Kostnader för nummerportabilitet i Sverige

Transkript

1 DATUM RAPPORTNUMMER 22 april 2003 PTS-ER-2003:11 ISSN Kostnader för nummerportabilitet i Sverige

2 Post- och telestyrelsen

3 Innehåll Sammanfattning Bakgrund Allmänt Nummerportabilitet i det fasta nätet Mobil nummerportabilitet Referensdatabas Tillsyn Förutsättningar för tillsyn Tidigare tillsyn Aktuellt tillsynsuppdrag Erfarenheter av tillsynen TeliaSonera Teleoperatörer förutom TeliaSonera Referensdatabasen SNPAC Nummerportabilitet i andra länder Utveckling i några länder i Europa Avgiftsnivåer i andra länder Resultat av tillsynen Tillsynen av TeliaSonera Tillsynen av SNPAC samt andra teleoperatörer Slutsatser Den svenska bilden av nummerportabilitet Fortsatta åtgärder Post- och telestyrelsen 0

4 Sammanfattning Nummerportabilitet innebär att abonnenter har möjlighet att behålla sitt telefonnummer vid byte av operatör. Avsikten med nummerportabilitet är att det skall underlätta rörligheten på telemarknaden och på så sätt vara ett verktyg för bättre konkurrens. Nummerportabilitet infördes i Sverige i det fasta nätet den 1 juli 1999 och i mobilnäten den 1 september Då var förutsättningarna inte stora för att reformen skulle komma att utnyttjas i stor utsträckning i det fasta nätet eftersom det i huvudsak bara finns en accessnätsoperatör. Förväntningarna var desto större att mobilabonnenterna skulle använda sig av möjligheten att behålla sitt nummer vid byte av teleoperatör. När nummerportabilitet nu funnits i både fasta nät och mobilnät sedan hösten 2001 har Post- och Telestyrelsen genomfört tillsyn av ett antal operatörers samt referensdatabasen SNPAC:s kostnadsvillkor och prissättning vid portering. Prissättningen ska enligt gällande regelverk vara kostnadsbaserad och mellan operatörer får priserna endast baseras på trafikkostnader och på driftskostnader som hänför sig till de enskilda överlämnandena. I denna studie ingår också data om utvecklingen av nummerportabilitet i några andra europeiska länder som jämförelse. Utredningen har visat att teleoperatörer i Sverige i många fall inte tar betalt för sina kostnader för nummerportabilitet. TeliaSonera tar däremot ut högre avgifter vid portering än operatörer generellt sett gör i de länder som ingått i studien. Den höga kostnadsnivån i Sverige kan vara en orsak till att nummerportabilitet inte utvecklas i samma takt som t.ex. i våra grannländer Norge och Danmark. PTS kommer därför att gå vidare med granskningen av avgifter mellan teleoperatörer vid nummerportabilitet. Post- och telestyrelsen 1

5 1 Bakgrund 1.1 Allmänt Hösten 2002 hade det gått drygt tre år sedan nummerportabilitet infördes för fasta telefonnummer, ett år sedan nummerportabilitet infördes för mobilnummer och också ett år sedan verksamheten med en referensdatabas inleddes. Det hade dessutom kommit synpunkter från teleoperatörer till PTS om att kostnaderna är höga för att erbjuda nya abonnenter att portera sitt telefonnummer. Detta föranledde PTS att genom tillsyn undersöka att de avgifter som tas ut för nummerportabilitet följer villkoren i telelagen. 1.2 Nummerportabilitet i det fasta nätet Skyldigheten att erbjuda nummerportabilitet infördes i telelagen den 1 juli som en följd av krav i EU-direktiv 2. Enligt EU-direktiven skulle nummerportabilitet vara infört i fasta nät i större befolkningscentra senast den 1 januari 2003 men detta ändrades sedan till att reformen skulle vara införd senast den 1 januari Svenska standarder för nummerportabilitet 3 togs samtidigt fram inom ITS, Informationstekniska standardiseringen, i samverkan mellan de olika operatörerna. PTS fastställde i föreskrifter 4 vilka tidpunkter för implementering och vilka nummerserier som nummerportabilitet skulle omfatta i det fasta telenätet. Det ingår inte några regler om ersättningsprinciper eller ersättningsnivåer i dessa dokument. Villkor för ersättning vid nummerportabilitet togs endast upp i telelagen, som bl.a. fastställde att operatörerna inte kunde begära ersättning för sina investeringskostnader för funktionen. Då det efter det första året visade sig att reformen inte varit så framgångsrik som väntat tog PTS fram ett underlag för förändringar bl.a. genom en konsultstudie. Därefter föreslog PTS i en skrivelse den 16 juni att bestämmelserna om ersättning för överlämnande av nummer skulle ändras så att operatörerna skulle dela på de ökade trafikkostnader som kan uppstå. Då nummerportabilitet förväntades nyttjas alltmer i både fasta nät och i mobilnät ville man främja en övergång till All Call Query, en teknisk lösning som inte orsakar någon extra trafik i det överlämnande nätet. Eftersom All Call Query-lösningen kräver en databasfunktion uppkom frågan hur en sådan s.k. referensdatabas skulle 1 SFS 1999:578 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG av den 30 juni 1997 om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät (EGT L 199, , s. 32) samt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/61/EG av den 24 september 1998 om ändring av direktiv 97/33/EG med avseende på nummerportabilitet mellan operatörer och förval av nätoperatörer (EGT L 268, , s. 37) 3 SIS Swedish standard SS , mars 1999, nätlösningar i det fasta nätet. SS mars 2000, administrativa gränssnitt och en central referensdatabas. SS , mars 2000, nätlösningar i digitala mobiltelefoninät. 4 Post- och telestyrelsen föreskrifter och allmänna råd om nummerportabilitet och fasta teletjänster, PTSFS 1999:3. 5 Förslag till ändring i telelagen avseende nummerportabilitet, PTS 16 juni 2000, dnr Post- och telestyrelsen 2

