det en upplevelse av att det framåt är viktigt att samverka med flera olika externa aktörer och i olika former för samverkan. Detta ställer dock också krav på Malmö stads eget engagemang och ansvar i olika frågor. 23 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

24 När det gäller SSP menar flera förvaltningar att formen för SSP har varierat mellan stadsområdena, för en del har det fungerat bra, för andra inte. De förvaltningar som menar att SSP-strukturen har haltat uttrycker några olika anledningar till detta. Bland annat för att det saknats en central samordning, för att omorganisationen har påverkat strukturerna och för att parterna i samverkan har olika möjligheter att lägga in personella resurser. En del förvaltningar ser utifrån ovanstående ett behov av att se över strukturen för SSP och att vidare diskutera samverkansformerna utifrån de behov som finns idag. Dels för att tydliggöra ansvarsfrågan, dels för att utveckla samverkan till att omfatta fler aktörer. De utmaningar som finns att arbeta med idag är komplexa och flera menar att det därför också är nödvändigt att fler aktörer än skola, socialtjänst och polis samverkar i det förebyggande arbetet. SSP upplevs för snävt för att hantera utmaningarna på en universell nivå. Däremot upplevs samverkan på selektiv nivå fungera. Man upplever att det finns ett behov av att på nytt försöka identifiera de gemensamma behoven som en grund för samverkan. Det har sett lite olika ut, så jag tror att man hade behövt bli ännu tydligare även där, vem har ansvaret för att driva frågorna? Jag tycker att strukturen för SSP- arbetet var bra då men sen behöver man nog gå vidare med det nu och utveckla arbetet. Det finns andra behov idag. Det är lätt att säga att man ska samverka, men vad det sen blir av det i praktiken handlar om resurser och samordning. Man måste hitta behoven, annars blir det meningslösa möten. Man måste titta på det igen, vilka är de gemensamma nämnarna och behoven? 24 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

25 DISKUSSION OCH SLUTSATSER I nedanstående kapitel presenteras de slutsatser som följer av utredningen samt de resonemang som ligger till grund för dessa. Slutsatserna bygger på de intervjuer som gjorts med representanter från förvaltningar i Malmö stad och på inhämtande av övrig information och kunskap gällande bland annat organisation och ansvarsfrågor. Struktur för arbetet mot ett socialt hållbart Malmö Utredningen visar att det finns ett behov av en gemensam bild av vad som avses med social hållbarhet, en tydligare systematik för hur arbetet ska bedrivas, samt att roller och ansvar blir tydliga på alla nivåer i organisationen (vem). Utgångspunkten för detta behov är bland annat det politiska ställningstagande som gjorts i Malmö, förväntningarna och målen är högt satta - Malmö ska arbeta för att bli en socialt hållbar stad. Detta ställningstagande måste backas upp av en struktur och organisation som driver frågorna i önskad riktning. Befintlig folkhälsopolicy omfattar dessa delar men saknar en tydlighet kring hur arbetet ska integreras i organisationen. Utredningen visar bland annat att det saknas tillräcklig kunskap, verktyg för prioritering, tillgång till bra statistiskt underlag och analyser samt uppföljning. Dialog och strukturerad samverkan för arbetet bedöms utgöra grunden för ett resurseffektivt och kvalitativt arbete men upplevs också bristfälligt. För att bidra till kommunfullmäktigemålen och möjliggöra en bedömning av graden av måluppfyllelse är det en förutsättning att arbetet som bedrivs utgör en del av ordinarie styrsystem: Tydliga målkedjor och roller skapar förutsättningar för en god verksamhetsplanering samt möjliggör bättre resursutnyttjande. När planer, policys och handlingsplaner tas fram ska dessa ha sin utgångspunkt i Malmö stads vision och kommunfullmäktigemålen 15. Vad, hur och vem utgör tillsammans en struktur och kan beskrivas utifrån definition och principer, systematiskt arbete och organisation. Definition (vad) Denna del beskriver vad social hållbarhet, folkhälsa och flera andra begrepp innebär för Malmö stad och vilka principer som är vägledande i arbetet. Definition och principer bör ta avstamp i kommunfullmäktigemålen - som ger inriktning för arbetet mot ett socialt hållbart Malmö. Det är en förutsättning för att organisationen ska bidra till måluppfyllelse. Systematiskt arbete (hur) Systematiskt arbete beskriver det arbetssätt vi använder oss av för att nå önskad riktning och vilka förutsättningar som måste finnas för att följa detta. Arbetet med att bidra till måluppfyllelse av kommunfullmäktigemålen utgår från nämndernas åtaganden och aktiviteter i målkedjan. Strukturen för det systematiska arbetet ska utgöra ett stöd i utförandet av en del av dessa aktiviteter. Den systematik som efterfrågas tar avstamp i en PGSA-cykel. 16 Organisation (vem) Organisering handlar om hur Malmö stad, tillsammans med andra aktörer, organiserar sig för att bedriva arbetet. 15 Inrättande av stadsområdesnämnder och nämnder för Malmö stads skolväsende samt införande av förändrat nämndsansvar för LSS-verksamhet m.m. Förslag från Stadskontoret, s PGSA (Planera, Genomföra, Studera, Agera. Vidare resonemang förs under kapitlet Systematiskt arbete. 25 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

