PM till Miljömålsberedningen

Transkript

1 PM till Miljömålsberedningen Reflektioner och synpunkter från Joakim Kruse på Rapport till Miljömålsberedningen från Ulf Bjällås och Magnus Fröberg den 29 mars Allmänt Detta PM innehåller mina synpunkter på den rapport från Fröberg & Lundholm Advokatbyrå (författad av Ulf Bjällås och Magnus Fröberg) som lämnats till Miljömålsberedningen som ett underlag för dess arbete med en sammanhållen svensk vattenpolitik. I PM:et redogör jag framförallt för mina synpunkter på de förslag och rekommendationer som redovisas i avsnitt 8 i rapporten, men jag har också valt att lämna specifika kommentarer på vissa resonemang och slutsatser i andra avsnitt i rapporten. Rapporten innehåller en relativt ambitiös genomgång av det svenska genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten (direktiv 2000/60/EG) (RDV) när det gäller systemet för fastställande av status och miljömål. I huvudsak instämmer jag med författarnas analyser och bedömningar angående det formella införandet RDV är i allt väsentligt genomfört på ett rättsligt korrekt sätt i Sverige. Däremot tycker jag att man kan rikta en hel del kritik mot författarnas analyser och bedömningar när det gäller vad de kallar funktionaliteten i systemet. Jag håller visserligen med om att det finns brister i funktionaliteten i den svenska vattenförvaltningen, som beror delvis på brister och oklarheter i RDV, delvis på hur direktivet har genomförts i Sverige, och delvis på brister i tillämpningsbestämmelserna. I några avseenden delar jag rapportförfattarnas uppfattning (genomförandet av artikel 4.7, de dubbla systemen med miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer, och till viss del arbetet med fastställande av kraftigt modifierade vattenförekomster (KMV) och god ekologisk potential (GEP)), men i stora delar tycker jag att kritiken i rapporten är missriktad och bygger på missuppfattningar eller dåligt underbyggda påståenden och tyckanden. Mina huvudsakliga synpunkter på förslagen och rekommendationerna i avsnitt 8 kommer nedan. Jag har dock inte tagit med de förslag och rekommendationer som enbart avser genomförandet av Havsmiljödirektivet. 2. Synpunkter på avsnitt 8 Vilka förändringar bör övervägas? Ändra 5 kap 2 miljöbalken Det är oklart vad syftet med den föreslagna ändringen egentligen är. Om syftet är att behålla dagens system för bedömning av miljökvalitet men bara byta ut begreppet miljökvalitetsnorm mot något annat, kommer detta förslag dels inte att innebära någon ändring i praktisk tillämpning, dels kräva en mängd följdändringar i annan lagstiftning (t.ex. vattenförvaltningsförordningen, bestämmelserna om miljökvalitetsnormer (MKN) för buller och luft m.m.). Det förefaller meningslöst att genomföra omfattande regeländringar om syftet bara är att byta ut ett begrepp mot ett annat utan att det leder till någon skillnad i det praktiska genomslaget för bestämmelserna. Om syftet däremot är att ändra hela systemet för bedömning och genomslag för andra bestämmelser om miljökvalitet än gräns- och riktvärden (som enligt författarnas uppfattning betecknas som miljökvalitetsnormer enligt EU-rätten), får den föreslagna ändringen stor betydelse. Som jag uppfattar författarna, skulle man i sådant fall inte ändra några andra bestämmelser om MKN (eller 1

2 åtgärdsprogram (ÅP)). För det första försvinner då grunden för att besluta om åtgärdsprogram enligt det svenska regelverket, eftersom detta bara kan ske i syfte att se till att miljökvalitetsnormer följs. För det andra försvinner skyldigheten för myndigheter och kommuner att se till att andra krav på miljökvalitet än EU-rättsliga miljökvalitetsnormer följs. Det blir då oklart vilken rättslig betydelse det får att ha andra bestämmelser om miljökvalitet än miljökvalitetsnormer. Det framgår inte av rapporten vilken rättslig status sådana andra bestämmelser om miljökvalitet skulle ha eller hur de ska få genomslag i praktisk tillämpning. Det finns inte heller något resonemang om hur en sådan ändring skulle förhålla sig till Sveriges skyldigheter att säkerställa att EU-rättsliga mål och kvalitetskrav får ett effektivt genomslag i Sverige. Enligt min uppfattning är det ett mycket förenklat resonemang och en ganska grund analys av det praktiska genomförandet av EU-rätten som ligger till grund för