6 finansieras och vem som skulle ansvara för den. I skrivelsen tog PTS därför också upp förslag om en referensdatabas och lagreglering av en sådan. I juli 2001 trädde ändringar i telelagen i kraft. 6 Dessa innebär att överlämnande operatör endast kan begära ersättning för hälften av de ökade trafikkostnaderna, och då av den uppringande abonnentens operatör istället för av mottagande operatör. Syftet med att ändra ersättningsreglerna var att öka incitamenten för teleoperatörerna att införa mer effektiva tekniska lösningar. Nackdelen med dessa villkor var att de inte var lika enkla som t.ex. alternativet att ökade trafikkostnader inte ersätts alls. I propositionen poängteras att det är viktigt att den kostnad som är ersättningsgrundande på ett tydligt sätt avgränsas för att undvika tolkningstvister. 1.3 Mobil nummerportabilitet EU-direktiven behandlar inte nummerportabilitet i mobilnäten. På marknaden för mobiltelefoni var dock situationen en annan än i det fasta nätet eftersom mobilabonnenter generellt sett har en helt annan möjlighet att byta operatör. Nummerportabiliteten i mobilnäten förväntades slå igenom snabbt. Den svenska regeringen bedömde därför att ett väsentligt konsumentintresse motiverade införande av nummerportabilitet även i mobilnäten. PTS tog fram föreskrifter och allmänna råd om villkoren för nummerportabilitet för digital mobiltelefonitjänst. 7 Enligt föreskrifterna skulle en abonnent kunna erhålla portabilitet från och med den 1 september Starttidpunkten sattes så att operatörerna skulle ges tid att förbereda administrativa rutiner och tekniskt genomförande. 1.4 Referensdatabas Proposition 2000/01:74 innehöll även ett förslag till reglering av en central referensdatabas. Tillsynsmyndigheten fick ett bemyndigande att utse en referensdatabasoperatör som skulle ta emot, sammanställa och vidarebefordra uppgifterna till teleoperatörerna på skäliga och konkurrensneutrala villkor. Enligt propositionen skulle lagens bestämmelser om televerksamhet och teleoperatörer även gälla för databasverksamheten i de fall de gick att tillämpa. I tidigare diskussioner mellan teleoperatörer, PTS och IT-företagen om vem som bör handha en databas med information om överlämnade nummer hade man kommit fram till att PTS, som tillstånds- och tillsynsmyndighet för den svenska telemarknaden, inte bör ansvara för sådana operativa funktioner inom telesystemet. Driften av databasen skulle istället finansieras och skötas av en privaträttslig organisation. Intresset för att i privat regi driva databasen var förstås beroende av vilka affärsmässiga villkor som skulle gälla. Med den särställning på marknaden som referensdatabasen skulle få fanns samtidigt skäl att reglera villkoren. För att skapa 6 Prop. 2000/01:74 7 PTSFS 2000:6, Post- och telestyrelsens föreskrifter och allmänna råd om nummerportabilitet för digital mobiltelefonitjänst och SMS. 9 PTS beslut den 15 augusti 2001, dnr Post- och telestyrelsen 3

