FYRA NYANSER AV GRÅTT

Transkript

1 FYRA NYANSER AV GRÅTT INTEGRATION, MAINSTREAMING, LIKABEHANDLING OCH RIKTADE ÅTGÄRDER I EU, SVERIGE OCH SJU ANDRA LÄNDER BENNY CARLSON GABRIELA GALVAO TOBIAS SCHÖLIN 1

2 INNEHÅLL 1. INLEDNING... 3 Integration i Sverige... 3 Fyra begrepp... 3 Syfte och disposition NATIONELLA KONTEXTER... 7 Nationella modeller... 7 Invandrarbefolkningar EU OCH INTEGRATIONSPOLITIKEN Elva principer Ett meddelande Handboken RANGORDNING AV LÄNDER Migrant Integration Policy Index Multiculturalism Policy Index Arbetsmarknadsutfall FAKTA OM LÄNDER Australien från mångkulturalism till nationell identitet Frankrike integrationsmodell satt på prov Kanada mångkultur och nationell identitet Portugal decentralisering och One Stop Shops Storbritannien liberalt tvång och mångkulturell paradox Tyskland dialog på många nivåer USA icke-statliga aktörer i centrum Fyra nyanser av grått ÅTER TILL SVERIGE Mainstreaming och mångkultur Den svenska modellen och integrationen Den lokala myllan Sammanfattning

3 1. INLEDNING Efter migration kommer integration. Hur ska ett samhälle förhålla sig till de invandrare som klivit in genom dess ytterdörr? Fyra nyckelbegrepp står i centrum för debatten om hur dörrarna mellan samhällets hall och vardagsrum ska öppnas: dels det överordnade begreppet integration, dels de tre underordnade begreppen mainstreaming, likabehandling och riktade åtgärder. Som vi ska se är dessa begrepp inte lätta att nåla fast på en anslagstavla. De kan ha skiftande innebörd och kombineras på olika sätt i olika kontexter; de rör sig i en gråzon. Integration i Sverige Målen för den svenska integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Dessa mål ska i uppnås genom att generella insatser ska nå ut och få god effekt för hela befolkningen, oavsett födelseland eller etnisk bakgrund. De generella insatserna kompletteras vid behov med riktat stöd för nyanlända invandrares etablering under de första åren i Sverige. Det handlar om etableringsinsatser för nyanlända flyktingar och deras anhöriga under de första två åren i landet. Insatserna ska samordnas av Arbetsförmedlingen och innehålla undervisning i svenska, samhällsorientering och arbetsmarknadsinsatser. 1 Regeringens strategi lanserades i en skrivelse 2008 om Egenmakt mot utanförskap och en uppföljande skrivelse I den senare skrivelsen slog regeringen fast att [s]äråtgärder som riktar sig till utrikes födda som grupp ska inte förekomma efter den första tiden i Sverige och detta mål var uppenbarligen redan uppnått eftersom säråtgärder som endast baseras på att en person är utrikes född har utmönstrats. 3 Vad som händer den första tiden i landet regleras av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare som beslutades av riksdagen 2009, trädde i kraft i december 2010 och utvidgades till att gälla anhöriga till flyktinginvandrare En kort fas av säråtgärder/riktade insatser och därefter ska alltså de generella insatserna ta över, vilket är detsamma som mainstreaming. Låt oss efter denna snabbintroduktion till svensk integrationspolitik stifta kontakt med de begrepp som står i centrum för vår rapport. Fyra begrepp Integration är ett begrepp som används flitigt såväl i policydiskussioner som i mer allmänna sammanhang men som sällan definieras. Det står i vart fall klart att integration skiljer sig från vad som tidigare kallades invandrings- och invandrarpolitik gränskontroll, regler för inresa, bosättning etc. Integration bygger på idén om mer eller mindre permanent bosättning och försöker klargöra hur konsekvenserna av invandring ska hanteras och hur ett mer eller mindre enhetligt samhälle ska skapas. Integration är en term som ska ses i relation till andra liknande men politiskt omoderna 1 Integrationspolitiken i Sverige: Faktablad, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, November 2009; Nordisk Fickfakta 2013 Statistik om integration, Arbetsmarknadsdepartementet Regeringens skrivelse 2008/09:24, Egenmakt mot utanförskap regeringens strategi för integration. 3 Regeringens skrivelse 2009/10: 233, Egenmakt mot utanförskap redovisning av regeringens strategi för integration, s 4. 4 Regeringens proposition 2009/10:60, Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering - egenansvar med professionellt stöd; Lag (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare; Utvidgad målgrupp för etableringslagen (Ds 2012: 27). 3

4 begrepp som assimilation, absorption och naturalisering samt till termer som sammanhållning, delaktighet, tolerans, etc. Integration förknippas med värden som ömsesidighet, jämlikhet, rättvisa, sammanfogning, utjämning, blandning, interaktion, inkludering, delaktighet och tillit och utgår från delar som tillsammans ska bilda en ny helhet. De olika delarna kan exempelvis avse två jämnstarka grupper som, genom ömsesidig anpassning, sammanfogas till en ny helhet. Grundtanken är att sammanfogningen ska övervinna den annars befarade upplösningstendensen i den samhälleliga gemenskapen. Integration ska skapa och återskapa social ordning. 5 I de flesta västeuropeiska länder pågick redan på 1980-talet en diskussion i vilken integrationsbegrepp användes i reaktion mot tidigare assimilationstänkande. Integration blev ett bekvämt och vettigt begrepp som kunde användas för att diskutera hur migrationens konsekvenser skulle hanteras. Samtidigt förefaller begreppets framgång i såväl allmänna som politiska diskussioner bero på dess vaghet. Enligt EU är integration i vart fall en dynamisk dubbelriktad process med ömsesidigt tillmötesgående mellan alla invandrare och invånare i medlemsstaterna. 6 Ett svar på hur begreppet definieras på global nivå kan sökas hos FN:s flyktingorgan UNHCR: Det finns ingen enighet om definitionen av invandrares integration i utvecklade länder och det finns ingen formell definition i internationell flyktinglagstiftning. [ ] En allmän förståelse av integration som processuell, individuell och dubbelriktad ligger till grund för många statliga och akademiska försök att definiera hur integration eller ett integrerat samhälle ser ut. 7 Hur har integrationsbegreppet använts i Sverige? När den första integrationsministern tillträdde 1996 innebar det en kursändring genom att invandrarpolitiken ersattes av integrationspolitik. Ett citat från 1999 och dåvarande integrationsministern Ulrica Messing får synliggöra hur integration definierats i svensk politik: Integration är ingen invandrarfråga. Det handlar inte bara om att lära sig det svenska språket och det svenska samhället. Integration är en rättvisefråga, en fråga om att ha samma rättigheter, möjligheter och skyldigheter i samhället oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Integration handlar om att bekämpa den etniska diskrimineringen. Det handlar om att motverka och förebygga rasism och främlingsfientlighet. Det handlar om att bryta den sociala och etniska segregationen och utanförskapet. Och det handlar om att främja den etniska mångfaldens delaktighet i alla sektorer och på alla nivåer i vårt samhälle. 8 Integration handlar enligt denna definition om väldigt mycket. I nutida svensk integrationspolitik saknas en explicit begreppsdefinition. Integration lyfts fram som ett politiskt och samhälleligt mål. I regeringens budget för 2014 heter det att integrationen omfattar verksamhetsområden som rör 5 Margareta Popoola, Integration, en samtidsspegling: en översikt. Stockholm; Svenska kommunförbundet, En öppen fråga är huruvida integration ska uppfattas som mål eller medel. Som mål betecknar integration ett samhälleligt tillstånd präglat av ovanstående värden. Som medel betecknar integration snarast ett politiskt verktyg för att hantera konsekvenserna av invandring. Måhända kan integration vara såväl mål som medel, men det borde vara centralt att definitionerna av begreppet klargör vad om är vad. Se Charles Westin, Mångfald som vision och praktik. Norrköping: Integrationsverket, För referens, se nedan i kapitlet om EU och integrationen. 7 UNHCR, A New Beginning: Refugee Integration in Europe, 2013, s Citerat från Margareta Popoola, ibid., s 31. 4