detta förslag. Det saknas helt en konsekvensanalys och en beskrivning av vilket system för genomförande av RDV:s mål och krav vi istället skulle ha i Sverige. Ändra 6 kap 7 2 p miljöbalken Förslaget utgår från den helt felaktiga uppfattningen att miljökvalitetsnormer för ekologisk status inte ska tillämpas i enskilda prövningsärenden, och det kan därför i princip bortses från! Det saknas grund för påståendet att MKN för ekologisk status inte ska tillämpas i enskilda ärenden, och det finns numera ett flertal vägledande avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen där det klargörs att samtliga MKN enligt vattenförvaltningsförordningen är lagligen grundade och ska tillämpas i enskilda ärenden. Mot den bakgrunden saknas det anledning att göra ändringar i denna bestämmelse. Tvärtom kommer den med all sannolikhet att få en allt större betydelse för att klargöra i vilken omfattning det är en enskild verksamhetsutövares ansvar att redovisa för sin verksamhets påverkan på vattenmiljön. När det gäller resonemanget om åtgärdsprogrammens betydelse för enskilda prövningsärenden, har jag flera invändningar. För det första innebär kravet i 6 kap 19 MB att ÅP och förvaltningsplaner (FP) ska finnas tillgängliga vid en prövning av en enskild verksamhet inte alls att det som anges i ÅP och FP faktiskt beaktas i prövningen. Det saknas bestämmelser i MB som ger åtgärdsprogrammen och förvaltningsplanerna en sådan verkan (utom när det gäller tillämpning av MKN för kemisk status, då ÅP ska vara vägledande för vissa bedömningar). För det andra konstaterar författarna själva att de bedömningar som kan göras inom ramen för ett ÅP endast kan bli mycket grova, vilket endast kan ge viss vägledning för att bedöma vilka utsläppsfrågor som är viktiga att prioritera vid prövningen. Om man då inte heller ger miljökvalitetsnormerna någon självständig betydelse vid prövningen, saknas det i allt väsentligt helt inflytande från vattenförvaltningen på de enskilda prövningarna. De bedömningar som görs i enskilda prövningsärenden kommer med andra ord egentligen inte att påverkas av vilka beslut som har fattats och vilka avvägningar som har gjorts inom ramen för vattenförvaltningen. Detta är naturligtvis långt ifrån godtagbart från ett EU-rättsligt perspektiv och kommer att medföra att Sverige inte kan säkerställa ett effektivt genomförande av RDV. Över huvud taget är det en grundläggande inriktning på de analyser och slutsatser som redovisas i rapporten att genomförandet av RDV i Sverige bör ske på en övergripande nivå som enbart styr myndigheters och kommuners agerande, och att det inte ska gå att genomdriva konkreta krav på åtgärder hos enskilda verksamhetsutövare till följd av dessa bestämmelser. Problemet blir då naturligtvis att det inte kommer att gå att säkerställa ett genomförande av nödvändiga konkreta fysiska åtgärder, eftersom dessa kommer att behöva vidtas av enskilda verksamhetsutövare och inte av myndigheter och kommuner. Med andra ord ger rapportens förslag och rekommendationer inga svar på hur man ska åstadkomma ett praktiskt genomförande av förbättringsåtgärder. Tvärtom framstår förslagen mest som resultaten av teoretiska, juridisk-tekniska resonemang som inte är förankrade i ett praktiskt genomförandeperspektiv. 2

3 Gör en översyn av behovet av Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2008:1 (numera HaV:s föreskrifter HVMFS 2013:19) Detta är ett av de mest svårbegripliga förslagen i rapporten, främst från ett rättsligt perspektiv. Av grundläggande rättssäkerhetsskäl är det mer eller mindre självklart att kriterierna för statusklassificering och vad som avses med ekologisk status framgår av tydliga, konkreta föreskrifter. Det är en förutsättning för att åstadkomma förutsebarhet och transparens i systemet, eftersom det annars blir nästan omöjligt att granska de bedömningar av ekologisk status som vattenmyndigheterna ska göra. De normativa definitionerna i bilaga V i ramdirektivet ger ingen som helst konkret vägledning till hur statusklassificeringarna ska gå till i praktiken, vilka enskilda kvalitetsfaktorer och parametrar som ska bedömas och vilka halter, riktvärden m.m. som ska gälla. Att hänskjuta den frågan till icke-bindande vägledningar från nationella myndigheter gör ju inte saken enklare eller mer lättillämpad för någon tvärtom