Kommissionens förslag till ändring av direktiv 2011/16/EU i fråga om automatiskt informationsutbyte för skatteändamål, KOM(2015) 135

Transkript

1 REMISSYTTRANDE Vår referens: 2015/03/012 Er referens: Fi2015/ (7) Finansdepartementet Skatte- och tullavdelningen Att. Linda Bolund Thörnell Via e-post till: fi.registrator@regeringskansliet.se Kommissionens förslag till ändring av direktiv 2011/16/EU i fråga om automatiskt informationsutbyte för skatteändamål, KOM(2015) 135 Svenska Bankföreningen ansluter sig till det svar som har lämnat av Näringslivets skattedelegation (NSD) men önskar därutöver anföra följande. Sammanfattning: Bankföreningen avstyrker förslaget från EU-kommissionen KOM(2015) 135 slutlig. Förslaget är mycket långtgående och det framgår inte tillräckligt klart vad den insamlade informationen ska användas till och vilka begränsningar som måste gälla för användningen av densamma. Det är också oklart vilka effekter som kan uppstå för det enskilda företaget vars förhandsbesked har kommunicerats med andra medlemsstater och med EU-kommissionen. Förslagets negativa konsekvenser synes inte stå i rimlig proportion till den nytta som eventuellt kan uppnås med ytterligare informationsutbyte mellan EU-länderna av det slag som föreslås. Inledning och bakgrund EU-kommissionen presenterar på kort tid ytterligare förslag till ändringar i direktivet 2011/16/EU om administrativt samarbete i fråga om beskattning. De senaste ändringarna antogs av EU:s ministerråd så sent som den 9 december De aktuella ändringarna av direktiv 2011/16/EU, som tar sikte på utökat informationsutbyte på automatisk väg avseende skattebesked med gränsöverskridande inslag inom EU, synes bland annat vara föranledda av EU-kommissionens pågående granskning av olika länders skatteavgöranden avseende vissa multinationella företags skatteplanering som EU-kommissionen gjort i ljuset av EU:s statsstöds-

2 2 (7) regler. Granskningen inom EU har bedrivits sedan 2013 men har intensifierats under slutet av EU-kommissionen har konstaterat att vissa medlemsstater tillåter företag att dra nytta av vissa nationella skatteregler i syfte att minska den egna beskattningen. Detta uppfattas av EU-kommissionen som skadlig skattekonkurrens och stör den inre marknadens funktionssätt. EU-kommissionen önskar att vissa förhandsbesked underkänns med stöd av att de anses stå i strid med EU-fördragets statsstödsregler. EU-länderna har sedan 2012 inom ramen för den så kallade uppförandekodgruppen för företagsbeskattning utarbetat rekommendationer om gränsöverskridande skattebesked och rekommenderat utarbetande av standardinstruktioner som kan användas som referens av medlemsstaterna för intern tillämpning. 1 Med förevarande initiativ önskar EU-kommissionen göra standarinstruktionerna rättsligt bindande och införa lagkrav på utbyte av information om förhandsbesked i skattefrågor eller om internprissättning för att varje berörd medlemsstat är i stånd att vidta nödvändiga åtgärder. 2 Skillnaden jämfört med nuvarande standardinstruktioner är att samtliga medlemsstater ska erhålla informationen i fråga, istället för att som idag, endast länder som den enskilda medlemsstaten beslutar ska erhålla informationen. Bankföreningen har full förståelse för att skattekonkurrens inom EU kan skada den inre marknadens funktionssätt. Det finns emellertid inte några uttryckliga regler i EUfördraget som förbjuder medlemsstaterna att ha nationella skatteregler som kan vara förmånligare än andra länders skatteregler, så länge skattereglerna står i överensstämmelse med grundfördragens bestämmelser inklusive rättighetsstadgan samt rättsprinciper såsom principen om icke-diskriminering samt proportionalitetsprincipen. Rättslig grund samt förenlighet med subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen Rättslig grund Den rättsliga grund som åberopas för initiativet från EU-kommissionen är artikel 115 i EUF om unionens funktionssätt. Enligt den bestämmelsen ska, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 114, rådet enhälligt i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén utfärda direktiv om tillnärmning av sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt inverkar på den inre marknadens upprättande eller funktion. Bestämmelsen ska tillämpas med beaktande av artikel 114. I den bestämmelsen stadgas följande. 1 Dokument 10903/12 FISC Direktivförslaget KOM(2015) 135 slutlig, s. 3.

