Yttrande över Utbildningsdepartementets promemoria "Tid för undervisning - lärares arbete med åtgärdsprogram" (Ds 2013:50) "

Transkript

1 ^ \ Yttrande Skolinspektionen Utbildningsdepartementet Stockholm 1 (9) Yttrande över Utbildningsdepartementets promemoria "Tid för undervisning - lärares arbete med åtgärdsprogram" (Ds 2013:50) " (DnrU2013/4296/S) Skolinspektionen är kritisk till förslagen i promemorian. Skolinspektionen befarar att de föreslagna regleringarna kommer medföra att arbetet med särskilt stöd och åtgärdsprogram blir otydligt och godtyckligt samt att elevers rätt till adekvat stöd och särskilt stöd avsevärt kan komma att försämras. Skolinspektionen anser därför att förslagen inte främjar elevernas rättssäkerhet och således inte heller är till varje elevs bästa. Skolinspektionen avstyrker därför förslagen. Skolinspektionen lämnar följande synpunkter på förslaget. Stöd och särskilt stöd (avsnitt 3.1 och 3.2) Förslagets utgångspunkt är att undervisningen ska möta alla elevers olika förutsättningar och behov. Arbetsgruppen menar att det stöd som ges inom den ordinarie undervisningen behöver förstärkas så att fler elever klarar målen utan särskilt stöd. Arbetsgruppen skriver att elevers stödbehov i större utsträclcning än i dag bör kunna hanteras av undervisande lärare och lärarlag genom att den ordinarie undervisningen planeras och genomförs för att passa alla elever. Stöd elier särskilt stöd Arbetsgruppens utgångspunkt att mer stöd ska ges inom den ordinarie undervisningen är vällovlig och stämmer väl överens med ett inkluderande synsätt. Skolinspektionen är av uppfattningen att stöd ska ges genom en långtgående individanpassning inom ramen för den ordinarie undervisningen. Detta stöd är dock inte alltid tillräckligt för att tillgodose alla elevers behov av individuellt stöd. Det finns elever som trots en sådan anpassning är i behov av särskilt stöd. Skolinspektionen kan hålla med om att rektor idag beslutar om särskilt stöd och åtgärdsprogram för elever som egentligen skulle kunna få sitt behov tillgodosett genom stöd och en bättre anpassad undervisning. Två faktorer som san- Skolinspektionen, Box 23069, Stockholm, Besök: Sveavägen 159 Telefon: , Fax:

2 Yttrande 2(9) nolikt bidrar till att detta är dels att elevens behov inte utreds på ett sådant medvetet sätt att skolan får kunskap om vad för typ av insatser eleven faktiskt behöver, dels den osäkerhet som finns om var skujelinjen går mellan stöd och särskilt stöd. Genom att betona kravet på utredning och tydliggöra skillnaden mellan stöd och särskilt stöd skulle rektor få bättre föratsättrvingar att fatta beslut om åtgärdsprogram endast för de elever som verkligen är i behov av särskilt stöd. På så vis skulle mängden åtgärdsprogram kunna minskas utan att regleringen kring processen särskilt stöd behöver ändras. Utredning Arbetsgruppens förslag innebär att bedömningar av elevens behov av olika stödåtgärder, som tidigare gjordes efter ingående utredningar, nu i högre grad kommer att vila på lärarna själva. Vidare framstår det i förslaget som om rektorn skyndsamt förväntas fatta beslut om särskilt stöd, utan att behöva konsultera annan expertis genom en utredning. Rektorn ska endast, enhgt arbetsgruppen, se till att inhämta de uppgifter som hon eller han bedömer är nödvändiga för att kunna avgöra frågan om särskilt stöd. Detta ska emellertid inte längre regleras i skollagen. En vanlig orsak till att Skolinspektionen kritiserar skolor när det gäller arbetet med särskilt stöd är att den bakomliggande utredningen är dålig eller inte ens existerar. En dålig utredning är inte bara en brist i sig utan får konsekvenser för rektors beslut om särskilt stöd, kvaliteten på åtgärdsprogrammet och slutligen för de stödåtgärder som sedan sätts in. Skolinspektionen har mycket svårt att se att den föreslagna regleringen kan komma att avhjälpa denna brist. Skolinspektionen befarar snarare att skolornas utredningar och arbete med särskilt stöd kommer försämras ytterligare. Skolinspektionen anser vidare att arbetsgruppens slutsats att regelverket bör uppmuntra åtgärder och uppföljning av åtgärderna före utredningar och utarbetande av åtgärdsprogram är tveksam, om den innebär att åtgärder sätts in tentativt och på måfå utan att först en grundlig genomlysning av elevens skolsituation har gjorts. Strävan efter att sätta in åtgärder skyndsamt måste alltid vägas mot behovet av att veta att det är rätt åtgärder som sätts in. Även om åtgärder sätts in tillfälligt och akut utan en föregående utredning, behöver oftast en sådan utredning ändå göras för att veta att stödet har rätt inriktning och omfattning.

