Problem kopplade till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) särskilt insatsen bostad med särskild service

Transkript

1 Dnr /2003 1(7) Till Regeringen Socialdepartementet Stockholm Problem kopplade till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) särskilt insatsen bostad med särskild service för vuxna I samband med arbetet med Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2002:9) om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 9 LSS och den kompletterande rättssammanställningen, har Socialstyrelsen noterat ett antal problem som antingen direkt eller indirekt rör den aktuella insatsen eller i övrigt rör LSS. Socialstyrelsen vill härmed, med en kortfattad redovisning, uppmärksamma regeringen på dessa. Socialstyrelsen har berört vissa av frågorna redan tidigare se bl.a. Socialstyrelsens skrivelse till regeringen dnr /2000 Problem kopplade till lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och Socialstyrelsens skrivelse till regeringen dnr /2000 Övergång till individbaserad statistik över vård och omsorg/stöd och service. Handläggning, dokumentation och kvalitet LSS saknar en bestämmelse om dokumentationsplikt och en kvalitetsbestämmelse som möjliggör utfärdande av allmänna råd om kvalitetssystem (jfr 11 kap. 5 och 6, 7 kap. 3 och 3 kap. 3 SoL). Vid flera tillfällen har Socialstyrelsen kunnat konstatera att dokumentationen inom verksamhetsområdet är klart eftersatt i vissa fall saknas den helt (se bl.a. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1997:4, Handikappreformen, Slutrapport 1997). Dokumentation utnyttjas i flera viktiga sammanhang, bl.a. som underlag för kvalitetssäkring, men inte minst är den helt nödvändig ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Lagen saknar även bestämmelser om gallring, om hur man skall hantera handlingar när enskild verksamhet läggs ned och insynsmöjlighet för berörda individer när det gäller dokument som finns i enskild verksamhet (jfr 12 kap. 2 och 4, 7 kap. 4 och 5 SoL). Individbaserad statistik LSS saknar en bestämmelse om skyldighet för kommunen att lämna ut personuppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål (jfr 12 kap. 5 SoL). Den statistik som finns i dag har med anledning av detta stora brister i såväl kvalitet som innehåll. Individbaserad statistik skulle med- SOCIALSTYRELSEN Telefon växel Fax STOCKHOLM Texttelefon Telegram Socialstyret Besök Rålambsvägen 3 E-post socialstyrelsen@sos.se Org nr Internet Postgiro

2 SOCIALSTYRELSEN Dnr /2003 2(7) föra en breddad och fördjupad kunskapsbas, högre kvalitet i uppgifterna och en mer flexibel statistikredovisning som tar hänsyn till ett föränderligt informationsbehov. Ett förslag till lagändring presenteras i SOU 2002:103 Utjämning av LSS-kostnader. Den uppgiftsskyldighet som föreslås är dock begränsad i förhållande till motsvarande uppgiftsskyldighet i socialtjänstlagen. Anmälningsplikt Till skillnad mot socialtjänstlagen (14 kap. 2 SoL) saknar LSS en bestämmelse om anmälningsplikt när det gäller missförhållanden i omsorgen om personer med funktionshinder. Någon skillnad när det gäller behovet av skydd mot övergrepp och andra allvarliga missförhållanden finns givetvis inte. Skillnaden på denna punkt mellan de olika lagarna är svårbegriplig för såväl personer med funktionshinder, deras anhöriga som för personal. Tillsynsinstrument för länsstyrelserna Den 1 januari 2002 utsträcktes länsstyrelsernas befogenhet att meddela föreläggande och i vissa fall förbjuda fortsatt verksamhet, för att komma till rätta med uppdagade missförhållanden i verksamheter inom socialtjänsten (se 13 kap. 6 SoL). Länsstyrelsen har tidigare haft denna befogenhet gentemot enskilt och viss kommunalt bedriven verksamhet (HVB). Befogenheten utsträcktes till att gälla även kommunernas hemtjänst, särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre samt bostäder med särskild service för funktionshindrade. Någon motsvarande ändring gjordes inte i LSS som saknar bestämmelser om möjlighet för tillsynsmyndigheterna att agera mot kommunal verksamhet när det förekommer något som är att betrakta som ett missförhållande. Som skäl till ändringarna i socialtjänstlagen framfördes i prop. 2000/01:80 (s. 101) bl.a. att det från principiell synpunkt kan ifrågasättas om det är rimligt att behandla kommunal och enskild verksamhet olika i detta avseende. Ett sådant ifrågasättande kan givetvis göras även när det gäller verksamhet enligt LSS. Avgift eller hyra goda levnadsvillkor Det har blivit allt vanligare att den enskilde betalar hyra för sin lägenhet i bostad med särskild service för vuxna i stället för avgift. När avgiften fastställs skall kommunen se till att den enskilde tillförsäkras tillräckliga medel för sina personliga behov, t.ex. till mat, kläder, tandvård, fritid och semester samt till kostnader på grund av funktionshindret som inte täcks på annat sätt. Hänsyn måste också tas till 7 LSS, där det sägs att

