Revisionsrapport. Sollentuna kommun. Granskning av styrningen av resultatenheter. Karin Kärnekull Wallqvist

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av styrningen av resultatenheter Sollentuna kommun Karin Kärnekull Wallqvist

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning Bakgrund Revisionsfråga, revisionskriterier och kontrollmål Revisionsmetod 2 3 efter genomförd granskning Beskrivning av arbetssätt och rutiner samt kommunens riktlinjer Granskningsresultat det finns dokumenterade regler avseende styrning av s.k. resulatenheter Granskningsresultat det är tydligt vad som utgör en resultatenhet och därmed vilka regler som gäller för styrning av dessa Granskningsresultat Det finns en redovisning för enskilda enheter såväl som samtliga enheter inom en nämnds ansvarsområde vilken ger en rimligt god information om respektive enhets ekonomiska situation och den sammantagna situationen för samtliga enheter Granskningsresultat Det är tydligt hur över- underskott i resultatenheterna ska hanteras i samband med årsskiften och i samband med budgetprocessen Redovisning av den aktuella ekonomiska situationen för resultatenheterna per årsbokslutet. 7 4 Avstämning mot kontrollmål 9 5 Bedömning och rekommendationer 10 Sollentuna kommun

3 1 Sammanfattning På uppdrag av Sollentuna kommuns förtroendevalda revisorer har Kommunal sektor inom PwC gjort en översiktlig granskning av kommunstyrelsens och nämndernas styrning av s.k. resultatenheter. Granskningen omfattar dels en kartläggning av rutinen i kommunen dels vilka riktlinjer/anvisningar som kommunen har. Den revisionsfråga som ska besvaras är: Är kommunstyrelsens och nämndernas principer för styrning av s.k. resultatenheter ändamålsenlig? I samband med granskningen har även ett antal kontrollmål formulerats som finns närmare beskrivna i avsnitt 2.2. Utifrån granskningen gör vi bedömningen att principerna för styrning av kommunens resultatenheter inte i alla delar är ändamålsenlig. Vi lämnar följande rekommendationer för att förbättra principerna för styrningen: Avsnittet kring resultatenheter i styrdokumentet Regler för styrning och uppföljning av ekonomi- och verksamhetsstyrning i Sollentuna kommun utvecklas. Tydliga tillämpningsanvisningar tas fram för hur hanteringen ska ske vid årsbokslut för förvaltningarna och hur långt tillbaka i tiden som eventuella felaktigheter/misstag kan justeras för i bufferten. Redovisningen av resultatenheter i ekonomisystemet kompletteras med verksamhetskod, för att, exempelvis, kunna följa om buffertar som upparbetats inom förskoleverksamhet förbrukas/nyttjas inom grundskoleverksamhet och omvänt. Styrdokumentet ekonomi- och verksamhetsstyrning resultatenheter, vilket är från 2002, uppdateras. Vid uppdatering föreslås också att dokumentet går ut på remiss för att fånga in de eventuella tillämpningsfrågeställningar som har uppstått under de år sedan dokumentet skrevs samt för att identifiera problematik som är förvaltningsspecifik. Sollentuna kommun 1 av 10

4 2 Inledning 2.1 Bakgrund Nämndernas ansvar i arbetet med intern kontroll framgår av kommunallagen 6 kap 7 : Nämnderna ska var och en inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. En av revisorernas uppgifter enligt kommunallagen 9 kap 9 är att utröna om räkenskaperna är rättvisande och om den kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Med tillräcklig intern kontroll avses i denna granskning att det finns principer för styrning av resultatenheter och att dessa efterlevs. Revisorerna har i sin analys av väsentlighet och risk identifierat behov att granska tillförlitligheten i hanteringen av kommunens resultatenheter. Granskningen föreslås fokusera på de ekonomiska rutiner som finns för resultatenheter samt ska omfatta samtliga nämnder. 2.2 Revisionsfråga, revisionskriterier och kontrollmål Den övergripande revisionsfråga som ska besvaras med anledning av granskningen är: Är kommunstyrelsens och nämndernas principer för styrning av s.k. resultatenheter ändamålsenlig? De revisionskriterier som är aktuella är: Kommunal redovisningslag God redovisningssed Kommunens regler och anvisningar Revisionsfrågan besvaras genom att följande kontrollmål bedöms: Det finns dokumenterade regler avseende styrning av s.k. resultatenheter. Det är tydligt vad som utgör en resultatenhet och därmed vilka regler som gäller för styrning av dessa. Det finns en redovisning för enskilda enheter såväl som samtliga enheter inom en nämnds ansvarsområde vilken ger en rimligt god information om respektive enhets ekonomiska situation och den sammantagna situationen för samliga enheter. Det är tydligt hur över- eller underskott i resultatenheterna ska hanteras i samband med årsskiften och i samband med budgetprocessen. 2.3 Revisionsmetod Granskningen sker genom intervjuer med inblandade tjänstemän, genom kartläggning och analys av styrdokument och rutinbeskrivningar samt kartläggning Sollentuna kommun 2 av 10

