Framställan om behov av ändrad lagstiftning och utredning avseende nätverksförsäljning och pyramidspel

Transkript

1 Regeringen Justitiedepartementet STOCKHOLM Framställan om behov av ändrad lagstiftning och utredning avseende nätverksförsäljning och pyramidspel Sammanfattning Konsumentverket/KO och Lotteriinspektionen vill med denna skrivelse uppmärksamma regeringen på de problem som vi anser är förknippade med regleringen av verksamheter som arbetar med direktförsäljning i nätverksform (s.k. Multi Level Marketing eller MLM) och regleringen av pyramidspel. 1 De problem som myndigheterna uppmärksammat hänger samman med den gråzon som uppstått mellan fullt legitim MLM - verksamhet och de förbjudna pyramidspelen. Bland annat på grund av bristfälliga regler kring hur MLMverksamhet får bedrivas har ett antal arrangemang med stora likheter med pyramidspel kunnat anordnas i Sverige de senaste åren. Det faktum att förbudet mot pyramidspel är ca 30 år gammalt och att dagens pyramidspel ofta är multinationella, snabba och Internetbaserade har medfört att det finns en oklarhet kring vilka av de moderna arrangemangen som omfattas av förbudet. Detta har också bidragit till existensen av denna gråzon. För att lösa denna problematik föreslår vi ett antal lagändringar och en översyn av pyra midspelsförbudet. En skärpning av reglerna för hur MLM-verksamhet får bedrivas skulle innebära att ett antal arrangemang som för närvarande existerar inte längre med någon vederhäftighet skulle kunna hävda att de utgör seriösa MLM-företag. En sådan förändring av regleringen måste emellertid kompletteras med en utredning av pyramidspelsbegreppet och vad som skall anses utgöra ett brottsligt förfarande. Bakgrund Med begreppen nätverksförsäljning eller multi level marketing (MLM) avses en metod att organisera direktförsäljningsverksamhet där en del av verksamheten utgörs av värvande av nya försäljare och en del av försäljning av varor eller tjänster. Frånvaron av särskilda regler om hur MLM -verksamhet får utföras medför att oseriösa arrangörer kan driva sin verksamhet på sätt som strider mot marknadsförings - o c h konsumentskyddsregler eller mot lotterilagens pyramidspelsförbud. Oklar rättspraxis om vilka 1 Enligt 3 andra stycket punkt 3 lotterilagen (1994:1000) utgör kedjebrevsspel och liknande spel lotteri. Av prop. 1981/82:170 avsnitt 2.6 och sid. 116 framgår att med liknande spel avses bl.a. pyramidspel. Definitionen av kedjebrevsspel i 7 lotterilagen omfattar således även pyramidspel. Den företeelse som denna skrivelse behandlar är pyramidspel. Termen pyramidspel används därför genomgående. 1 (6)

