Claes Norgrens anförande på Rymdforum 2013

Transkript

1 Claes Norgrens anförande på Rymdforum 2013 Idag måndag 18 mars medverkade riksrevisor Claes Norgen i Rymdforum 2013, som arrangeras i Trollhättan. Årets tema är "Forskning, innovation, kunskapsspridning och tillväxt". Claes Norgren presenterade Riksrevisionens granskning av svensk rymdverksamet. (Det talade ordet gäller.) Presentation (PDF) Svensk rymdverksamhet en strategisk tillgång? Tack för möjligheten att få komma hit idag! Rymden är något som fascinerat människan i alla tider. Redan Tycho Brahe kunde på Uranienborg på Ven med statligt stöd bygga ett astronomiskt forskningscentrum där han gjorde noggranna mätningar av stjärnors, planeters och kometers banor. Hans mätdata visade att den tidigare världsbilden med jorden i centrum inte kunde stämma en insikt som bidrog till att revolutionera vår syn på världen. Idag har människan erövrat delar av rymden. Som EU-kommissionen uttryckt det i sin kommunikation av EU:s industripolitik för rymden så utnyttjar vi idag i vårt dagliga liv många system och tjänster som direkt eller indirekt beror på rymdteknologi som t ex mobiltelefoner, finansiella tjänster, flyg när vi tittar på väderprognosen eller när vi letar efter den närmsta restaurangen. Allt detta känner ni väl. Men det är också väl känt att många länder investerat betydande summor i rymdverksamhet. Så också i Sverige. Riksrevisionen har granskat detta och jag tänker främst ägna detta tillfälle åt att presentera vår nyligen publicerade granskningsrapport om svensk rymdverksamhet. Innan jag går in på rapporten, låt oss lyfta blicken och se rymden i ett bredare ekonomiskt sammanhang. Låt mig därför först reflektera över de utmaningar som möter staten när den ska inrikta och genomföra politiken inom rymdområdet. I. Rymdverksamhet och innovation Riksrevisionen har ett unikt mandat att granska hur regeringen och den statliga sektorn genomför sitt av riksdagen formulerade uppdrag. För att fokusera granskningsverksamheten behöver vi ha en god bild av var de väsentligaste effektivitetsproblemen finns. Detta kräver i sin tur en god kännedom om den statliga verksamheten. Men också en förståelse för hur den utvecklas och vilka de väsentliga utmaningarna är. För detta ändamål genomför vi löpande en omvärldsanalys utifrån vilken vi värderar problem efter väsentlighet och risk. I vår omvärldsanalys som vi presenterar för riksdagen i den årliga Granskningsplanen har vi identifierat tre väsentliga utvecklingstendenser: den statliga förvaltningens strukturförändring, de ökade kraven på välfärdens finansiering och globaliseringen.

2 Peter Honeth pratade precis om forsknings- och innovationspropositionen. I den utgår regeringen från att forskning är viktig som ett bidrag till medborgarnas välfärd, samhällets utveckling, näringslivets konkurrenskraft och en hållbar utveckling. Rymdverksamheten är en av regeringens riktade forskningssatsningar för näringsliv och samhälle. I forskningspropositionen från år 2008 beskrevs rymdverksamheten som en strategisk tillgång för kunskapssamhället, industrins konkurrenskraft och samhällets behov. Jag tror man kan säga att innovationspolitiken på många sätt möter ökade förväntningar inom en rad politikområden. Till följd av dagens ekonomiska och finansiella utmaningar ställs högre krav på konkurrenskraft och på hur staten hanterar detta. Också inom klimatområdet finns en rad utmaningar där teknisk innovation blir alltmer central. Under senare år har vi sett en snabb teknisk utveckling och inget tyder på att denna skulle avmattas. En rad olika bedömningar kan naturligtvis göras. Det är till exempel intressant att notera de fyra områden där enligt den amerikanska tankesmedjan National Intelligence Council den teknologiska utvecklingen kan förväntas forma den globala ekonomiska, sociala och militära utvecklingen till år Informationsteknologi fortsätter att växa till följd av sjunkande kostnader för processande och lagring av data. Nya tillverkningstekonologier som 3D printing och robotteknik har potentialen att påverka produktionsmönster inom industrin. Genombrott för teknologier för teknologier av vikt för säkerheten av strategiska resurser kommer att vara nödvändigt för att möta världens behov av mat, vatten och energi. Nya teknologier inom medicin kommer att fortsätta att förlänga den genomsnittliga åldern för världens befolkning. Det är i detta större sammanhang som jag närmar mig rymdverksamheten. När vi gjorde granskningen läste vi många underlagsrapporter. Vi drog slutsatsen att rymdindustrin med dess kopplingar till försvarsindustri representerar en av de industrigrenar som tidigast omtalas som högteknologisk eller kunskapsintensiv. Redan i slutet av 1950-talet och 1960-talet inträffade detta. Vid den tiden skedde forskning i offentliga forskningsinstitut eller inom stora företags forskningsavdelningar. Rymdindustrin utvecklades och ledde också fram till en rad applikationer och produkter utanför rymdindustrin. Enligt NASA har de amerikanska rymdsatsningarna genererat viktiga "spin-offs". Rymdindustrin står nu enligt vissa inför betydande förändringar. En möjlig sådan är s k "Spin-in", d v s införande av innovationer från andra områden till rymdindustrin. En bidragande orsak till den processen är att teknisk utveckling inom många områden sker snabbare i markbundna applikationer än rymdbaserade. De områden där den teknologiska utvecklingen kan förväntas forma den globala ekonomiska, sociala och militära utvecklingen visar på dynamiken i den tekniska utvecklingen. Kärnan i den nuvarande förändringsprocessen inom rymdindustrin är enligt många att industrin blir mer marknadsdriven med intäkter från tjänster av olika slag av rymdbaserad jordobservation. Här finns tjänster som bidrar till bättre klimatövervakning, energiförsörjning och livsmedelsförsörjning. I en rapport från "European Space Policy Institute (ESPI) beskrivs karaktären av den förestående

