Svensk statsförvaltning och korruption

Transkript

1 Svensk statsförvaltning och korruption Erik Amnå, Örebro universitet Föredrag vid Värdegrundsdelegationens seminarium, februari I en slumpmässigt vald veckas nyhetsflöde finns flera notiser om påstådd korruption inom statsförvaltningen som gör det lättare att förstå att det bland medborgare runtom i Europa, ja till och med i Sverige, finns utbredda misstankar om korruption - I Svenska Dagbladet berättas bland annat om prinsessan Christina av, som dragit inför domstol, anklagad för att ha använt intäkterna från en allmännyttig stiftelse för att täcka utgifterna för sin och makens palats i Barcelona. - Dagens Nyheter rapporterar från demonstrationer i Sarajevo. En av deltagarna där, en företrädare för organisationen Kvinna till kvinna menar att man måste ta hårdare tag mot korruptionen och öka transparensen i de offentliga utgifterna. Vi har till exempel inte ett utan 14 utbildningsdepartement, säger hon. - I Falu-Kuriren träder AB fram I 28 år har han arbetat i krisberedskapsgruppen på en statlig myndighet. I maj ifjol berättar han att han skickades hem sedan han bland annat anklagats för att ha använt myndighetens fordon för att ploga sin egen väg på 50 meter, en försummelse som han också vidgår. Men han har också lämnat in en lista till verkets chefsjurist med flera exempel på hur en av hans chefer uppdragit honom att på arbetstid köra grus och matjord med verkets lastbil till chefens fritidshus, en annan chef har fått timmer hemkört, en tredje privata verktyg reparerade, en fjärde ett verktygsskåp, en femte ett trädäck och en balk allt tillhörigt statsverket och myndigheten ifråga. Till Falu-Kurirens redaktör säger verkets chefsjurist att en intern utredning tillsatts, att myndigheten har tydliga regler och ett etiskt råd och att man för diskussioner om etik på alla arbetsplatser och nu även fått en visselblåsarfunktion. Han själv skulle kunna ses som en visslare men det lär ha varit ett tips till denna funktion som ledde till att Anders Björklund själv fick gå, så orättvist enligt honom själv. Personalansvarsnämnden har gjort en anmälan till åklagare som nu inlett en förundersökning. Mot denna fond av ett urval reportage under en vecka i svensk dagspress, skulle jag vilja resonera kring tre teser om den svenska statsförvaltningens förhållande till korruption. (1) Svensk statsförvaltning har av allt att döma varit mycket mer korrupt än idag; kanske har den aldrig varit så fri från korruption som nu. 1

2 (2) Idag är aningslösheten ett större problem än normlösheten (3) Inte bara korruptionen utan bilden av korruptionen är ödesdiger för demokratin Jag ska strax utveckla dem i tur och ordning. Men dessförinnan: Vad ska vi mena med korruption? Vanligtvis har man avsett missbruk av ett offentligt ämbete för privat vinnings skull. Men den har ett problem: Man vet inte vad missbruk egentligen här. Den kan variera utifrån traditioner, kulturer och vanor. En alternativ definition som löser det problemet har lanserats av Oskar Kurer, Bo Rothstein och Jan Teorell. Den utgår från en allomfattande, global norm för offentliga tjänstemän, nämligen opartiskhet. Korruption kan vi då ringa in som diskriminering i utövandet av offentlig makt. Korrupt är den tjänsteman som i ämbetet bryter mot principen om opartiskhet för privat vinnings skull. Jag tycker det är ett definitionsförslag som förbinder två av benen i den offentliga värdegrunden: demokratinormen och rättssäkerhetsnormen. Förvaltningens uppdrag är att utöva sin makt så att grundlagens anda om politikens jämlikhet och allas likabehandling förverkligas. (1) Svensk statsförvaltning har av allt att döma varit mycket mer korrupt än idag; kanske har den aldrig varit så fri från korruption som nu. De litterära kvaliteterna i Hjalmar Bergmans porträttering av värdshusvärden Markurell i Wadköping 1919 eller i August Strindbergs interiörer av myndighetskorruption vid centrala ämbetsverk i Röda rummet från 1879 ger oss en hint om att korruption existerade i äldre tiders statsförvaltning, ja till och med inom den då ännu inte kommunaliserade skolan. Något yrvaket, kan man tycka, nagelfar för första gången flera svenska forskare nu korruptionens faktiska utbredning i svensk statsförvaltning, särskilt under 1800-talet, som tillskrivs en avgörande betydelse för vår nutida relativa korruptionsfrihet. Tidigare har man i korruptionsforskningen i korthet menat att korruption kan bekämpas bäst om man kan öka den enskildes rädsla för att bli ertappad så att den blir 2