3 SOCIALSTYRELSEN Dnr /2003 3(7) den enskilde genom insatser enligt lagen skall tillförsäkras goda levnadsvillkor. Därav följer att avgiften inte får bli för betungande. 1 När det gäller hyressättningen av bostadslägenheter där hyreslagens regler gäller råder i princip avtalsfrihet. I hyreslagen finns dock vissa regler som syftar till att skydda en hyresgäst mot oskäligt höga hyror. Vid en tvist om hyrans storlek kan hyresvärden eller hyresgästen vända sig till hyresnämnden som fastställer hyran till ett skäligt belopp enligt vissa i hyreslagen angivna ramar (de s.k. bruksvärdesreglerna). När bruksvärdesprincipen tilllämpas skall hyrans storlek jämföras med allmännyttans nivåer för likvärdiga lägenheter på orten. Om en jämförelse inte kan göras med lägenheter på orten, får man i stället jämföra med hyran för lägenheter på en annan ort med jämförbart hyresläge och likartade förhållanden på hyresmarknaden. Lagstiftarens intention är att de personer som omfattas av LSS skall tillförsäkras goda levnadsvillkor genom LSS-insatserna. Hänsyn till denna intention skall tas även i avgiftssammanhang. Det framgår dock inte vare sig av lagtext eller förarbeten på vilket sätt goda levnadsvillkor skall tillförsäkras dem som betalar hyra i stället för avgift för sitt boende med särskild service för vuxna. Avgift eller hyra ej merkostnader pga. funktionshinder Eftersom enskilda inte skall ha merkostnader pga. funktionshinder bör avgiften för en bostad med särskild service enligt lagens förarbeten bara gälla den enskildes privata bostad inte gemensamma utrymmen och personalutrymmen. 2 De senare bör betraktas som en del av den särskilda service och omvårdnad som skall ges i anslutning till bostaden. 3 Extra yta som den enskilde behöver enbart pga. funktionshindret bör rimligen inte heller räknas med i avgiften. När det gäller de personer som betalar hyra visar rättspraxis entydigt att de gemensamma utrymmena i en bostad med särskild service för vuxna inte får fördelas på hyresgästerna för att räknas som om det vore bostadsyta vid beräkningen av hyran. Enligt bruksvärdesreglerna skall dock tillgång till gemensamma utrymmen beaktas och värdesättas, dvs. de skall påverka hyran utifrån det värde de har för den boende. Hur denna värdesättning skall ske är dock oklart. Principen att funktionshinder inte skall innebära merkostnader omfattar alltså bara personer som betalar en avgift inte det stora flertal som istället betalar hyra. 1 Prop. 1992/93:159 s. 100 och 187 samt 6 förordning (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 2 Se KR i Jönköping målnr Avgift får inte tas ut för omvårdnad se 9 c och 21 LSS.

