Analysrapporten. April 2008

Transkript

1 Analysrapporten. April 2008 Avtalspensioner i kommuner och landsting Siv Stjernborg

2 Analysrapporten. April 2008 Avtalspensioner i kommuner och landsting Siv Stjernborg

3 2 Analysrapporten. April 2008 Sveriges Kommuner och Landsting Stockholm Besök Hornsgatan 20 Tfn Fax Sveriges Kommuner och Landsting 1:a upplagan, april 2008 Text och beräkningar Siv Stjernborg Grafisk form och produktion Elisabet Jonsson Tryck LjungbergsTryckeri ab, Klippan Papper MultiDesign Original ivory 250 gr (omslag), Maxioffset 120 gr (inlaga) Typsnitt BerlingNova och Charlotte Sans skl. isbn issn

4 3 Förord Pensioner och den kommunala pensionsskulden har diskuterats mycket under senare år. Det är komplicerade frågor som har stor ekonomisk betydelse för den kommunala ekonomin och för individen. Det finns därför behov av ett mer lättillgängligt material som förklarar hur saker och ting hänger ihop. Denna rapport ger en översiktlig beskrivning av de kommunala avtalspensionerna. Hanteringen av tjänstepensioner har en egen historia i vår skattefinansierade sektor. I kommuner och landsting finns en stor pensionsskuld till anställda intjänad före Betalningar på denna belastar den kommunala ekonomin idag och än mer de närmaste decennierna, då allt fler av de anställda går i pension. Hur man bäst bör hantera pensionsskulden framöver är inte självklart. Här görs ett försök att belysa problematiken och sätta den i ett samhälls- och kommunalekonomiskt perspektiv. Stockholm i april 2008 Maj-Lis Åkerlund Sektionen för ekonomisk analys Avdelningen för ekonomi och styrning

5 4 Analysrapporten. April 2008 Innehåll 1. Pensioner och pensionssystem 5 Var kommer pensionen ifrån? 5 Hur bestäms pensionens storlek? 6 Hur finansieras och tryggas pensionen? 8 Många miljarder blir det 9 2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 11 Kärt barn har många namn! 11 Kommunala avtalen krångliga 12 Pensionsskulden ett historiskt arv 13 Tillbakablick på pensioner i kommuner och landsting 15 P-fink och RIPS: regelverk för beräkning av pensionsskuld 16 Redovisning av pensioner från kassa till periodisering Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? 20 Långtidskalkyl belastningen ökar de närmaste tio åren 20 Kommuner 21 Landsting och regioner 23 Belastningen från»gamla«pensionsskulden ökar från 65 till 85 öre på skatten God ekonomi ger möjligheter att hantera pensionsskulden 26 Många kommuner har planerat för framtida pensionsutbetalningar 27 Landstingen har mindre tillgångar än kommunerna Enskilda kommuner och landsting 31 Kostnadsutjämningen kompenserar för befolkningsminskning hos kommunerna 31 Mindre spridning i pensionsskuld hos landstingen 33 Även för statligt anställda finns en pensionsskuld 34 Kan en kommun eller ett landsting gå i putten? Sammanfattande diskussion 36 Förkortningar 38

6 5 1. Pensioner och pensionssystem Många tycker pensioner är krångligt och nästan obegripligt. En anledning är att det är många begrepp som används. För att öka förståelsen och även för att sätta de kommunala avtalspensionerna i ett större sammanhang kommer här en övergripande beskrivning av pensioner. Var kommer pensionen ifrån? Pensioner är till för att den äldre icke aktiva generationen ska få vad den behöver av den aktiva generationens produktion. Pensionsrättigheter är ett slags inteckning på det som produceras i ekonomin i framtiden. Värdet av de intjänade pensionsrättigheterna beror i huvudsak på hur mycket som produceras, vilket i sin tur beror på hur många som arbetar och hur produktiva de är. Ju högre tillväxt i ekonomin desto större kaka att dela på. Pensionen fungerar även som ett slags försäkring. Det är svårt att själv spara»rätt«för sin ålderdom, eftersom man inte vet hur länge man lever. Pensionen är således en riskutjämnare för olika livslängd. Hur många som arbetar och hur många som blir försörjda avgör vilken standard man kan få som pensionär och som förvärvsarbetande. Diagram 1 (på sidan 6) visar antalet personer i arbetsför ålder i förhållande till antalet pensionärer. De senaste decennierna har det gått 3 ½ person i åldern år per person över 65 år. Tidsperioden med relativt gynnsam åldersstruktur hos befolkningen går nu mot sitt slut. I diagrammet ser vi att de i aktiv ålder i förhållande till pensionärer minskar rejält framöver; ned till cirka 2 ½ person i aktiv ålder per pensionär om tjugo år. Andelen faktiskt sysselsatta i förhållande till de äldre är ännu lägre och minskade även under 1990-talet, då sysselsättningen föll kraftigt (se den röda linjen). Eftersom vi både lever och dessutom studerar allt längre, tenderar den aktiva perioden att bli kortare i förhållande till den passiva. Det ser ut som att det kommer att bli en tuffare situation framöver, då färre ska försörja fler. Huvuddelen av pensionen kommer från det allmänna pensionssystemet. Det finansieras över skattsedeln med arbetsgivar- och pensionsavgifter. Motsvarande 18,5 procent av lönen under inkomsttaket 1 betalas in till pension. Av detta placeras 2,5 procentenheter i fonder (ppm) som den enskilda arbetstagaren får välja. Över dessa placeringar råder 1. Inkomsttaket är 7,5 inkomstbasbelopp i det allmänna pensionssystemet, inkomster under taket ger pensionsrättigheter.