7 motiv för att i privat regi driva den centrala referensdatabasen måste ersättningen uppgå till en sådan nivå att investerare fann det intressant att investera kapital och övriga resurser i en sådan verksamhet. Den särställning organisationen skulle få genom reglering om referensdata skulle inte få utnyttjas oskäligt t.ex. genom att missgynna teleoperatörer som inte är delägare. Villkoren och priset för att få tillgång till referensdata skulle därför vara samma för olika användare (om det inte fanns sakliga skäl för olika behandling). Den referensdatabas som finns idag har skapats som ett fristående aktiebolag med teleoperatörer som delägare. Arbetet med att bygga upp organisationen skedde i ett särskilt projekt och genom samverkan mellan Europolitan, Tele1 Europe, Tele2, Telia och Telenordia. Beslut fattades av PTS under sommaren 2001 om att the Swedish Number Portability Administrative Centre (SNPAC) skulle ges detta uppdrag. 9 Tidpunkten för införandet bestämdes till den 1 september Tillsyn 2.1 Förutsättningar för tillsyn PTS tillsyn skall omfatta telelagens bestämmelser och de föreskrifter, beslut och villkor som meddelats med stöd av lagen, dvs. i detta fall 39, 42 samt 39 a telelagen. 39 fastställer operatörernas skyldighet att se till att telenätet medger att en abonnent kan behålla sitt telefonnummer vid byte av teleoperatör och 42 anger att ersättning för att överlämna telefonnummer enligt 39 får grundas endast på driftskostnader för överlämnandet. 39 a reglerar villkoren för referensdatabasen. Närmare beskrivningar av den ersättning som överlämnande operatör kan begära från mottagande operatör tas upp i lagens förarbeten. Vad gäller kostnaderna för investeringar för nummerportabilitet poängteras (på sid 17 f prop 1997/98:126) följande: Enligt regeringen bör utgångspunkten för frågan om kostnadsfördelning och ersättning mellan teleoperatörer på en konkurrensutsatt marknad vara att nummerportabilitet skall betraktas som en grundfunktion i ett modernt telenät. Genom en ordning där teleoperatörerna själva bekostar införandet skapas dessutom incitament för att långsiktigt kostnadseffektiva lösningar införs. Det finns annars en risk för att onödigt dyra och komplicerade lösningar väljs. Därtill skulle det uppstå problem att beräkna särkostnaden för enskilda överlämnanden om fasta investeringskostnader skall fördelas på dessa såsom grund för ersättning. Mycket starka skäl talar således enligt regeringens bedömning för att investeringskostnader för nummerportabilitet, i enlighet med vad som föreslås i promemorian, inte bör ligga till grund för ersättning mellan teleoperatörer. Vid remissbehandlingen fick detta synsätt en mycket bred anslutning. Endast Telia AB gav uttryck för en annan mening. Med beaktande av vad som nu anförts föreslår regeringen att investeringskostnaderna inte skall utgöra grund för ersättning. Post- och telestyrelsen 4

8 De svenska villkoren stämmer överens med de riktlinjer som tagits fram inom EU. 11 I flertalet länder i Europa får en överlämnande operator inte begära ersättning för sina investeringskostnader för nummerportabilitet. PTS konstaterar att funktionalitet som gör nummerportabilitet mellan telenät möjlig till stor del kan vara ny hårdvara och mjukvara till datasystem. I vissa fall kan anpassning av äldre systems hård- och mjukvara krävas för att göra samverkan möjlig med nummerportabilitetsfunktionen. För att nummerportabilitet skall fungera krävs också successivt drift- och förvaltningsarbete. I propositionen (sid. 18) beskrivs vilka kostnader som en överlämnande operatör kan begära ersättning för enligt följande: Det är inte samtliga kostnader för nummerportabilitet som skall bäras av den överlämnande teleoperatören. Ersättning får utgå för driftskostnader som hänför sig till de enskilda överlämnandena. Till driftskostnader räknas t.ex. administrativa kostnader för överlämnande av ett visst telefonnummer och de ökade trafikkostnader som löpande uppstår i den överlämnande teleoperatörens telenät vid samtal till ett överlämnat telefonnummer. Vad avser ökade trafikkostnader ändrades villkoren senare till att en överlämnande operatör endast kan begära ersättning för hälften av dessa och att det är den operatör som den anropande abonnenten valt som ska stå för denna hälft. 12 De olika systemprocesserna för nummerportabilitet beskrivs i de tidigare nämnda standarder som togs fram före reformen. Standarden för den s.k. administrativa processen omfattar en blandning av både systemlösningar och manuella rutiner, varför den inte ger någon vägledning för att bestämma vilka administrativa kostnader som överlämnande operatör kan begära ersättning för enligt telelagen. 13 I förarbetena betonas att tillsyn bör utövas avseende referensdatabasen i och med dess särställning på marknaden (proposition 2000/01:74, sid. 20). Driftsäkerhetsfrågor ansågs vara ytterligare ett skäl till att referensdatabasverksamheten skall stå under tillsyn. 2.2 Tidigare tillsyn Under våren 2000 begärde Utfors medling av PTS i förhandlingarna om ett avtal om nummerportabilitet med Telia. Då parterna inte kunde enas begärde sedan Telia att PTS skulle fastställa Telias prislista. Detta ärende utmynnade i ett beslut 14 om att Telia skulle sänka sina avgifter för portering gentemot Utfors då ett antal kostnadsposter inte kunde anses styrkta. TeliaSoneras nuvarande prislista gäller sedan september 2001, då priset för portering av t.ex. ett enstaka geografiskt nummer justerades från 720 kr till 470 kr. 11 ONP guidelines on cost allocation for number portability and carrier pre selection, ONPCOMM00 02, januari prop. 2000/01:74 13 Number portability in Sweden Administrative process for number portability, including the administrative interface and the reference database, Swedish standard SS PTS beslut den 4 maj 2001, dnr Post- och telestyrelsen 5

