SBM 10/2008. Remissyttrande. Ettårsgräns för sjukpenning och införande av förlängd sjukpenning

Transkript

1 Socialdepartementet Vår referens: SBM 10/2008 Er referens: STOCKHOLM S2007/11000/SF Stockholm, Remissyttrande Ettårsgräns för sjukpenning och införande av förlängd sjukpenning Svenskt Näringsliv har givits tillfälle att yttra sig med anledning av promemorian om ettårsgräns för sjukpenning och införande av förlängd sjukpenning. Sjukpenningens syfte är att kompensera inkomstbortfall i samband med tillfällig arbetsoförmåga, varför en tidsbegränsning är en väl motiverad förändring. Förslagen om tidsbegränsning av sjukpenningperioden och sänkt ersättningsnivå efter ett års sjukpenning, går väl i linje med de förslag som Svenskt Näringsliv tidigare fört fram. Förutsägbarhet Enligt förslaget skall sjukpenning kunna utgå under en period om 364 dagar, under en ramtid på 450 dagar. Efter sjukpenning kan efter skriftlig ansökan av den försäkrade, s.k. förlängd sjukpenning under 550 dagar beviljas. Vid beräkning av ramtiden, skall dagar med förlängd sjukpenning jämställas med sjukpenningdagar. Sjukförsäkringen har ofta kritiserats för att tillämpas på ett rättsosäkert och oförutsägbart sätt, varför det är av stor betydelse att de förändringar som görs av systemet, uppfattas som förutsägbara och tydliga. Den försäkrades möjlighet att ha kännedom om vilket ekonomiskt skydd som står till buds, är av stor betydelse för uppfattningen om huruvida systemet är rättssäkert eller inte. Svenskt Näringsliv konstaterar att de regler som föreslås beträffande beräkningen av den s.k. rullande ramtiden är mycket komplicerade. Det förefaller osannolikt att någon utan en mycket god kännedom om regelverket skulle kunna avgöra huruvida ramtiden är uppfylld, hur sjukperioder i förekommande fall läggs samman, vilken ersättning som kan förväntas i samband med återinsjuknande eller då en ersättningsperiod lider mot sitt slut.

2 Särskilda skäl Av promemorian framgår att sjukpenning utöver ett år kan betalas om det föreligger särskilda skäl. I skälen till förslaget anges att sådana särskilda skäl avser situationen då den försäkrade drabbats av en mycket allvarlig sjukdom. Det framgår också att förlängd sjukpenning kan utgå längre tid än 550 dagar om det föreligger särskilda skäl. Särskilda skäl i detta sammanhang anges vara då en olycka kräver ingrepp eller då nya sjukdomstillstånd uppstått och det är sannolikt att den försäkrade kan återgå i arbete, samt då den försäkrade påbörjat en rehabilitering som med stor sannolikhet leder till återgång i arbete. I Socialdepartementets promemoria S2007/11032/SF Införande av en rehabiliteringskedja, kan också särskilda skäl ligga till grund för rätt till sjukpenning efter 180 dagar. Särskilda skäl i det sammanhanget anges vara då den försäkrade efter ytterligare behandling eller rehabilitering kan återgå i arbete hos nuvarande arbetsgivare. Svenskt Näringsliv befarar att de olika situationer då särskilda skäl kan anses föreligga, bidrar till både begreppsförvirring och rättsosäkerhet. Det är angeläget att reglerna om tidsbegränsning av sjukpenning, förlängd sjukpenning samt rehabiliteringskedja utformas på ett tydligt och konsekvent sätt. För att systemet skall uppfattas som legitimt, krävs att ingen osäkerhet råder kring de olika tidsgränserna och villkor vad avser rätt till ersättning och bedömning av arbetsförmåga. Rehabiliteringspenning Svenskt Näringsliv tillstyrker förslaget att samma regler om ersättningsnivå och ramtid skall gälla för rehabiliteringspenning som för sjukpenning och förlängd sjukpenning. Rehabiliteringspenning bör heller inte, i linje med förslaget, kunna utgå med högre belopp än arbetslöshetsersättning. Samordning med andra försäkringar minskningsregeln I promemorian föreslås en minskningsregel som syftar till att en person som uppbär förlängd sjukpenning inte skall kunna erhålla högre ersättning än 75 procent av sin ordinarie lön. Minskningsregeln innebär att om en försäkrad uppbär sjuklön från arbetsgivaren eller försäkringsersättning från en privat sjukförsäkring 1 som komplement till den förlängda sjukpenningen, så skall den förlängda sjukpenningen minskas i motsvarande mån. Om sjuklönen eller försäkringsersättningen utges i förhållande till lön som överstiger den högsta sjukpenninggrundande inkomsten, skall minskningen ske med belopp som överstiger 75 procent av lönen. Det finns många tungt vägande såväl principiella som ekonomiska, sociala och praktiska skäl mot minskningsregeln. Någon närmare redovisning av dessa behövs 1 Begreppet privat sjukförsäkring används i det följande som samlingsbegrepp både för kollektivavtalsgrundad sjukförsäkring och individuellt tecknad sjukförsäkring.