3 - tj^rjjfå 3(9) Skyndsamt Arbetsgruppen utgår från att det nuvarande kravet på föregående utredning och skriftlig dokumentation av elevens behov av särskilt stöd gör att det särskilda stödet inte kan ges tillräckligt skyndsamt, och att detta skulle vara en orsak till att elever inte får särskilt stöd. Arbetsgruppen baserar detta på vissa utsagor i intervjuer med referensgrupper och vid skolbesök. Skolinspektionen anser att dessa utsagor inte kan tas till intäkt för att generellt underkänna behovet av sådana utredningar. Som tidigare nämnts är Skolinspektionens erfarenhet istället att elever inte utreds i tillräckligt hög omfattning, varför arbetsgruppens uppfattning att elever utreds för mycket starkt ifrågasätts. Skolinspektionen ifrågasätter också vilka utredningar som egentligen åsyftas, om det är skolans egna pedagogiska utredningar eller större externa mer tidskrävande utredriingar om t.ex. dyslexi, ADHD eller autism. Tidsutdräkten för sådana större externa utredningar torde inte minska med arbetsgruppens förslag. Kunskapskrav som minst ska uppnås Arbetsgruppen skriver att det särskilda stödet inte alltid kan dras in så fort eleven har uppnått de kunskapskrav som minst ska uppnås. I vissa fall kan en elev ha ett fortsatt behov av särskilt stöd. Det handlar om elever som utan det särskilda stödet skulle riskera att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Skolinspektionen delar denna uppfattning. Skolinspektionen anser dock att arbetsgruppens formulering indikerar att huvudregeln är att elever inte har rätt till särskilt stöd för att nå högre betyg än godkänt (betyg E). Dessutom är skrivningen oklar i förhållande till de elever som är berättigade till särskilt stöd på grund av andra svårigheter än att de inte når kunskapskraven, t.ex. elever med funktionsnedsättning. Skolinspektionen föreslår att detta förtydligas, särskilt eftersom dagens lagstiftning inte är tydlig i denna del. Åtgärdsprogram (avsnitt 3.4) Arbetsgruppen anser att arbetet med åtgärdsprogram delvis kan avregleras, bl.a. eftersom de enligt arbetsgruppen ofta uppvisar bristande kvalitet och alltför sällan fungerar som det var tänkt. Skolinspektionen är istället av uppfattningen att om kvaliteten på åtgärdsprogrammen förbättras, kommer arbetet med det särskilda stödet också att bli bättre. Åtgärdsprogrammen kan då bli ett viktigt verktyg för skolan, där det t.ex. beskrivs vilka stödåtgärder skolan ska vidta och på vilket sätt.