5 allas lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund, nyanlända invandrares etablering i samhället, ersättning till kommunerna för flyktingmottagande, främjande av integration, urbant utvecklingsarbete samt svenskt medborgarskap. 9 Vad menas då med mainstreaming? I en rapport av Elisabeth Collett och Milica Petrovic från Migration Policy Institute i mars 2014 om integration och mainstreaming i Europa ges följande definition: Mainstreaming är bemödandet att nå människor med invandrarbakgrund genom sociala program och Insatser [policies] som också riktar sig till den allmänna befolkningen snarare än genom enbart särskilda insatser för invandrarintegration. 10 Mainstreaming är ett begrepp som lanserats främst från EU-håll och som är särskilt omhuldat i Sverige. På exempelvis EU:s websida för integration heter det om Sverige att integrationspolitiken är i huvudsak mainstreamad, det finns ingen särskild integrationsbudget. 11 Inom EU utformar visserligen varje land sin integrationspolitik men samtidigt försöker EU påverka politiken i de olika medlemsländerna och ett viktigt begrepp i sammanhanget är just mainstreaming. Begreppet är ganska nytt och lite omskrivet 12 och det förefaller råda viss oklarhet om vad det innebär 13 varför varje land tenderar att tolka det i linje med sina egna traditioner och intressen. Orsaker till att en politik för mainstreaming blivit mer aktuell i Europa på senare år är enligt Collett och Petrovic att befolkningarna blir alltmer heterogena, att antalet invandrare i andra och tredje generationen ökar, att frustrationen över tilltagande segregation ökar bland politiker och allmänhet och att staterna har tvingats strama åt sina finanser. 14 Mainstreaming erbjuder enligt de båda författarna såväl fördelar som nackdelar. Följande fördelar anges: Om åtgärderna är inbäddade i alla myndigheter blir de mindre sårbara vid negativa debatter eller budgetnedskärningar. Åtgärderna inriktas mer på behov än på människors bakgrund. Man undviker långsiktig segregering och stigmatisering av invandrargrupper. Dessutom blir den offentliga servicen generellt bättre om den anpassas till ett mångfaldigt samhälle. Nackdelar är att det inte alltid står klart vilken myndighet som ansvarar för vilka åtgärder, att myndigheter får en ursäkt för att inte ta ansvar för integrationsfrågorna och svårigheten att belägga att politiken verkligen gynnar invandrarna. 15 Riktade åtgärder är ett begrepp som knappast behöver någon längre förklaring. Det handlar om åtgärder riktade till en viss grupp av människor med specifika behov. Alternativt kan man tala om positiv särbehandling. Likabehandling är däremot ett komplicerat begrepp som kan spänna från att behandla människor som om de vore lika till att behandla dem olika för att de ska få en chans att komma på lika fot. Vi ska 9 Proposition 2013/14: 1, Utgiftsområde 13, Integration och jämställdhet, s 13 ( ). 10 Elisabeth Collett & Milica Petrovic, The Future of Immigrant Integration in Europe: Mainstreaming Approaches for Inclusion. Bryssel: Migration Policy Institute Europe, s ( ). 12 Collett och Petrovic konstaterar (s 4) att det finns lite skrivet om ämnet, såväl akademiskt som policyinriktat. 13 En sökning på mainstreaming i den svenska nationella katalogen LIBRIS gav 762 träffar och kombinationen mainstreaming och integration gav 169 träffar. Begreppet är emellertid i första hand förknippat med gender- och utbildningsfrågor. En sökning på mainstreaming och gender gav 317 träffar, mainstreaming och education 283 träffar medan mainstreaming och migration gav blott 5 träffar. 14 Collett & Petrovic, ss Ibid., ss

6 för ögonblicket inte uppehålla oss närmare vid detta begrepp utan kommer att illustrera dess komplexitet i när vi avslutningsvis diskuterar de olika begreppen i svensk kontext. Syfte och disposition Syftet med denna rapport är att ge en kort översikt av integrationspolitiken i några länder med uppmärksamhet riktad mot begreppen integration, mainstreaming, likabehandling och riktade åtgärder. Hur tolkas och kombineras dessa begrepp i olika länder? Finns det något för Sverige att lära av hur dessa begrepp används i andra kontexter? Det material som kommer till användning består främst av dokument som finns tillgängliga på internet. Gången i rapporten är följande: Vi börjar med att ange i de grundläggande skälen till att de olika nyckelbegreppen kan tolkas och kombineras olika i olika nationella kontexter. Vi siktar in oss på fyra EU-länder utöver Sverige, nämligen Frankrike, Portugal, Storbritannien och Tyskland, och tre transoceana länder, Australien, Kanada och USA. I nästa steg redogör vi för hur man på EU-nivå förhåller sig till begreppen. Därefter undersöker vi hur integrationspolitiken och integrationsutfallet i de åtta länderna kan rangordnas. Vi redogör översiktligt för hur integrationspolitiken har utvecklats i de olika länderna. Avslutningsvis återvänder vi till Sverige och anlägger några synpunkter på den svenska integrationspolitiken utifrån de intryck som utflykterna till EU-dokument och andra länder har avsatt. 6