5 och redovisning av den aktuella ekonomiska situationen för samtliga resultatenheter under respektive nämnds ansvarsområde. 3 efter genomförd granskning 3.1 Beskrivning av arbetssätt och rutiner samt kommunens riktlinjer Det är redovisnings/finanschefen på Kommunledningskontoret som gör den årliga sammanställningen och redovisningen av kommunens resultatenheter. På respektive förvaltning finns ekonom/controller som hanterar det förvaltningsspecifika kring resultatenheterna. Om frågor, problem etc. uppstår tas kontakt mellan dessa personer. De skriftliga rutiner/riktlinjer som finns i kommunen och som berör resultatenheter finns i dokumenten: Ekonomi- och verksamhetsstyrning - resultatenheter. Detta är ett meddelande från kommunledningskontoret nr Regler för ekonomi- och verksamhetsstyrning i Sollentuna kommun, Sollentuna författningssamling antagna av fullmäktie , 76 att gälla fr.o.m Reviderade av fullmäktige , 151, Dnr 2011/537 KS.101. ( Även reviderade av fullmäktige , 67, Dnr 2012/0276 KS109 OBS! Versionen gäller för verksamhetsåret 2012 inkl. för arbetet med årsredovisning och annan uppföljning för 2012.) Tillämpningsanvisningar för ekonomistyrning. Gällande från 1 januari 2009 Fastställda av barn- och ungdomsnämnden den 25 november 2008 (Dnr 2008/170 BUN.104). Sollentuna kommuns definition av resultatenheter (enligt Ekonomi- och verkamhetsstyrning resultatenheter ): Enheten ska vara organisatoriskt avgränsad från övriga enheter inom den egna förvaltningen. Enheten bär alla kostnader som är direkt och indirekt förknippade med enhetens verksamhet. Enheten står för alla avvecklingskostnader Köp från en resultatenhet ska vara frivilligt. Enheten balanserar sitt resultat (buffert) vid varje bokslut (se nedan). En ansvarig person Klara ekonomiska mål Intäkter efter prestation Egen resultaträkning Sollentuna kommun 3 av 10

6 enhetens årliga resultat överförs till en buffert vilken hanteras genom öronmärkning av på ansvarsnivå (sedan ca fyra år). Detta avser både positivt och negativt resultat. Varje resultatenhet har sin egen buffert. Kommunledningskontoret ansvarar för övergripande redovisning och sammanställning av resultatenheternas buffertar. Bufferten är resultatenhetens historiskt ackumulerade över- och underskott. Bufferten ska användas för att i första hand täcka eventuella förluster, d v s vara en säkerhet för att slippa låna pengar för att finansiera förlusten. I vissa fall behövs medel för ändamål som den ordinarie verksamheten inte orkar bära. Exempel på områden som buffert får användas till är: att täcka negativa resultat, omstruktureringar, ex förändring av organisation, effektiviseringar etc., förändring av verksamhet, exempelvis åldersblandade klasser (grundskolan) och kursbaserad skola (gymnasiet), utveckling av arbetsmetoder, exempelvis utbildningsinsatser, utveckling av effektiva arbetsrutiner, exempelvis införande av ADB-system. Bufferten får ej användas för löpande driftskostnader och investeringar. 3.2 Granskningsresultat det finns dokumenterade regler avseende styrning av s.k. resulatenheter. De skriftliga rutiner/riktlinjer som finns i kommunen och som berör resultatenheter finns i dokumenten: Ekonomi- och verkamhetsstyrning - resultatenheter. Detta är ett meddelande från kommunledningskontoret nr Regler för ekonomi- och verksamhetsstyrning i Sollentuna kommun, Sollentuna författningssamling antagna av fullmäktie , 76 att gälla fr.o.m Reviderade av fullmäktige , 151, Dnr 2011/537 KS.101. ( Även reviderade av fullmäktige , 67, Dnr 2012/0276 KS109 OBS! Versionen gäller för verksamhetsåret 2012 inkl. för arbetet med årsredovisning och annan uppföljning för 2012.) Tillämpningsanvisningar för ekonomistyrning. Gällande från 1 januari 2009 Fastställda av barn- och ungdomsnämnden den 25 november 2008 (Dnr 2008/170 BUN.104). Det har vid intervjuer framkommit att styrdokumenten inte helt ut är förankrade och kända i organisationen. Samtidigt som kommunen ser över de ekonomiska processerna har behov identifierats av att ha en tydligare information och dialog kring de för förvaltningarna stödjande och styrande dokumenten. Sollentuna kommun 4 av 10