7 6 Analysrapporten. April 2008 Diagram 1. Antal förvärvsaktiva i ålder år per pensionär under åren Antal personer Antal personer Diagram 2. Var kommer pensionen ifrån, som andel av inkomsten? Procent Antal sysselsatta i åldern år/ antal Allmänna pensionen (inkl. PPM) 2000 Källa: scb och egna bearbetningar Privat pensionssparande Tjänstepensionen 2020 Antal i åldern 20 64/ antal den enskilde, men pengarna är inte tillgängliga förrän vid pensionen. Merparten, motsvarande 16 procent av lönesumman för de aktiva, används till att betala dagens pensionärer. Hanteringen sköts av apfonderna, som tar in avgifterna och betalar ut pensioner. ap-fonderna fungerar som buffertfonder. Om avgiften är större än utbetalningarna förräntas överskottet där, medan när pensionsbetalningarna blir högre än pensionsavgifterna tas medel ur dessa fonder. Tjänstepensionen (avtalspensionen) som kommunen respektive landstinget svarar för, i egenskap av arbetsgivare, är en komplettering till den allmänna pensionen. Denna är obligatorisk och kollektivavtalad. Alla avtalsområden har numera tjänstepension. För den enskilde individen är tjänstepensionen viktig, då den ger en betydande komplettering till den allmänna pensionen. För normalinkomsttagaren har tjänstepensionen hittills motsvarat cirka 10 procent av inkomsten. För de med inkomster över taket i det allmänna pensionssystemet ger den betydligt mer. För att ytterligare komplettera sin pension kan man spara själv i privata pensionsförsäkringar eller i någon annan tillgång. Det krävs dock ett stort privat sparande för att ge en pension att tala om när man sparar privat. Procent Hur bestäms pensionens storlek? Normalinkomsttagare Källa: Egna uppskattningar. Höginkomsttagare ink De vanliga formerna för pension är förmånsbestämd respektive avgiftsbestämd pension. Man kan även tänka sig att pensionen bestäms utifrån behov. Historiskt var de flesta avtalspensioner förmånsbestämda. Men trenden går mot att det blir mer vanligt med avgiftsbestämda pensioner. En avgiftsbestämd pension betyder att pensionen bestäms utifrån hur mycket som betalats in i premie. Om den avgiftsbestämda pensionen brukar sägas att det är»raka rör«mellan vad man betalar in och vad man får ut. Hur mycket man får i pension beror naturligtvis även på hur det man betalat in förräntat sig. Då pensionens storlek bestäms utifrån lönen de sista anställningsåren är den förmånsbestämd. Det brukar sägas att fördelen med förmånsbestämd

8 1. Pensioner och pensionssystem 7 pension är att arbetstagaren vet hur mycket hon får. Men även om man vet hur mycket man får i förhållande till lönen de sista anställningsåren, är det inte säkert att man vet vad man kommer att ha för anställning och lönenivå då. Det finns också problem för rörligheten på arbetsmarknaden, eftersom olika sektorer har olika villkor för hur anställningstid räknas etc. En nackdel med förmånsbestämda system är att det kan vara svårt att beräkna intjänandet under anställningstiden. Det är vanligt att kostnaden för arbetsgivaren beräkningstekniskt tungt belastar de sista anställningsåren. I den kollektivavtalade pensionen för anställda i kommuner och landsting finns en förmånsbestämd pension för inkomster över taket i det allmänna pensionssystemet ( kr/månad år 2007) 2. På inkomsten därutöver fås motsvarande cirka 55 procent i pension, om man har varit anställd i sektorn minst 30 år. För inkomster under inkomstgränsen är pensionen helt avgiftsbestämd. Arbetsgivaren betalar cirka 4 procent av lönesumman till den avgiftsbestämda pensionen. Merparten av de kommun- och landstingsanställda tjänar enbart in en avgiftsbestämd tjänstepension. Den allmänna pensionen är avgiftsbestämd och arbetstagaren får inkomsträttigheter utifrån hur mycket han/hon tjänat. Det finns dock vissa undantag: kan få inkomsträttigheter utan att ha haft någon inkomst (för studieår, barnaår etc). Men i huvudsak är det allmänna pensionssystemet numera avgiftsbestämt och bygger på livsinkomstprincipen. Det gamla atp-systemet var i större utsträckning förmånsbestämt. Det finns även en statlig garantipension. Det är en lägsta nivå på pensionen som man har rätt till oavsett tidigare inkomst ett slags behovsbestämd pension skulle man möjligen kunna kalla det. Det är statskassan som är ansvarig för garantipensionen och inte det allmänna pensionssystemet. I det allmänna pensionssystemet (förutom ppm) är förräntningen lika med den genomsnittliga inkomstökningen i hela ekonomin; det är logiskt att man bara kan konsumera det som produceras. Tillväxten och demografin är därför avgörande för pensionen från det allmänna pensionssystemet. När det gäller de avgiftsbestämda delarna som placeras i fonder, är det storleken på premieinbetalningarna och deras avkastning som avgör pensionens storlek. Såväl i ppm som i den avgiftsbestämda tjänstepensionen är det värdeutvecklingen av fonderna man placerat i som avgör hur stor pensionen blir. Här gäller det att placera klokt för att få så bra pension som möjligt. Den kommunala tjänstepensionens årliga premieinbetalning för den anställde är ungefär dubbelt så stor som premieinbetalningen till ppm. 2. Gränsen för att få rätt till förmånsbestämd pension är 7,5 inkomstbasbelopp. I det allmänna pensionssystemet tjänar man in pensionsrättigheter upp till 8,07 inkomstbasbelopp, men man får bara inkomsträttigheter upp till 7,5 inkomstbasbelopp (då egenavgiften räknas bort).

9 8 Analysrapporten. April 2008 Hur finansieras och tryggas pensionen? I det föregående avsnittet beskrevs hur pensionen bestäms. En inte mindre viktig aspekt är att pengar finns när pensionen ska betalas ut. Med andra ord, hur finansieras pensionen och hur säkerställs att medel finns då pensionen ska betalas ut? Vilken finansiering som är möjlig beror på tryggandet. Enligt tryggandelagen 3, kan företag trygga pensioner genom att fondera medel i en försäkring eller stiftelse samt via kommunal borgen. 4 Stat, kommuner och landsting anses genom sin beskattningsrätt garantera att de kan betala pensioner. För stat och kommun finns därför två vägar att finansiera pensionsutbetalningarna: Fonderat system pengar sparas för varje anställd till när personen blir pensionär Fördelningssystem de aktiva betalar (via skatt/arbetsgivaravgifter) för dagens pensionärer Den allmänna pensionen är ett fördelningssystem. Det bygger på att medborgarna tror på systemet, arbetar, betalar skatt och litar på att nästa generation fortsätter att göra så. Även den offentliga sektorns avtalspensioner bygger på förtroendet för samhället, genom att pensionerna säkerställs med beskattningsrätten. I praktiken är det dock en del kommuner och landsting som även sätter av medel i fonder och försäkringar. För privata företag och försäkringsbolag finns det tryggandekrav på att pensionsmedel ska finnas sparade i säkra placeringar eller försäkringar. En viktig sak som skiljer de två finansieringssätten är tidsaspekten. Med ett fördelningssystem, där den aktiva generationen betalar direkt till den passiva, kan man få igång ett pensionssystem utan att behöva spara till det först. Men med fondering bygger man upp fonder under den anställdes aktiva tid och pensionen kommer sedan från dessa fonder. Ett av argumenten för atp var att man ville bygga upp ett system som kunde ge den äldre generationen som inte hade haft möjlighet att spara till sin pension, del av den allmänna tillväxten. Så sent som för 50 år sedan hade 70 procent av arbetarna enbart folkpension, på en mycket låg nivå. Med fondering kan vi få del av tillväxten i världen! Om kapitalavkastningen i ekonomin är lika hög som tillväxten spelar det inte någon roll om medlen är fonderade eller inte. Det kan vara ett rimligt antagande att tro att det är så. De senaste årtiondenas globalise- 3. Regler för hur pensionerna ska tryggas övervakas av Finansinspektionen. För att få göra skatteavdrag för pensioner krävs att företagen följer tryggandelagen och använder de tryggandegrunder som finansinspektionen rekommenderar. 4. Företag som sparar i egen balansräkning kan dock genom en premie till en egen försäkringsrörelse (pri) trygga pensionen och därmed behålla pensionskapitalet i sin verksamhet (pensionsskuld utan extern fondering).