3 förändringen med att en tidigare teknikdriven utveckling ersätts med en marknadsdriven och att rymdteknik integreras med andra tekniker, sålunda en spin-in effekt. Frågan är vilka policyimplikationer man kan dra av denna utveckling för statens rymdverksamhet och innovationspolitiken. Bild 3 i presentationen Innovationsmodeller applicerbart på rymdverksamhet? Det finns många bilder på innovationsmodeller, här är ett exempel. Den kanadensiske forskaren Benoit Godin beskriver i sin forskning något som han kallar för innovationsmodell i tre steg. Modeller som dessa har styrt tänkandet bakom resurssatsningar såväl på nationell nivå som på företagsnivå. Den övre modellen på bilden visar på uppfattningen att investeringar i vetenskap och teknik mer eller mindre med automatik genererar tillväxt. Detta tankesätt präglar fortfarande mycket av det utbudstänkande som fortfarande präglar forskning och innovationspolitiken. Exempelvis har EU som ett av sina mål i EU2020 strategin att medlemsländerna ska satsa 4 procent av sin BNP på forskning. Den nedre modellen styrs av efterfrågan och kan mycket förenklat sägas illustrera utveckling av FoU och innovationsarbetet mot en allt mer behovsdriven modell. Godin menar att fram till andra världskrigets slut handlar om politiken om det första steget och då diskuteras grundforskning och tillämpad forskning. Det andra utvecklingssteget tillför experiment och utveckling. Det är också ungefär vid denna tid svensk rymdverksamhet börjar. Med det tredje utvecklingssteget införs också begrepp om produktion och spridning. För den statliga innovationspolitikens utformning har modellen policyimplikationer. De tre stegen står för tre olika typer av policy. Det första steget, grundforskning och tillämpad forskning, förutsätter offentligt stöd till forskning. Det andra steget, experiment och utveckling fordrar teknik för industrin. Det tredje steget handlar om kunskapsspridning och kunskapsanvändning. Detta pekar på vikten av att utveckla och diversifiera de statliga insatserna när rymdteknologin utvecklas och mognar och samtidigt går från en teknikdriven till en marknadsdriven modell. II. Riksrevisionens granskning av svenska rymdverksamhet I vår granskning drar vi slutsatsen att rymdmarknaden är institutionell och att det kommersiella inslaget i form av privata medel är mycket blygsamt. Samtidigt finns tendenser på rymdmarknaden mot allt mer marknadsdrivna inslag i form av intäkter från tjänster från exempelvis jordobservation. Fokus har flyttat från närvaro och utforskning i rymden till verksamhet på jorden som använder data från rymden. Om vi kopplar ihop detta och Godins modell kan vi konstatera att rymdmarknaden håller på att gå över i tredje steget där användningen av kunskapen från rymden blir allt viktigare. Detta har implikationer för den statliga styrningen. Användningen av kunskap från rymden har accelererat. Vi ser i vår granskning att information baserad på rymdteknik blir allt viktigare för flera samhällsfunktioner. Bild 4 i presentationen användare och finansiärer av rymdverksamhet