7 2. NATIONELLA KONTEXTER Hur integrationspolitiken och den faktiska integrationen tar sig uttryck i olika nationella kontexter kan grovt och enkelt uttryckt sägas bero på dels en nations historia och institutioner, på dess modell, dels den invandrade befolkningen (som i sin tur till stor del beror på migrationspolitiken vilken vi dock avstår från att gå närmare in på). 16 Nationella modeller Under detta paraply ryms hela den nationella institutionella karaktären ekonomi, sociala förhållanden, politik, kultur. Ur integrationsperspektiv är särskilt arbetsmarknadsstruktur, utbildningsystem, välfärdssystem, bostadsmarknad och den allmänna opinionen viktiga element. Att dissekera ett samhälle från topp till tå vid en viss tidpunkt är en herkulisk men ändå föga meningsfull uppgift som säger ungefär lika mycket om samhället som en dissektion av ett lik säger om en människas liv. Samhällen är spårbundna, formade av otaliga historiska vägval utifrån vissa grundläggande förutsättningar som klimat, geopolitiskt läge, befolkning med mera. Det enklaste sättet att fånga denna komplexitet brukar vara att resonera om nationella modeller. Man brukar exempelvis tala om det svenska folkhemmet, amerikansk exceptionalism, tysk Sonderweg osv. Den mest kända typologin vad gäller välfärdsstatliga modeller är Esping Andersens tre välfärdsregimer: 17 I den liberala välfärdsstaten är de sociala förmånerna mindre generösa och i mindre utsträckning av generell karaktär; här kan man alltså förvänta sig mer av riktade åtgärder. Typexempel är USA, Kanada och Australien. I den konservativa/korporatistiska välfärdsstaten är förmånerna generösa och generella men mindre inriktade på att skapa jämlikhet och sätter familjen i centrum. Typexempel är Tyskland och Frankrike. I den socialdemokratiska välfärdstaten är förmånerna generösa och generella och inriktade på att skapa jämlikhet. Typexempel är de nordiska länderna och inte minst Sverige. Man kan förstås ifrågasätta vissa inslag i denna typologi. Så t ex emanerar ju stridsropet jämlikhet från Frankrike. Sex av våra länder faller i vart fall in under Esping-Andersens välfärdsregimer. Hur är det med de övriga två? Portugal tillhör rimligen den konservativa/korporativa kategorin, Storbritannien torde närmast vara ett gränsfall mellan de socialdemokratiska och liberala modellerna som lutar åt det senare hållet. Enligt Esping-Andersen är den marknadsliberala modellen till skillnad från de båda andra besatt av marknadseffektivitet och kommodifiering. 18 Kommodifiering betyder att man förväntar sig att människor ska försörja sig genom eget arbete och dekommodifiering alltså att människor inte ska vara alltför beroende av arbetsmarknaden för sin försörjning. Samtidigt är den socialdemokratiska 16 Denna indelning är så enkel att den knappast behöver motiveras men för den som kräver en mer auktoritativ motivering kan vi hänvisa till EU-rapporten Using EU Indicators of Immigrant Integration från 2013 som i kapitel 2 anger tre typer av faktorer som påverkar integrationsutfallet i olika länder: Migrant population, General policies and context och Migration and integration policies. 17 Gösta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton, NJ: Princeton University Press 1993, ss Ibid., s 27. 7

8 modellen beroende av full sysselsättning för att upprätthålla de sociala förmånerna, vilket är något av en paradox. Människor måste vara aktiva på arbetsmarknaden för att välfärdsstaten ska ha råd att befria dem från tvånget att vara aktiva på arbetsmarknaden. I Henrik Berggrens och Lars Trägårdhs Är svensken människa? finns en något annorlunda analys de amerikanska, tyska och svenska modellerna: 19 Den amerikanska modellen består i att individen är relativt oberoende av staten men mera beroende av andra, icke-statliga kollektiva former: familj, religiösa samfund, välgörenhetsinrättningar och andra mer eller mindre organiserade grupper i samhället. Den tyska modellen bygger på att [s]taten skyddar och understödjer familjen samt andra institutioner i civilsamhället i syfte att dessa i sin tur ska kunna sörja för individernas välfärd. Den svenska modellen bygger på en allians mellan stat och individ som på ett enastående sätt förlöst individen från ett beroende av familjen och civilsamhällelig välgörenhet och med jämlikhetsprincipen i förgrunden. Berggren och Trägårdh sammanfattar sitt resonemang i en enkel men talande triangelmodell där den avgörande relationen i USA är mellan familj och individ, i Tyskland mellan stat och familj och i Sverige mellan stat och individ. 20 En allmän slutsats så långt vad gäller nyckelbegreppen är denna: I ett land som USA är balansen mellan mainstreaming och riktade åtgärder relativt lätt att åstadkomma därför att statens ambitioner inte är så stora, de sociala programmen mindre generella och jämlikhetstanken i huvudsak inriktad på lika möjligheter. I ett land som Sverige, där statens ambition är att följa medborgaren från vaggan till graven invandraren från gränsen till graven samtidigt som programmen är generella och jämlikhetssträvan inriktad på lika resultat blir balansen svårare att åstadkomma. Ett mått på den offentliga välfärdspolitikens omfattning i de nio länderna ges i tabell 1 av vilken det inte oväntat framgår att de konservativa/korporativa och socialdemokratiska länderna har en mer ambitiös offentlig socialpolitik än de liberala och att Storbritannien ligger emellan dessa modeller. Tabell 1: Offentliga sociala utgifter/bnp (%) i nio länder 2012 Frankrike 32,5 Sverige 28,1 Tyskland 25,9 Portugal 25,0 Storbritannien 23,9 USA 19,7 Australien 18,8 Kanada 18,1 Källa: OECD:s länderprofiler ( 19 Henrik Berggren & Lars Trägårdh, Är svensken människa? Gemenskap och oberoende I det moderna Sverige. Stockholm: Norstedts, 2006, ss 39-41, Ibid., s 70. 8