4 SOCIALSTYRELSEN Dnr /2003 4(7) Boende enligt LSS jämfört med ett vanligt hyresförhållande Ett boende enligt LSS innebär vissa rättsliga skillnader gentemot ett vanligt hyresförhållande. Delvis samma regler gäller dock. Hyreslagen (12 kap. JB) reglerar förhållandet mellan hyresvärd och hyresgäst och är tvingande till hyresgästens förmån. I hyreslagstiftningen förutsätts att bestämmelserna är tillämpliga i olika grad beroende på uthyrningsobjektet och upplåtelsens art. Bostadsdomstolen har konstaterat att flera av bestämmelserna i hyreslagen saknar tillämpning när det gäller särskilda boendeformer, men menar också att det inte finns anledning att utesluta andra 4. Som exempel på regler som bör tillämpas även i dessa sammanhang nämns de s.k. bruksvärdesreglerna som förhindrar oskäliga hyror och regler om besittningsskydd, dvs. de regler som hindrar en hyresvärd från att säga upp en hyresgäst utan att det finns någon grund för uppsägning. Vilka av de övriga reglerna i hyreslagen som eventuellt kan betraktas som tillämpliga framgår inte av rättsfallet från Bostadsdomstolen och inte heller i övrigt. Eftersom fler och fler personer med funktionshinder omfattas av hyreslagstiftningen är det angeläget att rättsläget blir klarare. Personligt anpassat boendestöd som inrymmer omvårdnad I samband med arbetet med föreskrifter och allmänna råd om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 9 LSS aktualiserades också frågan om behovet av ytterligare en insats enligt LSS. Det saknas och finns behov av en insats i form av ett personligt anpassat boendestöd som inrymmer avgiftsfri omvårdnad och rätt till fritidsverksamheter och kulturella aktiviteter. Insatsen är tänkt till en person som redan har en egen bostad, men som önskar tillgång till det stöd, den service och omvårdnad som ingår i insatsen bostad med särskild service för vuxna. Behovet av att kunna erhålla omvårdnad i den egna lägenheten påtalades redan 1999 i samband med utvärderingen av psykiatrireformen 5. Behovet för enskilda av att kunna få ett personligt stöd och omvårdnad i den egna lägenheten av en personalgrupp som har kunskap om personer med funktionshinder och deras levnadsvillkor har återkommit som frågeställning. Vissa kommuner ger en sådan insats i form av bostad med särskild service, andra fattar beslut om annan särskilt anpassad bostad och ytterligare andra menar att den enskilde får flytta till en av kommunens gruppbostäder för att få insatsen. Annan särskilt anpassad bostad Det råder en påtaglig oklarhet och förvirring om insatsen annan särskilt anpassad bostad och hur den förhåller sig till en lägenhet med bostadsanpassning. Få kommuner har fattat beslut om insatsen och det finns anled- 4 RBD 1994:8 5 Socialstyrelsen. Välfärd och valfrihet? Slutrapport från utvärdering av 1995 års psykiatrireform.

5 SOCIALSTYRELSEN Dnr /2003 5(7) ning att ifrågasätta om det finns behov av den. Skall annan särskilt anpassad bostad finnas kvar som en insats i LSS bör skillnaden i förhållande till insatsen bostad med särskild service för vuxna markeras t.ex. genom att insatsen preciseras i en egen punkt i 9. En justering av sådant slag är önskvärd för att undvika oklarhet om vad för slags bostad som beviljats och därmed oklarhet om hälso- och sjukvårdsansvaret. Möjlighet till sanktionsavgift saknas när det gäller huvudmännens egna icke verkställda beslut En sanktionsavgift kan åläggas en kommun eller ett landsting som inte tillhandahåller en insats enligt 9 LSS utan oskäligt dröjsmål när någon är berättigad till detta enligt en domstols avgörande. Huvudmännens egna beslut faller däremot utanför lagens tillämpningsområde. Den 1 januari 2001 var beslut och 127 domar enligt 9 LSS inte verkställda (se Socialstyrelsen (2002): Icke verkställda beslut och domar enligt LSS och SoL). En möjlighet till sanktionsavgift när det gäller huvudmännens egna beslut är önskvärd. Oklara och diskutabla sekretessgränser Bestämmelserna i sekretesslagen gäller även mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, under förutsättning att dessa är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra. 6 LSS och socialtjänsten Verksamhet enligt LSS utgör inte socialtjänst även om gränsen mellan socialtjänstlagen och LSS inte alltid är skarp. En fråga som diskuterats är om verksamhet enligt LSS skall behandlas som en självständig verksamhetsgren i förhållande till socialtjänsten även i de fall båda verksamheterna sorterar under samma nämnd. Enligt Socialstyrelsen torde verksamheten även med en sådan organisation utgöra en självständig verksamhetsgren, vilket innebär att sekretess gäller gentemot socialtjänsten också i dessa fall. 7 Även JO har uttalat sig i denna fråga (JO 1995/96 s. 431). JO för i beslutet ett resonemang för och emot att man betraktar verksamhet enligt LSS som självständig i förhållande till socialtjänstverksamheten. Resonemanget utmynnar i ett konstaterande att man kan anlägga olika synpunkter på frågan. Vägledande rättsfall saknas och det är bara i undantagsfall som sekretessfrågor av denna typ kan komma under domstols prövning. JO avslutar med att framhålla att rättsläget måste betraktas som oklart. Både JO och Socialstyrelsen har informerat regeringen om de oklarheter som finns när det gäller sekretessen i dessa fall. 6 1 kap 3 andra stycket SekrL. 7 Allmänna råd från Socialstyrelsen 1994:1 s. 19.