4 Denna bild är uppbyggd efter samhällsfunktioner och hur dessa styrs. Vi har tillsammans med Rymdstyrelsen identifierat sju samhällsfunktioner som i stor utsträckning är beroende av rymdinfrastrukturen. Ni ser också att verksamheten styrs av åtta departement och att den europeiska nivån är mycket närvarande i styrningen. Det är alltså ingen lätt uppgift att hålla samman detta. Bilden gör inte anspråk på att vara fullständig men ger en överblick och kan fungera som ett stöd i diskussioner om helhetsperspektivet. Den fragmenterade bilden är inte unikt för Sverige, utmaningen för hela den europeiska rymdindustrin är hur rymdverksamhet ska kunna kompletteras till att bli en tjänstedriven och användarfinansierad verksamhet för nytta på jorden. Den fråga vi har ställt oss i granskningen blir därför hur väl den statliga styrningen i Sverige är anpassad efter dels de nya marknadsförhållandena, dels den internationella dimensionens betydelse för verksamhetens förutsättningar i Sverige. Vi menar att styrningen inte är så väl anpassad, detta visar inte minst vår rapporttitel Svensk rymdverksamhet en strategisk tillgång? Bild 5 slutsatser från rapporten Som jag redan nämnt är vår huvudsakliga slutsats att rymdverksamhet inte utnyttjas som en strategisk tillgång. De iakttagelser som ligger till grund för detta är främst följande. Bristen på helhetssyn riskerar ineffektiva prioriteringar Avsaknad av systematisk uppföljning förvårar omprövning/utveckling Organisering av statlig rymdverksamhet leder till inlåsning Svenska Rymdaktiebolaget styrs inte som en del av den svenska rymdverksamheten Ägarens avkastningsmål på Svenska rymdaktiebolaget är inte anpassat till den marknad som bolaget verkar på Låg medvetenhet om behovet av att skydda rymdinfrastrukturen Konsekvensanalyser av beslut om oberoende tillträde till rymden saknas Hur har vi då från Riksrevisionen tänkt att denna utmaning ska hanteras? På basis av slutsatserna lämnar vi ett antal rekommendationer. Bild 6 rekommendationer Rekommendationerna ska ses i perspektivet av Riksrevisionens mandat. Vi har mandat att granska all svensk statlig verksamhet. Därför är våra rekommendationer riktade främst till regeringen, men avser också statliga myndigheter och bolag. Naturligtvis kan och bör vi också analysera och bedöma effekter av statlig verksamhet på medborgare, företag, kommuner, m fl. Baserat på våra iakttagelser om problem, så lämnar vi ett antal rekommendationer. Bl a föreslår vi att regeringens fortsatta arbete med rymdverksamhet ska omfatta följande. En bred förankrad process med syfte att knyta ihop rymdverksamhetens olika delar. Ansatsen ska vara bredare än Rymdstyrelsens strategi och Rymdagendan. Översyn av organisationsstrukturen i syfte att fördela ansvar och befogenheter så att riksdagens intentioner kan uppfyllas.