10 1. Pensioner och pensionssystem 9 ring har dock lett till att det utvecklats en internationell ränta, vilket innebär att man kan få ta del av hela världens tillväxt. Eftersom tillväxten internationellt kan vara högre än inom landet är det möjligt att via»säker«kapitalplacering få del av denna. Det har även konstaterats att avkastningen på aktieplaceringar över tiden är högre än ränteavkastningen. Med aktieplaceringar finns en risk som är relaterad till tidshorisonten. När det gäller pensionssparande är dock tidshorisonten i allmänhet mycket lång. Att tillväxten är högre i andra länder än i Sverige skulle kunna leda till att vi har råd med högre pensioner. När atp infördes hade vi i Sverige reglerade kapitalmarknader och valutareglering. Då gjordes bedömningen att valet mellan fondering eller fördelningssystem avkastningsmässigt var ungefär likvärdigt. Att välja fördelning gav fördelen att snabbt få igång ett system som gjorde tillvaron dräglig för de äldsta. En fondering skulle också ställa stora krav på ett undandragande av kapital från efterfrågan/ekonomin och ett stort sparande som skulle förvaltas. En fördel (eller nackdel) med fondering är att varje generation betalar för sig. Det kan då vara lättare för stora generationer att få del av det man tjänat in. Det kan kännas rimligt och beslutmässigt riktigt att man får pension utifrån vad man bidragit med. Å andra sidan kan det vara tufft för en till antalet liten generation att ge den service som en äldre och större generation har råd med. Att gå över från fördelningssystem till fondering kan vara knepigt, eftersom det handlar om att en generation i praktiken får betala dubbelt; såväl till den egna som till den tidigare generationens pension. Många miljarder blir det Den allmänna pensionen är ett fördelningssystem (förutom ppm). Det innebär att det byggts upp en pensionsrättighet utan motsvarande fondering. De intjänade pensionsrättigheterna motsvarar idag cirka miljarder kronor, vilket kan jämföras med att bnp är cirka miljarder. De intjänade pensionsrättigheterna i den allmänna pensionen motsvarar således närmare 2,5 års produktion av varor och tjänster i Sverige. Som tur är ska de betalas ut under en mycket lång tid. Någon egentlig fondering finns inte men det finns en buffert i form av apfonderna, vilka ska underlätta för demografiska svängningar i utbetalningarna. ap-fonderna har ett kapital av cirka miljarder. I ppm-systemet finns tillgångar motsvarande cirka 300 miljarder kronor. Det är de placerande individerna som har detta kapital placerat hos fondbolagen. Kapitalet är tillgängligt tidigast vid 61 års ålder. Även i de av arbetsgivarna utbetalade avgiftsbestämda tjänstepensionerna har individerna tillgångarna placerade i de olika fondbolagen. Uppskattningsvis rör det sig om tillgångar för i storleksordningen miljarder för de kommun- och landstingsanställda.

11 10 Analysrapporten. April 2008 Värdet av tjänstepensionsrättigheterna uppgår till cirka miljarder kronor. Heltäckande statistik är svår att få tag på inom området. Men beloppen i tabell 1 ger en grov uppfattning om storleksordningen. I den offentliga sektorn är tjänstepensionen historiskt icke fonderad, medan i den privata sektorn merparten är fonderad. Det finns dock en pensionsskuld även i den privata sektorn. Det är stora företag som har pensionsskulden som arbetande kapital i sin balansräkning, i kombination med en kreditförsäkring. Tabell 1. Pensionsskulder och dess fondering i»runda slängar«, avser 2006 Miljarder kronor Fonderat Icke fonderat Allmänna pensionssystemet Kollektivavtalad Tjänstepension Privat anställda (pri) Statligt anställda 200 Kommun- och landstingsanställda 300 Källor: European Federation for Retirement Provision (efrp), scb, Försäkringskassan, afa, Försäkringsförbundet samt egna uppskattningar.

12 11 2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting Här beskrivs de kommunala avtalspensionerna och de system som hanterar dessa. Det handlar om kollektivavtal som reglerar förmånens storlek, riktlinjer för hur pensionsskulden beräknas och hur det hela redovisas; hur det ser ut idag och en tillbakablick på pensionens historia. Kärt barn har många namn! De kollektivavtalade anställningsförmånerna är vår sektors förkortningsgissel. Vi brukar vanligen benämna våra kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting efter avtalets namn. Dessa namn är i allmänhet bokstavskombinationer av samma bokstäver i olika ordning. Inte helt enkelt att ha koll på! Det idag aktuella pensionsavtalet heter kap-kl och gäller från Tabell 2. Huvuddragen i KAP-KL Avgiftsbestämd del Till anställds pensionskonto utbetalas ,0 %, ,25 % och ,5 % av lönesumman. Förmånsbestämd ålderspension (FÅP) För inkomster utöver 7,5 ibb resp. 20 ibb ges en förmån av 55 % resp. 27,5 % av slutlön. För årgångar födda mellan mellan 62,5 % och 55,3 %. Krävs 30 anställningsår för hel pension. Särskild ålderspension (SAP) Pension före 65 år enligt överenskommelse med arbetsgivare. Räddningstjänst (SAP-R) Pension mellan år förmånsnivå 73,5 % av inkomst upp till 7,5 ibb. Krävs 30 år i räddningstjänst. kap-kl är liksom det föregående avtalet pfa (som kom 1998) i huvudsak avgiftsbestämt. Tidigare pensionsavtal före 1998, exempelvis pa-kl, var helt förmånsbestämda och dessutom bruttosamordnade med atp. Den kommunala pensionen fyllde då på atp-pensionen så att den totala pensionen kom upp i den förmånsbestämda nivån. Den kommunala tjänstepensionen var starkt knuten till den allmänna pensionen och hur atp-poängen utvecklades hade betydelse för utfallet av kostnaden för den kommunala tjänstepensionen. Det skedde alltså en sys-