4 4(9) Överklagandemöjlighet Kravet på dokumentation i ett åtgärdsprogram motiveras i arbetsgruppens beskrivniiig huvudsakligen av elevers och föräldrars möjligheter att överklaga beslut om särskilt stöd, även om arbetsgruppen också redovisar motiveringen ur förarbetena till skollagen att det ska finnas ett dokument för planering och utvärdering av elevens utbildning. Enligt arbetsgruppens förslag ska det fortfarande finnas kvar möjligheter att överklaga beslut om särskilt stöd och åtgärdsprogram. För att kunna överklaga ett åtgärdsprogram måste dock eleven, om han eller hon har fyllt 16 år, eller elevens vårdnadshavare först begära att det särskilda stödet dokumenteras skriftligt i ett åtgärdsprogram. Skomispektionen ser en uppenbar risk i att det till övervägande del är elever med resursstarka och initierade föräldrar som kommer att utnyttja möjligheten att begära ett åtgärdsprogram och därefter överklaga det. Denna ordning kan därför komma att drabba elever som inte har föräldrar som förmår föra deras talan, t.ex. i socioekonomiskt utsatta områden. Detta stämmer dåligt överens med det uttalade syftet i skollagen att en strävan med utbudriingen inom skolväsendet ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 skollagen). Skolinspektionen anser att förslaget inte kan vara till alla elevers bästa. Dokumentation Enligt arbetsgruppen medför förslaget att resurser omfördelas från skrivande av åtgärdsprogram till undervisning, stöd och särskilt stöd. Arbetsgruppen redovisar dock ingen bedömning av hur mycket arbetstid själva skrivandet av åtgärdsprogrammen faktiskt tar. Skolinspektionen, som inför tillsynen begär in exempel på åtgärdsprogram, ser att dessa till sitt omfång och innehåll varierar stort. Oftast är de skrivna på standardiserade blanketter med mycket sparsam text. Själva arbetsinsatsen för skrivandet kan därför många gånger förmodas vara rätt blygsam, jämfört med de samtal och överväganden som ligger bakom det nedtecknade programmet. Sådana samtal och överväganden kommer rimligtvis alltid att behövas för att avgöra om stöd ges i rätt form och omfattning, med eller utan formella åtgärdsprogram. När arbetsgruppen skriver att lärare vid behov kan dokumentera stödet i den ordinarie mtdervisningen i en skriftlig individuell utvecklingsplan, om en sådan finns, eller som en professionell dokumentation mellan kollegor och att det för särskilt stöd måste finnas en professionell dokumentation, ifrågasätter Skolinspektionen vad problemet med de nuvarande åtgärdsprogrammen egentligen är. Skillnaden skulle kunna vara att den föreslagna dokumentationen inte ska regleras i skokörfattningarna och därmed, får man förmoda, inte vara fö-

5 Yttrande 5(9) remål för Skolinspektionens tillsyn. Skolinspektionen vill med bestämdhet hävda att detta inte kan förväntas främja elevernas rättssäkerhet eller vara till varje elevs bästa. Under våren 2013 publicerade Skolverket omarbetade allmänna råd med kommentarer om arbete med åtgärdsprogram för elever i behov av särskilt stöd, med bl.a. exempel på blanketter för att dokumentera utredningar och åtgärdsprogram. Dessa allmänna råd med kommenterar kommer, när de implementerats, antagligen förtydliga och underlätta skolornas arbete med särskilt stöd och åtgärdsprogram, varför Skolinspektionen anser att en omreglering i detta skede är förhastad. Helhetssyn Atgärdsprogram ska dessutom enligt dagens reglering formuleras i dialog mellan skola och elever och vårdnadshavare, de har alltså den formativa funktion som forskningen lyfter fram som en viktig framgångsfaktor för elevers lärande. Om beslut om stödåtgärder blir varje lärares eget och ensidiga ensamansvar, som arbetsgruppen föreslår, finns det enhgt Skolinspektionen en risk för att elev och vårdnadshavare inte får möjlighet att vara lika delaktiga. För att arbetet med särskilt stöd ska få avsedd effekt är det viktigt med ett nära samarbete mellan vårdnadshavare och skolan. Utvärdering Skolinspektionen anser att arbetsgruppen i praktiken bortser från det värde dokumentationen har i skolans interna systematiska kvalitetsarbete och som hjälp att lagra och förmedla information vid personalbyten. Likaså saknar förslaget tydliga riktlinjer för att stödet ska planeras och, framför allt, utvärderas på ett systematiskt sätt, vilket kan innebära en ökad risk för godtycke och slentrian i val av åtgärder. Skolinspektionen ifrågasätter om förslaget verkligen kan förena kraven på en rättssäker bedörnning av en elevs stödbehov, skyndsamhet, överföring av arbete och det stödarbete som vidtagits. Vissa former av särskilt stöd I arbetsgruppens förslag undantas elever med vissa former av särskilt stöd från rätten att begära åtgärdsprogram. Det gäller elever som har enskild undervisning, är placerade i särskild u n d e r v i s n i n g sg r u p p, har anpassad studiegäng eller reducerat program samt nyanlända elever. Beslut om dessa former av särskilt stöd ska, enligt förslaget, fattas av rektor eller skolhuvudmannen utan de krav på utredning, dokumentation, uppföljning och utvärdering som dagens reglering om åtgärdsprogram innebär. Elever som får särskilt stöd i dessa former är ofta elever med ett omfattande behov av särskilt stöd, elever med långvarig problematisk skolgång eller elever med särskilda behov. Om den tidigare föreslagna regleringen genomförs anser