3 så tung att den kan tämja tjänstemannens girighet. Men problemet är att den enskilde inte kan utgå från att också de andra tjänstemännen kommer att avstå från korruption. Bara om det fanns institutioner som kunde se till att ett icke-korrupt beteende blev effektiv och allomfattande skulle det kunna ske. Och det är just denna sociala fälla, som Rothstein talar om, som man lyckas undkomma med genom att man framför allt under den senare delen av 1800-talet iscensätta en räcka reformer, som indirekt betydde att korruptionen stävjades. Forskarna kan hänvisa till en rad i mycket vid mening förvaltningspolitiska reformer under framför allt den senare hälften av 1800-talet. De talar i termer av en Big Bang talets svenska statsförvaltning var korruptionen bara toppen på ett isberg av ett administrativt förfall, och där de litterära beskrivningarna snarare framstår som återhållna underdrifter än demoniserande karikatyrer. Och vad man också kan sluta sig till är att den fanns både en politisk medvetenhet och en politisk vilja som tillsammans gjorde en korruptionsbekämpning möjlig. Detta om historien. Hur är det då idag? Hur klarar sig svensk statsförvaltning i en ökad kulturell mångfald, där skilda medborgarkulturer och förvaltningskulturer konfronteras med varandra tack vare såväl genom det europeiserade förvaltningsarbetet. Triumfatoriska rapporter om offentlighetsprincipen blivit en formidabel exportprodukt runtom i tidigare förslutna och ljusskygga ämbetsrum verkar ju glädjande, ja nästan för bra för att berätta hela sanningen om hur de svenska förvaltningspolitiska grundsatserna överlever de levande stresstest de utsätts för runtom i europeiska och internationella förhandlingar. (2) Aningslösheten är idag ett större problem än normlösheten Mot bakgrund av både den intensifierade massmediala bevakningen och en överlag minskad tolerans av mutor och korruption kan vi naturligtvis inte utesluta att vi svensk statsförvaltningen aldrig varit korrumperad än idag. 3

4 Men litet kuriöst har det slagit mig att jag det kom att dröja mycket länge innan jag för första gången hörde ordet korruption sedan jag började i staten, som aspirant på dåvarande Riksrevisionsverket Vid sidan av den ganska snabbt avklarad passagen med i Förvaltningslagen har korruptionen inte heller, förrän alldeles nyligen, blivit ordentligt uppmärksammad i den statsvetenskapliga förvaltningsutbildningen. I Demokratiutredningen från 2000 nämnde vi inget om korruption. I Förvaltningspolitiska kommissionen vid ungefär samma tid gjorde man heller inget nummer av den, i den efterföljande propositionen talar man om vikten att anmäla om bisysslor. Det är etik med ganska vaga konturer. Och kanske beror det på vår självbild, närd av internationella jämförelser, vilka dock också kan ha varit bedrägligt förskönande genom att jämföra oss med riktigt läskigt korrupta stater. Men det faktum att vi i Sverige mer än de flesta andra är i så hög grad litar på varandra kan också spela oss ett spratt. Inga andra har som skandinaver ett så stor mått av mellanmänsklig tillit. Inga andra utgår lika ofta från att man i regel kan lita på sina medmänniskor. Det är den lutherska, eller post-lutherska selfien, det självbespeglande gruppfotot av ett mycket samstämt, likasinnat folk av i stort sett likadana människor. Så vem är du att ifrågasätta tillförlitligheten hos en tjänsteman, som ju är en som vi, en av oss? Den sociala bevisbördan är minst lika tung som den juridiska. Det är en del av det riktigt jobbiga, att man tvingades ompröva sin tillit, att tvingas ersätta aningslösheten med en mycket mer både arbetsam och kostsam misstänksamhet. Vi kan inte ens stava till motsatsen till godtrogen. Det kommer att öka de så kallade transaktionskostnaderna, dvs. utgifterna för de rättsliga arrangemang man behöver skapa för att säkerställa att en överenskommelse gäller. Medan ett handslag i god tro är nästintill gratis. Också våra politiska institutioner åtnjuter ett större förtroende än i de flesta andra länder. I våra stora ungdomsstudier ser vi hur inte minst förtroendet för polis och domstolar redan tidigt i tonåren står ut som särskilt högt. Och vi ser också hur nära förknippad ungdomarnas erfarenheter av justa lärare som behandlar dem på ett sätt 4

