och rådets förordning om tillämpning av internationella redovisningsstandarder samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 20 juni 2001

Transkript

1 Statsrådets skrivelse till Riksdagen med anledning av ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillämpning av internationella redovisningsstandarder (IASredovisningsstandarder) I enlighet med 96 2 mom. grundlagen översänds till riksdagen ett av Europeiska gemenskapernas kommission den 13 februari 2001 framlagt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillämpning av internationella redovisningsstandarder samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 20 juni 2001 Handels- och industriminister Sinikka Mönkäre Yngre regeringssekreterare Markku Jänkälä

2 1. Allmänt Europeiska gemenskapernas kommission gav den 13 februari 2001 ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om tillämpning av internationella redovisningsstandarder (KOM(2001)80 slutlig, 2001/0044 (COD), Bryssel ). Syftet med den föreslagna förordningen är att möjliggöra tillämpningen av ett mera jämförbart redovisningsregelverk än tidigare på Europeiska gemenskapens kapitalmarknad. Bakom propositionen ligger beslutet från Europeiska rådet i Lissabon den 23 och 24 mars 2000 att påskynda fullbordandet av den inre marknaden för finansiella tjänster och att som slutdatum för genomförandet av åtgärder för att öka jämförbarheten mellan börsnoterade företags redovisningsuppgifter ställa år Kommissionen antog utgående från detta den 13 juni 2000 meddelandet EU:s strategi för finansiell rapportering: Den fortsatta riktningen, där det föreslogs att alla företag i EU som är noterade på en reglerad marknad senast från och med år 2005 bör bli skyldiga att utarbeta sitt koncernbokslut i enlighet med de internationella redovisningsstandarderna (IAS). Ekofinrådet välkomnade den 17 juli kommissionens meddelande och betonade att jämförbarhet mellan årsredovisningarna är en avgörande förutsättning för integrationen av de finansiella marknaderna. Ekofinrådet uppmanade också kommissionen att lägga fram ett förslag om att införa IASstandarderna på gemenskapens område. Genom en förordning skall det föreskrivas om införandet på gemenskapsnivå av de redovisningsstandarder som har utfärdats av ett privaträttsligt organ som står utanför gemenskapen, nämligen den i London verksamma IAS-kommittén (IASC). IASC är ett organ som består av internationella, ledande sakkunniga inom redovisningsbranschen och det har sedan år 1973 gett internationella redovisningsstandarder (IAS-standarder) samt tolkningar av dem (SIC-tolkningar). För att standarder som ett sådant organ har gett skall bli bindande också på gemenskapsnivå, måste för detta ändamål både av politiska och juridiska skäl skapas en särskild godkännandemekanism. Förslaget till förordning har gått på remiss till Helsingfors Handelshögskola, Helsingfors Börs/Helsinki Exchanges Group Ltd Oy, KHT yhdistys Föreningen CGR ry, Centralhandelskammaren, Centralkriminalpolisen, bokföringsnämnden, Bokföringsbyråernas Förbund rf, Lähivakuutus-ryhmän keskusliitto ry, justitieministeriet, Finansinspektionen, social- och hälsovårdsministeriet, Bankföreningen i Finland, Finska Försäkringsbolagens Centralförbund rf, Företagarna i Finland rf, Industrins och Arbetsgivarnas Centralförbund, Försäkringsinspektionen och finansministeriet. 2. Förslagets huvudsakliga innehåll Allmänt Förslaget är till sin art en förordning av Europaparlamentet och rådet som inte kräver något särskilt införande på det sätt som krävs för direktiv, utan förordningen skall som sådan tillämpas i alla medlemsstater. Genom att förordningen väljs som grundläggande norm försäkrar man sig enligt förslaget om att alla börsnoterade bolag inom Europeiska unionen tillämpar IAS-standarderna fr.o.m. år I inledningen till förordningen konstateras det att för att en integrerad värdepappersmarknad skall kunna genomföras är det nödvändigt att börsnoterade bolag offentliggör sina årsredovisningar i enlighet med en enda uppsättning redovisningsstandarder. Antagandet av enhetliga redovisningsregler av hög kvalitet stärker marknadseffektiviteten och minskar därigenom företagens kapitalkostnader. Genom EU:s redovisningslagstiftning, som antogs på 1970-talet, lades en grund för harmonisering vad gäller rapporteringskrav för bolag med begränsat ansvar. Den har dock, enligt motiveringarna till förordningen, inte lett till en tillräcklig grad av jämförbarhet när det gäller publika bolag. Men det skulle stå i strid med den finansiella marknadens globaliseringsinriktning om Europeiska unionen själv eftersträvade att utarbeta egna redovisningsstandarder. Därför är det ändamålsenligt att som grund för redovisningsrapporteringen ta de internationellt godkända IAS-standarderna, som är avsedda att betjäna i synnerhet den internationella affärsverksamhetens behov.