skapar det en ännu större osäkerhet om den rättsliga grunden för de bedömningar som vattenmyndigheten gör och som ligger till grund för både statusklassificeringar, beslut om miljökvalitetsnormer och i förlängningen beslut om åtgärder inom ramen för åtgärdsprogrammet. Av det interkalibreringsarbete som bedrivs kontinuerligt inom EU framgår också att den här typen av detaljerade nationella genomförandebestämmelser behövs och finns i samtliga EU-länder. Det framgår också av avsnitt 7.2 i rapporten att de övriga länder som har studerats har genomfört direktivet på motsvarande sätt som i Sverige, även om inte alla länder har angett kriterierna i författning. Det saknas dock en analys i rapporten vilken betydelse detta har för klassificeringens rättsliga status och i vilken utsträckning det påverkar tillämpningen av miljömål m.m. i de respektive länderna. Det framgår av rapporten att författarna anser att det huvudsakliga problemet med föreskrifterna om statusklassificering är att de anger i detalj vilka kriterierna för bedömning av ekologisk status är, och att det blir styrande för hur miljökvalitetsnormerna ska definieras. Därmed verkar författarna anse att man har skapat en komplicerad och svårbedömd miljökvalitetsnorm, som det är svårt för t.ex. en enskild verksamhetsutövare att förstå innebörden av. Men den problematiken blir inte annorlunda om man genomför det förslag som rapporten innehåller. Bedömningen av miljökvalitetsnormens innehåll kommer ändå att bli beroende av hur man definierar begreppet ekologisk status, vilket i praktiken får sin innebörd genom de handböcker, allmänna råd och andra anvisningar som författarna menar att man ska tillämpa istället för fastställda föreskrifter. Skillnaden blir bara att den rättsliga grunden för att bedöma miljökvalitetsnormen blir betydligt vagare och otydligare, eftersom den då utgår från dessa icke bindande anvisningar istället för formellt fastställda kriterier. Det skapar också en uppenbar risk för att vattenmyndigheterna inte tillämpar samma kriterier för statusklassificering i alla vattendistrikt, eftersom man inte har någon formell skyldighet att följa enbart vägledande anvisningar från nationella myndigheter. Se även mina synpunkter i denna del nedan (avseende avsnitt 4.2 i rapporten). Gör 4 kap 11 vattenförvaltningsförordningen (VFF) till en särskild prövningsregel I den här delen håller jag med rapportförfattarna om förslaget 4 kap 11 VFF är inte funktionell i sin nuvarande utformning och det bör övervägas att göra om den till en särskild prövningsregel som ska tillämpas av länsstyrelserna eller mark- och miljödomstolarna (och andra prövningsmyndigheter) i enskilda ärenden. Det nuvarande systemet för tillämpning av den här formen av undantag är helt inkonsekvent och fungerar inte vare sig inom ramen för prövningssystemet eller som beslut om miljökvalitetsnormer (normgivning). Det saknas helt rimliga förutsättningar för vattenmyndigheterna att fatta beslut på det sätt som förutses i bestämmelsen, och det är inte på något sätt klarlagt hur en sådan prövning ska gå till, vem som ska ta initiativ till den, vilka följder den får eller hur den förhåller sig till den vanliga tillåtlighetsprövningen enligt 2 kap MB. Det kan också noteras att EU- 3

4 kommissionen har påpekat att denna bestämmelse inte innebär ett korrekt genomförande av artikel 4.7 i RDV, eftersom den inte säkerställer att mark- och miljödomstolar eller andra prövningsmyndigheter bedömer om förutsättningarna i bestämmelsen är uppfyllda när de prövar tillåtligheten av nya verksamheter och åtgärder som omfattas av bestämmelsen. EU-kommissionen har konstaterat att det mot den bakgrunden inte finns några bestämmelser som säkerställer att artikel 4.7 tillämpas på ett riktigt sätt i Sverige. Jag håller med Kommissionen om den kritiken och anser att behoven av och förutsättningarna för ett införande av en sådan särskild bestämmelse om tillåtlighetsprövning av enskilda verksamheter och åtgärder enligt kraven i artikel 4.7 bör utredas så snart som möjligt. Av den anledningen instämmer jag inte i rapportförfattarnas bedömning av att sådana undantag som huvudregel bör beslutas av regeringen, eftersom jag har svårt att se vilka politiska överväganden som ska göras vid dessa prövningar som inte ryms inom ramen för de avvägningar