9 Invandrarbefolkningar Invandrarbefolkningarna har mycket olika historia, storlek och sammansättning i olika länder. Människor har kommit från olika länder vid olika tidpunkter och av olika skäl, som flyktingar, anhöriga, arbetskraftsinvandrare, studenter. De har varierande karakteristika av demografiskt (ålder, kön, familjestatus), socioekonomiskt (utbildning, yrkeserfarenhet) och sociokulturellt (språk, religion m m) slag. Hur den invandrade befolkningen i ett land ser ut är emellertid knappast en slump. Det är till stor del en avspegling av migrationspolitiken som i sin tur till stor del bestäms av den nationella spårbundenheten. Andelen utlandsfödda i de åtta länderna framgår av tabell 2. Tabell 2: Andel utlandsfödda (%) 2011 Australien 26,7 Kanada 20,1 Sverige 15,1 Tyskland 13,1 USA 13,0 Storbritannien 12,0 Frankrike 11,6 Portugal 8,3 Källa: OECD International Migration Outlook 2013, country notes Andelen födda utanför EU är högst i Sverige (närmare 9 procent), ligger ungefär på samma nivå i Storbritannien, Tyskland och Frankrike (mellan 7 och 8 procent) och lägst i Portugal (knappa 6 procent). 21 Från vilka länder kommer invandrarna? Tabell 3 redovisar de fem största ursprungsländerna åren Tabell 3: De fem största ursprungsländerna Australien Frankrike Kanada Portugal Storbritannien Sverige Tyskland USA Nya Zeeland, Storbritannien, Kina, Indien, Sydafrika Algeriet, Marocko, Tunisien, Turkiet, Kamerun Kina, Indien, Filippinerna, Pakistan, USA Brasilien, Kap Verde, Rumänien, Guinea-Bissau, Storbritannien Indien, Polen, Kina, Australien, Pakistan Irak, Polen, Danmark, Somalia, Finland Polen, Turkiet, Rumänien, Ryssland. Italien Mexico, Kina, Indien, Filippinerna, Dominikanska Republiken Källa: OECD International Migration Outlook 2013, country notes 21 Eurostat, Migrants in Europe: A Statistical portrait of the first and second generation, 2011, tabell 1.1. Siffrorna i rapporten är från

10 Av stor betydelse för integrationspolitiken och den faktiska integrationen är förstås vilka skäl de invandrare har som söker sig till olika destinationer. Tabell 4 ger en ögonblicksbild från Storbritannien har störst andel arbetskraftsinvandrare, Sverige och USA minst. Familjeinvandringen är störst i USA och Kanada och minst i Tyskland. Sverige toppar den humanitära kolumnen strax före USA och Kanada medan Portugal intar en oomstridd jumboplats. Tyskland och Sverige har störst andel invandrare som rör sig fritt inom EU eller Norden. Utöver dessa kategorier finns förstås ett inflöde av temporära migranter som studenter, säsongsarbetare och andra tillfälliga arbetare. Tabell 4: Typ av invandring (%) 2011 Arbete Familj Humanitär Fri rörlighet Övrig Australien 25,6 51,1 6,4 15,7 1,1 Frankrike 11, ,1 33,7 10,0 Kanada 25,9 59,6 14,5 0 0 Portugal 19,7 38,8 0,2 32,7 8,6 Storbritannien 35,5 26,2 4,0 22,6 11,6 Sverige 6,6 37,7 17,6 38,0 0 Tyskland 9,0 18,6 3,8 67,9 0,7 USA 6,1 71,8 15,9 0 6,2 Källa: OECD International Migration Outlook 2013, country notes Tabell 5 ger en bild av mängden och sammansättningen av de asylsökande. Sverige tar i förhållande till sin folkmängd emot långt fler asylsökande än något av de andra länderna medan Portugal tar emot ytterst få. Tabell 5: Inflöde av asylsökande Antal i snitt Antal/milj inv 2011 Största ursprungsländer Australien Iran, Afghanistan, Kina Frankrike Ryssland, Kongo, Armenien Kanada Ungern, Kina, Colombia Portugal Guinea, Somalia, Nigeria Storbritannien Pakistan, Iran, Sri Lanka Sverige Afghanistan, Somalia, Serbien/Kosovo Tyskland Afghanistan, Serbien/Kosovo, Irak USA Kina, Mexico, El Salvador Källa: OECD International Migration Outlook 2013, tabell Utbildning och tid i landet är de viktigaste "integrationsvariablerna". Av de fem EU-länder som vi jämför var andelen lågutbildade år 2008 lägst i Storbritannien med ca 20 procent. I Sverige var 22 Se även UNHCR, Asylum Trends 2012: Levels and Trends in Industrialized Countries 2012, 2013, tabell 1 och

11 andelen ca 30 procent och därefter kom Tyskland, Frankrike och sist Portugal där hälften av de utlandsfödda var lågutbildade. Andelen högutbildade var högst i Sverige och Storbritannien och lägst i Tyskland. Andelen utlandsfödda som anlänt sen år 2000 var störst i Storbritannien (en tredjedel) och minst i Tyskland (en sjättedel). Storbritannien hade alltså minst andel lågutbildade men störst andel nyanlända. Portugal hade det i dessa avseenden sämsta utgångsläget med störst andel lågutbildade och näst störst andel nyanlända. 23 Sverige hade näst lägst andel lågutbildade och låg mitt i fältet när det gäller andelen nyanlända. Sverige bör alltså i dessa avseenden inte ha sämre förutsättningar att visa upp goda integrationsresultat än övriga länder. 23 Eurostat, Migrants in Europe, figur 1.5 och

12 3. EU OCH INTEGRATIONSPOLITIKEN Det finns också ambitioner att från övernationell nivå påverka migrations- och integrationspolitiken i de enskilda länderna. Vi vänder nu blicken mot EU. Elva principer Hösten 2004 enades Europeiska rådet om elva grundläggande principer (common basic principles, CBP) för integrationspolitiken i Europa: 24 Den första principen, som vi redan åkallat, definierar vad EU menar med integration: en dynamisk dubbelriktad process med ömsesidigt tillmötesgående mellan alla invandrare och invånare i medlemsstaterna. Den sjätte principen handlar likabehandling: Invandrares tillträde till institutionerna samt till offentliga och privata varor och tjänster på samma grund som inhemska medborgare och utan diskriminering har grundläggande betydelse för en bättre integration. Den tionde principen talar om mainstreaming: 25 Att få med integrationspolitiken och åtgärderna i alla relevanta politikområden och myndighetsnivåer och offentliga tjänster är en viktig faktor vid utformningen och genomförandet av den allmänna politiken. I de resonemang som åtföljde principerna när de lanserades talades det om såväl mainstreaming som riktade åtgärder: Det gäller att säkerställa ett mainstream-övervägande vid formulering och implementering av politik samtidigt som särskilt riktade åtgärder för att integrera invandrare utvecklas. 26 Detta princippaket har beskrivits som en balansakt mellan EU-institutionernas och medlemsstaternas intressen. Medlemsstaternas förhållningssätt vilka principer man vill implementera eller inte implementera har beskrivits i termer av à la carte. 27 I det så kallade Stockholmsprogrammet, som presenterades under det svenska EU-ordförandeskapet 2009, identifierades några kärnindikationer på integration: sysselsättning, utbildning, social inkludering och aktivt medborgarskap. Ett meddelande År 2011 avlät EU-kommissionen ett meddelande med syfte att peka ut inriktningen för medlemsstaternas integrationsarbete, vilket kommenterades av integrationsminister Erik Ullenhag med följande ord: Även om integration främst är en fråga för respektive medlemsstat att hantera på 24 Europeiska kommissionen, Handbok om integration för politiska beslutsfattare och praktiskt verksamma på området, tredje utgåvan. Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2010, s 160. För engelska originaltexter, se antingen den engelskspråkiga upplagan av handboken eller European Web Site on Integration. 25 I engelsk tappning börjar texten så här: Mainstreaming integration policies and measures in all relevant policy portfolios and levels [ ]. 26 Council of the European Union, Press Release 2618th Meeting, Bryssel, 2004, ss 15, 19, Suzanne Mulcahy, Europe s Migrant Policies: Illusions of Integration. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2011, ss