2 gärningar som i pyramidspelsammanhang är kriminaliserade ger oseriösa anordnare utrymme för vilseledande argumentation. Sammantaget innebär detta att en oreglerad gråzon uppstått mellan de fullt lagliga nätverksarrangemangen och de klart förbjudna pyramidspelen i nätverksbranschen, där stora penningsummor omsätts och ett stort antal deltagare förlorar pengar. Problem med MLM Både Konsumentverket/KO och Lotteriinspektionen har under senare tid fått motta ett ökat antal förfrågningar och anmälningar från konsumenter som har kommit i kontakt med såväl renodlade pyramidspelsföretag som MLM -verksamheter. Vad gäl ler organisation, marknadsföring och förtjänstmöjligheter har pyramidspel och andra nätverksföretag likartad utformning. Genomgående för marknadsföringen är att denna till stor del förespeglar en möjlighet att tjäna stora pengar med ringa arbetsinsatser. Av de anmälningar som inkommit till Konsumentverket/KO och Lotteriinspektionen framgår att värvningen ofta tar sin början i att konsumenter, av närstående, blir erbjudna att närvara vid större värvningsmöten för att ta del av en fantastisk möjlighet. Vid dessa möten, som kan pågå under flera timmar, fokuseras huvuddelen av presentationen på vikten av att värva nya representanter för att bygga upp nätverket. Produkten i sig hamnar i skymundan. Enligt dem som talar vid evenemanget skall det räcka med en kort tids arbete för att tjäna stora pengar. I de flesta fall nämns ingenting om eventuella risker. I många av de anmälningar som inkommit till Konsumentverket/KO och Lotteriinspektionen beskrivs dessa värvningsmöten som väckelsemöten, där talare efter tal are beskriver hur bra affärsidén är och vilka inkomster den kan generera. Någon längre betänketid ges inte för att överväga erbjudandet. Krav ställs ofta på att konsumenten skall ingå avtal på plats eller att det skall ske inom det närmaste dygnet. Ofta uppmanas den som gått med att i första hand försöka värva släkt, vänner och bekanta. Detta värvningsförfarande kan medföra att den som utsätts för värvningen känner en förpliktelse att delta och i vissa fall även ingå avtal vid mötena. Av en enkät som Konsumentverket/KO i februari 2004 ställt till konsumentvägledarna i kommunerna framkommer att, i de förfrågningar och anmälningar som konsumentvägledarna får ta emot gällande MLM -företag och pyramidspel, den initiala kontakten i de flesta fall sker via just vänner och bekanta. Ett annat problem som uppstår vid denna typ av värvning är att den blivande distributören vid dessa möten inte får en realistisk helhetsbild av vilka skyldigheter denne har gentemot företaget och vilken typ av skattesubjekt han eller hon kommer att utgöra. Distributörerna får också överdrivna uppgifter om förtjänstmöjligheterna. Större delen av värvningsmötena fokuseras på vikten av att värva nya medlemmar samt vilka möjligheter metoden ger till stora förtjänster. De blivande distributörerna blir i många fall överrumplade av den aggressiva säljmetoden och detta, i samband med att försäljarna ofta kräver att avtal skall ingås under samma kväll, gör situationen mycket pressande. Kontakten med de blivande distributörerna kan även ske via annonser i dagstidningar. Annonserna är i många fall placerade i anslutning till platsannonser och riktar sig således främst mot arbetslösa och andra personer i behov av extra inkomster. Informationen i annonsen är oftast minimal, för att intressera privatpersoner att ta kontakt med annonsören. Efter att den initiala kontakten tagits bjuds den blivande distributören antingen in till ett personligt möte med annonsören eller till ett sådant värvningsmöte som beskrivits ovan. 2 (6)

3 Eftersom endast ett minimum av inf ormation lämnas i förväg är den blivande distributören oförberedd på den massiva övertalningskampanj som sker på värvningsmötet. Nätverksarrangemang har under senare tid kommit att beröra även andra myndigheters ansvarsområden. I nätverken marknadsförs numera även finansiella produkter. En sådan produkt är aktier för vars utgivande ett emissionsprospekt godkänt av Finansinspektionen krävs. Prospektet skall innehålla viss information. Myndigheten granskar dock inte substansen i uppgifterna. Det finns en risk att oseriösa nätverksföretag utnyttjar allmänhetens tilltro till av Finansinspektionen godkända prospekt för att saluföra nätverksarrangemang utan reellt värde. Problemen i nätverksbranschen närmar sig således riskkapitalmarknaden, där tilltro är avgö rande för den allmänna omsättningen. Problem med pyramidspel De arrangemang som kan misstänkas vara pyramidspel kännetecknas ofta av att verksamhetsansvariga inte finns i Sverige eller inte uppträder öppet, vilket innebär en uppenbar och förmodligen avsiktlig anonymisering av de centralpersoner som i Sverige driver spelen aktivt. Dessa bakgrundspersoner saknar intresse av huruvida marknadsföringen genom enskilda deltagare sker otillbörligt eller ej, såväl som huruvida det finns möjlighet för den enskilde deltagaren att kontakta någon med beslutsbefogenhet för arrangemanget. Ofta påstås att arrangemanget godkänts av Lotteriinspektionen. Ibland påstås att den enda lag som gäller för arrange manget är den lag som gäller i det land där företaget är registrerat eller att ingen lag alls gäller eftersom arrangemanget finns på Internet. Genom hänvisning till auktoritativa källor, som i sig saknar betydelse för om arrangemanget är ett pyramidspel, förleds deltagarna att tro att arrangemanget är seriöst. Utbetalning av vinster, premier eller bonus till deltagarna görs ofta till konto i utländsk bank. Till kontot knyts ett bankkort giltigt i svenska uttagsautomater. Möjligheten att undgå skatt är därför en del av marknadsföringen. Moderna pyramidspel lockar ofta med någon antydd eller reell finansiell tjänst, såsom aktiespel, livförsäkringar, kapital förvaltnings stiftelser m m, som medför att deltagarnas vinster av spelen inte omedelbart kommer deltagarna till godo. Tillgodohavanden är under längre tid inlåsta och står till arrangörens förfogande. När deltagarna vill realisera sitt tillgodohavande finns sällan organisationen kvar, eftersom pyramidspel oftast har en effektiv livslängd på cirka två år. Pyramidspel kan antas omsätta flera hundra miljoner kronor årligen i Sverige. Brottsbalkens stadgande om dobbleri (BrB 16:14) är enligt förarbetsuttalanden avsett att tillämpas även på pyramidspel. I domstolspraxis har dock hittills ansetts att pyramidspel inte kan utgöra dobbleri. De som hittills istället dömts för brott mot lotterilagen har fått måttliga påföljder. Normalstraffet är dagsböter. Ett stort antal telefonförfrågningar från allmänheten till Lotteriinspektionen rör frågan om gränsen mellan det straffria deltagandet och det kriminaliserade att anordna eller medverka till anordnande av pyramidspel. Ett tydliggörande av denna gräns skulle underlätta tillsynen och troligen bidra till att avhålla människor från att aktivt värva nya deltagare till pyramidspel. I brottmålsdomar har underrätterna det senaste året haft mycket olika uppfattning om vad som karaktäriserar anordnande av pyramidspel. Det behöver klargöra s var gränserna går mellan olika straffsanktionerade beteenden. Vad som omfattas av dobbleri, brott mot lotterilagen och vad som är straffritt är för närvarande oklart, vilket ytterligare gynnar de som startar och anordnar pyramidspel. 3 (6)