7 Den förvaltning som kontinuerligt för diskussioner runt regelverket för resultatenheter är Barn- och ungdomsförvaltningen, vilka även har majoriteten av resultatenheterna. Krav såsom bidrag på lika villkor och likabehandlingsprincipen ställer detta tydligt i fokus. En stor andel av Sollentunas barn och elever går i förskola, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola och därtill hörande verksamheter i annan huvudmans regi kommunal, privat eller annan kommun. Detta gör att, för att säkerställa att man följer aktuell lagstiftning, kontinuerlig översyn och handlingsplaner finns för hur eventuella problem olikheter hanteras. 3.3 Granskningsresultat det är tydligt vad som utgör en resultatenhet och därmed vilka regler som gäller för styrning av dessa. Det är väl definierat vad som utgör en resultatenhet i Ekonomi- och verksamhetsstyrning resultatenheter. Regelverket för styrning synes även det tydligt vad gäller hanteringen av under- respektive överskott vid helårsbokslut samt vid eventuella organisatoriska förändringar. Det framkommer inte av de styrdokument som är aktuella om och i sådana fall hur buffertarna redovisas i ekonomisystemet. Hur länge kan under- respektive överskott skjutas på framtiden? Det finns inte några tydliga riktinjer vad gäller tidsperspektivet. Inom Vård- och omsorgsförvaltningen samt Socialförvaltningen upplever man dokumenten i huvudsak ändamålsenliga även om berörd tjänsteman inom Socialförvaltningen inte är informerad om samtliga styrdokument och gärna ser att mer information om detta ges. Inom Barn- och ungdomsförvaltningen (vilken är den förvaltning som har de flesta resultatenheterna) finns en anpassad tillämpningshänvisning som ska stödja deras specifika behov och som ska säkerställa att de förutsättningar som gäller för deras verksamheter stöttas, exempelvis likabehandling mellan privata aktörer och kommunala enheter. Detta är ett område som nämnden ser över och även om och hur de i framtiden ska hantera enheter som har stora underskott respektive överskott. Det finns en resultatenhet inom nämndens ansvar som har haft underskott under en längre tid med anledning av detta har förvaltningen fått i uppdrag att ta fram olika alternativ för hur detta kan hanteras inom ramen för övrig speciallagstiftning som verksamheterna är berörda av. Sollentuna kommun 5 av 10