13 lokal nivå så delar vi gemensamma utmaningar. Att samarbeta och utbyta kunskap och erfarenheter inom Europa är viktigt för en framgångsrik integration. 28 Kommissionens meddelande kan tas som en relativt aktuell vink om i vilken riktning EU vill dirigera sina medlemmar. I meddelandet heter det att länderna måste använda sig av många olika angreppssätt beroende på de olika utmaningar som olika typer av migranter står inför. Europa behöver en positiv hållning till mångfald och starka garantier för grundläggande rättigheter och likabehandling, vilken bygger på ömsesidig respekt för olika kulturer och traditioner. Riktade åtgärder till särskilt utsatta migrantgrupper behövs också. Och vidare: 29 - Integration är en dynamisk, långsiktig process som kräver åtgärder av en lång rad aktörer på olika politikområden och på olika nivåer. - Integration är en ständig utvecklingsprocess som kräver noggrann övervakning, ständiga ansträngningar, innovativa angrepssätt och djärva idéer. - Integration är en process som börjar på marken och integrationspolitik bör utvecklas utifrån ett genuint underifrånperspektiv, i nära anslutning till den lokala nivån. I sina rekommendationer 30 slår kommissionen fast att medlemsstaterna bland annat bör garantera - särskild uppmärksamhet åt utsatta migrantgrupper; - åtgärder för att implementera likabehandlingsprincipen; - integrationsstrategier som engagerar alla lokala och regionala intressenter med bottom upperspektiv. EU:s ekonomiska stöd till integrationsåtgärder ska enligt meddelandet ha ett lokalt, mera åtgärdsinriktat perspektiv, till stöd för konsekventa strategier särskilt utformade för att främja integration på lokal nivå. Dessa strategier bör i huvudsak implementeras av lokala eller regionala myndigheter och icke-statliga aktörer. 31 Enligt EU-kommissionen är alltså integration en långsiktig process som kräver många och nya arbetssätt, som bör utvecklas underifrån, som bör bygga på likabehandling men samtidigt kräver riktade åtgärder till särskilt utsatta grupper. Frågor som inställer sig är hur balansen mellan likabehandling och riktade åtgärder ska se ut och hur ständigt nya angrepssätt på lokal och regional nivå ska koordineras med regler för grundläggande likabehandling som rimligtvis måste utformas på central nivå. Svar på dessa frågor och framför allt på frågan hur mainstreaming ska uppfattas kan vi måhända utvinna ur den mer resonerande framställning som finns i EU-kommissionens integrationshandbok. Handboken Första kapitlet i EU-kommissionens Handbok om integration för politiska beslutsfattare och praktiskt verksamma på området från 2007 har i sin engelskspråkiga version den ur vårt perspektiv lockande 28 Ullenhag välkomnar Kommissionens integrationsmeddelande, Pressmeddelande från Arbetsmarknadsdepartementet 20 juli European Commission, European Agenda for the Integration of Third-Country Nationals, 2011, ss Ibid., ss Ibid., s 9. 13

14 rubriken Mainstreaming immigrant integration (vilket på svenska översatts till att få med ett integrationsperspektiv ). Kapitlet håller vad det lovar och kommer därför att refereras ganska utförligt. Med mainstreaming menar man följande: 32 - Ett integrationsperspektiv bör införlivas i all politik på alla nivåer och i alla skeden av de aktörer som deltar i det politiska beslutsfattandet. - Organisationer som tillgodoser behoven i samhället som helhet bör säkerställa lika tillträde till sina program och tjänster för alla medlemmar av en allt mer mångkulturell befolkning. - Ibland kan allmänna åtgärder anpassas för att tillgodose invandrares behov, ibland krävs riktade åtgärder av tillfälligt eller permanent slag. Organisationerna kan lära sig att göra en avvägning mellan dessa åtgärder, helst i samråd med berörda aktörer, inbegripet invandrarna. Mainstreaming innebär enligt handboken anpassning av politik som har olika inverkan på människor, på ett sådant sätt att ojämlikheter och underrepresentation åtgärdas. Det är med andra ord ett verktyg för att främja jämlikhet. Ett längre citat är befogat: Politiska beslutsfattare, tjänsteleverantörer och icke-statliga organisationer inom en mängd olika områden måste kritiskt betrakta sin verksamhet. I vilken mån erkänner, beaktar och planerar man för invandrarnas särskilda behov och situationer inom ramen för olika program? Kan processer och strukturer anpassas för att på jämlik grund förbättra tillgången för invandrarna? Genom allmänna program kan integrationen av invandrare främjas som en del av den verksamhet som riktar sig mot samhället som helhet. Samtidigt finns det särskilda behov som kräver ytterligare och riktade åtgärder. I detta kapitel diskuteras dynamiken i integrationsarbetet och den ständiga avvägningen mellan allmänna och riktade åtgärder. I idealfallet kompletterar dessa åtgärder varandra och samverkar till att skapa en miljö som ökar tillgängligheten för invandrarna och gör dem mer delaktiga 33 Hur ska leverantörerna av de allmänna programmen upptäcka att det finns nya behov och förstå att anpassa programmen därefter? Här kommer de riktade åtgärderna in i bilden: Förekomsten av riktade tjänster, som ofta tillhandahålls av icke-statliga organisationer och självhjälpsorganisationer för invandrare och flyktingar, är en av de tydligaste indikatorerna på att behoven inte är tillgodosedda. Riktade tjänster anpassas efter de särskilda omständigheterna i till och med små grupper. Åtgärder vidtas snabbt när behov uppkommer och genomförs på ett flexibelt sätt. När de konventionella tjänsteleverantörerna väl har blivit medvetna om tjänsternas brister är utmaningen att finna en bra avvägning mellan riktade tjänster och allmänna tjänster. En tydlig roll- och uppgiftsfördelning kan göra det möjligt att undvika överlappning av tjänster och bristande samordning Europeiska kommissionen, Handbok om integration för politiska beslutsfattare och praktiskt verksamma på området. andra utgåvan. Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2007, s 14. För engelska originaltexter, se den engelskspråkiga upplagan. 33 Ibid., s Ibid., s