13 12 Analysrapporten. April 2008 temförändring år 1998, då den kommunala avtalspensionen blev ett fristående komplement till den allmänna pensionen. Avgörande för att få förmånsbestämd pension (fåp) är att man har inkomster över 7,5 inkomstbasbelopp (ibb). År 2007 är golvet för att få en fåp kr i månadslön. Med det nya avtalet kap-kl (2006) höjdes inkomstgränsen betydligt, då inkomstgränsen tidigare var relaterad till prisbasbelopp (pbb) som är lägre än ibb. Men eftersom tjänstepensionen ska komplettera den allmänna pensionen och taket för den allmänna pensionen är kopplad till inkomstbasbeloppet, var det en nödvändig anpassning av tjänstepensionens inkomstgräns. De flesta kommunanställda tjänar idag enbart in avgiftsbestämd pension. Nedan följer en Sudokoliknade tabell för er som känner att ni vill ha struktur och gillar att få något att bita i! Tabell 3. Exempel på några pensionssystem Förmånsbestämd Avgiftsbestämd Fördelningssystem atp, pensionsavtal i kommunerna före Allmänna pensionssystemets inkomsträttigheter. Extern fondering itp 2 (gamla itp). ppm, avgiftsbest. delen kap-kl, pfa:s individuella del, itp 1. Intern fondering (upptaget i kommunernas kostnadsredovisning) pfa och kap-kl för inkomster över inkomstgränsen. pfa:s avgiftsbestämda del (idag utbetalt i de flesta kommuner och landsting). Kommunala avtalen krångliga De kommunala pensionsavtalen har varit föremål för många förhandlingar med många olika motparter. I besvärliga förhandlingssituationer har man försökt finna vägar för att skydda olika grupper. Det har inneburit många övergångsregler och tolkningsproblem. Eftersom pensionsförmåner är livsvariga har komplexiteten tilltagit, och arbetstagaren kan knappast själv räkna ut pensionen när det gäller den förmånsbestämda delen. Bristande överskådlighet och intjänanderegler som gynnar den som stannar till pension innebär att de olika förmånsbestämda systemen bidrar till inlåsning på arbetsmarknaden. Det gäller inte bara det kommunala systemet utan kommer av bristande samverkan mellan de olika avtalssystemen; det finns en oförutsägbarhet, eftersom förmånen är baserad på ett antal villkor som är kända först när personen går i pension. För den anställde gäller i allmänhet att hon arbetat under många olika avtal. Om hon dessutom bytt sektor under sitt arbetsliv handlar det om krångliga beräkningar innan man kommer fram till tjänstepensio-

14 2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 13 nens storlek. Ett stort skifte är övergången från förmånsbestämt och bruttosamordnat till ett i huvudsak avgiftsbestämt system. I det enklaste fallet, för en trogen kommunal tjänsteman med inkomster under inkomstgränsen, finns till att börja med en intjänad pensionsrätt per från det gamla förmånsbestämda systemet. Därefter har hon sitt placerade avtalspensionssparande att vänta i tjänstepension. I de fall en person har högre inkomst finns även en förmånsbestämd pension från arbetsgivaren intjänad efter Har personen dessutom haft jobb inom någon annan sektor blir det att räkna ihop det som är intjänat därifrån också. Övergången mellan olika sektorers förmånsbestämda avtal kan vara ogynnsam för individen. Den förmånsbestämda pensionen räknas på slutlönen. Men för att få hel pension krävs att man fullgjort ett visst antal tjänsteår, annars reduceras pensionen. Ett jobbyte kan därför innebära att man inte får med hela lönekarriären i sin pension. Livräntan för en avslutad anställning räknas normalt enbart upp med prisbasbelopp och i vissa fall, exempelvis vid statlig livränta, först när pensionen börjar tas ut. Pensionsskulden ett historiskt arv Pensionsskuld hos arbetsgivaren uppkommer när denne förvaltar intjänade pensionsmedel. Det har främst förekommit i förmånsbestämda pensionssystem. Om avgift/premie betalats ut till en extern förvaltare blir det ingen pensionsskuld hos arbetsgivaren, utan den anställde har istället en fordran på sin pensionsförvaltare. I avgiftsbestämda system görs vanligtvis en premieinbetalning, och därmed har arbetsgivaren fullgjort sitt åtagande. Men när den avgiftsbestämda delen infördes i och med pfa-avtalet (1998) betalades till en början bara en mindre del av premien ut. Resten avsattes och förräntades på kommunens skuldsida. Det allmänna pensionssystemet räknas som avgiftsbestämt, men det är fortfarande (förutom ppm) ett fördelningssystem med växande pensionsskuld. Arbetsgivarsidan har länge velat ha avgiftsbestämda pensioner och trenden är att det går mot alltmer avgiftsbestämda pensionssystem. På den privata sidan har det nyligen slutits en överenskommelse om ett helt avgiftsbestämt tjänstepensionssystem. Men det tar tid att byta system. Det nya helt avgiftsbestämda systemet gäller i princip bara för de årgångar som ännu inte börjat omfattas av de förmånsbestämda delarna i det gamla avtalet, det vill säga personer födda 1979 och senare. Reformeringen av det allmänna pensionssystemet till ett avgiftsbestämt system bidrog till att kommunerna med pfa-avtalet 1998 lade om tjänstepensionssystemet, från att vara helt förmånsbestämt och samordnat med den allmänna pensionen, till att bli ett fristående komplement. Under förmånstaket i det allmänna systemet blev tjänstepensionen också helt avgiftsbestämd. Eftersom den avgiftsbestämda delen