8 3.4 Granskningsresultat Det finns en redovisning för enskilda enheter såväl som samtliga enheter inom en nämnds ansvarsområde vilken ger en rimligt god information om respektive enhets ekonomiska situation och den sammantagna situationen för samtliga enheter. Vid varje helårsbokslut tar redovisnings- och finanschefen fram en sammanställning över nämndernas buffertar både årets intjänande/förbrukning samt ingående balans. Detta ger enhetens utgående balans förutsatt att inga justeringar gjorts. gjordes ett par justeringar av enheternas buffertar där främst en kan ifrågasättas som lämplig. Det gäller bland annat en rättning avseende debitering av för höga hyreskostnader för ett antal år tillbaka i tiden. Dessa justeringar belyser behovet av att kommunen i förväg tar ställning till hur och för vad eventuella justeringar görs. Vidare kan också noteras att översyn eventuellt kan behöva göras av vad som är budgetansvarigs ansvar. Att för stor kvadratmeteryta debiterats felaktigt under ett antal år borde ha upptäckts vid översyn av lokalyta och lokalfaktura - både löpande under året men även under budgetprocessen. 3.5 Granskningsresultat Det är tydligt hur över- underskott i resultatenheterna ska hanteras i samband med årsskiften och i samband med budgetprocessen. enheternas under- respektive överskott balanseras via öronmärkning av, dvs. respektive enhets års resultat, per sista december varje år, förs över till med enhetens ansvarskod detta bokförs sedan som en tillgång eller skuld med enhetens ansvar på de interna balanskontona 91xxxx och 92xxxx. För de förvaltningar som önskat finns saldot på detta konto (ackumulerade bufferten) med på uppföljningsrapporterna som övergripande information. Sollentuna kommun 6 av 10

9 3.6 Redovisning av den aktuella ekonomiska situationen för resultatenheterna per årsbokslutet. Uppföljande nämnd IB Justeringar UB GN ,1-255,7 0,0 0, ,5-255,7 KS 2 847,1 123,3-75,0 0, ,4 48,3 KSS 8 605, ,7 0, , , ,8 PS , , ,0 0, ,4 949,8 SN -988,3-15,8 0,0 0, ,1-15,8 RS 2 247,2 513,1-80,0 0, ,3 433,1 Totalt: , , , , , ,6 Justeringar UB GN IB Löpargymnasiet- Rudbecksskolan -143,7-195,8-339,5-195,8 Rudbecksskolan ,8-59, ,9-59,9 Totalt: ,1-255,7 0,0 0, ,5-255,7 KS IB Justeringar UB Försäkringshantering 2 847,1 123,3-75, ,4 48,3 Totalt: 2 847,1 123,3-75,0 0, ,4 48,3 Sollentuna kommun 7 av 10

10 Justeringar* UB KSS IB Utbildning Rotebro (Gillboskolorna) , ,3-162, , ,1 Gärdesskolan 1 667,0-92, ,7-92,4 Kärrdalskolan 2 292, ,4 54, ,4 Vaxmoraskolan 2 457,0-388, , , ,7 Edsbergsskolan 373, , , ,4 Sofielundsskolan 1 334,2 490, ,9 490,7 Språkenheten -139,8 170,2 30,4 170,2 Turebergs Förskolor 2 397,9 740,9 0, ,8 Runbacka , ,2 162, , ,0 Häggviksskolan 2 023,7 14, ,0 14,3 Sollentuna musikklasser 1 516,6 998, ,5 998,8 Helenelundsskolan 6 384, , , ,1 Tegelhagsskolan 1 701, , , ,8 Eriksbergskolan ,7 788,6-332,2 788,6 KSS-ledning -505,3-345, , , ,7 Sollentuna International School , ,3 122, ,3 Töjnanskolan 3 410,6 140, ,2 140,7 Djupdalskolan 2 527,1 809, ,9 809,8 Utbildning Silverdal ,9-221, ,5-221,5 Totalt: 8 605, ,7 0, , , ,8 *) Justering av buffert KSS ledning avser + 5,6 Mkr ej förbrukade Wärnerssonpengar på Rudbeckskolan samt justering av för hög debiterad hyra till Vaxmoraskolan under 4,5 år. PS IB Justeringar UB SOLOM , , , ,4 949,8 Totalt: , , ,0 0, ,4 949,8 SN IB Justeringar UB Åkerbo -988,3-15, ,1-15,8 Totalt: -988,3-15,8 0,0 0, ,1-15,8 Sollentuna kommun 8 av 10