prövningsmyndigheterna normalt sett gör vid prövning av tillåtligheten för stora projekt med ingripande miljöpåverkan och stor betydelse för samhället i övrigt. Det stämmer inte heller överens med principerna för tillståndsprövning i övrigt att regeringen ska pröva förutsättningarna för enskilda verksamheter tvärtom har det under senare år skett en överflyttning av sådana frågor från regeringen till mark- och miljödomstolarna (prövning enligt 17 kap. MB). Det är möjligt att det bör finnas en särskilt möjlighet för prövningsmyndigheten att hänskjuta en sådan här fråga till regeringen för prövning i vissa fall, men det bör utredas ytterligare i vilka fall detta skulle kunna ske och vilken typ av prövning regeringen då ska göra, till skillnad från vad prövningsmyndighetens bedömning kan omfatta. Förtydliga vilka miljömål som gäller för konstgjorda och kraftigt modifierade vattenförekomster Enligt min uppfattning saknas det anledning att ifrågasätta den metod för fastställande av god ekologisk potential (GEP) som framgår av rapporten från CIS-gruppen för ECOSTAT (som det hänvisas till i Fröbergs/Bjällås rapport). Den metoden har godtagits av både EU-kommissionen och samtliga medlemsländer som en alternativ metod i förhållande till den renodlade biologiska bedömningsmetoden som framgår av bilaga V till RDV. Det är dessutom viktigt att framhålla att den s.k. ECOSTAT-metoden är avsedd att leda fram till samma resultat som den som framgår av bilaga V till RDV, skillnaden är att man utgår från en bedömning av möjliga och lämpliga förbättringsåtgärder istället för en bedömning av biologiska mätdata. Slutresultatet av en tillämpning av ECOSTATmetoden ska dock ändå bli en bedömning av vattenförekomstens biologiska kvalitet, genom att bedöma vilka ekologiska förbättringar som uppnås efter det att de lindrande åtgärderna har vidtagits. Av den normativa definitionen av maximal ekologisk potential (MEP) i bilaga V till RDV framgår det också att en utgångspunkt för bedömningen av vilken biologisk kvalitet som ska uppnås i KMV är att alla lindrande åtgärder har vidtagits (bilaga V, avsnitt 1.2.5, hydromorfologiska faktorer för att uppnå maximal ekologisk potential), och att den enda skillnaden för bedömningen av GEP är att förhållandena ska vara sådana att det endast är lätta förändringar i biologin jämfört med vad som gäller för MEP. Det innebär i praktiken att nästan alla lindrande åtgärder ska ha vidtagits även för att GEP ska kunna föreligga, och att man bara kan avstå från att vidta sådana åtgärder som syftar till att motverka lätta förändringar i biologin jämfört med MEP. Med andra ord har resonemangen kring detta i rapporten ingen större relevans för de svenska regleringarna på området, eftersom resultatet av de bedömningar som ska göras enligt vattenmyndighetens föreskrifter om god ekologisk potential ska motsvara en bedömning av GEP enligt bilaga V till RDV. Det bör dock påpekas att det finns brister i det faktiska genomförandet av vattenmyndigheternas föreskrifter om GEP såvitt jag vet är det få om ens någon av vattenmyndigheterna som rent faktiskt har fastställt vilken ekologisk kvalitet som motsvarar GEP i något KMV. För att det ska vara möjligt 4

5 krävs en del underlag för respektive KMV i form av bedömningar av vilka förbättringsåtgärder som är möjliga att vidta, vilka effekter för de ekologiska förhållandena dessa skulle få och vilken inverkan på verksamheten de skulle medföra. Det saknas också vägledning från Havs- och vattenmyndigheten kring hur dessa bedömningar ska gå till. Det pågår dock ett arbete med detta både på HaV och vattenmyndigheterna, och det kan förutses att dessa bedömningar (och kanske även definitionerna av GEP) kommer att utvecklas betydligt inför nästa förvaltningscykel. Det saknas därför anledning att nu göra några förändringar i föreskrifterna från HaV och vattenmyndigheterna när det gäller begreppet god ekologisk potential (GEP). Det kan dessutom konstateras att EU-kommissionen i sin granskning av Sveriges genomförande av vattenförvaltningen har valt att inte kritisera den valda metoden för utpekande av KMV och fastställande av GEP. Vid kontakter med tjänstemän vid Kommissionen har de gett uttryck för inställningen att den metodik som används och kommer att användas i Sverige är förenlig med RDV och stämmer överens