3 egentligen inte, eftersom det är tillräckligt att konstatera att minskningsregeln strider mot EG-rätten och därmed är olaglig och som en konsekvens inte kan genomföras. Arbetsgruppen påstår i promemorian, att man övervägt om den föreslagna minskningsregeln strider mot EG-rätten och att arbetsgruppens bedömning är att tillämpningsområdet för minskningsregeln överstämmer med den EG-rättsliga regleringen av försäkringsmarknaden. Någon redovisning eller ens antydan på vad arbetsgruppen grundar denna slutsats lämnas inte. Denna bristande redovisning är inte acceptabel. Om arbetsgruppen verkligen övervägt förenligheten med EG-rätten, borde självfallet grunderna för dessa överväganden ha redovisats, så att remissinstanserna och övriga intressenter kunnat bedöma hållbarheten av de slutsatser som har dragits. Promemorian uppfyller i detta avseende inte de grundläggande krav som kan ställas på en departementspromemoria eller ett förslag från regeringskansliet. Som en följd av den bristande EG-rättsliga redovisningen har Svenskt Näringsliv på egen hand gjort en noggrann genomgång av hur minskningsregeln förhåller sig till EG-rätten. Denna genomgång visar tydligt att minskningsregeln strider mot EGrätten. Följande kan bl.a. noteras. En av hörnpelarna för EU är principen om fri rörlighet för tjänster (artikel 49 EG ff.). 2 På försäkringsområdet implementerades denna princip fullt ut 1992 genom tredje generationens skadeförsäkrings- och tredje generationens livförsäkringsdirektiv. 3 I ingresserna till nyssnämnda försäkringsdirektiv uttalas följande i p.19: Inom ramen för en inre marknad ligger det i försäkringstagarnas intresse att ha tillgång till bredast möjliga utbud av de försäkringsprodukter som finns att tillgå inom gemenskapen så att de kan välja vad som bäst motsvarar deras behov. Den medlemsstat där risken är belägen har ansvaret för att det inte finns några hinder inom dess territorium mot att tillhandhålla alla [understruket här] de försäkringsprodukter som saluförs inom gemenskapen, förutsatt att de inte strider mot de rättsregler till skydd för det allmänna bästa som gäller i den medlemsstaten och att det allmännas bästa inte skyddas av hemlandet rättsregler, samt med kravet att sådana rättsregler måste tillämpas utan diskriminering på alla företag som är verksmamma i den medlemsstaten och vara objektivt nödvändiga samt stå i proportion till det avsedda målet. Vidare föreskrivs i artikel 28: Den medlemsstat där risken är belägen får inte hindra en försäkringstagare från att sluta avtal med ett försäkringsföretag som auktoriserats på de villkor som anges i artikel 6 i direktiv 73/239/EEG, om detta avtal inte strider mot rättsreglerna till skydd för det allmänna bästa i den medlemsstat där risken är belägen. 2 Det är uppenbart att den föreslagna minskningsregeln inte kan motivera särbehandling av tjänsteleverantörer från andra medlemsstater enligt artikel 55 EG jämförd med artikel 46 av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, varför denna undantagsreglering inte berörs närmare i det följande. 3 Direktiv 92/49/EEG resp. 92/96/EEG.