5 som uppfattas som ungdomarna uppfattar som rättvist också leder till en växande tilltro till demokratin. Den fördärvliga favoriseringen tycks existera som tre dimensioner eller på tre nivåer, och alla påkallar vår uppmärksamhet: Det kommer naturligtvis att alltid att finnas individer som av olika skäl beter sig närigt, svagt och slugt, även om de alltså kan agera på ett mycket charmerande vis. De insiders som Brå kommer att berätta mer om är naturligtvis svåra att omskola. Det slog mig när jag, tillsammans med företagsekonomen Barbara Czarniawska och Lena Marcusson och jag granskade oegentligheterna i Göteborgs stad; alla var så förvånade över att just den mannen skulle kunna vara en bedragare. Men faktum är ju att man inte kan bli en framgångsrik bedragare utan att framstå som väldigt trevlig. Om huvudmannen i den påstådda mycket omfattande fastighetshärvan inom kriminalvården beskrivs just av sina tidigare chefer och kolleger som En flitig, käck kille som jobbade mycket. Med huvudet på skaft. och Han var väldigt självgående. En kreativ byråkrat. Och det finns, som Tomas Brytting har hävdat, hos somliga en fascinerande självförståelse om att korruptionsreglerna inte gäller just dem. Vadå korruption, jag säljer ju bara uppehållstillstånd? Typ. På nästa nivå odlas emellertid kulturer, institutionaliserade mer eller mindre outtalade regler om hur man bör uppföra sig och vad som går för sig enligt det tryck som ett arbetslag kan utöva positivt förstärkande eller negativt som subtil eller mer renodlad mobbning mot den som avviker och förstör det moraliskt raserade gruppackordet på en arbetsplats. Utan att någon riktigt märker det förrän en ny, externrekryterad chef eller medarbetare kommer dit och inte tror sina ögon. Korruptionsforskningen visar att det inom aldrig så korrupta länder kan det finnas motståndsfickor av synnerligen rena regioner och städer. Liksom omvänt. Det visar på möjligheter att, på gott och ont, så att säga underifrån utmejsla en annan kultur än den dominerande. Det går alltså att ersätta den blinda tilliten mot en seende tillit. 5

6 Nästa dimension av korruptionen är strukturell och handlar om de system för kontroll, för belöning och bestraffning och ansvarsutkrävande som en myndighet ingår i eller själv har upprättat. På alla dessa tre nivåer måste man arbeta mot den aningslöshet som i värsta fall kan kamouflera en normlöshet. Individernas incitament för att motstå frestelsen till korruption måste skapas genom att odla andra normer och kulturer, och kontrollsystemens kanske främsta uppgift är att inte så mycket upptäcka på samma sätt att avskräcka från korruption. Min tredje tes: (3) Inte bara korruptionen utan bilden av korruptionen är ödesdiger för demokratin Ifjol kom en mycket intressant ESO-rapport om korruption i offentlig förvaltning, mestadels kommunal förvaltning. Där finns en del att lära även för statsförvaltningens vidkommande. Med stöd i tidigare forskning, egna empiriska studier, utredningar och offentlig debatt driver där fyra forskare tanken att internationella index underskattar svensk korruption medborgarna misstror och misstänker i betydligt större utsträckning än indexen korruptionsfriheten i svensk offentlig förvaltning antyder. Precis som Statskontorets utmärkta rapport om kommunal korruption från 2012, hävdar de vidare att svenskarnas bild av korruptionen i offentlig verksamhet är att politiker och tjänstemän (liksom företagare) i hög grad är korrupta. Mer än i andra länder misstänkliggör medborgarna i Sverige alltmer sina offentliga tjänstemän, de så kallade demokratins väktare. Det gäller kommunerna mer än den staten. I en nordisk jämförelse uppvisar svenska medborgare till och med den mest negativa bilden av såväl centrala som lokala nivåer. Men en sak är slående när man läser denna och andra rapporter: Det är osäkert om den faktiska korruptionen ökat över tid. Emellertid är det är emellertid en tröst för tigerhjärtan: För även låg korruption är samhällsfarlig; korruptionen både snedvrider konkurrensen på marknaden, minskar tilltron till demokratin och låter alltid de 6