3 3 (7) Artikel Om inte annat föreskrivs i fördragen ska följande bestämmelser tillämpas för att nå de mål som anges i artikel 26. Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. 2. Punkt 1 gäller inte bestämmelser om skatter och avgifter, bestämmelser om fri rörlighet för personer eller bestämmelser om anställdas rättigheter och intressen Bankföreningen anser att det är oklart hur artiklarna 114 och 115 förhåller sig till varandra. En skillnad mellan bestämmelserna är att det i artikel 115 krävs enhällighet i rådet, medan det enligt artikel 114 ska fattas beslut i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det är också så att artikel 115 ska tillämpas utan att det påverkar tillämpningen av artikel 114. Eftersom artikel uttryckligen stadgar att p. 1 i samma bestämmelse inte ska gälla bestämmelser om skatter och avgifter anser Bankföreningen att det är tveksamt om det föreligger en rättslig grund för EU-kommissionens lagstiftningsinitiativ. Tolkningen av uttrycket bestämmelser om skatter och avgifter är oklar, det kan å ena sidan tolkas så att begränsningen endast avser materiella regler om skatter, men kan också ges en vid innebörd och även omfatta förfaranderegler av det slag som föreslås i det aktuella direktivförslaget. Förslagets rättsliga grund kommenteras på s. 4 i förslaget. Bankföreningen anser inte att EU-kommissionens kommentar till artikel 115 är tillräcklig. Det bör ges en närmare beskrivning av varför de åsyftade åtgärderna inte bedöms såsom bestämmelser om skatter och avgifter samt hur ett direktivförslag som det nu aktuella kan vara nödvändigt för att harmonisera sådana lagar och andra författningar i medlemsstaterna som direkt inverkar på den inre marknadens upprättande eller funktion, när medlemsstaternas skatteregler på den direkta skattens område inte omfattas av EU:s kompetensområden. Subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen I förslaget konstaterar EU-kommissionen att förslaget är förenligt med subsidiaritetsoch proportionalitetsprinciperna. En förklaring till varför förslaget anses förenligt med dessa principer ges inte. Detta är en väsentlig brist i konsekvensanalysen, i synnerhet som det kan ifrågasättas om förslagets ingripande karaktär och den osäkerhet förslaget kan orsaka beträffande rättssäkerhet och förutsebarhet för företag inom EU, står i rimlig proportion till den nytta det förväntas ge. Oklarheter i lagförslaget Bankföreningen anser att bland annat följande är oklart i lagförslaget:

4 4 (7) - Vi utgår från att de förhandsbesked som avses i förslaget endast utgör förhandsbesked avseende direkt skatt eftersom direktivet 2011/16/EU inte ska tillämpas på mervärdesskatt, punktskatter eller tullar? Jfr. artikel 2 i nämnda direktiv. - Är tanken att information avseende fysiska personer också ska lämnas? Jfr. den föreslagna artikel 8a.3 jämfört med artikel 8a p. 1 och 2. - Förslaget innehåller inga bestämmelser om att det enskilda företaget ska informeras om att uppgifter om meddelat förhandsbesked eller prissättningsmeddelande har delgivits andra medlemsstater och EUkommissionen. Att sådan information ska lämnas till det enskilda företaget är ett grundläggande krav för rättssäkerhet. - Hur kan sekretess kring uppgifterna som framgår av lämnade förhandsbesked och prissättningsmeddelanden tillförsäkras hos mottagande land och hos EU-kommissionen? Detta måste framgå tydligare. - Hur förhåller sig det föreslagna registret över meddelade förhandsbesked och prissättningsmeddelanden till EU:s datalagringsdirektiv, och annan relevant lagstiftning? - Hur förhåller sig förslaget till BEPS-projektets aktionspunkt 12 om Mandatory disclosure rules som innebär att information om åtgärder innebärande potentiellt skatteundandragande ska inhämtas från skattebetalaren och/eller dennes rådgivare? Syftet med förslaget är oklart och förslagets effektivitet kan ifrågasättas Trots att ett antal fördragsregler genom EU-praxis har ansetts omfatta även nationella skatteregler råder fortfarande inom EU nationellt självbestämmande när det gäller regler om direkt skatt. Endast ett fåtal direktiv (sekundär rätt) har beslutats inom EU som rör området för direkt beskattning, vid en jämförelse med området för indirekt skatt som enligt fördraget uttryckligen ska harmoniseras. De åtgärder i det aktuella direktivförslaget som nu föreslås avser obligatoriskt informationsutbyte mellan samtliga EU-länder, inklusive upprättande av ett centralt EU-register, om bindande förhandsbesked eller prissättningsbesked för skatteändamål som har meddelats enligt nationella skatteregler. Bankföreningen anser att det är ytterst vagt i direktivförslaget vad de uppgifter som samlas in ska användas till. Följande framgår i finansieringsöversikten för förslaget (s. 18): Informationsutbytet kommer att göra det möjligt för samtliga medlemsstater att bedöma om en annan medlemsstats förhandsbesked inverkar på dem. Insyn i förhandsbesked skapar större incitament för att tillse att skattekonkurrensen blir rättvisare samt att information om skattebesked ska avskräcka företag från aggressiv skatteplanering när andra medlemsstater

5 5 (7) uppmärksammas på och därmed ska kunna reagera på konstlade arrangemang och vinstöverföring. Till punkterna ovan kan följande anföras. Det är oklart vad som är den tänkta effekten av att en medlemsstat bedömer att en åtgärd inverkar på denna stat. Är tanken att denna medlemsstat ska kunna väcka talan mot den medlemsstat som meddelat beskedet i fråga? Och i så fall på vilka grunder? Detta bör klargöras. Skadlig skattekonkurrens inom EU kan drabba den inre marknadens funktionssätt. Ett sätt att komma till rätta med detta är att skapa en harmoniserad inkomstbeskattning inom EU. Det är enligt Bankföreningens bedömning tveksamt om omfattande information om förhandsbesked kommer att leda till större ansträngningar för att harmonisera skattereglerna på den direkta skattens område. Det pågår ett arbete om en gemensam bolagsskattebas inom EU sedan flera år tillbaka (CCCTB) med ett ännu så länge begränsat resultat. Större ansträngningar på EU-nivå i det arbetet bör i första hand göras istället för att öka uppgiftsspridningen inom EU, vars effektivitet för ökad harmonisering kan ifrågasättas. Vidare verkar det märkligt att informationsspridning av ett förhandsbesked som meddelas ett företag av myndigheterna på nationell nivå skulle avskräcka företag från aggressiv skatteplanering. Tvärtom skapar förhandsbesked en större förutsebarhet för företag vilket också är syftet, i vart fall i Sverige. I Sverige finns ett formaliserat institut för meddelande av bindande förhandsbesked till skattebetalare. Förhandsbeskeden meddelas av Skatterättsnämnden men blir inte bindande för sökanden. Beskeden kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen och därmed blir dessa rättspraxis i Sverige. Själva syftet med förhandsbeskedsinstitutet är att ge företag och enskilda en möjlighet att på förhand få besked om vad som gäller skattemässigt för vissa situationer, för att därefter, i visshet om den skattemässiga bedömningen, t.ex. kunna ta ställning till om en vissa åtgärd eller transaktion ska vidtas eller inte. Det åligger varje medlemsstat inom EU att lagstifta med beaktande av de förpliktelser man har enligt EU:s grundfördrag. Det är också en grundläggande förutsättning för rättssäkerheten att den som erhåller ett förhandsbesked baserat på de nationella skattereglerna och meddelat av de nationella myndigheterna ska kunna förlita sig på att detta är gällande (jfr. principen om berättigade förväntningar) och att det enskilda förhandsbeskedet inte ska kunna undanröjas genom åtgärder av andra medlemsstater. Skulle det visa sig att en enskild medlemsstat inom EU har nationella skatteregler som strider mot EU-fördraget kan dessa redan nu utmanas av