4 I artikel 41 sägs: Detta direktiv medför inte något hinder för försäkringsföretag med huvudkontor i en medlemsstat att med alla tillgängliga media marknadsföra sina tjänster i filialstaten eller den medlemsstat där tjänsterna utförs med iakttagande av eventuella regler för formen och innehållet i sådan marknadsföring som antagits till skydd för det allmänna bästa. Av artikel 44 framgår att sjukförsäkring är en accepterad försäkringsform inom EU. Av intresse i sammanhanget är vidare övergångsregleringen i artikel 54, där följande föreskrivs: Utan hinder av andra bestämmelser får en medlemsstat, i vilken avtal om försäkring mot riskerna i klass 2 i punkt A i bilagan till direktiv 73/239/EEG 4 helt eller delvis kan ersätta [understruket här] det skydd vid sjukdom som ges genom det lagstadgade socialförsäkringssystemet, föreskriva att sådana avtal skall följa de särskilda rättsregler som denna medlemsstat har antagit för denna försäkringsklass till skydd för det allmänna bästa, samt att de allmänna och särskilda villkoren för denna försäkring meddelas till de behöriga myndigheterna i den medlemsstaten innan de börjar tillämpas. Det är att märka att sistnämnda reglering endast tar sikte på privat sjukförsäkring som ersätter allmän sjukförsäkring. Den gäller inte för privat sjukförsäkring som kompletterar privat sjukförsäkring. Sverige är som medlemsland i EU skyldigt att fullt ut lojalt bejaka och implementera tredje generationens försäkringsdirektiv. Så har också skett. I sammanhanget uttalades bl.a. följande: En grundläggande tanke bakom förbudet mot förhandsgodkännande är emellertid att skapa konkurrensfrihet och möjlighet till fri produktutveckling. (Prop. 1994/95:184 s. 126) --- det ligger i försäkringstagarnas intresse att ha tillgång till bredast möjliga försäkringsutbud så att de kan välja vad som bäst motsvara deras behov. Det land där riskerna är belägen eller, när det gäller livförsäkring, landet där åtagandet har gjorts, har ansvaret för att det inte finns några hinder för detta. Dock får inskränkning göras om en försäkringsprodukt eller tillhandahållande av den strider mot det allmänna bästa i landet och det allmänna bästa inte redan är skyddat genom regler i försäkringsgivarens hemland. Vidare skall inskränkningen stå i proportion till det avsedda målet och vara objektivt nödvändig för att uppnå det önskade skyddet. (a.a. s. 231 f.) Eftersom sjukförsäkring är en etablerad och accepterad försäkringsform inom EU, är det således bara om förbud och inskränkningar kan motiveras utifrån det allmänna bästa som en medlemsstat får hindra eller försvåra försäljningen av sådana försäkringar. 4 Denna klass avser sjukdom.

5 EG-kommissionen har i februari 2000 gett ut ett tolkningsmeddelande om Friheten att tillhandshålla tjänster och det allmänna bästa inom försäkringsbranschen (EGT, C43 den 16 februari 2000). I tolkningsmeddelandet uttalas bl.a. följande under p. II 1 d): Kommissionen anser att försäkringsbolag som följer försäkringsdirektivens bestämmelser därför bara kan tvingas att anpassa sina tjänster till värdstatens bestämmelser om de strider mot de allmänna bästa, oavsett om verksamheten bedrivs via en filial eller enligt friheten att tillhandhålla tjänster. Inställningen har också bekräftats i [EG-]domstolens rättspraxis på senare tid. Under p.ii 2 a) uttalas vidare följande: För att en nationell bestämmelse skall kunna inskränka eller begränsa etableringsrätten eller friheten att tillhandahålla tjänster kräver domstolen följande: Bestämmelsen skall avse ett område som inte harmoniserats Bestämmelsen skall vara av allmänt intresse Bestämmelsen får inte vara diskriminerande Bestämmelsen skall vara objektivt nödvändig Bestämmelsen skall stå i proportion till det eftersträvande målet Det får inte finnas andra bestämmelser i etableringsstaten som redan skyddar det allmänna bästa och som tjänstetillhandahållaren måste följa. Dessa krav är kumulativa. För att nationella bestämmelser inte skall strida mot principen om fri rörlighet måste samtliga villkor vara uppfyllda. Om något av villkoren inte är uppfyllt anses bestämmelsen strida mot gemenskapsrätten Begreppet det allmänna bästa är ett undantag från fördragets grundläggande principer om fri rörlighet och måst därför tolkas restriktivt för att inte åberopas i orimlig omfattning eller missbrukas. Vid tvist är det alltid den medlemsstat som tillämpar begränsande bestämmelser som skall bevisa att bestämmelsen uppfyller de ovanstående villkoren. I tolkningsmeddelandet görs sedan i punkt II 2 b) en närmare analys av de olika kraven enligt ovan för att begreppet det allmänna bästa skall anses uppfyllda. Appliceras dessa krav på den föreslagna minskningsregeln är det uppenbart att i vart fall kraven på att bestämmelsen skall vara av allmänt intresse, att bestämmelsen skall vara objektivt nödvändig och att bestämmelsen skall stå i proportion till det eftersträvande målet inte är uppfyllda. I sammanhanget förtjänar det att framhållas att rent ekonomiska skäl enligt gemenskapsrätten aldrig kan utgör skäl för inskränkningar utifrån det allmänna bästa (se tolkningsmeddelandet punkt II 3). Några domar från EG-domstolen som på ett avgörande sätt förändrar rättsläget såsom detta har redovisats i tolkningsmeddelandet har inte meddelats sedan meddelandet utfärdades. EG-kommissionen har nyligen meddelat att man framöver kommer att lägga extra fokus på att följa upp att medlemsstaterna inte missbrukar begreppet det allmänna