11 RS IB Justeringar UB Rösjöstyrelsen 2 247,2 513,1-80, ,3 433,1 Totalt: 2 247,2 513,1-80,0 0, ,3 433,1 4 Avstämning mot kontrollmål Nedan framgår en genomgång/avstämning gentemot kontrollmålen: Det finns dokumenterade regler avseende styrning av s.k. resultatenheter. Delvis uppfyllt. Det finns tre dokument som reglerar/ger anvisningar avseende hanteringen av resultatenheter. Dessa är Ekonomi- och verksamhetsstyrning - resultatenheter, Regler för ekonomi- och verksamhetsstyrning i Sollentuna kommun och Tillämpningsanvisningar för ekonomistyrning. Det förstnämnda dokumentet är tydligt men bör kompletteras med en beskrivning om hur eventuell bokföring sker samt även med eventuella övre samt nedre gränser för storleken på buffertar. Det sistnämnda dokumentet är ett bra stöd för förvaltningen men behöver även det ses över avseende eventuell begränsning i buffertens storlek. Det är tydligt vad som utgör en resultatenhet och därmed vilka regler som gäller för styrning av dessa. Delvis uppfyllt. Det finns en tydlig definition om vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att en enhet ska vara en resultatenhet. Det är dock inte helt förankrat på förvaltningarna vilka styrdokument som gäller och hur de praktiskt ska hantera resultatenheterna. Det finns en redovisning för enskilda enheter såväl som samtliga enheter inom en nämnds ansvarsområde vilken ger en rimligt god information om respektive enhets ekonomiska situation och den sammantagna situationen för samliga enheter. Delvis uppfyllt. Vid varje uppföljningstillfälle särredovisas resultatenheterna per nämnd i uppföljningssammanställningen så att läsaren kan se vilken del av resultatet och lämnad prognos beställarsidan eller utförarsidan /nämndens resultatenheter genererar. Redovisnings- och finanschef gör årliga avstämningar och sammanställningar för de resultatenheter som finns. Denna färdigställs dock relativt sent och är inte färdig då årsbokslutet går till nämnderna eller kommunfullmäktige. Vid granskningens genomförande är inte sammanställningen för kommunens samtliga resultatenheter klar för verksamhetsåret Det är tydligt hur över- eller underskott i resultatenheterna ska hanteras i samband med årsskiften och i samband med budgetprocessen. Delvis uppfyllt. Alla förvaltningar gör inte likadant. Det är förvaltningarnas ansvar att se över hanteringen av resultatenheterna och Sollentuna kommun 9 av 10

12 redovisningen av dem. Då olika förvaltningar har olika fokus på detta sköts det olika och det finns olika tillämpning av de direktiv som finns. Delar i det nuvarande styrdokumentet är inte helt tydligt. Till exempel får bufferten endast nyttjas till ett antal aktiviteter men vid underskott/negativt resultat får en positiv buffert nyttjas oavsett anledning. Barn och ungdomsnämnden har tagit fram kompletterande tillämpningsanvisningar kring förvaltningens ekonomi- och verksamhetsstyrning enligt vilka förvaltningen och nämnden har gjort ett försök till att tydliggöra arbetsgången vid ekonomiska problem inom en enhet. Intervjuad representant för förvaltningen anför att både förvaltning och nämnd är medvetna om problematiken i hanteringen av resultatenheter och att det pågår en översyn av och eventuellt förtydligande av anvisningarna. 5 Bedömning och rekommendationer Utifrån granskningen gör vi bedömningen att styrningen av resultatenheter inte är helt tillräcklig. Vi lämnar följande rekommendationer för att förbättra styrningen: Avsnittet kring resultatenheter i styrdokumentet Regler för styrning och uppföljning av ekonomi- och verksamhetsstyrning i Sollentuna kommun utvecklas. Tydliga tillämpningsanvisningar tas fram för hur hanteringen ska ske vid årsbokslut för förvaltningarna och hur långt tillbaka i tiden som eventuella felaktigheter/misstag kan justeras för i bufferten. Redovisningen av resultatenheter i ekonomisystemet kompletteras med verksamhetskod. För att, exempelvis, kunna följa om buffertar som upparbetats inom förskoleverksamhet förbrukas/nyttjas inom grundskoleverksamhet och omvänt (tillämpligt för de resultatenheter där prestationsersättningen för levererad tjänst/vara kommer från flera anslagsbindningsnivåer). Styrdokumentet ekonomi- och verksamhetsstyrning resultatenheter, vilket är från 2002, uppdateras. Vid uppdatering föreslås också att dokumentet går ut på remiss för att fånga in de eventuella tillämpningsfrågeställningar som har uppstått under de år sedan dokumentet skrevs samt för att identifiera problematik som är förvaltningsspecifik. Sollentuna kommun 10 av 10