med vad som rekommenderas inom ramen för CIS-arbetet. Gör en översyn av vem som ska fastställa miljömål enligt ramdirektivet Det är riktigt att en tillämpning av undantag enligt 4 kap 9-12 VFF utgör viktiga förutsättningar för att genomförandet av RDV ska bli rimligt och samhällsekonomiskt försvarbart. Det innebär dock inte att det skulle vara mer lämpligt eller ändamålsenligt att någon annan instans än vattenmyndigheterna fastställer MKN (inklusive undantag) för svenska vattenförekomster. Tvärtom är det helt orimligt att tänka sig att en politisk instans (t.ex. regeringen) ska förväntas kunna ta ställning till det stora antal överväganden som krävs för att bedöma förutsättningarna för MKN och undantag för Sveriges samtliga vattenförekomster. För detta krävs det en lokal och regional förankring och en detaljeringsgrad som inte kan åstadkommas på övergripande nationell nivå. När det gäller den politiska och demokratiska förankringen, måste man komma ihåg att vattendelegationerna (som fattar beslut om MKN och undantag) är förordnade på delegation av regeringen, och alltså har just den politiska och demokratiska förankring som författarna efterfrågar! Det är alltså inte fråga om några tjänstemannabeslut i den meningen att det är anställda vid de länsstyrelser som utgör vattenmyndigheter som fattar besluten. Att frågorna och ställningstagandena bereds och föreslås av tjänstemän vid vattenmyndigheterna kan dock knappast anses vara en demokrati- eller legitimitetsbrist. Det är ju förutsättningarna för alla typer av beslutsfattande inom den svenska förvaltningen. Det är också viktigt att poängtera att tillämpning av undantag enligt RDV och VFF visserligen innehåller olika typer av miljömässiga och samhällsekonomiska avvägningar, men att det samtidigt inte är väsensskilt från andra typer av avvägningsfrågor som hanteras på miljöområdet av t.ex. markoch miljödomstolar, länsstyrelser, kommunala tillsynsmyndigheter m.fl. En tillämpning av hänsynsreglerna i 2 kap miljöbalken förutsätter så gott som alltid en avvägning mellan olika intressen som i större eller mindre utsträckning är politisk det har inte medfört att besluten generellt sett måste fattas av politiska instanser. Det kan ifrågasättas om besluten om miljökvalitetsnormer generellt sett har den digniteten att de alltid bör beslutas på en övergripande politisk nivå. När det gäller frågan om att peka ut KMV, delar jag uppfattningen att det behövs tydligare riktlinjer för hur detta ska gå till. Havs- och vattenmyndigheten bör ta ansvar för att sådana riktlinjer utarbetas, antingen genom förtydliganden i VFF eller genom att myndigheten beslutar om egna föreskrifter på området eller publicerar ett vägledningsmaterial som vattenmyndigheterna kan tillämpa. Ett sådant arbete pågår för närvarande hos HaV och kommer troligen att genomföras i samverkan med vattenmyndigheterna. 5

6 Gör en översyn av vem som ska fastställa åtgärdsprogram enligt ramdirektivet På samma sätt som med miljökvalitetsnormerna, kan det ifrågasättas om det är ändamålsenligt att låta regeringen fatta beslut om åtgärdsprogram för vatten. Det kommer i stor utsträckning att röra sig om omfattande och tämligen detaljerade åtgärdsprogram för ett stort antal vattenförekomster, och regeringen har rimligen inte tillräckligt med resurser eller detaljkunskaper för att kunna ta ställning till de frågor som aktualiseras där. Som jag har påpekat ovan, är det dessutom inte självklart att besluten får större politisk eller demokratisk tyngd eller förankring om de fattas av regeringen istället för vattendelegationerna. Delegationernas ledamöter är ju som sagt förordnade direkt av regeringen och har alltså dess fullmakt att besluta i dessa frågor. Däremot skulle det innebära en avsevärd försämring ur detta perspektiv om besluten flyttades till HaV, eftersom det då skulle saknas både den bredd och politiska förankring som delegationerna har. Dessutom försvinner då den regionala och lokala förankringen, vilket skulle vara en avsevärd nackdel för hela beslutsprocessen. Att låta HaV fatta beslut om åtgärdsprogrammen skulle i praktiken innebära att det blev en renodlad tjänstemannaprodukt på en övergripande nationell nivå, vilket dels är raka motsatsen till vad författarna efterlyser, dels innebär att besluten riskerar att få en mycket svagare