9 Under hösten 2001 gjorde PTS en kartläggning av viktiga frågor genom ett antal intervjuer med olika aktörer på marknaden. Resultatet av denna undersökning visade att marknaden ansåg att kostnaderna för att portera nummer är höga. I undersökningen framkom även att villkoren för de administrativa rutinerna kan behöva preciseras, så att det skapas en samsyn om tolkningen av vad som får innefattas i de fem dagar som porteringsprocessen för mobilnummer får ta enligt PTS föreskrift 15. Vidare framkom oklarheter avseende hur olika kontraktsvillkor ska hanteras vid portering, såsom t.ex. subventioner av mobiltelefoner liksom rutiner för kunder med kontantkort som vill portera sitt mobilnummer. Undersökningen visade också att det kan finnas ett behov av att informera allmänheten om hur portering går till, att det är en gemensam process för operatörerna, samt vilket antal dagar kunden kan räkna med. 2.3 Aktuellt tillsynsuppdrag Utöver de synpunkter som inkommit vid intervjuerna med olika operatörer under hösten 2001 har det dessutom inkommit flera synpunkter till PTS på framförallt kostnaden för att portera nummer. Synpunkterna gäller priserna för portering i både fasta nät och i mobilnät. Enligt dessa har kostnaderna i vissa fall varit så höga att det inte varit lönsamt att portera nummer för nya kunder. Detta har föranlett PTS att utöva tillsyn genom att: kartlägga omfattningen av de avgifter som debiteras teleoperatörer i samband med nummerportering, klarlägga huruvida avgifternas koppling till uppkomna kostnader överensstämmer med kostnadsorienteringsbegreppet och granska skäligheten och rimligheten i SNPAC:s avgifter och avgiftsstruktur. Tillsynen avgränsades alltså i detta skede till att gälla de kostnader som teleoperatörer respektive referensdatabasoperatören begär ersättning för vid nummerportabilitet. Dessutom behövdes en jämförelse med motsvarande kostnader för nummerportabilitet i andra länder i Europa. För tillsynen ombads ett antal operatörer samt referensdatabasoperatören att redogöra för de kostnader som uppstår respektive avgifter de debiterar vid nummerportering i fasta nät och i mobilnät, hur uppföljningen av kostnaderna görs samt på vilket sätt dessa kostnader är kopplade till avgifterna. Sådan begäran skickades till SNPAC AB, Worldcom AB, Sense communications Internat AS, Tele 2 AB, Telenor Business Solutions AB, TeliaSonera AB och Vodafone AB. Dessutom har möten eller intervjuer genomförts med Sense, Hi3G, Bredbandsbolaget, TeliaSonera och SNPAC. PTS har också förevisats system och rutiner för nummerportabilitet hos TeliaSonera. 15 PTSFS 2000:6, Post- och telestyrelsens föreskrifter och allmänna råd om nummerportabilitet för digital mobiltelefonitjänst och SMS. Post- och telestyrelsen 6