7 fattigaste stå för notan. Det saknas stöd för att en minskad offentlig sektor skulle minska korruptionens utbredning. Det skulle med andra ord vara mediernas bilder som mer än några andra faktorer, till exempel de egna erfarenheterna, påverkar medborgarnas bild. Det skulle alltså kunna vara på det viset att den faktiska korruptionen inte alls har ökat men att fler och fler korruptionsskandaler avslöjats i medierna. När Falu-Kurirens läsare möts av bilden av oegentligheter, är skadan för myndigheten och statsförvaltningen redan skedd, likaväl som uthängningen av den mutmisstänkte kan vara det verkligt kännbara straffet. Medierna framstår inte bara som regissörer av skandaliseringen utan också som domare i en rättegång. Ändå måste vi konstatera: Utan medierna skulle korruption sannolikt långt mera utbredd. När revisorer och chefer fallerar att åtgärda problemen, finns medierna tack och lov ibland där som en sista utväg, givet att de värderar att uppgifterna är trovärdiga och skandaliseringspotentialen betydande. Att bilden av fenomenet skulle kunna vara ett större problem än själva problemet, är dock en tröst för tigerhjärtan. Följderna är nämligen väl så allvarliga, eftersom även bilderna tycks gröpa ur medborgarnas demokratiska tilltro, oberoende av hur väl bilderna speglar verkligheten. På så sätt uppstår en bedräglig kedja: Medierna skapar de flesta medborgares uppfattningar om korruptionens förekomst, vilka i sin tur tycks göra att forskarna inte vågar ta strid om medborgarbilden utan snarare larma om en tämligen utbredd bild av korruption i svensk offentlig förvaltning. Det är väl just den hycklande kontrasten mellan den ädla självbilden och en avslöjad oegentlighet som bygger en skandal, och som blir så bra TV. Ju högre upp i hierarkin, desto större skandal. Jag menar alltså inte att vi bör skjuta på budbäraren men vi kan lära oss förstå hur den tänker och agerar. Till sist, den offentliga chefens största kraftprov är att samtidigt leda mot demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Var och en av dessa värden utgör ett fundament för den 7

8 önskvärda kulturen i statsförvaltningen. Men inget av dem bör utvecklas på bekostnad av det andra. För mycket och för litet skämmer allt. Ett vet vi emellertid: Inget av värdena kan tas för givet. När något av dem kräver utveckling och uppdatering måste det ske under uppsikt över de båda andra. Annars får man en sättning i värdegrunden. Vilket av dem som är mest riskutsatt varierar tid efter annan. Och skulle exempelvis rättsstatligheten eftersättas genom att tas för given i den kraftiga koncentration som nu sker på kvalitet och effektivitet, då kan det också hota tilltron till demokratin genom att man importerar normer och föreställningar från helt andra samhällssfärer. Att ensidigt fokusera effektivitet och kvalitet kan vara förståeligt och behövligt i en tröttkörd, inåtvänd byråkrati. Men det kan också ha sina risker. Det kan skapa en osäkerhet, som nu när vi nu på universiteten bildar holdingbolag och som anställda av arbetsgivaren triggas att gå ut på marknaden att, något förenklat uttryckt, att balansera Webersk logik mot streberns logik: Vad betyder det att få 2000 kr i ersättning för en dubbelföreläsning för studenter och för två timmar för andra. Just detta intrikata samspel mellan värden tror jag är bland det viktigaste chefer i offentlig förvaltning har som uppgift att vårda. Det kan vara en grannlaga balansgång, att öka uppmärksamheten och medvetenheten utan att göda en utveckling mot ett granskningssamhälle. Att ersätta aningslöshet med vaksamhet är nödvändigt. Men hur undviker vi att jakten på normlöshet slår över i en institutionaliserad misstro och angiveri som kan förstöra den kostbara nationalklenod som utgörs av vår tillit till varandra och till våra politiska institutioner? Referenser Amnå, E., Czarniawska, B., & Marcusson, L. (2013). Tillitens gränser: granskningskommissionens slutbetänkande. Göteborg: Göteborgs stad. Tillgänglig via länk: Rothstein, Bo (2013) Antikorruption big bang-ansatsen, i Arkiv. Tidskrift för samhällsanalys, nr 1, s DOI: 8