26 Det finns ett uttalat behov av en struktur (definition, systematiskt arbete och organisation) för att arbeta i riktning mot en socialt hållbar stad, och utifrån den översyn som gjorts av befintlig folkhälsopolicy och utifrån de slutsatser som kan dras utifrån kommissionens slutrapport, Det vidare arbetet för ett socialt hållbart Malmö och det pågående arbetet med målstyrning i Malmö stad, föreslås folkhälsopolicyn ersättas av en sådan struktur. 17 De sex principer som finns i befintlig folkhälsopolicy ligger i linje med det som sedan också har kommit att bli viktiga delar i kommissionens arbete och som bekräftas i föreliggande utredning. Dessa principer bör därför beaktas i det vidare arbetet (systematiskt folkhälsoarbete, bättre analyser, prioritera, kvalitet och innovation, samverkan och gränsöverskridande ledarskap, kompetensutveckling). Den struktur som presenteras föreslås vara utgångspunkt för det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö. Strukturen förväntas bidra till att alla verksamheter arbetar i samma riktning samt ge stöd för att systematisera arbetet och säkerställa att det som utförs ger önskvärda effekter. Mycket av det som pågår i form av utredningar och utvecklingsarbeten inom ramen för social hållbarhet, får genom denna struktur en gemensam plattform. Det finns i detta sammanhang också anledning att lyfta frågan kring hur styrdokument i Malmö stad som direkt eller indirekt relaterar till exempel folkhälsa och social hållbarhet ska hanteras. Utredningen visar att ett styrdokument kan vara viktigt för att lyfta ett politiskt ställningstagande och för belysa ett område som anses särskilt prioriterat. Det kan däremot finnas anledning till att föra samman närliggande styrdokument och att samordna kommunikationen kring dem, med syfte att minska den spretighet som flera förvaltningar upplever idag. Behovet av att föra samman närliggande styrdokument lyfts också fram som ett utvecklingsområde i den nulägesrapport som gjorts utifrån arbetet kring styrdokument som leds av stadskontoret. 18 I följande kapitel (Definition och principer, Systematiskt arbete och Organisation) görs en övergripande beskrivning av en sådan struktur som beskrivits ovan och utmaningar för att utveckla denna. 17 Se bilaga 1: Utredningsdirektiv översyn och eventuell revidering av folkhälsopolicy. 18 Så tar vi fram styrdokument: nulägesrapport och fortsatt arbete. Stadskontoret. En vidare rapport presenteras under våren Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