4 Pyramidspel drivs således avsiktligt för att vara dolt för insyn. De marknadsförs ofta med uppenbart vilseledande uppgifter, sprids snabbt över hela landet och det oklara rättsläget beträffande straffrättsliga påföljder påverkar enskildas beteende och har i hög grad försvårat Lotteriinspektionens arbete med den centrala tillsynen över lotterilagens efterlevnad. Pyramidspel är till sin utformning sådana att samor dnat arbete av polis och åklagare på riksnivå torde krävas för att komma tillrätta med företeelsen. Förslag till reglering m.m. Konsumentverket påpekade år 2000 behovet av tydliga regler med anledning av Nordiska Ministerrådets rapport Pyramidespil og Multi-level Marketing (TemaNord 2000:509). EU -kommissionen har lagt fram förslag till direktiv om harmonisering av regler om otillbörliga affärsmetoder (KOM (2003) 356 slutlig), som omfattar bl.a. pyramidspel. Förslaget innebär inte något förstärkt konsum entskydd. Situationen i Sverige och de övriga nordiska länderna har en tid varit sådan att en översyn av reglerna för nätverksbaserade arrangemang behövs dels ur konsumentskyddssyfte, dels för att effektivt kunna ingripa mot brott. Distributörerna i MLM -företagen har en utsatt position. Deras roll är dubbel, då de både utgör MLM-företagens avtalsparter och dess kunder och dessutom själva är näringsidkare i förhållande till sina kunder och de nya distributörer de värvar. En person som står i begrepp a t t värvas som distributör är i förhållande till MLM-företaget en oerfaren amatör. Styrkeförhållandet parterna emellan motsvarar i många delar det mellan näringsidkare och konsument, trots att ingående av avtalet är det första steget på vägen mot att bli näringsidkare. Liksom vid hem- och telefonförsäljning finns det som ovan beskrivits stor risk att den blivande distributören, utan att ha haft möjlighet att tänka igenom förslaget eller läsa igenom avtalet i lugn och ro, tackar ja, kanske främst för att komma ur den pressade situationen. Det finns därför mycket som talar för att distributören i likhet med vad som gäller vid hem- och telefonförsäljning bör ges en ovillkorlig ångerrätt avseende det avtal som ingås. Det finns ett behov av en civilrättslig reglering av avtalsförhållandet mellan distributören och MLM-företaget. Distributörerna bör genom regelverket tillförsäkras nödvändig information och en ångerrätt om 14 dagar, motsvarande vad som gäller enligt lagen (2000:274) om konsumentskydd vid distansavtal och hemförsäljningsavtal, DAL. Konkret föreslås lagändringar enligt följande. A) Generella regler 1. Distributören skall inte avkrävas betalning för rätten att få bli distributör. 2. Distributörerna ges en obetingad och kostnadsfri ångerrätt motsvarande den som konsumenter ges i distansavtalslagen. 3. Distributören skall ges en obegränsad rätt att returnera köpta produkter och återfå erlagd betalning. 4 (6)