3 Tillämpningsområde I förordningen anförs att alla företag i medlemsstaterna, vilka är verksamma på en värdepappersmarknad som är reglerad enligt det s.k. investeringstjänstedirektivet 93/22/EEG, skall uppgöra sitt koncernbokslut för en räkenskapsperiod som börjar den 1 januari 2005 eller vid ett senare datum i enlighet med IAS-standarderna. För Finlands del gäller tillämpningsskyldigheten därmed inte endast börsbolagen utan också bolagen på I- och NM-listan. Även företag som förbereder sig för introduktion på en lista skall omfattas av den obligatoriska tillämpningen av IAS-bestämmelserna. Medlemsstaterna skall också, om de så önskar, kunna tillåta eller kräva att tillämpningen av IAS-standarderna utsträcks till att gälla också ovan nämnda bolags årsredovisningar eller vilken som helst annan bolagskategoris/-grupps års- eller koncernredovisning. I detta hänseende är medlemsländernas rörelsefrihet synnerligen stor. I extrema fall kunde medlemsstaterna kräva eller förbjuda tillämpning av IASnormerna för alla andra bolag än de som avses i föregående stycke. I förslaget till förordning nämns bank- och försäkringsväsendet som exempel på sådana viktiga branscher i fråga om vilka medlemsstaterna kan kräva att IASstandarderna följs på ett enhetligt sätt. År 2005 är den bakre gränsen för den obligatoriska tillämpningen av förordningen, vilken föregås av en övergångsperiod som börjar sedan förordningen har antagits. Övergångsperioden är nödvändig för att företagen skall hinna anpassa sin redovisning till IAS-normerna till år Under övergångsperioden kan medlemsstaterna också förutse att förordningen kommer att träda i kraft genom att tillåta eller kräva att företagen tillämpar IAS-standarderna inom de vida ramar som fastställs i förordningen. Enligt gällande finsk lagstiftning har tillämpningen av IAS-bestämmelserna redan varit möjlig under vissa förutsättningar med stöd av ett beslut av handels- och industriministeriet, som trädde i kraft (HIMb om upprättandet av koncernbokslut i enlighet med det regelverk som används allmänt på den internationella kapitalmarknaden /766). En finsk bokföringsskyldig vars i omlopp satta värdepapper är föremål för offentlig handel i en OECD-stat också utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet får med stöd av beslutet i fråga upprätta sitt koncernbokslut med iakttagande av IASreglerna i stället för de bestämmelser i vår egen bokföringslag som gäller upprättande av koncernbokslut. En ytterligare förutsättning för detta har varit att över hälften av de aktier som ger rösträtt och som den bokföringsskyldige har satt i omlopp är i utländsk ägo. Det upprättade koncernbokslutet skall dock stämma överens med bestämmelserna i direktivet om konsoliderade bokslut 83/349/EEG. Godkännandemekanismen Kommissionen skall utnämna och godkänna de internationella redovisningsstandarder (IAS-standarder och SIC-tolkningar av dem) vilkas tillämpning enligt förordningen kommer att vara obligatorisk. I fråga om de standarder som ingår som bilaga till förordningen dvs. de som gäller i detta nu skall godkännandet göras senast den 31 december Godkännandeförfarandet skall också gälla ändringar av nämnda standarder och de standarder som IASkommittén ger i framtiden. Kommissionen förbehåller sig rätten att godkänna andra motsvarande redovisningsstandarder vilka i så hög grad som möjligt skall vara förenliga med IAS-standarderna och till sin art närmast komplettera dem. Kommissionens beslut om godkännande skall publiceras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Godkännandemekanismens tekniska nivå skall representeras av en redovisningsteknisk kommitté, vilken skall ha till uppgift att bistå kommissionen vid bedömningen av IASnormerna samt framför allt att ta upp gemenskapens synpunkter i det skede då IAS-kommittén bereder sitt beslutsfattande. Den redovisningstekniska kommittén skall väljas utgående från ren sakkunskap och i den skall inte automatiskt ingå representation för medlemsländerna. Kommittén har för avsikt att konstituera sig under våren och ta i bruk namnet EFRAG (European Financial Advisory Group). Godkännandemekanismens politiska nivå igen skall representeras av en regelgivande kommitté, som skall bestå av representanter för alla medlemsstater och för vilken kommissionens representant skall vara