27 Definition och principer (vad) Social hållbarhet är det begrepp som under de senaste åren börjat kommuniceras såväl nationellt som internationellt genom till exempel Folkhälsomyndighetens och SKL:s Mötesplats för social hållbarhet och arbetet som spridit sig utifrån WHO:s Commission on Social Determinants of Health. Sverige har dock fortfarande ett övergripande nationellt mål för folkhälsoarbetet med elva folkhälsomålområden 19. Under våren 2015 tillsatte regeringen en nationell kommission med syftet att utjämna skillnaderna i hälsa. Förhoppningen är att det arbetet också kan vara vägledande för begreppsdiskussionen och det fortsatta arbetet med social hållbarhet. Även i Malmö är social hållbarhet det begrepp som kommuniceras utifrån Malmökommissionens arbete och det som är bärande i Malmö stads budget Utredningen visar att social hållbarhet är det begrepp som förvaltningarna framför allt använder. Flera förvaltningar uttrycker dock samtidigt att det finns ett behov av att tydligare definiera innehållet i social hållbarhet. I en av de utredningar som följt efter kommissionens arbete har en utgångspunkt för arbetet med social hållbarhet föreslagits: Ett socialt hållbart samhälle är ett samhälle med jämlika förutsättningar för ett bra liv, en trygg uppväxt, utbildning, arbete och bostad. Ett samhälle som inte äventyrar framtida generationers möjligheter att tillgodose sina behov. 20 För att gå från begrepp till handling och för att bli drivande i arbetet behöver innehållet i begreppet förtydligas och brytas ner. Det arbete som pågår med att utveckla indikatorer för att följa upp hållbar utveckling är ett sätt att konkretisera begreppet. Dessa indikatorer har för avsikt att följas över tid i Malmö och några av dem ska bidra till att kunna visa på fördelningen av hälsa i staden. Arbetet med indikatorerna ska utvecklas under 2015 inom ramen för arbetet med hållbarhetsintegrering. Även de två övergripande rekommendationerna som kommunstyrelsen antog i mars 2014 ger viktiga inspel till innehållet i social hållbarhet. Att inrätta en social investeringspolitik som kan utjämna skillnaderna i levnadsvillkor och göra samhällsystemen mer jämlika och att förändra processerna genom att skapa kunskapsallianser och demokratiserad styrning. Det är av betydelse att skapa en samsyn i Malmö stad kring vilka begrepp som används, och att visa på kopplingen mellan dem. Att begreppet social hållbarhet framför allt används innebär inte att till exempel prevention, förebyggande arbete och folkhälsa inte är relevanta begrepp, utan snarare att det behöver synliggöras hur de förhåller sig till social hållbarhet. Det behöver också bli tydligt vad som beskriver huret och vad som beskriver målet. Det är rimligt att formulera som: ett systematiskt arbete bidrar till att nå ett socialt hållbart Malmö. Det arbete som följde av Malmökommissionen; Det vidare arbetet för ett socialt hållbart Malmö är en del av ett bredare arbete kring social hållbarhet i Malmö. I ett breddat perspektiv görs mycket arbete för att bidra till social hållbarhet inom till exempel 19 Det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet i Sverige är "att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen". Målområdena: Delaktighet och inflytande i samhället; Ekonomisk och social trygghet; Trygga och goda uppväxtvillkor; Ökad hälsa i arbetslivet; Sunda och säkra miljöer och produkter; En mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård; Gott skydd mot smittspridning; Trygg och säker sexualitet och en god reproduktiv hälsa; Ökad fysisk aktivitet; Goda matvanor och säkra livsmedel; Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande (antogs 2003, reviderades 2007). 20 Utredning gällande integrering av hållbarhetsperspektivet i stadens styr- och ledningssystem samt indikatorer för uppföljning. Malmö stad, stadskontoret Theander, Jakobsson, Heckley, Kronogård. 27 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

28 skolans kontinuerliga verksamhet. Arbetet efter kommissionen går nu in i en ny fas där till exempel flera av utredningsuppdragen behandlas politiskt och går in i ordinarie verksamhet. Detta föranleder att arbetet framåt bör ses som en helhet, det vill säga att fortsättningsvis inte separera de delar som har sitt ursprung i kommissionen och övriga delar som bidrar till ett socialt hållbart Malmö. Det finns också ett behov av att se alla pågående uppdrag och utvecklingsarbeten i sitt sammanhang. Dessa är inte isolerade öar utan verkar alla i riktning mot att nå ett socialt hållbart Malmö. Bildtext: Flera projekt och utvecklingsarbeten som drivs såväl internt i Malmö stad som i samverkan med andra aktörer, har som syfte att bidra till ett socialt hållbart Malmö. I föreliggande utredning har det blivit tydligt att det även är viktigt med en samlad kommunikation kring hållbarhetsarbetet. Det handlar således inte bara om förhållandet mellan till exempel folkhälsa och social hållbarhet utan också om hur dessa relaterar till andra perspektiv som jämställdhet, barnperspektiv och antidiskriminering samt till de andra hållbarhetsdimensionerna. Det finns en upplevd komplexitet i att organisationen till exempel kommunicerar kring hållbarhetsdimensionerna (den sociala, ekonomiska och miljömässiga) separat, eftersom de är beroende av varandra. Det finns således ett kommunikativt behov kring begreppen för Malmö stad som är bärande för att olika delar av organisationen ska arbeta mot samma mål. 28 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