6 SOCIALSTYRELSEN Dnr /2003 6(7) LSS och den kommunala hälso- och sjukvården Enligt 18 HSL skall varje kommun erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en bostad med särskild service enligt 5 kap. 7 tredje stycket SoL. Enligt förarbetena till LSS skall bostad med särskild service enligt socialtjänstlagen och motsvarande boende enligt LSS jämställas i detta sammanhang. 8 Kommunens ansvar för hälso- och sjukvård enligt 18 HSL anses därför även gälla de personer som bor i bostad med särskild service för vuxna enligt 9 9 LSS, men en lagreglering om detta saknas. Genom den s.k. Ädel-reformen integrerades den kommunala hälso- och sjukvården och socialtjänsten. I förarbetena till de lagändringar som gjordes i samband med reformen kan utläsas att socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården genom reformen inte kan betraktas som självständiga i förhållande till varandra utan att de tillhör samma verksamhetsområde i sekretesshänseende. 9 Det har däremot inte uttalats att den kommunala hälso- och sjukvården och LSS skall tillhöra samma verksamhetsområde. Att lämna information mellan dessa båda verksamhetsgrenar förutsätter alltså ett samtycke från den enskilde. Skillnaden i förhållande till Ädelreformen kan diskuteras. Översyn av LSS? LSS är avsedd att tillförsäkra personer med omfattande funktionshinder en god service och ett gott stöd. Det övergripande målet är att den enskilde skall kunna leva som andra, trots sitt funktionshinder. Den enskilde skall kunna skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors liv som möjligt och i gemenskap med andra. Målet skall uppnås genom att den enskilde garanteras särskilt stöd och särskild service så att svårigheter i den dagliga livsföringen kan undanröjas samt genom att de kvalitetskrav på verksamheten som anges i lagen tillgodoses. Med nuvarande utformning av LSS är det svårt att få kunskap om verksamhetens kvalitet och det finns brister när det gäller möjligheten att komma till rätta med uppdagade kvalitetsproblem. Huvudmännen är inte skyldiga att ha kvalitetssystem, uppföljningar och utvärderingar försvåras pga. att dokumentationsregler saknas, och det finns ingen skyldighet för huvudmännen att lämna ut personuppgifter till Socialstyrelsen för angelägna statistiska ändamål. Det saknas bestämmelser om anmälningsplikt vid missförhållanden och vid en jämförelse med socialtjänstlagen är länsstyrelsernas tillsynsinstrument begränsade. När huvudmännen inte verkställer sina egna beslut enligt LSS saknar tillsynsmyndigheterna påtryckningsmedel. Avgiftsbestämmelsen är otidsenligt när det gäller boendekostnader och goda levnadsvillkor i ekonomisk bemärkelse kan därmed inte garanteras. Ge- 8 Prop. 1992/93:159 s Prop. 1990/91:14 s. 85.

7 SOCIALSTYRELSEN Dnr /2003 7(7) nom att hyra vanligtvis betalas för bostäder har principen att funktionshinder inte skall innebära merkostnader satts ur spel. För att LSS-verksamheten framöver skall kunna leva upp till de uttalade målen och ambitionerna torde en översyn av lagen vara nödvändig. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Kerstin Wigzell. I den slutliga handläggningen har deltagit avdelningschefen Åsa Börjesson, biträdande chefsjuristen Nils Blom och utredare Ulla Clevnert. Juristen Ellinor Englund har varit föredragande. Enligt Socialstyrelsens beslut Ellinor Englund