15 14 Analysrapporten. April 2008 Diagram 3. Pensionsskuld intjänad före och efter 1998 i kommuner och landsting år 2007 (inkl. löneskatt) Miljarder kronor Miljarder kronor Före 1998: ansvarsförbindelse Kommuner Landsting Källa: Sveriges Kommuner och Landsting. Efter 1998: avsättning Sektorn numera betalas ut direkt till den anställdes pensionskonto byggs det inte upp någon pensionsskuld hos kommunerna och landstingen för denna del. 6 Det är enbart den förmånsbestämda delen av avtalspensionen som idag genererar skulduppbyggnad i kommunerna. Med undantag för den särskilda avtalspensionen, som främst omfattar räddningstjänsten, är det idag bara höginkomsttagare som tjänar in en förmånsbestämd pension. Det är enbart cirka 6 procent av de anställda i kommunerna som har inkomster över inkomstgränsen. Merparten av pensionsskulden avser således intjänande före I diagram 3 ser vi att skulden som avser pensionsintjänande före 1998 (ansvarsförbindelsen) dominerar kraftigt. Denna uppgick år 2007 till cirka 195 miljarder kronor (inklusive löneskatt) i kommunerna. Pensionsskulden på balansräkningen är betydligt mindre, enbart cirka 16 miljarder och avser intjänande efter I kommunerna sammantaget motsvarar ansvarsförbindelsen cirka ett års lönesumma, medan skulden på balansräkningen enbart motsvarar mindre än 10 procent av lönesumman. I de flesta kommuner kan man säga att pensionsskulden nu är ett historiskt arv. För dagens anställda byggs i stort sett ingen skuld upp. Lejonparten av pensionsförmånen betalas ut direkt via den avgiftsbestämda delen. Även hos landstingen är skulduppbyggnaden nu mer beskedlig, eftersom en stor del av pensionsintjänandet sker via den avgiftsbestämda delen. Landstingen har dock betydligt större andel högavlönade; cirka 20 procent av de anställda har inkomster över inkomstgränsen. Sektorn har också många med löner som kraftigt överstiger inkomstgränsen. Den förmånsbestämda ålderspensionen (fåp) har därför fortfarande betydelse i landstingen och pensionsskulden ökar en del även efter Den gamla skulden (ansvarsförbindelsen) uppgår till cirka 135 miljarder kronor medan skulden på balansräkningen är cirka 30 miljarder. Sammantaget motsvarar ansvarsförbindelsen närmare två års lönesumma och skulden på balansräkningen motsvarar knappt hälften av lönesumman i landstingen. 6. Till en början betalades bara 1 procentenhet ut och resterande återlånades i kommunerna och förräntades för de anställda med statslåneräntan.

16 2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 15 Pensionsskulden är idag över 300 miljarder kronor i kommuner och landsting. Man kan säga att pensionsskulden smög sig på. Under tiden då skulden byggdes upp var man inte riktigt medveten om dess storlek. Skulden ökade också kraftigt då staten i efterhand påförde en löneskatt som numera uppgår till 24,26 procent år. 7 Hur gick det till när sektorn blev skuldsatt och är det ett problem med vår stora pensionsskuld i sektorn? Tillbakablick på pensioner i kommuner och landsting Finansieringen av tjänstepension i den kommunala sektorn har sett olika ut över tiden. När tjänstepensionen infördes på 1920-talet avsattes vanligen medel i pensionsfonder. Bland annat fanns det en kommunal pensionskassa. Mer omfattande blev tjänstepensionen först senare, då den kommunala verksamheten ökade i omfattning. Diagram 4 visar att det skedde en mycket kraftig expansion av kommunal sektor från till 1980-talet. Antalet sysselsatta ökade från knappt till över år Det pågick säkert en diskussion om hur man skulle se på de offentliganställdas pensioner. Men det som kom att bli dominerande var att se på de offentliganställdas pensioner på samma sätt som på pensionerna i det allmänna pensionssystemet. Kommuner och landsting är liksom staten skattefinansierade. Tanken var möjligen att de också i princip kunde låna på tillväxten, eller åtminstone låna till investeringsbehoven i sektorn, med hjälp av de medel som annars skulle reserveras till de framtida pensionerna. Införandet av atp innebar att belastningen på den kommunala tjänstepensionen minskade, eftersom den kommunala tjänstepensionen var förmånsbestämd och bruttosamordnad med den allmänna pensionen. Den kommunala pensionen garanterade Diagram 4. Antal sysselsatta under åren Tusental personer Tusental personer Offentliga tjänster Totalt hela ekonomin Totalt privat sektor Källa: Rodney Edvinsson, fil. dr. i ekonomisk historia vid Stockholms universitet I samband med skattereformen 1990 infördes en särskild löneskatt på arbetsgivarens kostnader för avgift för tjänstepensionsförsäkring och avsättningar för trygganden av pensionsutfästelser. För pensionsutfästelse som inte tryggas ska den särskilda löneskatten tas ut när pensionen betalas ut. Eftersom de kommunala pensionerna inte är tryggade innebar det att löneskatten påfördes retroaktivt för hela pensionsskulden.

17 16 Analysrapporten. April 2008 en nivå och i den utsträckning den allmänna pensionen med atp inte räckte till den garanterade nivån, fyllde den kommunala pensionen på. Det var därför svårt att beräkna hur stor den kommunala utfyllnaden skulle bli innan den allmänna pensionen var uträknad. Dessutom fanns det ett»sista hands-ansvar«det vill säga att det var den sista offentliga arbetsgivaren (kommun, stat, landsting) som ansvarade för pensionsutbetalningen.»sista hands-ansvaret«gjorde det svårare att prognostisera pensionsskulden och löpande beräkna intjänandet. Metoden att ta kostnaden vid pensionsutbetalning var därför en lämplig lösning ur flera perspektiv. P-fink och RIPS: regelverk för beräkning av pensionsskuld Under åren har det kommit ett antal utredningar med instruktioner för hantering av pensionsskuld och kostnader. Dessa har benämnts P-finken efter kommitténamnet Pensionsfinansieringskommittén. Styrelserna för Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet rekommenderade sina medlemmar att följa dessa. Men svårigheter med»sista hands-ansvar«och bruttosamordning gjorde att beräkningarna fluktuerade en del och ansågs som osäkra. Efter omläggningen till ett fristående tjänstepensionssystem 1998 blev problemet dock mindre. Den hittills intjänade pensionsförmånen för alla aktiva beräknades då och fastställdes som en intjänad pensionsrätt (ipr). För att ipr ska kunna beräknas riktigt krävs uppgifter om alla anställdas anställningshistorik, så kallad aktualisering ett Sisofysarbete som man i många kommuner och landsting arbetat med under det senaste decenniet. Pensionsskulden är en summering av alla intjänade framtida pensionsutbetalningar, räknat i dagens pris- och lönenivå och omräknat till nuvärde. Antagande om kalkylränta och livslängd har därför mycket stor betydelse för pensionsskuldens storlek; ju längre livslängd desto fler pensionsutbetalningar och högre pensionsskuld. Kalkylräntan verkar åt andra hållet; ju högre kalkylränta desto lägre nuvärdesberäknad skuld, eftersom det krävs mindre pengar avsatta idag för att betala den framtida utbetalningen då avkastningen är högre. År 2006 kom det nya avtalet kap-kl. I samband med det har Sveriges Kommuner och Landsting (skl) sett över hur regelverket för pensionsåtagandet ska beräknas. De nya riktlinjerna (rips) som togs av skl:s styrelse i juni 2007 ger förutsättningar för enhetliga och begripliga beräkningar av pensionsskulden. 8 I och med de nya riktlinjerna sågs de försäkringstekniska villkoren över. En modell med en kalkylränta som bygger på åtagandets värdesäkring infördes och en uppdatering av modellen för livslängder genomfördes. rips följer den av Finansinspektionen rekommenderade generationsmodell som togs fram år Se skriften Riktlinjer för beräkning av pensionsskuld rips 07, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007, som kan laddas ner från