4 ordförande. Kommitténs verksamhet skall organiseras utgående från den s.k. kommittéförordningen (1999/468/EG) på så sätt att den medverkar vid användningen av den normgivningsbehörighet som kommissionen har getts och som gäller bestämmelserna om verkställighet. Den regelgivande kommittén skall inom en månad ge utlåtande om ifall nya IAS-regler eller ändringar i redan godkända regler, vilka kommissionen förelägger kommittén, skall godkännas eller förkastas. Kommissionen har betonat att IAS-normerna inte alls bearbetas i kommittén utan de skall som sådana antingen godkännas eller förkastas. Syftet är således att undvika att skapa något som helst eget IAS-regelverk för gemenskapen. Beslutsfattandet i den regelgivande kommittén skall ske på samma sätt som i rådet, dvs. genom beslut med kvalificerad majoritet varvid röstetal som har vägts per medlemsstat skall tillämpas. Om ett beslut av kommittén som gäller godkännande av en IAS-bestämmelse är negativt eller om kommittén inte ger ett utlåtande i ett ärende, kan kommissionen returnera ärendet till redovisningstekniska kommittén eller föra det till behandling i rådet. Europaparlamentet skall också informeras om den regelgivande kommitténs verksamhet. Om parlamentet anser att kommissionen har överskridit sina befogenheter, kan det också föra saken till rådet för behandling. Redovisningsdirektivens ställning IAS-standarderna skall inte åsidosätta de nuvarande redovisningsdirektiven, utan det skall fortsättningsvis krävas att alla bolag följer dem. Iakttagandet av IAS-standarderna skall utgöra ett ytterligare krav i fråga om börsnoterade företag. De motstridigheter som råder mellan de tvingande bestämmelserna i standarderna och direktiven har man för avsikt att undanröja genom att modernisera direktiven så snabbt som möjligt. Kommissionen har meddelat att den redan under sommaren 2001 bereder förslag till ändring av redovisningsdirektiven gällande detta. Som ett första steg i denna riktning godkände Europaparlamentet och rådet i maj 2001 ett förslag till ändring av redovisningsdirektiven, genom vilket det blir möjligt att ta upp vissa finansiella instrument till deras gängse värde i balansräkningen. Sakligt är det fråga om införande av regel 39 i IAS. Direktivet skall vara nationellt infört år Förordningens inverkan på tillämpningen av andra redovisningsstandarder Ovan nämnda beslut av handels- och industriministeriet (HIMb 766/1998) ger en finsk bokföringsskyldig rätt att upprätta sitt koncernbokslut på villkor som utöver IASbestämmelserna motsvarar också ett annat bokslutsregelverk som är i allmänt bruk på den internationella kapitalmarknaden. I praktiken har detta inneburit Förenta Staternas bokslutsregelverk (US GAAP). Om den föreslagna förordningen genomförs, elimineras denna möjlighet. Finska företag som är föremål för handel på både gemenskapens och Förenta Staternas kapitalmarknad måste följaktligen i fortsättningen upprätta sina koncernbokslut med användning av både IAS- och US GAAP-bestämmelserna, eftersom Förenta Staternas marknadsövervakningsmyndighet (SEC) tills vidare inte godkänner att de bolag som myndigheten övervakar tillämpar IASreglerna utan endast det nationella regelverket. Språkfrågan Förslaget till