10 3 Erfarenheter av tillsynen 3.1 TeliaSonera TeliaSoneras avgifter för utportering av nummer ifrågasätts av flera operatörer. Dessa ifrågasatte om TeliaSonera valt de mest kostnadseffektiva lösningarna för arbetet. En operatör anser att nuvarande avgifter som debiteras av TeliaSonera är djupt oroande och ifrågasätter om bolaget verkligen tar betalt för endast operativa kostnader. I en operatörs beräkningsexempel kommer man fram till att kostnaden för portering av ett mobilnummer borde vara ca kr inbegripet mottagning av beställning, ändrad trafikstyrning samt felhanteringar och reklamationer i eget nät. Utöver de operatörer som nämnts ovan har ytterligare ett par operatörer hört av sig till PTS. Det generella budskapet från operatörerna är att de anser att priset för portering är alltför högt från TeliaSoneras sida. Även om nummerportabilitet anses vara för dyrt ses det ändå som en viktig funktion som kunderna förväntar sig ska finnas. Som operatör måste man därför erbjuda kunden portering. En operatör gör jämförelsen med t.ex. olika tilläggstjänster eller inläggning av nya kunder och säger att portabilitet är ca tre till fyra gånger dyrare. TeliaSonera tar enligt sin prislista för utportering av nummer i det fasta nätet exempelvis 470 kr för utportering av ett enstaka geografiskt nummer. 16 En geografisk nummerserie kostar 890 kr och enstaka ickegeografiska nummer 1050 kr (under ordinarie arbetstid). Därtill kommer i vissa fall ersättning för ökade trafikkostnader. Enligt TeliaSonera har debitering inte skett i någon större utsträckning p.g.a. att det har prioriterats lågt i strävan att få en fungerande administration av porteringar. Telia framhåller i skrivelse till PTS att man har för avsikt att publicera en ny prislista. Bolaget har därefter höjt det tidigare priset 200 kr för utportering av ett enstaka mobilnummer till 215 kr fr.o.m. den 1 februari TeliaSonera aviserar också att uppdelningen i prissättning mellan enstaka nummer och serier kan komma att ändras. Efter begäran från PTS har TeliaSonera inkommit med kostnadsberäkningar, där man redovisar vilka kostnadsposter som företaget yrkar ersättning för. Denna redovisning kommer att utgöra underlag för en fördjupad tillsyn. Mot bakgrund av att mobil nummerportabilitet införts och att SNPAC etablerat sin verksamhet sedan PTS utförde sin tidigare tillsyn beträffande Telias prissättning, är det inte oväntat att kostnadsposterna i den nya kalkylken avviker på olika sätt från de poster som togs upp i det tidigare tillsynsärendet. PTS tidigare ställningstaganden beträffande Telias prissättning kommer därför troligen att ge begränsad vägledning vid denna tillsyn se Produkter: Samtrafik, Skanovas referenserbjudande för samtrafik, bil B 4.1: priser för Skanova nummerportabilitet Post- och telestyrelsen 7

11 TeliaSonera har anfört att bolagets justering av prislistan den 1 september 2001 gjordes pga. rationaliseringar i processen. Bolaget uppger att prioriteringarna därefter varit att stabilisera processen internt och externt varför någon ny kalkyl inte tagits fram. TeliaSonera anser att priset snarare är för lågt än för högt, pga. av att volymerna fortfarande är relativt låga och många porteringar orsakar manuellt arbete. Efter de nya releaserna av SNPAC samt TeliaSoneras interna system i oktober 2002 ansåg bolaget att stabiliteten i porteringsprocessen var tillfredställande. Arbetet med att ta fram en ny kalkyl inleddes därefter. 3.2 Teleoperatörer förutom TeliaSonera De operatörer som ingått i tillsynen är TeliaSonera, Sense, Tele2, Telenor Business solutions, Vodafone och Worldcom. Vodafone önskar inte offentliggöra sina uppgifter. Hos övriga operatörer förutom TeliaSonera fungerar det generellt sett så att man inte tar betalt för sina kostnader vid utportering. Detta kan i vissa fall förklaras med att reformen befinner sig i en uppbyggnadsfas. En annan slutsats kan vara att operatörerna anser att porteringskostnaderna i det långa loppet jämnar ut sig och att fakturakostnaden mellan operatörer blir onödigt hög. Få order om utporteringar kan också göra att det inte anses meningsfullt att upprätta rutiner för fakturering och bevakning av avgifter. 3.3 Referensdatabasen SNPAC SNPAC bildades i december 2000 och ägs till lika delar av Vodafone, Song Networks, Tele2 Sverige, TeliaSonera och Telenor Business Solutions. Andra aktörer är välkomna att bli delägare i SNPAC på affärsmässiga grunder. Styrelsen har det övergripande ansvaret för verksamheten och är sammansatt av representanter från de olika delägarna. I bolaget arbetar utöver VD tre personer på deltid (verksamhets- resp. ekonomiansvarig samt en teknisk specialist). SNPAC redovisar på sin hemsida 17 sina syften med och villkor för verksamheten. Dessa överensstämmer med telelagens krav i 39 a och är bl.a. att skapa förutsättningar för en effektiv dirigering av teletrafik genom att tillhandahålla referensdata med hög tillförlitlighet, att erbjuda stöd för aktörer i Sverige att införa en rationell och automatiserad porteringsprocess, samt att erbjuda kunder tillgång till databasen på lika och konkurrensneutrala villkor. Det anges vidare på hemsidan att teleoperatörer och kommersiella intressenter i t.ex. nummerupplysningstjänster bereds tillgång till referensdata genom standardiserade gränssnitt på lika och konkurrensneutrala villkor. Kostnaderna för etableringen av den centrala referensdatabasen finansieras i hög utsträckning av porteringsavgifter. Principen är att de aktörer som har större nytta av en anslutning till databasen också bär en relativt sett större del av kostnaderna. Det vill säga den aktör som väljer direktanslutning, vilket medger större behandlingsvolymer, bär högre kostnader än den som väljer en web-anslutning, men har samtidigt lägre kostnader för de enskilda porteringar som genomförs. Syftet är att verksamheten ska bedrivas kostnadseffektivt genom att de fasta resurserna minimeras. För att begränsa riskerna för verksamheten genomförs den 17 Post- och telestyrelsen 8