18 2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 17 Livslängden ökar jämfört med tidigare livslängdsantagande, som var från början av 1990-talet. rips07 rekommenderas från år 2007 och innebär att den nuvärdesberäknade skulden beräknas öka betydligt detta år. Framförallt ökar skulden intjänad före 1998, eftersom kalkylräntan på den intjänade pensionsrätten (ipr) sänkts 9. Merparten av denna ökning är dock enbart en periodisering, eftersom nuvärdet av skulden blir högre med en lägre kalkylränta. Men å andra sidan blir uppräkningen fram till utbetalning lägre, medan pensionsutbetalningarna blir desamma. Det är enbart den längre livslängden som innebär högre pensionskostnader. 10 Men sammantaget handlar det om skuldökningar på mer än 40 miljarder kronor i den kommunala sektorn; en ökning av skulden som beror på att den är mer korrekt beräknad än tidigare. Redovisning av pensioner från kassa till periodisering Frågan hur man bör redovisa pensionskostnaderna i kommuner och landsting är en långdragen följetong. Det har på intet sätt varit självklart hur man ska hantera pensionskostnaderna redovisningsmässigt i kommuner och landsting. Frågan var till en början inte så stor; sektorn växte och de utbetalade pensionerna var små. Enligt rekommendationer från Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet tillämpades ett fördelningssystem, det vill säga kostnaderna bokfördes vid utbetalningstillfället och finansierades löpande med skatteintäkter. Men i och med att redovisningssystemen i kommunsektorn lades om till att bygga på bokföringsmässiga grunder, uppmärksammades problemet med den växande pensionsskulden. Referensgruppen för redovisning kom i början av 1990-talet ut med en anvisning om redovisning av pensionsskuld, som innebar att årets pensionsskuldsförändring kostnadsbokförs och att det framtida pensionsåtagandet redovisas som en skuld i balansräkningen. Pensionsutbetalningarna ses då som en amortering. Detta brukar benämnas fullfonderingsmodellen. Allt fler kommuner började då ta med pensionsskulden i sina balansräkningar, och vid mitten av 1990-talet tillämpade så gott som alla kommuner och landsting fullfonderingsmodellen. År 1998 bestämdes emellertid i lagen om kommunal redovisning att all pension intjänad före 1998 enbart ska tas upp som en not på balansräkningen, så kallad ansvarsförbindelse, medan pensionsintjänandet från 1998 ska bokföras som en avsättning på balansräkningen. Intjänandet från och med 1998 tas upp som en kostnad, medan pensioner in- 9. Eftersom ipr för de aktiva värdesäkras med inkomstutvecklingen i ekonomin, vilket normalt är en starkare värdesäkring än utgående pensioner som är värdesäkrade med prisökningstakten. 10. Det nya livslängdsantagandet ökar skulden med 2 5 procent i kommuner och landsting, medan den sänkta kalkylräntan 2007 betyder att den nuvärdesberäknade ansvarsförbindelsen ökar med procent.

19 18 Analysrapporten. April 2008 Tabell 4. Kommuner och landsting som redovisar enligt fullfondering Fr.o.m. år Östergötlands landsting * Linköping * Ånge 2000 Vara 2003 Lerum 2004 Lund 2004/2005 Helsingborg 2005 Härnösand 2005 Svenljunga 2005 Tranemo 2005 Örkelljunga 2005 Härryda 2006 Höganäs 2006 Kungsbacka 2006 Kungälv 2006 Strömsund 2006 Gällivare 2007 Stenungsund 2007 Åstorp 2007 *ej använt blandmodellen. Källa: enligt våra enkäter. tjänade dessförinnan kostnadsbokförs när de betalas ut. Detta brukar benämnas den blandade modellen. Tidpunkten sammanfaller med när man gick ifrån ett helt förmånsbestämt system och till ett, till stora delar, avgiftsbestämt system. På det sättet bokförde man det nya pensionsintjänandet bland personalkostnaderna för de anställda, och man fortsatte att kostnadsbokföra det tidigare intjänandet vid pensionsutbetalningen, det vill säga en blandning mellan fondering och fördelningssystem. Införandet av den blandade modellen genomfördes i kölvattnet av 1990-talskrisen och samtidigt med införandet av det lagstadgade balanskravet i kommuner och landsting. Ett antal kommuner och landsting skulle vid den tidpunkten ha haft svårt att klara balanskravet med fullfondering. Allt fler väljer att fullfondera På senare år har några kommuner och ett landsting, trots lagen, valt att ta upp skulden för pensioner intjänade före 1998 på sin balansräkning och återigen redovisa pensionerna enligt den så kallade fullfonderingsmodellen (se tabell 4). Flertalet av dem visar dock pensionskostnader både enligt lagens blandade modell och enligt fullfonderingsmodellen. En fördel med fullfondering är att det är mer redovisningsmässigt och informativt riktigt att ha hela skulden noterad på balansräkningen. Men fullfondering låter mer förtroendegivande än det är. Det innebär inte någon egentlig fondering, men fullfondering kombinerat med po-

20 2. Kollektivavtalade pensioner i kommuner och landsting 19 sitiva resultat kan ses som ett slags fondering. En övergång till fullfondering från dagens blandmodell innebär de facto att man kostnadsbokför lägre pensionskostnader åren framöver, eftersom utbetalningarna på den redan uppkomna skulden (ansvarsförbindelsen) ses som en amortering. I princip innebär övergången att man lyfter in skulden i balansräkningen och att eget kapital försämras. Sedan blandmodellen infördes 1998 har pensionsutbetalningarna varit lägre än värdeuppräkningen av den gamla skulden. Med andra ord har en redovisning enligt fullfondering»belastat resultatet«mer än blandmodellen. Nu ökar emellertid utbetalningarna kraftigt och skulden börjar snart minska. Kring år 2014 beräknas pensionsutbetalningarna på den gamla skulden bli större än värdeuppräkningen av den. Det innebär att fullfonderingsmodellen ger en lägre kostnad än blandmodellen i framtiden. Men de faktiska pensionsutbetalningarna belastar likviditetsmässigt, varför en kommun med resultatet i balans kan behöva låna till pensionsutbetalningarna. En eventuell övergång till fullfondering innebär därför även att balanskravets formulering behöver ses över. Diagram 5. Pensionskostnader i kommuner som andel av lönesumman Procent Procent Blandmodell Fullfonderingsmodell Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa

21 20 Analysrapporten. April Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? Det talas ofta om att utgifterna för pensioner kommer att öka dramatiskt i framtiden. Redan idag»betalar«kommunerna dubbelt för pensioner; dels pensionsutbetalningarna (avseende intjänande före 1998) för dagens pensionärer, dels för de nuvarande anställdas intjänande. Byte från fördelningssystem till fondering innebär att belastningen blir dubbel. Det är dagens skattebetalare som får betala»dubbelt«och som därför får mindre kommunal verksamhet för sina skattepengar. Belastningen kommer dessutom att öka det närmaste decenniet, eftersom antalet»kommunala«pensionärer ökar. Närmare 30 procent av de idag kommunalt anställda kommer att gå i pension den närmaste tioårsperioden (se diagram 6 på sidan 21). Många av dem har tjänat in en stor del av sin pension under perioden före Ibland uttrycks en oro över att kommunerna inte skulle ha råd att betala avtalspensioner. Den oron är obefogad. Pensionsutbetalningarna är icke förhandlingsbara och går inte att prioritera bort. Däremot kan det vara berättigat med en oro över hur den kommunala servicen ska klara behovsökningarna. Ett ökat antal äldre ställer allt högre krav på kommunal service. Det ökade behovet av kommunal omsorg för en åldrande befolkning är av betydligt större vikt än de stigande pensionskostnaderna. Men de ökade pensionskostnaderna kommer, utöver den belastning som äldreomsorgen innebär, som grädde på moset. Långtidskalkyl belastningen ökar de närmaste tio åren För att få perspektiv på problemet har vi gjort en simulering av pensionsskulden och kostnader för pensioner 40 år framåt. Det är kpa som på vårt uppdrag har utfört beräkningarna. 11 Simuleringen är gjord för såväl kommuner som landsting. Det är viktigt att komma ihåg att långtidskalkyler bygger på ett flertal antaganden och utgör därför ingen exakt sanning, men de kan ändå ge en bild av framtiden. Trots att kommuner och landsting har samma pensionsavtal leder den olika lönestrukturen i de två sektorerna till skilda kostnader för kollektivavtalade pensioner. Generellt kan sägas att den ekonomiska belastningen av avtalspensioner är större bland landstingen än hos kommunerna. Det finns även vissa skillnader mellan enskilda kommuner 11. Framskrivningarna baseras på ett tioprocentsurval av de kommunanställda samt på samtliga landsting. Simuleringen bygger på ett oförändrat antal anställda.

22 3. Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? 21 respektive landsting. I redogörelsen över långtidsframskrivningarna belyses sektorerna var för sig. Kommuner En tredjedel av pensionskostnaderna avser gårdagens anställda Diagram 6. Medarbetarnas åldersfördelning i kommunerna år 2006 Tusental personer Tusental personer Diagram 7. Pensionskostnad i kommuner som andel av lönesumman (inkl. löneskatt), åren Proent Procent Gamla utbetalningar Som tidigare redovisats kostnadsbokförs idag såväl de anställdas pensionsintjänande som pensionsutbetalningar på den gamla skulden. I dagsläget motsvarar kostnaderna för de anställdas pensionsintjänande cirka 6 7 procent av lönesumman i kommunerna. Medan det historiska intjänandet som belastar via utbetalningar till pensionärer motsvarar cirka 3,5 procent av lönesumman. Av pensionskostnaden svarar således nyintjänandet för dagens anställda för cirka två tredjedelar, medan utbetalningen på den gamla skulden svarar för cirka en tredjedel. Kostnaden varierar något mellan olika kommuner; mindre kommuner har ofta en något tyngre belastning från ansvarsförbindelsen medan växande kommuner, särskilt i storstadsområden, har en något större andel nyintjänande. Spridningen i kostnaden totalt ligger från 9 12 procent. På grund av ett ökat antal kommunala pensionärer med anställningstid före 1998, kommer enligt våra beräkningar kostnaden för»gamla skulden«att öka de närmaste tio åren och som mest uppgå till 4,5 procent av lönesumman. Därefter minskar utbetalningarna långsamt och de uppgår till mindre än 1 procent av lönesumman år Om man lägger ihop dagens intjänande och utbetalningarna från ansvarsförbindelsen är den genomsnittliga kostnaden för pensioner i kommunerna cirka 10 procent av lönesumman. Enligt prognoserna kommer pensionskostnaden att öka och uppgå till cirka 11 procent om ett antal år. Vi ser i diagram 7 att den avgiftsbestämda delen dominerar pensionsintjänandet. Nyintjänandet av den förmånsbestämda ålderspensionen (fåp) och den finansiella kostnaden 12 är av liten och minskan- Avgiftsbestämd del Intjänad FÅP m.m Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa Ålder Källa: Sveriges Kommuner och Landsting Finansiell kostnad Den finansiella kostnaden ingår ej i pensionskostnaderna när man budgeterar för pensionsintjänandet (po-pålägg). Om man satt av medel för pensionskostnader bör det finnas en motsvarande finansiell intäkt, för en placering alternativt återlån i verksamheten.

23 22 Analysrapporten. April 2008 de betydelse. Förekomsten av fåp varierar dock en del mellan de olika kommunerna. Exempelvis är intjänandet av fåp betydligt större i storstads- och förortskommunerna, eftersom det är förhållandevis fler högavlönade där. På längre sikt minskar kostnaden för pensioner. När den gamla pensionsskulden är färdigamorterad är det bara nyintjänandet som ska kostnadsbokföras. Enligt kalkylen går kostnaden för avtalspensioner ned till cirka 7 procent av lönesumman. Simuleringar så långt i framtiden är osäkra eftersom de förutsätter oförändrade spelregler. Det är också svårt att få med olika lönekarriärer i sådana framtidssimuleringar. Diagram 8. Pensionsutbetalningar på ansvarsförbindelsen i kommuner Miljarder kronor Miljarder kronor Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa Oron för pensionsutbetalningarna på»gamla skulden«överdriven Diagram 8 visar pensionsutbetalningarna på ansvarsförbindelsen i samtliga kommuner. Utbetalningarna kommer att öka i rask takt från dagens 6 miljarder kronor till 14 miljarder år 2025, för att därefter avta. Det ser ut att vara en mycket kraftig kostnadspåfrestning, men då måste vi komma ihåg att diagrammet visar kostnader många år framåt i tiden och i löpande priser. Eftersom alla inkomster och utgifter på lite längre sikt ökar kraftigt, måste pensionsutbetalningarna ställas i relation till en real utveckling. När det gäller pensioner brukar vi vanligtvis se hur kostnader förhåller sig till lönesumman. Intjänandet av pension är en del av personalkostnaden som oftast följer lönesummans utveckling. Men här handlar det om en skuld på ett gammalt intjänande. Sedan dess kan saker ha skett. Till exempel har kommuner i olika utsträckning valt att producera verksamheten i extern regi, som i bolag. Det är därför bättre att sätta skuldens storlek i relation till hur den ska finansieras, det vill säga de intäkter kommuner och landsting har i framtiden. I kommuner och landsting är det skatteintäkter och generella statsbidrag som är den helt dominerande intäktskällan. I de långsiktskalkyler som görs brukar skatter och bidrag öka med ungefär 4 procent. Därför har denna ökningstakt använts för skatteintäkterna, förutom för de fyra närmaste åren då skl:s aktuella skattunderlagsprognos använts. För att få en bild av