5 Överväganden om utvecklingsstrategiska områden för Sverige exempelvis Esrange. Ytterligare en fråga handlar om Sveriges förhållande till oberoende tillträde till rymden. Jag såg i programmet att imorgon tar en av programpunkterna just upp denna fråga. En av våra rekommendationer i rapporten är att göra en konsekvensanalys av ställningstagandena kring europeiskt och därmed svenskt oberoende tillträde till rymden. Historiskt har svensk rymdverksamhet varit helt civil och driven av forskning. Ett par nya marknadsförhållanden som är intressanta att beakta blir därför hur ESA:s förändring från civil till icke-militär rymdverksamhet påverkar det sätt som vi vill bedriva rymdverksamhet i Sverige. En annan knäckfråga som vi stött på i granskningen är hur S:et Security i GMES ska tolkas. III. En internationell utblick I granskningen har vi också gjort en internationell utblick. När vi började med våra intervjuer så var budskapet vi fick från såväl rymdföretag som myndigheter att det behövs en nationell strategi. Vi möttes ofta av påståendet att om "vi hade haft en nationell strategi skulle vi kunna agera mycket kraftfullare. Andra länder har mycket tydligare strategier". Påståendena föranledde en internationell utblick som omfattar 13 länders rymdpolitik. Bild 7 rymdbudget fördelning nationellt/internationellt Bilden visar ett urval länders fördelning av rymdbudgeten på nationella respektive internationella åtaganden. Motsvarande siffror för Sverige är ca 20 procent nationellt och 80 procent internationellt. Förutsättningarna på globala rymdmarknaden har under det senaste decenniet förändrats, framförallt har tjänsteutvecklingen präglat rymdmarknaden. Samtidigt visar vår utblick att marknadsförutsättningarna för den globala rymdmarknaden fortfarande präglas av en total statlig dominans. Detta gäller både som finansiär av utveckling och som betalare av rymdtjänster. Många företag förlitar sig på att rymdtjänster även fortsättningsvis ska tillhandahållas kostnadsfritt för företagen. Den ekonomiska krisen har också medfört att det är mycket liten tillväxt fram till 2020 för rymdprogram. Det statliga stöd som ökar är stöd till jordobservation. Klimatövervakning och försvarsapplikationer driver marknadstillväxten. Offentliga aktörer är således fortfarande nyckelaktörer på den globala rymdmarknaden. Rymdverksamhetens karaktär är fortfarande "public good". I den internationella jämförelsen har vi valt ut länder med lite olika karaktär, en blandning av små och stora länder, geografiskt utspridda och både länder med och utan nationella rymdprogram. De tretton länderna är Belgien, Brasilien, Finland, Frankrike, Italien, Japan, Norge, Schweiz, Spanien, Storbritannien, Sydkorea, Tyskland och USA. Vi har primärt studerat hur ländernas strategier ser ut och hur de byggts upp och beslutats. Vi tycker det är mindre intressant att jämföra pengar eftersom de siffror som finns ofta inte är jämförbara. Exempelvis räknar flera länder med telekomsektorn i rymdverksamheten, andra gör det inte och då skiljer siffrorna sig åt. De länder vi har valt ut har någon slags rymdstrategi. I alla länder utom Finland har beslutet om strategin tagits på högsta politiska nivå, det vill säga det är premiärministern eller statsministern som samordnar frågan och har tagit beslut om rymdstrategin. I Sverige ligger ansvaret för rymdfrågor på Utbildningsdepartementet, i arbetsordningen står det att departementet ansvarar för rymdfrågor "i

6 den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement". I Sverige ligger ansvaret således inte hos statsministern. En annan slutsats vi drar i den internationella jämförelsen är att många länder bygger sin rymdverksamhet utifrån militära ändamål, den civila användningen byggs på senare. Sydkorea motiverar exempelvis sin rymdsatsning med hot från Nordkorea. Flera länder har också tagit initiativ till så kallad "dual-use" användning. Det tydligaste exemplet på detta är Norge där man för att bygga upp den nationella rymdkompetensen byggt en "dual-use" satellit, en satellit som går att använda för såväl civila som militära ändamål. Ett genomgående tema i de studerade länderna är att målen i strategierna är satta relaterade till samhällsnytta, konkurrenskraft och behov av nationell rymdkompetens. Säkerhet är också viktigt för många länder, i hälften av länderna är säkerhetsaspekterna viktiga. Det statliga inflytandet på den nationella rymdindustrin visar sig tydligast i exemplet Storbritannien. På 1980-talet gick Storbritannien ur ESA:s bärraketprogram. Det fanns därför inga affärer för brittiska företag och hela den industri som byggts upp försvann. Under senare år har kommunikation och telekomsektorerna växt och det byggs satelliter i Storbritannien. Det finns också statliga satsningar på tjänsteföretag inom rymdsektorn. I Storbritannien har två nya myndigheter bildats för rymdpolitikens genomförande. Dessutom har ett särskilt råd etablerats där företag deltar, ordförandeskapet delas mellan företag och myndigheter. Rymdpolitiken ingår också i regeringens övergripande tillväxtstrategi. Det är viktigt att komma ihåg att Riksrevisionen inte gör någon värdering av vad som är bra strategi eller en dålig strategi. Det kan vi inte göra. Det vi däremot konstaterar är att flera länder har nationella rymdstrategier och att många visat på goda resultat från strategierna, inte minst i form av nya och växande företag. IV. EU:s rymdpolitik Sverige är inom EU en del av EU:s politik på området. Det innebär ett antal möjligheter, men det kräver också att regeringen och myndigheter kan hantera de möjligheter som erbjuds. Särskilt viktigt för Kommissionen och hela EU är ju att GMES/Copernicus och Galileo-projekten kommer att fungerar på det sätt som europeiska skattebetalare har rätt att kräva. Detta anknyter också till det som vi konstaterar i rapporten, att besluten som rör svensk rymdverksamhet inte följer den gängse modellen att myndigheter vänder sig till sitt departement och äskar mer medel och sedan får man se vad som händer i regeringens budgetförhandlingar. Här tas istället de avgörande besluten i andra sammanhang och konstellationer där andra länders prioriteringar måste vägas samman med de svenska. Bild 8 ESA och EU:s påverkan på Sverige I granskningen lät vi professor Ulf Bernitz göra en konsekvensutredning hur den nya artikel 189 i Lissabonfördraget skulle kunna påverka svensk rymdverksamhet. I sin analys som inte finns citerad i rapporten skriver han "Genom att artikel 189 är utformad som klara åligganden har EU-kommissionen helt klart ett mandat att söka driva fram en europeisk rymdpolitik efter de angivna riktlinjerna.