förordning innehåller inga särskilda språkbestämmelser. Kommissionen utgick i början ifrån att IAS-normerna inte skulle översättas till gemenskapens officiella språk, vilket skulle ha inneburit att endast den ursprungliga engelska versionen av bestämmelserna skulle ha behandlats i gemenskapens godkännandemekanism. Kommissionens ståndpunkt till detta presenterades i rådets första arbetsgruppsbehandling av förordningen i mars i år. I den andra arbetsgruppsbehandlingen i maj justerade kommissionen emellertid sin ståndpunkt och konstaterade att det ändå var nödvändigt med översättningar. Samtidigt bad kommissionen dock undantagsvis medlemsstaterna om hjälp med att leverera översättningarna. Enligt vad kommissionen har meddelat har IAS-regelverket översatts till övriga språk inom gemenskapen utom holländska, svenska och tills vidare finska. En finsk översättning av IAS-standarderna bereds dock som bäst på åtgärd av KHT-yhdistys Föreningen CGR ry och som det ser ut idag

5 kommer den att bli klar under hösten IAS-kommittén har ställt stränga kvalitetskrav på översättningsarbetet och bl.a. för Finlands del förutsatt att en särskild granskningsnämnd skall tillsättas för att sörja för att översättningen är korrekt. 3. Verkningarna för Finlands del 3.1. Verkningarna på lagstiftningen Eftersom det är fråga om en gemenskapsförordning är dess ikraftträdande inte beroende av att den införs nationellt. Trots detta är det skäl att till bokföringslagen (1336/1997) och/eller värdepappersmarknadslagen (495/1989) foga en bestämmelse som ålägger i Finland börsnoterade bolag att tillämpa IASstandarderna i sina koncernbokslut. För att det skall kunna krävas eller tillåtas att tillämpningen är vidare än detta så att den gäller vissa eller alla kategorier/grupper av företag, vilket förordningen ger medlemsstaterna frihet att överväga, förutsätts igen att motsvarande tillåtande eller tvingande hänvisningsbestämmelse fogas till bokföringslagstiftningen eller vederbörande särskilda lagstiftning. Ifall man vill utsträcka den nationella tillämpningen av IAS-standarderna till att gälla också bolagens årsredovisningar, dyker vissa skatte- och bolagsrättsliga frågor upp. Den skyldighet som ingår i IAS-standarderna att ta upp vissa balansposter till deras gängse värde och registrera skillnaden i resultaträkningen medför större fluktuationer i företagens resultat än i dagens läge. Vår gällande skattelagstiftning gör inte skillnad mellan realiserad och icke-realiserad vinst i beskattningen, vilket medför skattepåföljder för de företag som tillämpar IAS-normerna. Möjligheterna att luckra upp den nuvarande strikta kopplingen mellan beskattning och bokföring vore det skäl att reda ut, innan något beslut fattas om att utsträcka IASstandarderna till årsredovisningarna. Av motsvarande skäl bör standardernas verkningar på den nationella lagstiftningen om aktiebolag redas ut i fråga om de bestämmelser som gäller dividendutdelbara medel och det egna kapitalets tillräcklighet Ekonomiska och organisatoriska verkningar Förslaget har inga direkta verkningar på statsekonomin eller organisationen. Om man önskar bredda det landsvisa tillämpningsområdet till att utöver koncernbokslut gälla också bolagens årsbokslut, förorsakar detta i fråga om vissa balansposter skyldighet att intäktsföra ickerealiserade värdestegringar med de skattepåföljder som beskrivs ovan. Kommissionens förslag är ägnat att främja de finska företagens möjligheter att skaffa sig finansiering från utlandet samt att förbättra bokslutens informationsvärde och utöka deras jämförbarhet. Å andra sidan medför ibruktagandet av ett nytt och omfattande bokslutsregelverk i de företag där det tillämpas i början ett stort behov av utbildning och av att ändra redovisningssystemen Intressegruppernas