6 Yttrande 6(9) Skolinspektionen att det är särskilt viktigt att just dessa elever och deras vårdnadshavare också har rätt att begära ett åtgärdsprogram. Vad gäller t.ex. särskild undervisningsgrupp är det inte ovanligt att elever under en längre tid får den formen av särskilt stöd, trots att utgångspunkten ska vara tidsbegränsade insatser. Detta talar för att dessa elever bör omfattas av rätten att begära åtgärdsprogram. Skohnspektionen anser således att det inte kan vara till elevens bästa om regleringen kring dessa beslut om särskilt stöd, som kan få stora konsekvenser för elevens framtida möjligheter inom studier och arbetsliv, tas bort. Skolinspektionen ifrågasätter hur rättssäkerheten för eleven i så fall ska kunna upprätthållas. Tillämpning av bestämmelserna (avsnitt 3.7) Lärarutbildningen och rektorsutbildningen Skolinspektionen är positiv till arbetsgruppens förslag att lärarutbildningen och befatmingsutbildningen för rektorer bör innehålla obligatoriska moment om stöd, särskilt stöd och skriftlig dokumentation i form av åtgärdsprogram. Skolinspektionen anser att detta troligtvis kommer att klargöra arbetet kring stöd, särskilt stöd och åtgärdsprogram på ett mer ändamålsenligt sätt än den föreslagna omregleringen. Skolinspektionens tillsyn I promemorian redovisar arbetsgruppen olika referensgruppers och skolors kritik mot Skolinspektionen, för att Skolinspektionen vid tillsynen i för hög utsträckning granskar skolans dokument, t.ex. åtgärdsprogram, i stället för de åtgärder som skolan faktiskt har satt in för elever i behov av särskilt stöd. Arbetsgruppen föreslår nu istället att Skolinspektionen vid tillsynen i större utsträckning ska granska det stöd och särskilda stöd som sätts in med fokus på hur väl det fungerar för att eleverna ska uppnå kunskapskraven. Utöver dokumentation granskar Skolinspektionen redan idag skolornas arbete med särskilt stöd. Det Skolinspektionen härvid rimligen kan ha synpunkter på är om beslutade åtgärder utvärderas och om skolan i sitt systematiska kvalitetsarbete kring särskilt stöd vet att åtgärderna har lett till förbättringar eller, om inte, att skolan ändrar inriktning på dem. Skolinspektionen kan utveckla sin tillsyn av det särskilda stödet på systemnivå men har inom den regelbundna tillsynen oftast inte möjlighet att bedöma ändamålsenligheten i en enskild åtgärd i sig. Att som arbetsgruppen gör, hänvisa till att Skolinspektionen ska ha de nationella proven som underlag för bedörnning av insatta åtgärder torde enhgt Skolinspektionens mening inte vara tillräckligt. Skolinspektionens omrättning av

7 7(9) nationella prov har dessutom visat att det finns stora avvikelser mellan ursprungsrättarens och omrättarens bedömning av vissa prov. Skolinspektionen anser därför att det finns anledning att ifrågasätta om enbart de nationella proven kan användas som ett tillförlitligt mått på elevemas kunskaper och kunskapsutveckling. Konsekvensutredning Skolinspektionen saknar en analys av de ekonomiska konsekvenserna som förslagen kommer att innebära för Skolväsendets Överklagandenämnd. Om förslagen ska genomföras måste en sådan konsekvensanalys tas fram. Arbetsgmppen konstaterar att om utredningen av en elevs behov av särskilt stöd inte längre regleras i skollagen, kommer en viss formell skillnad att finnas mellan kommunala och fristående skolor vad gäller utredningsskyldigheten eftersom officialprincipen, som gäller för myndigheter inte gäller för fristående skolor. En av grundprinciperna inom skolväsendet efter 2010 års skollagsreform är att regleringen i så stor utsträckning som möjligt ska vara så lika som möjligt för både kommunala och fristående skolor. Skolinspektionen anser därför att en sådan konsekvens inte är acceptabel. Författningskommentar 3 kap. 6 skollagen Avgränsningen i förslaget innebär en stor principiell förändring jämfört med nuvarande reglering. Flera av skolformerna som tidigare inte har omfattats av rätten till särskilt stöd, exkluderas nu även från stöd i undervisningen. Skolinspektionen befarar att förändringen kommer leda till tillämpningsproblem och oklarheter om vad den enskilde eleven egentligen har rätt till, t.ex. för elever inom vuxenutbildningen och elever i mtemationella skolor. 3 kap. 8-9 skollagen Det är oklart vilka beslut en rektor ska fatta. Av 8 andra stycket framgår att om rektorn bedömer att särskilt stöd inte ska ges, ska rektorn fatta beslut om det. 19 femte stycket anges samtidigt att om elev inte är i behov av särskilt stöd ska rektorn, eller den som rektorn har överlåtit beslutanderätten till, trots en begäran enhgt första stycket besluta om att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas. Men 9 första stycket avser elever som ska ges särskilt stöd enligt 8. Skolinspektionen ifrågasätter om rektorn ska fatta beslut om både att särskilt stöd inte ska ges enligt 8 och att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas enhgt 9.