29 Bildtext: Utredningen visar på ett behov av att Malmö stad kommunicerar på ett sammanhållet sätt kring olika begrepp gällande bland annat hållbarhet och olika perspektiv som ska beaktas i verksamheterna. 29 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

30 Systematiskt arbete (hur) Av föreliggande utredning framgår ett uttalat behov av ett systematiskt arbete för att uppnå social hållbarhet. Om organisationen menar allvar med ambitionen om ett socialt hållbart Malmö, måste rätt förutsättningar ges för att bedriva arbetet. Det är först när alla led i organisationen får rätt förutsättningar, resurser och verktyg för att arbeta som den kan göra skillnad och bidra till måluppfyllelse. Systematiskt arbete Ett systematiskt arbetssätt ger förutsättningar för kvalitets- och verksamhetsutveckling. Det handlar bland annat om att ha rätt förutsättningar för att göra medvetna val och om att bidra till ett lärande i organisationen. Systematiken är en förutsättning för att återföra och tillämpa relevant kunskap i organisationen oavsett om den kommer ur ordinarie verksamhet eller genom innovativa projekt som har för avsikt att skalas upp. Att en struktur ger förutsättningar för variation och kreativitet är viktigt för förvaltningarna och det ges också uttryck för i en av principerna i Malmö stads befintliga folkhälsopolicy: Malmö stad är en lärande organisation. Organisationen behöver kontinuerligt uppdatering av ny kunskap om främjande och förebyggande metoder. I Malmö stad ska vi i möjligaste mån använda kostnadseffektiva och evidensbaserade metoder, men också finna nya innovativa sätt för att påverka hälsoutvecklingen. Samverkan och gränsöverskridande ledarskap kan generera kreativa och innovativa lösningar på folkhälsans utmaningar (Ur Malmö stads folkhälsopolicy). De delar som förvaltningarna ser ett utvecklingsbehov kring för att systematisera arbetet, ligger väl i linje med de processer som en PGSA-cykel 21 omfattar. Det handlar om planering, genomförande, uppföljning och lärande (Planera, Genomföra, Studera, Agera). Den systematik som efterfrågas överensstämmer väl bland annat med CTC, som är det system för att kvalitetssäkra preventionsarbete som just nu testas i stadsområde Öster 22. Föreliggande utredning visar på ett behov av fokus på bakomliggande faktorer, fler aktörer i samverkan, att arbeta på mikronivå och att medborgarnas röster är en självklar del i arbetet. CTC kan vara en viktig inspirationskälla vid utformningen av ett systematiskt arbete för att nå social hållbarhet. I följande avsnitt beskrivs kortfattat de delar som utredningen visar är grundläggande för att utveckla ett systematiskt arbete för att nå social hållbarhet. Utgångspunkten är att det systematiska arbetet ska integreras i ordinarie styrstrukturer. Planering Det finns några goda exempel på planeringsarbete men i stora delar av organisationen saknas systematik för prioritering och planering av insatser inom arbetet för att uppnå social hållbarhet. Upplevda behov, forskning, statistik, goda exempel och styrdokument används om vartannat som grund för prioritering, olika alternativ ställs sällan mot varandra och det görs sällan en bedömning av vad utfallet skulle bli om ingen insats initierades. Det innebär att kunskapen också saknas om huruvida insatser faktiskt är kontraproduktiva. Grundläggande för planeringen är att identifiera förvaltningens uppdrag och ansvar och utifrån det arbeta med de luckor som finns i samverkan och insatser. Det finns en tydlig politisk viljeinriktning om att ett socialt investeringsperspektiv ska genomsyra Malmö stads verksamheter genom den övergripande rekommendationen: Att inrätta en social investeringspolitik som kan utjämna skillnaderna i levnadsvillkor och göra samhällsystemen mer jämlika. Det finns också en medvetenhet om betydelsen av detta i 21 Modell för systematiskt förbättringsarbete. 22 Mer information om CTC går att få under kapitlet Relaterade utredningar och utvecklingsarbeten. 30 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