12 operativa verksamheten med externa resurser som upphandlas på affärsmässiga grunder. SNPAC har därför inte någon egen teknisk infrastruktur, men har genom det avtal som tecknats äganderätten till den information som hanteras. Inriktningen är att göra ett nollresultat efter det att delägarna i bolaget fått skälig utdelning på insatt kapital. Inkomsterna från försäljningen av tjänster till kunder skall täcka SNPAC:s kostnader för drift, förvaltning och administration samt också täcka kostnader för genomförd projektering och upphandling av referensdatabasen. I prislistan på SNPAC:s hemsida finns de olika anslutningsavgifterna, årsavgifterna samt porteringspriserna per nummer respektive nummerserie. Avgifterna redovisas för respektive anslutningsform som operatörer kan välja till referensdatabasen, web-anslutning eller direkt-anslutning. SNPAC har under tillsynen inkommit med två skrivelser efter begäran från PTS. Dessa har behandlat de ekonomiska villkor som SNPAC styrs av och villkoren för prissättning där det ingår en avskrivning av de investeringskostnader som uppstod i samband med starten. Vid PTS besök hos SNPAC belystes bakgrunden till kostnaderna för operatörerna vid de olika anslutningsformerna. Anslutnings- och årsavgift vid direktanslutning styrs i stor utsträckning av det avtal referensdatabasen har med sin underleverantör. SNPAC har i upphandlingen tagit viss hänsyn till risktagandet för de olika delägarna. Vid direktanslutning med en anslutningsavgift om kr och en årsavgift om kr kostar porteringen av ett enskilt telefonnummer 140 kr (sedan december 2002), medan en nummerserie om minst tusen nummer kostar 700 kr att portera. Ingen skillnad görs för fastnäts- respektive mobilnummer. Om operatören istället har en web-anslutning till SNPAC med anslutningsavgiften kr och en årsavgift om kr, är kostnaden 160 kr för portering av ett enskilt telefonnummer och 800 kr för en serie om minst tusen nummer. Mindre serier kan också porteras för kostnader som ligger däremellan. I anslutningsavgiften för web-anslutning ingår ett par dagars utbildning. Efter det att mängden porteringar ökat under hösten 2002 sänkte SNPAC porteringspriset i december 2002, från tidigare 150 respektive 170 kr till 140 respektive 160 kr per enskilt nummer, för direkt- respektive web-ansluten operatör. 4 Nummerportabilitet i andra länder 4.1 Utveckling i några länder i Europa Nummerportabilitet infördes i olika länder i Europa ungefär samtidigt. Detta skedde i slutet av 90-talet i de fasta näten och ett par år senare i mobilnäten. Post- och telestyrelsen 9