6 6 (7) EU-kommissionen eller av medlemsstaterna genom fördragsbrottsprocessförfarandet. Bankföreningen anser, mot bakgrund av vad som sägs ovan, att det måste klargöras tydligt vilka effekter som det tänkta informationsutbytet ska skapa och hur dessa effekter kan påverka det enskilda företaget. Bankföreningen anser att Finansdepartementet bör begära att regelrådet bistår med att granska konsekvensutredningen till förevarande EU-förslag eftersom förslaget får anses ha stor påverkan på företag i Sverige (jfr. förordning (2009:145) med instruktion för Tillväxtverket i vilken regelrådets uppgifter framgår). En sådan granskning resulterar i att rådet avger ett yttrande innehållandes de brister som identifierats samt en eventuell rekommendation huruvida en svensk konsekvensutredning bör upprättas och vad den bör innehålla. Definitionen av förhandsbesked. Definitionen av förhandsbesked är allmänt utformad i direktivförslaget och tar ingen hänsyn till vilka olika slags förhandsbesked som förekommer i de olika medlemsstaterna, och vilken innebörd dessa har i olika länder. Bankföreningen tolkar emellertid definitionen av förhandsbesked i gränsöverskridande skattefrågor som att förhandsbeskeden ska vara bindande för den som lämnar beskedet ( avtal, meddelande och varje annat instrument eller åtgärd med liknande effekter,, inbegripet sådana som utfärdats i samband med en skatterevision-- ). Vidare krävs enligt definitionen att förhandsbeskedet lämnats av regeringen eller skattemyndigheten i en medlemsstat, eller av medlemsstatens territoriella eller administrativa underenheter, eller på deras vägnar för en given person. Bankföreningen uppfattar förslaget på följande vis med hänsyn till situationen i Sverige och det bakomliggande syftet med förslaget. I vissa länder förekommer det att företag och enskilda kan träffa bindande överenskommelser i skattefrågor direkt med skattemyndigheten. Myndigheten förpliktar sig att följa dessa överenskommelser och de bekräftas skriftligen. Denna typ av för myndigheterna bindande överenskommelser eller besked efter förhandling med den enskilde skattebetalaren förekommer inte i Sverige. Skatteverket kan i Sverige inte fatta rättsligt bindande besked i brevsvar till enskilda personer. Inte heller brevsvar på s.k. dialogförfrågningar eller besked som verket lämnar inom ramen för ett fördjupat samarbete utgör rättsligt bindande besked. För ett bindande besked av Skatteverket krävs att den enskilde har framställt ett yrkande, exempelvis i en deklaration, alternativt att den enskilde blir föremål för granskning som utmynnar i ett bindande beskattningsbeslut.

7 7 (7) Däremot finns det så kallade förhandsbeskedsinstitutet i Sverige, vilket regleras i särskild lag. Förhandsbeskeden lämnas av en från Skatteverket fristående nämnd med domstolsliknande karaktär som är sammansatt av olika intresseorgan, inklusive Skatteverket självt. De förhandsbesked som lämnas är bindande för Skatteverket men behöver inte tillämpas av sökanden. Förhandsbeskeden kan överklagas till Högsta Förvaltningsdomstolen och blir därmed bindande rättspraxis. Bankföreningen anser inte att det är självklart att det svenska förhandsbeskedsinstitutet faller in under definitionen av förhandsbesked i direktivförslaget. Lagförslaget synes snarare ta sikte på mindre transparenta överenskommelser som träffas mellan enskilda skattebetalare och myndigheterna. Det är under alla omständigheter Bankföreningens bestämda uppfattning att frågan om vilken form av förhandsbesked som förslaget ska omfatta måste klargöras och ett alternativ kan vara att man för varje medlemsstat upprättar listor över vilka slags nationella besked som meddelas som ska ingå i det aktuella informationsutbytet. SVENSKA BANKFÖRENINGEN Johan Hansing Ulrika Hansson