31 organisationen, men utifrån resonemangen ovan saknas det dels kunskap, dels stöd för att i verksamheten medvetet kunna arbeta efter och bidra till denna rekommendation. Inom arbetet med hållbarhetsintegrering i Malmö stad finns ett uppdrag att utveckla en modell för prioriteringar 23. Även inom arbetet med investeringsstyrning som leds av ekonomiavdelningen på stadskontoret ligger ett uppdrag att ta fram en modell för prioriteringar av fysiska investeringar. Dessa två utvecklingsarbeten samverkan med syfte att nå fram till en gemensam moell. Den modell som utarbetas måste vara möjlig att utgå ifrån på olika nivåer i organisationen, och verktyg som kan tillämpas inom ramen för denna modell behöver synliggöras och implementeras. Det finns till exempel ett antal befintliga verktyg som tillämpas av olika förvaltningar, till exempel sociala konsekvensbedömningar 24. Genom budget 2015 har stadskontoret också i uppdrag att göra beräkningar på sociala investeringar. Den lärdom och eventuella former för bedömningar som kommer ur detta arbete behöver spridas. Nyttjandet av forskning och statistiskt underlag är en viktig utgångspunkt i planeringsoch prioriteringsarbetet och flera förvaltningar efterfrågar bland annat mer lättillgänglig statistik. Att tillgängligöra statistik är en viktig del (som utvecklas under avsnittet uppföljning ) men lika viktigt är att lyfta fram rätt data. Så som arbetet ser ut idag ligger ett alltför stort fokus på utfallsfaktorer som grund för planering (dessa kan dock vara relevanta på en mer övergripande nivå). Det bidrar till insatser som försöker hantera uppkomna problem snarare än att arbeta med orsakerna till problemen, och bidrar till att arbetet bedrivs på en selektiv nivå i större utsträckning än med fokus på universell prevention. Med utgångspunkt i den preventiva paradoxen 25 åstadkoms den största förebyggande effekten om insatserna riktas mot hela befolkningen och inte endast mot högriskgrupper. I utredningsuppdraget kring epidemiologisk bevakning finns anledning att behandla hur statistik kring orsaksfaktorer kan säkerställas. Vidare resonemang om ansvarsförhållanden relaterat till olika preventionsnivåer förs under kapitlet Organisation. Bildtext: Exempel på stöd i planeringsfasen. 23 STK SBN Se fotnot 3 31 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

32 Genomförande I genomförandefasen genomförs de aktiviteter eller förändringar som tidigare planerats. De kan genomföras bland annat med stöd i olika program eller modeller. Effekterna mäts löpande under tiden och oförutsedda effekter, eventuella svårigheter eller avvikelser från planen dokumenteras. Förändringarna testas med fördel i liten skala för att göra dem hanterbara och för att ha mod att testa innovativa eller kontroversiella lösningar. Idéer som testas i liten skala kan också lättare förkastas om effekterna inte blir som förväntat. Goda effekter på förändringar eller aktiviteter skalas upp och implementeras när samtliga fyra delar av det systematiska arbetet har genomförts. Social hållbarhet genomsyrar flera av Malmö stads kommunfullmäktigemål, och kommer enligt modellen för målstyrningen därför också att utgöra en viktig del då dessa bryts ned i nämndsmål, åtaganden och aktiviteter i verksamheterna. För att bidra till måluppfyllelse är det viktigt att aktiviteterna genomförs med stöd i ett systematiskt arbete där det förslag som beskrivs i detta ärende kan vara ett stöd i arbetet. Bildtext: Planerade aktiviteter genomförs och kontinuerlig uppföljning pågår parallellt. De aktiviteter som visats effektiva kan implementeras. Uppföljning En systematisk uppföljning av arbetet är en förutsättning för att bedöma om arbetet ger önskat utfall relaterat till uppsatta mål. Det avser såväl ordinarie arbete som insatser som testas med ambition om att skalas upp. Ett systematiskt folkhälsoarbete ger således också utrymme för kreativitet, men säkerställer att det arbete som testas i förlängningen också bidrar till ett lärande i organisationen. Förvaltningarna upplever dock att det saknas tid, kunskap och resurser för att genomföra egna uppföljningar och/eller för att ta in externa aktörer. Flera menar att stadskontoret skulle kunna stödja arbetet med att utveckla samverkan med universitet och högskola, samt ge stöd i analysarbete och omvärldsbevakning. 32 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