13 Funktionen har sedan fått olika utformning i de olika länderna, inte minst vad gäller ersättningsnivå mellan operatörerna. Även valet av tekniska lösningar i telenäten har varierat. Utformningen skiljer sig även åt vad gäller organisation och ersättningsprinciper för en central referensdatabas. Dessa olikheter kan ha betydelse för att reformen utvecklats olika i de olika länderna. I nedanstående tabell speglas utvecklingen av nummerportabilitet i mobilnäten med antal porteringar relaterat till införandedatum och antal mobilabonnenter i Sverige jämfört med förhållandet i våra grannländer. Tab. 1 Data avseende mobilnät i december Mobilnät Datum för införande Antal GSMabonnenter inklusive kontantkort Ack. antal porterade mobilnr Medelvärde antal port mobilnr/år % av antal mobilnr. som porterats Sverige Sept ,0 Danmark Jan ,0 Finland Juli finns ej än finns ej än finns ej än Norge Nov ,0 Som framgår av tabellen ovan har reformen i mobilnäten under de första åren varit mer framgångsrik mätt i antal porteringar i Danmark och Norge än i Sverige. Danmark har i likhet med Sverige valt en lösning med en referensdatabas 23. I Danmark har dock aktörerna på marknaden träffat gemensamma överenskommelser om kostnadsersättning vid mobil portering. Lägre kostnader och bättre pristransparens kan vara orsaken till den relativt sett större mängden porteringar av mobilnummer i Danmark jämfört med i Sverige. Om man tar i beaktande att det i Norge finns litet drygt hälften så många mobilabonnenter som i Sverige kan man konstatera att mobil nummerportabilitet utvecklats betydligt snabbare i Norge än i Sverige. I Norge infördes mobil portabilitet i november Även i Norge används den tekniska lösningen med en referensdatabas 24. Cirka abonnenter nyttjade reformen under det första året och därefter har antalet mobilporteringar per månad ökat. I Sverige har det under det senaste halvåret porterats ca mobilnummer, vilket pekar på en viss ökning jämfört med de mobilnummer som porterats i Sverige under 21 avser juni 2002, Svensk telemarknad första halvåret avser juni 2002, Det norske telemarkedet foerste halvår Operators Clearing House, OCH, se 24 se Post- och telestyrelsen 10

14 hela det senaste året. I februari i år har antalet porterade mobilnummer uppnått totalt i Sverige vilket kan jämföras med att det i Norge porterats över mobilnummer vid samma tidpunkt. Som jämförelse kan nämnas att även i Storbritannien har antalet mobilporteringar ökat under förra året. I Storbritannien infördes reformen redan i januari 1999 och i oktober 2002 uppgick antalet porterade nummer där till ca , dvs. ca 5% av antalet mobilabonnenter. 4.2 Avgiftsnivåer i andra länder PTS har också fått information om ersättningsnivåer mellan operatörer vid portering samt villkor för en ev. referensdatabas från Finland, Danmark, Österrike, Storbritannien, Spanien och Portugal. Olikheter i hur man i olika länder fördelar prissättningen för enstaka nummer respektive nummerserier försvårar direkta jämförelser, men generellt sett har det visat sig att TeliaSoneras avgifter vid utportering av fastnätsnummer är avsevärt högre än avgifterna i dessa länder. I de länder som infört mobil nummerportabilitet är även avgifterna för sådan utportering lägre än de priser som tas ut i Sverige. I exempelvis Danmark finns det en branschöverenskommelse mellan teleoperatörer om att portering av ett enstaka nummer ska ersättas med 72 DKK (ca 90 SEK), dvs. ungefär en femtedel av TeliaSoneras pris för att portera ett geografiskt nummer i Sverige och knappt hälften av priset för portering av ett mobilnummer. Även i Norge kan en förklaring till att det är ett relativt sett större antal mobilabonnenter som utnyttjar reformen vara att det är mer lönsamt för operatörerna att erbjuda portering. Den norska myndigheten har givit ut riktlinjer med innebörd att de avgifter som en överlämnande operatörer kan begära ersättning för kan uppgå till 85 NOK (ca 100 SEK). Denna summa har räknats fram utifrån en sammanställning av ett antal olika operatörers kostnader för utportering. Av de undersökta länderna har referensdatabaslösningar endast införts i Danmark, Norge, Portugal och Spanien. Avgifterna till referensdatabasen är inte direkt jämförbara mellan länderna eftersom de lösningar som valts för finansiering av referensdatabaserna är olika. Post- och telestyrelsen 11