8 8(9) 3 kap. 9 a skollagen I förslaget förs begreppet förberedelseklass in utan någon form av definition (även om en hänvisning i motivtexten görs till de förslag som har lämnats i promemorian Ds 2013:6 Utbnclning för nyanlända elever - Mottagande och skolgång). Begreppet förberedelseklass finns inte i skollagen idag och bör därför definieras på något sätt, annars kan det enhgt Skolinspektionen bli otydligt när åtgärdsprogram inte ska utarbetas för denna grupp elever. 28 kap. 16 skollagen Skolinspektionen ställer sig frågande till hänvisningen i punkten 2, att beslut av en rektor i fråga om åtgärdsprogram enligt 3 kap. 9-9 b får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd, eftersom det i 9 a och 9 b anges när särskilt stöd inte ska dokumenteras i ett åtgärdsprogram. 29 kap. 10 skollagen En hänvisning till 7 förvaltningslagen angående allmänna krav på handläggningen av ärenden läggs till för enskilda huvudmän att följa. Skolinspektionen anser inte att denna och övriga bestämmelser i förvaltningslagen är tillräckliga för att reglera skolornas utredning och dokumentation vid arbetet särskilt stöd. Övrigt Skolinspektionen anser att den valda lagstiftnmgstekniken, med många negationer och undantag i bestämmelserna, är svårläst och svårtolkad. Skolinspektionen befarar att detta kan leda till missförstånd och tillämpningsproblem. Avslutande kommentarer Arbetsgruppens strävan att definiera och exemplifiera de i dag rätt vaga begreppen stöd och särskilt stöd är vällovlig. Om det sedan i praktiken går att klargöra skillnaderna mellan stödformerna återstår att se. Men om, som arbetsgruppen föreslår, elevers behov av särskilt stöd huvudsakligen bör hanteras inom ramen för de resurser som lärarlaget har till sitt förfogande, uttrycker arbetsgruppen något annat och mer än bara en förenkling av dokumentationskravet. Arbetsgruppens förslag innebär en förskjutning av ansvaret för beslut om och genomförande av stöd nedåt i systemet till lärarna själva, och beslut om särskilt stöd uppåt till rektorsnivå. Skolinspektionen anser att det som omfördelas sannolikt är en i sammanhanget försumbar tidsinsats för själva skrivandet av åtgärdsprogram, medan centrala pedagogiska värden och framgångsfaktorer som kollegiala samtal, elevers och föräldrars delaktighet, formativa bedörnningsinsatser, kompetenta ufredningar, utvärdering av gjorda insatser samt hänsynen till elevers bästa och rättssäkerhet riskerar att gå förlorade. Andra risker är brist på likvärdighet samt godtycke och slentrian i val av stödåtgärder. Ett större bedömningsansvar förflyttas

9 9(9) till rektor, vilket ställer större krav på rektors kompetens och förtrogenhet än vad som ofta är fallet i dag, med i många fall täta rektorsbyten på skolorna. Förslaget kan ses som en avreglering i en tid som skolpolitiskt annars präglas av återreglering. Det är diskutabelt om just elevers rätt till särskilt stöd och arbetet med åtgärdsprogram är särskilt väl lämpade för en sådan avreglering, inte minst med tanke på att en stor mängd av Skolinspektionens konstaterade brister i tillsynen samt anmälningsärenden rör just detta. I ärendets slutliga handläggning har rättschefen Marie Axelsson deltagit. Juristen Sofia Tiberg har varit föredragande. Ann-Marie Begler Generaldirektör Peter Ekborg Bitr. generaldirektör