33 Samverkan med forskning 26 Ett av utredningsuppdragen inom ramen för Det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö är att: göra en översyn av befintliga forsknings- och utvecklingsstrukturer och samverkansformer med högskola och universitet med förslag på arbetsmodellen som aktivt kan främja det fortsatta arbetet för en socialt hållbar utveckling. I delrapporten som behandlades av kommunstyrelsen i januari 2015 föreslås att en process påbörjas genom vilken representanter från Malmö stad och Malmö högskola samt andra lärosäten, ges möjlighet att diskutera samverkansformer. Formerna för samverkan med universitet och högskola är således under utredning 27. I ett ytterligare utredningsuppdrag ligger fokus vid samverkan utifrån olika metoder Utreda förutsättningarna för att stärka samarbetet med universitet och högskola i enlighet med åtgärdsförslaget gällande följeforskning och forskningscirklar. I den lägesrapport som behandlades av kommunstyrelsen i januari 2015 konstateras att det pågår många samarbeten med närliggande lärosäten men att det saknas en strukturerad samverkan kring metodutveckling. I det fortsatta utredningsarbetet läggs fokus bland annat vid att utarbeta/uppdatera en metodbok om forskningscirklar. Denna metod kan vara ett stöd i att föra samman forskning och praktik och för att kunna ta till sig forskningsresultat. Ett medskick till det vidare arbetet är betydelsen av att kommunicera metodboken och att utforma stöd för implementering. Inom ramen för utredningsuppdraget ska också forskarkompetens inom Malmö stad kartläggas. Det är vidare därför intressant att väcka frågan om en FOU-resurs kopplat till ambitionen om att nå ett socialt hållbart Malmö. Vidare resonemang om detta under kapitlet Organisation. Analysarbete och kunskapsallianser 28 Flera förvaltningar förespråkar att stadskontoret i större utsträckning än tidigare bör ta ansvar för analys av olika undersökningar samt bjuda in till dialog med såväl interna som externa aktörer för att tillsammans diskutera olika underlag. Behovet bottnar i brist på tid och/eller analytisk kompetens. Ett utredningsuppdrag inom ramen för det fortsatta arbetet för ett socialt hållbart Malmö är att: Skapa former för ett kvalificerat analysarbete av den epidemiologiska bevakningen av Malmö 29. I uppdraget ska förslag ges på former för hur Malmö stad ska hantera underlag innehållande data som är relevanta för området men också för hur dessa underlag samordnas och kommuniceras 30. Det finns anledning att utveckla kunskapsallianser för detta ändamål eftersom underlag kring till exempel befolkningens hälsa måste ses ur ett samhällsperspektiv med flera aktörer som dels har möjlighet att påverka utfallet dels bär eventuella kostnader. Social hållbarhet är ett omfattande område där flera samhällsaktörer är experter. Utifrån förvaltningarnas behov av ett förvaltningsövergripande arbete kring olika underlag inom området social hållbarhet är det rimligt att stadskontoret, utifrån stadskontorets formella uppdrag, förstärker sin samordnande roll bland annat genom de uppdrag som nämnts ovan. Förvaltningsövergripande grupper har etablerats för arbetet med kommunfullmäktigemålen. Eftersom underlag för uppföljning av social hållbarhet kan förutsättas vara en viktig del i målarbetet, kan kunskapsallianser med externa aktörer ses som komplement till de förvaltningsövergripande grupperna. 26 Samverkan med forskning sker i uppföljningssyfte men också i planeringssyfte varför detta avsnitt också är relevant under avsnittet Planering. 27 Ett förslag presenteras för kommunstyrelsen under våren Analys av undersökningar/underlag sker i uppföljningssyfte men också i planeringssyfte och detta avsnitt är således också relevant som en del av avsnitten under Planering. 29 En grundläggande del som lyfts fram i flera delar i föreliggande utredning är behovet av tillgång till kvalitetssäkrad statistik och samordning av densamma. Detta knyter an till såväl asvnittet om planering som till avsnittet gällande uppföljning. 30 Stadskontoret ska återkomma till kommunstyrelsen under våren Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