lokal och regional förankring och en lägre grad av praktisk genomförbarhet. Det finns dock problem med den nuvarande strukturen för beslut och genomförande av åtgärdsprogram, som behöver åtgärdas. Bland annat krävs det betydligt tydligare riktlinjer för förutsättningarna för besluten om åtgärdsprogram, när det gäller finansiering och genomdrivande av de administrativa åtgärder som ska ingå i dem. För att åtgärdsprogrammen ska få ett faktiskt genomslag krävs det att det är tydligt hur dessa åtgärder ska finansieras och vilka ramar vattenmyndigheterna har för sina beslut. Dessutom krävs det ett tydligare system för att ange ansvaret för genomförandet av åtgärder och någon form av sanktionssystem för bristande genomförande bör övervägas. Det behövs också en tydligare reglering av hur myndigheter och kommuner ska säkerställa att åtgärderna enligt åtgärdsprogrammen får ett genomslag, dvs. vilken verkan åtgärdsprogrammen ska ha för de aktörer som behöver vidta de faktiska, fysiska åtgärder som behövs. En tydligare koppling mellan åtgärdsprogrammen och prövning och tillsyn enligt miljöbalken samt planering och planläggning enligt PBL är nödvändig. Överväg en översyn av de svenska miljökvalitetsmålen som rör vatten Jag instämmer i allt väsentligt i författarnas analys, synpunkter och förslag. Det behövs en översyn och en renodling av systemet med miljökvalitetsmål och miljökvalitetsnormer. Jag bedömer i och för sig att det finns delar i de nuvarande miljökvalitetsmålen för vatten som kan anses komplettera miljökvalitetsnormerna, men precis som författarna konstaterar kan det verkligen ifrågasättas om det är ändamålsenligt och effektivt att ha två helt olika system för att fastställa målsättningar för vattenvårdsarbetet. Risken för dubbelarbete och onödig administration är uppenbar, liksom risken för att det uppstår motstridigheter och/eller oklarheter i vilka mål som ska vara styrande för olika val och bedömningar och i vilken omfattning. 6

7 3. Några synpunkter på övriga delar av rapporten Avsnitt 4 Miljömålens genomförande i svensk rätt Avsnitt 4.2 Miljömål om ekologisk status Avsnitt Bestämmelser i ramdirektivet Resultat- eller ansträngningsförpliktelse (s. 24 ff.) Skyldigheten för medlemsstaterna att nå miljömålen i direktivet kan inte vara något annat än en resultatförpliktelse i annat fall saknas det behov av undantagsbestämmelser. Undantagsmöjligheterna är det verktyg som ska användas för att anpassa kravet på måluppfyllelse till vad som är uppnåbart. Detta är den enda möjliga tolkningen av en reglering som utgår från att man vid en viss tidpunkt ska ha uppnått ett miljömål det saknas både rättslig grund och rimliga skäl för någon annan tolkning. Resonemanget om att miljömålen skulle innebära en ansträngningsförpliktelse motsägs dessutom av bedömningen att medlemsstaterna blir bundna av de miljömål (inklusive undantag) som de själva fastställer (s. 6, sista strecksatsen) detta skulle ju inte vara riktigt om direktivet bara innebar en ansträngningsförpliktelse! Jag delar den bedömning som författarna redovisar i den här delen Sverige blir förpliktat att uppnå de miljömål som ställs upp genom fastställande av MKN och måste då vidta alla de åtgärder som krävs för att klara dessa mål. Det är vidare helt omöjligt att bedöma om ett åtgärdsprogram på objektiva grunder kan anses tillräckligt för att uppnå miljömålen, eftersom det inte går att etablera sådana enkla samband mellan åtgärder enligt åtgärdsprogrammet och möjligheten att nå målen. Se dessutom resonemanget i slutet av samma avsnitt (att miljömålen skulle omvandlas till resultatförpliktelse efter 2027) detta gör ju att frågan i praktiken saknar betydelse! Dessutom talar detta emot hela det föregående resonemanget, eftersom det inte finns något i direktivet som pekar på eller ens antyder att det skulle vara skillnad på kraven att nå målen före 2027 respektive efter den tidpunkten istället ska undantagsbestämmelserna tillämpas i de fallen. Klassificering av miljöstatus och dess betydelse enligt RDV (s. 27 f.) Det saknas grund för påståendena att det inte skulle behövas nationella bestämmelser som preciserar de normativa definitionerna av de olika statusklasserna. De normativa definitionerna är inte möjliga att tillämpa i sig, utan behöver konkretiseras och preciseras genom specifika