24 3. Hur belastande kommer pensionsskulden vara framöver? 23 den framtida belastningen av pensionsutbetalningarna är dessa relaterade till utvecklingen av skatteintäkterna. Som en jämförelse har jag även tittat på kostnaderna i förhållande till utvecklingen av kpi, vilket är den vanliga fastprisdeflatorn för varor och tjänster. Det är den nedersta kurvan i diagram 9 som visar den relevanta framtida belastningen, eftersom det är skatteintäkterna som ska betala denna utgift. Utvecklingen ser då inte lika oroande ut; pensionsutbetalningarna kommer att bli mer kännbara den närmaste tioårsperioden relativt skatteintäkterna. Men redan idag har en stor del av den totala extra belastning som betalningen på den gamla pensionsskulden ger inträffat. Landsting och regioner Landstingen har en stor andel högutbildade med förhållandevis höga löner och därmed högre kostnader för tjänstepensioner än kommunerna. I landstingen motsvarar pensionskostnaderna inklusive den finansiella kostnaden 13 drygt 16 procent av lönekostnaden. Sammantaget ökar kostnaden den närmaste tioårsperioden med ett par procentenheter, därefter klingar kostnaden av när pensionsutbetalningen på den gamla skulden minskar (diagram 10). Även hos landstingen svarar nyintjänandet för cirka två tredjedelar av pensionskostnaden. I landstingen utgör den förmånsbestämda ålderspensionen fortfarande en betydande del av pensionsintjänandet. Kostnaden för fåp-intjänandet är mindre än för den avgiftsbestämda delen. Om man lägger till den finansiella kostnaden är kostnaden ungefär lika stor. Den avgiftsbestämda delen betalas ut och ger därför ingen skuld hos landstingen. Men eftersom intjänandet på den förmånsbestämda delen fortfarande är av betydande omfattning innebär det att pensionsskulden fortsätter att öka i landstingen. Diagram 11 visar pensionsutbetalningarna på»ansvarsförbindelsen«i samtliga landsting och regioner. Utbetalningarna ökar i rask takt från dagens 4 mil- 13. Den finansiella kostnaden ingår ej i pensionskostnaderna när man budgeterar för pensionsintjänandet (po-pålägg). Om man satt av medel för pensionskostnader bör det finnas en motsvarande finansiell intäkt, för en placering alternativt återlån i verksamheten. Diagram 9. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen i kommuner, löpande och fasta priser, åren Miljarder kronor Mijlarder kronor Diagram 11. Utbetalningar på ansvarsförbindelsen i landsting, åren Miljarder kronor Miljarder kronor I löpande priser Deflaterad med skatteintäkter Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa. Deflaterad med KPI Diagram 10. Pensionskostnad i landsting som andel av lönesumman (inkl. löneskatt), åren Procent Procent Gamla utbetalningar Avgiftsbestämd del Intjänad FÅP m.m Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa Finansiell kostnad

25 24 Analysrapporten. April 2008 Diagram 12. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen i landsting, löpande och fasta priser, åren Miljarder kronor Miljarder kronor Diagram 13. Pensionsutbetalningar från ansvarsförbindelsen motsvarar kronor på skatten i kommuner och landsting, åren Kronor Kronor ,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 I löpande priser Deflaterad med skatteintäkter Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa Källa: Egna bearbetningar och långtidskalkyl från kpa. Deflaterad med KPI jarder kronor till drygt 9 miljarder år 2025 i löpande priser. En drastisk utveckling kan tyckas. Men eftersom alla inkomster och utgifter på lite längre sikt ökar kraftigt nominellt, måste detta ställas i relation till en real utveckling. Liksom för kommunernas utbetalningar väljer vi att se hur denna belastning utvecklas i förhållande till skatteintäkterna. Då blir bilden betydligt mindre dramatisk. Liksom i kommunerna ökar belastningen de närmaste tio åren från knappt 4 miljarder kronor idag till motsvarande cirka 5 miljarder, räknat i dagens skatteintäktsvärde. Mer intäktsutrymme blir således låst för att betala på den gamla skulden. Men framtidsscenariot ser betydligt mindre skrämmande ut. Belastningen från»gamla«pensionsskulden ökar från 65 till 85 öre på skatten Det har länge varnats för de ökade utbetalningarna av pensioner från ansvarsförbindelsen. Men som vi såg i diagram 9 och 12 är problemet betydligt mindre, då det sätts i relation till den finansiering som finns. Om man relaterar pensionsutbetalningarna till skattekronan motsvarar utbetalningarna på ansvarsförbindelsen i kommuner och landsting sammantaget 65 öre på skatten idag. Enligt kalkylen kommer pensionsutbetalningarna att öka till att som mest motsvara cirka 85 öre på skatten år Det är en ökning med knappt 10 öre i landstingen och drygt 10 öre i kommunerna. För att summera kan vi säga att eftersom pensionerna före 1998 var förmånsbestämda och i allmänhet inte fonderade så finns en betydande ofinansierad pensionsskuld i kommuner och landsting. Pensionsskulden finns noterad på balansräkningen som en så kallad ansvarsförbindelse. 14 Utbetalningen på denna belastar de kommunala ekonomierna extra idag och under en lång period framöver. Belastningen från pensionsskulden motsvarar idag 65 öre i skattesats och denna ökar upp 14. Namnet ansvarsförbindelse antyder att det är en mer osäker skuld. En pensionsskuld tillhör de förpliktelser som, om den är korrekt beräknad, med all sannolikhet förfaller till utbetalning. Det skulle därför vara mer informativt riktigt att ha det noterat som en avsättning på balansräkningen. Den redovisningsmässiga hanteringen är dock reglerad i lagen om kommunal redovisning.