34 Indikatorer för uppföljning på längre sikt Det systematiska arbetet ska vara ett stöd för att arbeta med aktiviteter inom ordinarie styr- och ledningssystem, i syfte att uppfylla kommunfullmäktigemål och nämndsmål. På lång sikt och för att bedöma om organisationen drar åt rätt håll är de indikatorer som utvecklas inom ramen för arbetet med hållbarhetsintegrering en utgångspunkt för uppföljning av om Malmö går i riktning mot en socialt hållbar stad 31. Bildtext: Uppföljning dels utifrån de aktiviteter som genomförts, dels av de långsiktiga effekterna. Lärande organisation En lärande organisation är en organisation i ständig förvandling som anpassar sig efter omvärldens krav och de utmaningar den står inför. Malmö stad är en del av omvärlden och behöver förändras i takt med att omvärlden förändras. En lärande organisation reflekterar, anpassar sig och växer med uppgiften och tar tillvara medarbetarnas kompetens. Den lärande organisationen kännetecknas av samverkan och helhetssyn, inte stuprör- och sektorstänkande. Chefer måste vara bärare av den lärande organisationen för att den ska kunna bli verklighet i alla led. En av grundtankarna med en lärande organisationen är att bättre nyttja den kompetens som finns inom organisationen. Bara de handlingar som skapar värde för medborgarna ska genomföras. Utvecklingen av till exempel den epidemiologiska bevakningen är ett viktigt led i att bli en mer lärande organisation. Planeringen av nya insatser kan ta utgångspunkt i statisktik och utfallet kan mätas för att vara en del av lärandeprocessen. En förutsättning för att statisktiken ska bli relevant är att den presenteras på delområdesnivå, att fördelningen av hälsa är möjlig att utläsa och att den utgår från orsaker snarare än utfall. I områdesprogrammet har ett prövande förhållningssätt använts. Malmö är i ständig förändring och de utmaningar som staden ställs inför kräver nya lösningar och en 31 Arbetet med indikatorerna pågår under Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

35 otraditionell organisering som involverar fler aktörer och framför allt medborgarna i områdena. Områdesprogrammets arbetssätt har lett till många nya lösningar och arbetssätt, men att sprida goda exempel och att förändra kärnverksamheterna har visat sig vara svårt. Att det saknats följeforskning och bra statistiskt underlag på delområdesnivå kan vara en bidragande orsak. Bildtext: Uppföljningen ligger till grund för bland annat prioritering, resursfördelning, implementering och bidrar till ett lärande i organisationen. 35 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret

36 Bildtext: Modell för systematiskt arbete för att nå social hållbarhet. Resurser Flera förvaltningar menar att ett systematiskt arbete för att uppnå social hållbarhet förutsätter särskilda resurser för att arbetet ska prioriteras. En risk är dock att särskilda resurser bidrar till att arbetet läggs i projekt vid sidan av ordinarie strukturer och det är grundläggande att arbetet utgör en del som beaktas i ordinarie budgetprocess. Men en jämförelse kan göras till arbetet med jämställdhetsintegrering till vilket särskilda resurser avsatts under en begränsad period till bland annat utbildningsinsatser och implementeringsarbete. Det kan finnas anledning att hantera det systematiska arbetet för att uppnå social hållbarhet på liknande sätt. 36 Struktur för arbetet med social hållbarhet Stadskontoret