naturvetenskapligt grundade bedömningsgrunder på det sätt som har skett genom HaV:s och SGU:s föreskrifter. Det är en grundläggande rättssäkerhetsfråga att dessa preciseringar sker genom författningar och inte enbart genom vägledningar från centrala myndigheter eller genom skönsmässiga bedömningar hos de olika vattenmyndigheterna. Det har dessutom inte på något sätt klargjorts vilken betydelse det skulle ha att kriterierna för klassificering finns i vägledande anvisningar istället för i föreskrifter. Av den internationella jämförelsen framgår att övriga länder tillämpar samma metod som Sverige, men att den rättsliga karaktären på bedömningsgrunderna varierar. Det har dock inte ens påståtts att det innebär att klassificeringen görs på andra sätt eller har en annan innebörd i de länderna än i Sverige. Interkalibreringsarbetet inom EU visar också att just etablerandet av ett system med konkreta och detaljerade bedömningsgrunder är nödvändigt för att ge de normativa definitionerna ett specifikt innehåll. 7

8 Det är direkt felaktigt att påstå att övervakningen syftar till att man ska försöka fastställa hur statusen ser ut efter bästa förmåga det är särskilt tydligt eftersom Sverige har fått kritik på just den punkten! Tvärtom är syftet med övervakningen att rent konkret kontrollera vilken status vattenförekomsterna har, och utifrån den informationen dels utvärdera effekterna av genomförda åtgärder, dels bedöma behovet av ytterligare åtgärder för att nå miljömålen (MKN). Det saknas helt grund för påståendet att en försämring av enskilda parametrar inte skulle kunna innebära att miljömålet inte har uppnåtts ett påstående som inte backas upp av vare sig något argument eller någon analys. Tvärtom är det så att en tillräckligt stor förändring av enskilda parametrar kan leda till bedömningen att den biologiska, fysikalisk-kemiska eller hydromorfologiska kvaliteten har försämrats så mycket att det påverkar den sammanvägda ekologiska statusen. Därmed har det också skett en försämring av den ekologiska statusen. Motsvarande resonemang gäller naturligtvis för kemisk status, där en försämring i form av ett överskridande av ett gränsvärde leder till att god kemisk status inte uppnås. Miljökvalitetsnormer enligt RDV (s. 28 ff.) Visserligen stämmer det inledande resonemanget kring RDV:s definition av begreppet miljökvalitetsnorm, som medför att miljömålet god ekologisk status inte verkar betraktas som en miljökvalitetsnorm enligt direktivet. För det första framgår det dock inte av rapporten vilken betydelse detta har för det svenska genomförandet. Sverige har ingen skyldighet att begränsa användandet av begreppet miljökvalitetsnorm till vad som följer av direktivets definition. Dessutom är det inte själva begreppsbildningen som är det avgörande, utan vilken rättsverkan man ger miljökvalitetsnormerna i den övriga lagstiftningen. Precis som det framgår av senare redogörelser i rapporten, har t.ex. olika typer av miljökvalitetsnormer enligt svensk rätt delvis olika rättsverkan enligt miljöbalkens hänsynsregler (2 kap 7 MB). Oavsett vad vi i Sverige väljer att kalla miljömålen i artikel 4 i RDV, kvarstår det faktum att vi är skyldiga att införa bestämmelser som säkerställer att de får det genomslag som framgår av direktivet. Om vi gör det genom att beteckna dem som miljökvalitetsnormer och ge dem en viss rättslig verkan i olika sammanhang (t.ex. att de ska tillämpas vid tillsyn och prövning, planering och planläggning och vid genomförande av åtgärdsprogram), så finns det inga hinder mot detta i direktivet. Av artikel 22.4 i RDV framgår det dessutom att samtliga miljömål i artikel 4 (dvs. även målen om ekologisk status) ska betraktas som miljökvalitetsnormer med avseende på artikel 3.6 och artikel 18 i industriutsläppsdirektivet (IED, direktiv 2010/75/EU). Detta har rapportförfattarna noterat i en fotnot (not 43) och ansett vara en mycket otydlig och svårläst bestämmelse. På vilket sätt detta skulle vara otydligt och svårläst framgår dock inte, och enligt min uppfattning är det varken eller. Det framgår klart och tydligt att EU-lagstiftaren har avsett att man vid prövningen av stora industrianläggningar ska kunna föreskriva strängare krav än vad som annars skulle bedömas motiverat, om det behövs för att säkerställa att god ekologisk status, god kemisk