15 Pudelns kärna ligger alltså i balansen mellan allmänna och riktade åtgärder. Här konstaterar handboken, föga förvånande, att särskilda program behövs på kort sikt och allmänna program på längre sikt. Men balansen handlar inte bara om tid utan också om antal: Bör en organisation göra avsevärda förändringar för att kunna ta emot en liten grupp invandrare eller flyktingar med mycket specifika behov (till exempel personer ur en språkgrupp som är mycket liten i värdlandet eller i lokalområdet)? Kanske riktade åtgärder kan utarbetas i stället. Dessa åtgärder kan i så fall utarbetas så att de till fullo tillgodoser gruppens behov, i stället för att man väljer en kompromiss som kanske är otillfredsställande. Om en förändring har stor betydelse för ett stort antal invandrare bör konventionella tjänsteleverantörer å andra sidan satsa allvarligt på att genomföra den. 35 Balansen handlar också om mainstream-organisationernas förmåga att utveckla interkulturell kompetens. Organisationerna måste bäras upp av goda kunskaper om brukarna : deras invandringshistoria, ålders- och könsprofil, språkbehov, kulturella och religiösa vanor samt eventuella hinder för tillträde till och/eller erfarenhet av tjänsterna. Vilka attityder finns hos personalen? "Kan de motiveras att lyssna på användarna, se över sina metoder och förbättra sin kompetens?" 36 Kapitlet om mainstreaming utmynnar i följande goda råd: Hur kan bryggor mellan organisationer byggas på ett sätt som gör det möjligt att tillhandahålla de bästa tjänsterna för användarna samtidigt som organisationerna behåller sin identitet? Riktad verksamhet som fokuserar på invandrare är en viktig källa till kunskap för de konventionella organisationerna. Politiska beslutsfattare bör aktivt försöka erhålla information från frivilligorganisationer och lokala organisationer som har direkt kontakt med särskilda grupper. [---] Oberoende av särskilda projekt kan icke-statliga organisationer, inbegripet invandrarföreningar, bli expertcentrum och använda sin kunskap om samhället för att tillhandahålla rådgivning och utbildning för konventionella tjänsteleverantörer eller offentliga myndigheter. [---] Enligt god praxis bör regeringarna erkänna de icke-statliga organisationernas olika roller som intresseorganisationer, leverantörer av tjänster såsom tolkning eller informationsförmedling och som partner som underlättar dialog. 37 På det hela taget ger EU-handboken en rik bild av sambanden mellan mainstreaming, likabehandling och riktade åtgärder. Den framhåller vikten av ständig navigering mellan generella och riktade åtgärder, betydelsen av kort och lång sikt (utan att spika några tidsgränser), av stora och små invandrargrupper, av mainstream-organisationers förmåga och vilja att lära sig om olika gruppers behov, av icke-statliga och invandrarorganisationers förmåga att upptäcka otillfredsställda behov och överföra kunskap till mainstream-organisationerna. Det säger sig självt, även om handboken inte trycker speciellt på just den punkten, att mångfalden av invandrargrupper är avgörande för mainstream-organisationernas förmåga att skaffa sig kunskap om målgrupperna. Det är en sak att bygga upp interkulturell kompetens i ett land med ett fåtal större invandrargrupper, en helt annan sak i ett land med många mindre grupper. Till sist kan vi konstatera att handboken talar om mainstreaming som ett verktyg för att främja jämlikhet, inte om någon schematisk likabehandling, som förutsätter att målet, jämlikhet, är uppnått. 35 bid., s Ibid., s Ibid., s

16 I EU-kommissionens ordbok finns en definition av likabehandling. Begreppet innebär att det inte ska förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung. Med direkt diskriminering menas att en person behandlas mindre gynnsamt än en annan. Indirekt diskriminering förekommer när en till synes neutral bestämmelse, ett kriterium eller en praktik innebär en särskild nackdel för personer med ett rasmässigt eller etniskt ursprung jämfört med andra personer. 38 Denna definition väcker en del frågor. En neutral behandling kan alltså innebära diskriminering om person A inte kan tillgodogöra sig eller förstå den. Man kan då behöva ge person A extra information eller stöd, alltså positiv särbehandling. Detta till synes naturliga tillvägagångssätt innebär att A behandlas mer och inte mindre gynnsamt. Men vad händer när person B, som egentligen inte behöver positiv särbehandling, dyker upp på scenen och klagar över att inte ha fått samma behandling som A? Det enda rimliga svaret till B är att han/hon bör känna sig förfördelad lika lite som en person utan magsår bör känna sig förfördelad därför att en person med magsår har fått recept på Losec. 38 EU-kommissionen, Asylum and Migration Glossary 2.0: A tool for better comparability. Luxemburg: European Union, 2012, s

17 4. RANGORDNING AV LÄNDER Vi ska nu redovisa några rangordningar av integrationspolitiken i de länder som står i centrum för vårt intresse och dessutom rangordna det faktiska integrationsutfallet på ett nyckelområde arbetsmarknaden. Migrant Integration Policy Index Om man vill jämföra integrationspolitik i olika länder är Migrant Integration Policy Index (MIPEX) den naturliga startpunkten. 39 MIPEX rangordnar 31 länders integrationspolitik i en skala från 0 till 100 i rad avseenden: arbetsmarknad, familjeåterförening, utbildning, politiskt deltagande, uppehållstillstånd, medborgarskap och antidiskriminering. Det samlade indexet ger följande rangordning: Sverige (83) Portugal (79) Kanada (72) Australien (68) USA (62) Tyskland och Storbritannien (57) Frankrike (51) Problemet när man vill undersöka hur det förhåller sig med mainstreaming, likabehandling och riktade åtgärder är att dessa tre element vägs samman i betygssättningen av länderna. MIPEX lägger stor vikt vid att invandrare har samma rättigheter som infödda men också vid åtgärder som hjälper dem att utnyttja dessa rättigheter. Dessutom mäter MIPEX i huvudsak politikens innehåll, inte om politiken ger andra aktörer utrymme att göra något. Låt oss ta arbetsmarknadspolitiken som exempel. Sverige utgör föregångsexemplet med index 100. Sverige (100) Portugal (94) Kanada (81) Tyskland (77) USA (68) Australien (58) Storbritannien (55) Frankrike (49) Indexet består av fyra delindex: tillgänglighet, tillgång till allmänt stöd, riktat stöd och arbetares rättigheter. Sverige kammar förstås hem 4 x 100 poäng. USA:s serie är 100, 83, 25 och 63 vilket ger index 68. USA:s sämsta gren är alltså riktade åtgärder. Den som vet något om arbetsmarknadsinsatser i USA vet också att de ofta drivs av olika privata och ideella organisationer och när det gäller invandrare ofta av etniskt baserade jobbcenter. Detsamma gäller om de andra 39 ( ). 17