6 bästa för att hindra eller försvåra den fria rörlighen för tjänster på försäkringsområdet. 5 Den föreslagna minskningsregeln innebär formellt inget förbud mot kompletterande sjukförsäkring, men den medför att det i praktiken blir omöjligt att sälja sådan försäkring i Sverige, eftersom den inte de facto medför någon ersättning överstigande 75 procent av inkomsten, då försäkringsfall inträffar. Frågan är då om det på sådant sätt som föreslagits av arbetsgruppen går att kringgå EG-regleringen genom en konstruktion som visserligen inte formellt förbjuder kompletterande sjukförsäkring, men de facto medför att sådan inte längre går att sälja i Sverige? Svaret är tveklöst nej. Redan den grundläggande lojalitetsplikten för medlemsstaterna enligt artikel 10 EG medför att ett sådant kringgående inte accepteras enligt principen att varje medlemsstat har en obligation to abstain from measures which could impede the effectiveness of Community Law och en obligation to abstain from any measures which could hinder the development of the Community integration process. 6 EG-domstolens praxis visar också klart att medvetna kringgåenden av EG-rättsliga principer genom införandet av indirekta handelshinder inte accepteras, se exempelvis generaladvokatens yttrande den 14 december 2006 i mål C-142/05 Mickelsson och Roos där det uttalas att användningsförbud eller nationella bestämmelser, varigenom endast en marginell användning av en vara är tillåten, förutsatt att de (nästintill) hindrar varans tillträde till marknaden, utgör däremot åtgärder med motsvarande verkan, vilka är förbjudna ). Som redan framhållits räcker det med att konstatera att minskningsregeln strider mot EG-rätten. Utöver den uppenbara oförenligheten med EG-rätten finns det enligt Svenskt Näringslivs uppfattning emellertid skäl att ifrågasätta om minskningsregeln också strider mot 1950 års europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och då närmare bestämt mot konventionens reglering till skydd för privat och familjelivet (artikel 8) och den privata äganderätten (artikel 1 i första tilläggsprotokollet). Enligt Svenskt Näringslivs uppfattning står också minskningsregeln i mindre god överensstämmelse med regeringsformens skydd för den privata äganderätten (2 kap. 18 RF) och näringsfriheten (2 kap. 20 RF). Utöver de juridiska invändningarna mot minskningsregeln finns också en rad principiella, ekonomiska, sociala och praktiska invändningar mot den föreslagna regleringen. Som exempel kan nämnas: Minskningsregeln kränker den allmänna avtalsfriheten. Minskningsregeln inskränker förhandlingsfriheten på den svenska arbetsmarknaden och därmed parternas roll och ansvar. 5 Commission Staff Working Document den 20 november 2007, SEC (2207) Se Kapteyn och VerLoren van Themaat: Introduction to the Law of the European Communities, 3 uppl. s. 148 ff.

7 Minskningsregeln innebär de facto en nationalisering av betydande delar av den privata sjukförsäkringen och en monopolisering av sådan försäkring. Minskningsregeln är orättvis eftersom den endast tar och endast kan ta sikte på kompletterande sjukförsäkring. Den som är självförsäkrad genom ett privat sparande som fortlöpande avsatts för att ha till hands vid sjukdom eller genom tillgång till en privat förmögenhet drabbas inte. Minskningsregeln är också orättvis då den inte i alla fall säkerställer full avräkning ned till 75 procent. Även om den allmänna sjukpenningen avräknas helt kan ersättning från arbetsgivaren och/eller privat sjukförsäkringen till följd av taket i den allmänna sjukförsäkringen komma att utgå med mer än 75 procent av inkomstförlusten för personer med mycket höga inkomster. Minskningsregeln är relativt lätt att kringgå genom fusk genom att privat kompletterande sjukförsäkring tecknas i utländska försäkringsbolag. Svenskt Näringslivs slutsats av ovanstående blir att minskningsregeln omöjligt kan genomföras. Den är både olaglig, olämplig och omotiverad. Regeringen bör hysa tilltro till att arbetsmarknadens parter agerar ansvarsfullt och inte äventyrar regeringens åtgärdspaket, och till den enskilde individen som själv måste ges frihet att avgöra behovet av en kompletterande försäkring i det fall man blir drabbad av långvarig sjukdom. Svenskt Näringsliv avstyrker mycket bestämt minskningsregeln. Om den genomförs kommer den med all säkerhet att bli föremål för domstolsprövning på europeisk nivå. SVENSKT NÄRINGSLIV Jan-Peter Duker