5 B) Följande information skall ges före ingående av avtal om distributörskap i MLM - företag. 1. Bolagets namn, adress, telefonnummer, eventuella filialkontor i avtalslandet samt bolagets juridiska status. 2. En beskrivning av produkten/tjänsten som säljs, dess egenskaper och användning. 3. De kostnader som är förenade med distributörskapet, t ex för kurser, informationsmaterial, startpaket m m. 4. Reella inkomstmöjligheter sett över en längre tidsperiod. Genomsnittlig inkomstnivå för distributörerna skall framgå liksom inkomstspridningen bland dem. 5. Distributörens ansvar enligt marknadsrättslig och konsumenträttslig lagstiftning gentemot distributörer/kunder som denne värvat. 6. Skatterättsliga regler i samband med inkomst av försäljning eller eventuell provision. 7. Inbjudan till möten, home-parties eller andra värvnings/försäljningstillfällen skall vara skriftliga och skall uttryckligen ange syftet med mötet. 8. Distributörens ångerrätt. Informationen skall ges senast vid avtalets ingående i en handling eller i någon annan läsbar och varaktig form. Informationen skall innehålla upplysningar om hur distributören skall gå till väga för att utnyttja ångerrätten. 9. Distributörens rätt att returnera köpta produkter och återfå erlagd betalning. Upplysningarna enligt ovan skall vara kortfattade och tillräckliga, och skall ges på ett klart och tydligt sätt (på svenska). Lagreglerna bör vara tvingande och bör inte kunna avtalas bort till nackdel för deltagaren. Att inte ha givit lagenlig information innan avtalsingående kan inne bära en överträdelse av marknadsrättsliga regler samt även medföra civilrättsliga verkningar såsom att avtalet blir ogiltigt eller en förlängd ångerrätt. Förslag i övrigt Genomförs A och B ovan sker en avsevärd förbättring i fråga om de problem som idag är förknippade med de nätverk som inte kan anses vara pyramidspel i lotterilagens mening. Vidare kommer det inte vara möjligt för pyramidspelsarrangörer att med någon vederhäftighet påstå att pyramidspelet är en seriös MLM -verksamhet. Pyramidspelsverksa mhet av det slag som beskrivits ovan kommer dock inte att upphöra. Straffrättsliga lösningar och polisiära utredningsinsatser är här av avgörande betydelse. Den närmare förklaringen till vad som avses med pyramidspel i lotterilagen framgår av prop. 1981/82:182 och framförallt av Lotteriutredningens slutbetänkande (SOU 1979:29) och bygger på förekomst en av kedjebrevs arrangemang under 1970-talet. Först på senare år har allmän domstol i några få fall haft att bedöma fråga om brott genom pyramidspel. Påföljderna för brott har blivit mycket måttliga och domarna visar stora skillnader i fråga om vilka gärningar som anses utgöra anordnande och främjande av pyramidspel eller medverkan därtill. Förarbetena till Brottsbalkens stadgande om dobbleri (JuU 1982/83:7) klargör inte heller förhållandet. Dagens pyramidspel är ofta multinationella, snabba, Internetbaserade och innehåller nästan undantagslöst någon form av produkter. Detta har medfört att de äldre förarbetena inte ger tillräckligt ledning för avgränsning av det straffbara området och för vilka gärningar som skall vara kriminaliserade. Avsaknaden av tydliga förarbeten och klargörande straffrättslig domstolspraxis som direkt kan appliceras på dagens pyramidspel utnyttjas av 5 (6)

6 vissa aktörer. Pyramidspels begreppet och vad som skall anses utgöra ett brottsligt förfarande bör därför snarast utredas. Bilaga: Nordiska Ministerrådets rapport Pyramidespil og Multi- level Marketing TemaNord 2000:509. Karin Lindell Lena Jönsson Generaldirektör Konsumentverket G e n e raldirektör Lotteriinspektionen Kopia för kännedom: Finansdepartementet Jordbruksdepartementet 6 (6)