18 angloamerikanska länderna, Kanada, Australien och Storbritannien. Frågan är om dessa riktade åtgärder alls tas med i beräkningen. Antidiskrimineringspolitiken är ett annat intressant exempel eftersom den riktas mot negativ särbehandling. Här ligger Kanada, USA och Sverige i topp. Kanada och USA (89) Sverige (88) Storbritannien (86) Portugal (84) Australien (69) Frankrike (77) Tyskland (48) Ett delindex inom denna kategori har beteckningen jämlikhetspolitik. Det toppas av Kanada (94) före Sverige (89). USA (67) hamnar en bra bit ner och i bottenskiktet ligger Tyskland (17). I de verbala MIPEX-beskrivningarna av olika länder nämns mainstreaming sällan. Sverige utgör ett av de få fallen: [...] Sveriges mainstreaming-ansats tjänar till att ge bättre lika möjligheter i praktiken. Alla invånare har laglig rätt att slippa diskriminering, leva med sin familj och vara trygga i sitt boende och medborgarskap. Inom Sveriges samhällsmodell har varje individ också laglig rätt till stöd som tillgodoser deras specifika behov (t ex arbetsmarknadsintroduktion, orienteringsprogram, svenska språket och hemspråkskurser). Att redovisa och jämföra alla MIPEX-omdömen om de sju länderna skulle bli en alltför långrandig övning; materialet finns ju dessutom lätt tillgängligt på internet. Låt oss därför återigen välja två av de mest omdiskuterade områdena, arbetsmarknads- och antidiskrimineringspolitik. Vi börjar med arbetsmarknaden och avverkar länderna i rangordning. Om Sverige heter det att invandrare "kommer att finna den sällsynta kombinationen av ett land som är erfaret när det gäller invandring och öppet för deras ekonomiska potential". Enligt Portugals nationella integrationsplan från ska invandrare och infödda ha samma tillgång till jobb och invandrarna "kan se dessa mål i praktiken tack vare många riktade åtgärder". I Kanada har invandrarna "några av de bästa arbetsmarknadsmöjligheterna långt bättre än i Europa i allmänhet eller i USA". "Alla har samma arbetsvillkor och tillgång till socialförsäkringar." I Tyskland hjälper arbetsmarknadspolitiken inte helt invandrare med ursprung utanför EU att hitta jobb som matchar deras kvalifikationer, vilket leder till brain waste. Om USA heter det att "frivilliga och kommunitära organisationer till stor del bedriver integrationsarbetet". Legala invandrare har i huvudsak samma möjligheter som infödda på arbetsmarknaden men får ofta jobb som inte är i paritet med deras kvalifikationer eftersom en del delstater och professioner inte samarbetar om validering av utländska legitimationer. Australien kommenteras inte i MIPEX. Storbritannien "avskärmar inte delar av ekonomin för invandrare eller nekar dem tillgång till arbetsmarknadsåtgärder" men de får inte mycket stöd av riktade åtgärder och nekas tillgång till en stor del av socialförsäkringarna". Frankrike hamnar på jumboplats. Visserligen får arbetslösa invandrare från tredje land (dvs utanför EU) mycket 18

19 stöd men stora delar av arbetsmarknaden är stängd för dem: "De nekas laglig tillgång till fler jobb än i alla andra MIPEX-länder." När det gäller antidiskrimineringspolitik lyder omdömena så här: "Kanadas djupa jämlikhetsengagemang hjälper nyanlända och synliga minoriteter att uppnå lika möjligheter i praktiken". Och vidare: "Alla kanadensare tjänar på hur jämlikhet är mainstreamad över myndigheterna. I USA är "mekanismerna för att genomdriva lagen för potentiella offer för diskriminering de mest gynnsamma bland MIPEX-länderna". Sverige får beröm för sin antidiskrimineringslag från 2009, som ersatte flera lagar och ombudsmän med en. Storbritannien får ett omdöme liknande Kanadas - landet "har kraftfulla antidiskrimineringslagar och jämlikhetspolitik som hjälper nyanlända och etniska minoriteter att uppnå lika möjligheter i praktiken". Portugals lagar beskrivs som de mest kraftfulla i södra Europa men ändå som mindre effektiva än i de ledande länderna. Frankrike får kritik för att inte som andra MIPEX-länder ha skärpt sin lagstiftning och de tyska lagarna beskrivs som ineffektiva eftersom potentiella offer inte får tillräckligt stöd från myndigheterna. Låt oss innan vi lämnar MIPEX därhän redovisa några siffror om befolkningarnas inställning till frågor om invandrares tillgång till arbetsmarknaden och sociala rättigheter i några av de europeiska länderna. 40 På frågan om man ställer sig positiv till specifika åtgärder för att ge alla samma möjligheter på arbetsmarknaden är de portugisiska respondenterna mest generösa (75 procent), tätt följda av britterna (74 procent). Därefter följer svenskar och fransmän (68 procent) och tyskar (67 procent). På frågan om när invandrare ska ha samma sociala rättigheter som infödda utföll svaren som i tabell Tabellen är inte helt lättolkad men svenskarna framstår som mest och britterna som minst generösa. Tabell 6: Stöd för lika tillgång till sociala rättigheter (%) Vid ankomst Efter ett år När När sysselsatt medborgare Aldrig Sverige Portugal Frankrike Tyskland Storbritannien Multiculturalism Policy Index Låt oss innan vi förflyttar intresset från integrationspolitiska ingenjörskonster till en sida av integrationens verkliga ansikte kasta en sidoblick på ett annat index som konstruerats av Keith Banting och Will Kymlicka vid Queens University i Kanada: Multiculturalism Policy Index. Detta index försöker mäta och rangordna politiken i 21 västerländska demokratier och resultatet ser när det gäller invandrarminoriteter ut enligt följande: 40 Nedladdningsbar fil (Public perceptions data) på 41 Dessa siffror har MIPEX hämtat från European Social Survey

20 Tabell 7: Multicultural Policy Index 1980, 2000 och Australien Frankrike Kanada 5 7,5 7,5 Portugal 1 2 3,5 Storbritannien 2,5 5,5 5,5 Sverige Tyskland 0 2 2,5 USA Källa: ( ) På senare år har det förts en livlig diskussion, särskilt i Europa, om mångkulturalismens misslyckande. Diskussionen har eldats på av ledande politiker: Angela Merkel talade 2010 om att den mångkulturella politiken misslyckats kapitalt, David Cameron fyllde på med att politiken uppmuntrat människor från olika kulturer att leva skilda liv vid sidan om the mainstream, och Nicolas Sarkozy förklarade att mångkulturalism är ett misslyckat begrepp. 42 Talet om att mångkulturalismen är på väg att ersättas med en politik som i första hand ställer krav på invandrarna (civic integration) är enligt Banting och Kymlicka, som man kan förstå av tabell 7, överdrivet. Av våra åtta länder har tre (däribland Sverige) utvecklat sin politik i mer mångkulturell riktning på 2000-talet medan de övriga fem legat på samma nivå. 43 Emellertid har reaktionen mot mångkulturalismen på högsta politiska nivå manifesterat sig först 2010 och det tar som bekant tid innan nya prioriteringar slår igenom i politiken. Arbetsmarknadsutfall Hur ser då det faktiska integrationsresultatet ut? Här ska vi hålla oss till sysselsättning, det mest robusta måttet på ekonomisk integration se tabell 8. Det visar sig att Portugal ligger bäst till. I Portugal och USA har utlandsfödda högre sysselsättning än infödda. Sverige ligger i botten av ligan. Man ska dock ha i åtanke att sysselsättningen bland infödda ligger högt i Sverige jämfört med Portugal och USA vilket bidrar till att gapet blir extra stort i det svenska fallet. 42 Mulcahy, ibid., ss Se även Keith Banting & Will Kymlicka, Is there Really a Backlash Against Multiculturalism Policies? New Evidence from the Multiculturalism Policy Index, Queen s University,