utlåtanden om den föreslagna förordningen Handels- och industriministeriet fick under april och maj i år totalt 17 utlåtanden från parter som representerar näringslivet och myndigheterna. I princip förhöll man sig i utlåtandena mycket positivt till ibruktagandet av IAS-regelverket. Avgränsningen av tillämpningsområdet för förordningen, dvs. det att den skall vara obligatorisk bara för börsnoterade bolag, ansågs allmänt taget lyckad. I de utlåtanden som kom från näringslivet konstaterades det å andra sidan allmänt att man inte på nationell nivå heller bör förbjuda något företag att tillämpa IASstandarderna. Samtidigt betonades det att innehållet i IAS-normerna inte får ändras i EU:s godkännandemekanism. I flera utlåtanden anfördes också ett önskemål om att dagens nära koppling mellan bokslut och beskattning skulle omprövas. Finansministeriet förhöll sig positivt till att IAS-normerna skall tillämpas på bankerna men betonade dock att normernas verkningar på kreditinstitutens soliditetskrav bör redas ut och att även kopplingarna till försäkringsbranschen bör beaktas. Om man hade för avsikt att nationellt tillåta att standarderna utsträcks också till årsredovisningar, borde också verkningarna av ett sådant beslut redas ut omsorgsfullt. Även social- och hälsovårdsministeriet förhöll sig i princip positivt till att förordningen tillämpas på försäkringsbolag. Från ministeriets sida poängterades dock att

6 de nuvarande IAS-normerna är bristfälliga i fråga om försäkringsbolag, eftersom utvecklingen av särskilda IASförsäkringsredovisningsstandarder ännu är ofullbordad. Av denna orsak anser ministeriet att man borde utreda om bokslut uppgjorda enligt nuvarande IAS-normer ger en rättvisande bild av resultatet av försäkrinsbolagens verksamhet och av deras finansiella ställning. Justitieministeriet förhöll sig i sitt utlåtande kritiskt till kommissionens förslag till uppbyggnad av godkännandemekanismen. Enligt ministeriets åsikt kunde det ifrågasättas om en bindande gemenskapslagstiftning kunde skapas enbart med en hänvisning till standarder som ett organ utanför gemenskapen har gett och utan att de översätts till unionens samtliga officiella språk. Vidare misstänkte ministeriet att den rätt att godkänna de IASstandarder som skall tillämpas som hade getts kommissionen innebar en överskridning av den normgivningsbehörighet som har fastställts för kommissionen i gemenskapens grundfördrag. Enligt grundfördraget begränsas kommissionens behörighet att utfärda normer enbart till verkställandet av förordningar, inte egentliga substansbestämmelser. Det kan nämnas att rådets juridiska enhet anförde liknande reserveringar i fråga om tolkningen vad gällde gemenskapens rätt när förordningen för första gången behandlades i rådets arbetsgrupp i mars Som framgår av ovanstående har kommissionen senare justerat sin ståndpunkt vad gäller nödvändigheten av översättningar. 4. Statsrådets ståndpunkt till den föreslagna förordningen Finland förhåller sig i princip positivt till den föreslagna förordningen. Verkningarna av förslaget är positiva med tanke på utvecklingen på kapitalmarknaden och förbättrar de finska företagens möjligheter att skaffa sig finansiering från utlandet. Ibruktagandet av internationella redovisningsstandarer har gynnsamma verkningar på nivån på och jämförbarheten vad gäller företagens bokslutsinformation. Den lösningsmodell som har presenterats i förslaget till förordning (förfarandet med en regelgivande kommitté) för att det internationella redovisningsregelverket skall kunna fogas till gemenskapens lagstiftning kan i sig anses vara flexibel och påskynda ibruktagandet av nya standarder. Möjligheten att tillämpa förfarandet i fråga vid godkännandet av normer av detta slag är det dock nödvändigt att ännu reda ut.