15 5 Resultat av tillsynen 5.1 Tillsynen av TeliaSonera Nummerportabilitet ska enligt förarbetena ses som en grundläggande funktion i ett modernt allmänt tillgängligt telenät (prop. 1997/98:126, sid 17). I samband med att lag och föreskrifter fastställdes om nummerportabilitet meddelades därför att investeringarna i eget nät skulle bekostas av respektive operatör. En överlämnande operatör får endast ta ut avgifter vid portering för att täcka operatörens driftskostnader i form av t.ex. administrativa kostnader som uppstår då det enskilda numret porteras. För höga avgifter inverkar naturligtvis på möjligheterna att utnyttja reformen som det var tänkt. Höga porteringspriser gynnar de operatörer som redan har stora marknadsandelar och som förfogar över en stor del av numren. Små operatörer och nya operatörer som ska in på marknaden får svårare att ta över abonnenter. Nummerportabilitetsreformen syftade till att minska dessa hinder och därmed underlätta rörligheten på telemarknaden. För att skapa förutsättningar för effektivare konkurrens är priset för portering en viktig faktor. Det är därför av vikt att granska TeliaSoneras prissättning vid portering vidare. 5.2 Tillsynen av SNPAC samt andra teleoperatörer SNPACs syfte är att skapa förutsättningar för en effektiv dirigering av teletrafiken, erbjuda referensdata med hög tillförlitlighet samt erbjuda stöd för en rationell och automatiserad process på lika och konkurrensneutrala villkor. Det har inte framkommit något anmärkningsvärt i samband med denna tillsyn. Vid de kontakter PTS haft med teleoperatörer inom ramen för tillsynen har inte heller någon kritik riktats mot SNPAC vare sig gällande servicenivå eller pris. Eftersom det är öppet för alla operatörer att bli delägare i referensdatabasen, finns möjligheter till insyn från marknaden på ett sätt som bör garantera en ändamålsenlig och kostnadseffektiv hantering även i fortsättningen. Vad avser de teleoperatörer som denna tillsyn omfattat som inte har några offentliga prislistor, tar flertalet inte betalt för att portera ut nummer trots lagstadgad rätt att begära ersättning. Det finns således inte skäl att granska dessa operatörers avgifter. 6 Slutsatser 6.1 Den svenska bilden av nummerportabilitet Av de abonnenter i Sverige som bytt mobiloperatör under det senaste året har en tredjedel använt nummerportabilitet. 27 Utvecklingen av nummerportabilitet pekar 27 Hur fungerar telefoni och Internet för användarna - rapport utförd av Temo på uppdrag av PTS - december 2002 Post- och telestyrelsen 12

16 nu på en viss ökning per månad både avseende fastnätsnummer och mobilnummer. Mängden porteringar i mobilnäten i Sverige är dock lägre än i t.ex. Danmark och Norge. Olika operatörer på marknaden har vid ett flertal tillfällen framfört till PTS att man anser att kostnaderna för att använda sig av nummerportabilitet är för höga. Man anser att kostnaderna hämmar reformens genomslag, och att det motverkar den konkurrensbefrämjande effekt som var syftet med reformen. Det råder dessutom olikhet i ersättningskraven då TeliaSonera tar ut avgifter medan flertalet andra operatörer inte gör det. Det framstår i nuläget som klart att den sammanlagda kostnaden för att portera ett geografiskt nummer från TeliaSoneras fasta nät, dvs. 470 kr till TeliaSonera och kr till SNPAC plus del av anslutningsavgiften och årsavgifterna till SNPAC, i många fall är för hög för att det skall vara lönsamt. För att portera ett mobilnummer är denna kostnad sammanlagt ca 350 kr plus kostnader för anslutning och årsavgift till SNPAC. För att belysa den konkurrenshämmande effekt som denna kostnad kan medföra kan en jämförelse göras med operatörens förväntade intäkter av abonnemanget. Den genomsnittliga månatliga intäkten år 2001 var för ett mobilabonnemang 336 kr 28 och för ett kontantkort 58 kr. Lönsamheten är olika för olika typer av abonnemang. Under 2001 var intäkten för mobilabonnemang för företagskunder 471 kr per månad medan motsvarande intäkt för privatkunder var 127 kr. Vid en sådan jämförelse framstår den mottagande operatörens kostnad för portering som så hög att det är förståeligt att reformen inte fått något ordentligt genomslag. 6.2 Fortsatta åtgärder PTS slutsats är att TeliaSoneras kostnader för, och därmed prissättning av, nummerportering är höga. PTS kommer därför att göra en fördjupad granskning av TeliaSoneras kostnader för nummerportabilitet för att undersöka om prissättningen är kostnadsbaserad på det sätt som lagen föreskriver. PTS kommer således att granska TeliaSoneras priser för portering av nummer både i fasta nät och i mobilnät. I anslutning till PTS tillsyn har det framkommit behov av att klarlägga rutinerna mellan operatörer avseende krav på underskrift från kund vid begäran om portering. Vid en tidigare undersökning framkom också önskemål om översyn av tidsramar och information kring nummerportabilitet, varför föreskrifterna på sikt bör ses över. Det kan därför finnas anledning för PTS att även göra en översyn av föreskrifterna avseende rutiner för nummerportabilitet. 28 Svensk Telemarknad 2001, sid Post- och telestyrelsen 13

17 Post- och telestyrelsen 14