ytvattenstatus, god kvantitativ status och god kemisk grundvattenstatus uppnås i berörda vattenförekomster. Avsnitt Är det funktionellt? (Avser de svenska reglerna) Terminologin i svensk miljölagstiftning Rapportförfattarna verkar vilja föra fram tolkningen att miljökvalitetsnormerna för ekologisk status inte ska vara styrande för prövningen av enskilda verksamheter, utan enbart vid antagande av åtgärdsprogram. Detta är dock direkt felaktigt, åtminstone som en analys av de svenska bestämmelserna. Det framgår också tydligt av den redogörelse för Mark- och miljööverdomstolens avgörande i mål nr M som görs längre fram i rapporten (som dessutom har stöd i fler, senare avgöranden från Mark- och miljööverdomstolen). Av förarbetena till de nuvarande bestämmelserna om miljökvalitetsnormer och dess tillämpning (prop. 2009/10:184) framgår det klart och tydligt att 8

9 alla miljökvalitetsnormer ska tillämpas vid prövning och tillsyn av enskilda verksamheter, inom ramen för tillämpningen av de allmänna hänsynsreglerna enligt 2 kap MB. I rapporten redovisas också hur det av 6 kap 7 andra stycket 2 p MB framgår att en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla en redogörelse för verksamhetens påverkan på förutsättningarna att följa miljökvalitetsnormerna (s. 37). Den bestämmelsen gör ingen skillnad på olika slags miljökvalitetsnormer. Författarna verkar dock vilja bortse från detta, alternativt försöka skapa en osäkerhet om vad som egentligen gäller på området. Det är självklart att en prövnings- eller tillsynsmyndighet alltid ska bedöma hur en planerad verksamhet eller åtgärd kommer att inverka på förutsättningarna att följa berörda miljökvalitetsnormer, inklusive de för ekologisk status. Att det sedan behöver ske en avvägning enligt 2 kap 7 MB vid bedömningen av om det ska ställas krav för att följa normerna eller inte, är en annan sak. Det innebär inte att normerna inte ska tillämpas vid prövningen. Författarna anför att denna metodik leder till att fokus vid prövningen hamnar på vilka miljömål som gäller för vattenförekomsten istället för att man lägger tyngdpunkten på vilka åtgärder som behöver vidtas enligt 2 kap 7 MB. Det finns dock ingen motsättning mellan dessa två frågor, och en bedömning av vilka åtgärder som behövs förutsätter att man har kännedom dels om vilka miljökvalitetsnormer som ska följas, dels hur den aktuella verksamheten påverkar dessa. Först därefter kan det bedömas vilka krav på åtgärder som är rimliga. Att, som författarna vill göra, skilja frågan om själva underlaget för prövningen och de grundläggande förutsättningarna (de miljömål som ska uppnås) från frågan om vilka åtgärder som ska krävas, är naturligtvis inte möjligt. Förutsättningarna och underlaget ska ju visa vilka åtgärder som behövs! Och det är direkt anmärkningsvärt att påstå att eventuella utredningskrav synes mycket sällan också kunna motiveras ur miljösynpunkt (s. 43) med den utgångspunkten skulle man ju inte behöva ha några krav på prövningsunderlag över huvud taget! Det bör också påpekas att författarna inte förklarar hur man ska kunna uppnå miljömålen (god vattenstatus) genom att hantera dem inom ramen för antagandet av åtgärdsprogram och förvaltningsplan (s. 39). Eftersom åtgärdsprogram enligt det svenska regelverket inte blir styrande för enskilda aktörer (verksamhetsutövare och andra som kan behöva vidta fysiska förbättringsåtgärder), så kan ett åtgärdsprogram i sig aldrig leda till att miljökvalitetsnormerna följs. Det krävs alltid att de administrativa åtgärder som anges i åtgärdsprogrammet (som riktar sig till myndigheter och kommuner) omsätts i krav på fysiska förbättringsåtgärder som i många fall kommer att rikta sig mot enskilda verksamhetsutövare och andra aktörer. Sådana krav på att vidta fysiska åtgärder måste grunda sig på att de behövs för att följa miljökvalitetsnormerna (dock enligt de bedömningar och avvägningar som har gjorts inom ramen för åtgärdsprogrammet). Med andra ord måste det alltid vara möjligt för myndigheter och kommuner att ställa krav på enskilda verksamhetsutövare och andra aktörer med hänvisning till miljökvalitetsnormerna (oavsett om de avser kemisk eller ekologisk status). Joakim Kruse Jurist och biträdande vattenvårdsdirektör Länsstyrelsen Västernorrland Vattenmyndigheten för Bottenhavets vattendistrikt 9