21 Tabell 8: Sysselsättning infödda och utlandsfödda (15-64 år) 2010 Infödda (%) Utlandsfödda (%) Gap (%-enheter) Portugal 65,6 69,5 +3,9 USA 66,7 67,3 +0,6 Kanada 71,5 68,6-2,9 Storbritannien 70,3 66,1-4,2 Australien 72,4 67,9-4,5 Frankrike 63,9 57,8-6,9 Tyskland 71,2 63,8-7,4 Sverige 72,1 61,7-10,4 Källor: ( ) I tabell 9 är gapen i sysselsättning mellan den infödda befolkningen och invandrare som anlänt mellan 2000 och 2008 beräknade för de fem EU-länderna och för tre typer av invandrare: utlandsfödda i allmänhet, födda utanför EU och födda i länder med låg eller medelhög placering i FN:s Human Development Index (HDI). Dessa gap visar i vilken grad relativt nyanlända kan ta sig in på arbetsmarknaden. Återigen är Portugal i topp och Sverige i botten. Tabell 9: Gap i sysselsättning mellan infödda och invandrare (25-54 år) anlända efter 2000 i procentenheter Utlandsfödda Födda utom EU Länder med låg/medel HDI Portugal Tyskland Storbritannien Frankrike Sverige Källa: Eurostat, Migrants in Europe, 2011, tabell 1.12 Sysselsättningsgapens spegelbild bör rimligtvis synas i ländernas offentliga utgifter i form av å ena sidan jämförelsevis större sociala utgifter för utlandsfödda än för infödda men å andra sidan mindre av intjänade förmåner som pensioner. Det är också vad som kan utläsas i tabell 10. I de flesta länder är skillnaden mellan invandrares och inföddas användning av sociala förmåner inte särskilt stor. Sverige avviker som synes kraftigt från övriga länder när det gäller socialt stöd till invandrare. I Tyskland, där stödet enligt Esping-Andersen till stor del kanaliseras via familjerna, verkar invandrarna ha hamnat på efterkälken. 21

22 Tabell 10: Användning av sociala förmåner bland utlandsfödda relativt infödda i snitt Socialt stöd A-kassa Pension Familjstöd Bostadsbidrag Australien Frankrike 1,7 1,4 1,1 1,3 1,5 Kanada 1,2 1,0 1,0 1,2 Portugal 0,9 0,3 1,1 0,6 Storbritannien 1,3 1,1 0,7 1,1 1,4 Sverige 5,6 1,3 0,9 1,3 1,7 Tyskland 1,3 0,7 1,6 0,7 1,2 USA 1,6 1,1 0,7 1,3 0,9 Källa: OECD Migration Outlook 2013, tabell 3.6 Not: "Social assistance" har översatts till socialt stöd. 22

23 5. FAKTA OM LÄNDER Vi anlägger nu ett fågelperspektiv på integrationspolitiken i de länder som är i fokus för vårt intresse. Australien från mångkulturalism till nationell identitet 44 Under efterkrigstiden har integrationspolitiken i Australien genomgått tre faser: assimilation fram till mitten av 1960-talet (då britter till skillnad från invandrare från andra länder behandlades likadant som infödda), integration till mitten av 1970-talet (då invandrare från fler länder strömmade in i landet) och därefter mångkulturalism (när invandrarfrågorna genomsyrade det offentliga samtalet). På senare år har regeringen skiftat fokus från mångkulturalism mot vikten av att upprätthålla en gemensam nationell identitet. År 1989 introducerades en nationell agenda för ett mångkulturellt Australien med tre principer: rätten för invandrare att hålla fast vid sitt kulturella arv, social rättvisa och ekonomisk effektivitet. Tio år senare uppdaterades politiken med en ny agenda som betonade lika behandling och möjligheter samtidigt med frihet från diskriminering. År 2007 omvandlades det ansvariga departementet från Department of Immigration and Multicultural Affairs till Department of Immigration and Citizenship (DIAC) och mönstrade alltså ut ordet mångkultur ur sitt namn. Nu lades ökad vikt vid att främja en nationell identitet byggd på vissa grundläggande värderingar. Integrationspolitiken omfattar alla invandrare men åtgärderna har sedan 1990-talet i större utsträckning riktats till grupper med stora behov flyktingar och anhöriga under deras fem första år i landet. I raden av integrationsprogram märks bl a Integrated Humanitarian Settlement Strategy (IHSS) som syftar till att under sex månader hjälpa invandrare att få tillgång till mainstream-service, med möjlighet till förlängning när så behövs. Invandrare måste ha haft permanent uppehållstillstånd i två år innan de får tillgång till socialförsäkringar (arbetslöshet, sjukdom) men väntetiden gäller inte för flyktingar och andra med humanitära skäl. Invandrarnas behov tillgodoses av aktörer från den offentliga sektorn som Migration Institute of Australia (MIA) samt av icke-statliga organisationer som Migrant Resource Centers (MRC), som finns i olika regioner och hjälper invandrare med information om jobb och sociala förmåner, och Federation of Ethnic Communities Councils of Australia (FECCA), som representerar olika invandrargrupper. Integrationsbegreppet: I Australien har integration i princip ersatts av begreppet mångkulturalism. Orsaken är att integration i ett första skede var ett begrepp hämtat från den inhemska minoritetspolitiken. Senare kom integration snarast att beteckna en enhetlig kultur som alla invandrare (eventuellt) skulle bli del av. Den australiska mångkulturen präglas av idén om en ömsesidig politisk och civil kultur som inkluderar olika kulturer och identiteter. När begreppet integration används avser det ofta socio-ekonomisk integration, närmast delaktighet på arbetsmarknaden Om inget annat nämns är informationen hämtad från International Organization for Migration (IOM), Compendium of Migrant Integration Policies and Practices, 2009, ss David Smith, Janice Wykes, Sanuki Jayarajah & Taya Fabijanic, Citizenship in Australia. Department of Immigration and Citizenship,