7 Det synes stå klart att man genom de nya fördragsbestämmelserna i hög grad verkar sträva efter att lägga i vart fall betydande delar av den fortsatta europeiska utvecklingen på rymdområdet i EU:s händer." Bernitz menar i sin analys att "svensk statlig rymdverksamhet har ställts inför en delvis ny situation synes stå klart. En viktig delfråga är givetvis vad som är och bör vara den svenska hållningen till EU:s ambitioner på rymdområdet. " Vad är då den svenska hållningen till EU:s ambitioner på rymdområdet? Den enda samstämmiga hållning vi hittat är den generella budgetrestriktiviteten. Som Magnus Härviden pratade om så tar EU också olika initiativ på rymdområdet just nu. De två exempel som nämns här på bilden, meddelandet om industripolitik för rymden och ett förslag på förordning om GMES/Copernicus är de senaste. I meddelandet från den 28 februari 2013 om industripolitiken för rymden konstaterar kommissionen följande. "Rymdverksamhet utgör en drivkraft för tillväxt och innovation och bidrar direkt till målsättningarna i EU 2020 strategin." Rymdsektorn driver både framsteg för forskning och bidrar till utveckling av system och tjänster med tillväxtpotential på områden som telekommunikation, navigation och jordobservation. Om man hårddrar det så kan man till och med säga att den svenska rymdpolitiken består av de prioriteringar av enskilda satsningar som görs i förhandlingarna om EU:s långtidsbudget och i samband med ministerkonferenserna i ESA. Det ställs krav på svensk rymdpolitik för att kunna ta tillvara de stordriftsfördelar som EU erbjuder. Var finns diskussionen om rymden som tillväxtområde för Sverige? V. Avslutande kommentarer En utmaning för hanteringen av statens åtagande i rymdsektorn är att översätta den industriella och tekniska utvecklingen i termer som berör medborgarna. Jag tycker här att EU-kommissionen har formulerat sig väl i det nya meddelandet om EU:s industripolitik för rymden. "Många av de system och tjänster som idag är oumbärliga för vår välfärd och säkerhet är direkt eller indirekt beroende av rymdverksamhet. Rymdverksamhet har kommit att bli en del av våra dagliga liv." Rymdvänner, i Space News omnämns Riksrevisionens granskning och att ett av värdena av rapporten är att den författats av "space outsiders". Så som en "space outsider" vill jag nu avslutningsvis knyta ihop säcken och visa en bild på ett växthus. Bild 9 framtida utmaningar för svensk rymdverksamhet Detta är en högst jordnära metafor för rymdmarknaden. Vi skriver i rapporten om den inlåsta rymdmarknaden. Vad menar vi med det? Tänk er rymdmarknaden som ett växthus där det finns en trädgårdsmästare - det vill säga staten - som sköter om växthuset. I växthuset gror och frodas de sorter som staten bestämmer sig att plantera. Det

8 ställs stora krav på trädgårdsmästaren. Tillväxten i växthuset är helt beroende på hur mycket gödsel som trädgårdsmästaren tillsätter. De växtsorter som finns utanför växthuset får inte samma omsorg. En del frodas och andra inte. Det finns heller ingen möjlighet för nya växtsorter att ta sig in i växthuset och ingen växt kan heller växa snabbare än vad trädgårdsmästaren tillåter. Frågan är därför vem som ska ta hand om sorterna som hamnat utanför. Vi tycker att det för en lyckad tillväxt är viktigt att nya sorter får komma in i växthuset och att trädgårdsmästaren kultiverar plantor som kan flytta till andra växtplatser där det finns andra trädgårdsmästare som kan hjälpa till att få fart på växtligheten. Detta är ett exempel på spin-in och spin-out som jag pratade om tidigare. Jag önskar stort lycka till i er fortsatta verksamhet. Jag vill också särskilt tacka alla er som varit med och deltagit både som intervjupersoner och som kommit på våra seminarier. Rapporten finns på riksrevisionens webbplats, här finns också den internationella översikten och en referenslista som elektroniska bilagor. Vi har också tagit med ett antal exemplar av rapporten.