Kommunala arbetsmarknadsåtgärder

Transkript

1 Kommunala arbetsmarknadsåtgärder Sölvesborgs kommun Kommunstyrelsen Revisionsrapport Fredrik Ottosson

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning Bakgrund Revisionsfrågor och metod Arbetsmarknadsenhetens bakgrund och uppgifter Styrelsens styrning av verksamheten Uppfylls syftena med inrättandet av en särskild arbetsmarknadsenhet? Finns skriftligt avtal om de tjänster som säljs till arbetsförmedlingen? Finns skriftliga rutiner för arbetet? I vilken utsträckning sker utvärdering av måluppfyllelse och resultat? Hur planeras och budgeteras tillfälliga projekt?...8 0

3 1 Sammanfattande bedömning På uppdrag av revisorerna i Sölvesborgs kommun har kommunens arbetsmarknadsåtgärder granskats. Vi bedömer att verksamheten i huvudsak bedrivs ändamålsenligt och effektivt. Denna bedömning grundar vi på att flera av syftena med kommunfullmäktiges beslut om inrättandet av enheten har uppfyllts: arbetsmarknadsåtgärderna har samlats, arbetsledningen är mer närvarande än tidigare, försörjningsstödsmottagare prioriteras och samverkan med andra kommuner har förbättrats. Vidare kan vi konstatera att enheten har de överenskommelser med arbetsförmedlingen som krävs och att skriftliga rutiner för vissa arbetsprocesser har tagits fram. Däremot har inte kostnaderna för det ekonomiska biståndet minskats, utan tvärtom ökar. Kostnaderna för ekonomiskt bistånd ökar generellt i hela landet. Det går inte att bedöma i vilken mån arbetsmarknadsenheten påverkat utvecklingen. Vi har identifierat några områden som behöver förbättras. Ett av områdena är kommunstyrelsens styrning och uppföljning. Detta då styrelsen saknar, förutom för enstaka projekt, mål för enheten och kommunens arbetsmarknadsåtgärder. Vi bedömer att utmaningen för framtiden är att utveckla verksamheten så att den hela tiden möter deltagarnas behov. Enheten behöver mer systematiskt analysera hur insatserna som ges svarar mot enskilda och gruppers behov. I förlängningen kan det finnas anledning att lägga ned vissa verksamheter samtidigt som nya behöver startas upp för att tillfredsställa nya eller tidigare inte kända eller uppmärksammade behov. Fler av enhetens arbetsprocesser behöver beskrivas skriftligt, bland annat uppföljning av deltagarens handlingsplan. Vi anser att verksamhetsledaren, som ansvarar för verkställigheten av insatserna, måste delges deltagarens handlingsplan. Verksamhetsledaren bör också involveras mer i uppföljningen av handlingsplanen. Vi anser att enhetens uppföljning och utvärdering behöver utvecklas. Det finns ett behov av att utveckla utvärderingen både utifrån ett verksamhetsperspektiv och utifrån ett individperspektiv. Enheten rekommenderas börja följa upp verksamheten med hjälp av de nationella nyckeltal som tagits fram för kommunala arbetsmarknadsåtgärder. Vi anser att enheten är i behov av ett verktyg för att utvärdera den enskilde deltagarens utveckling under tiden som han eller hon tar del av en insats. 2 Bakgrund Staten ansvarar för arbetsmarknadspolitiken. Kommunernas formella ansvar för arbetsmarknadspolitiken är begränsat, men de tar de facto ett mycket stort ansvar för insatser på lokal nivå. Kommuner träffar avtal med arbetsförmedlingarna om att åta sig uppgifter inom ramen för arbetsmarknadspolitiska program, men på många håll bedriver kommuner också egen verksamhet för arbetslösa som av olika anledningar inte får stöd från arbetsförmedlingen. En viktig anledning till 1

4 att kommunerna engagerar sig i dessa frågor är förstås att arbetslösheten är kostsam för kommunernas ekonomi. Vid hög arbetslöshet sjunker skatteintäkterna samtidigt som kostnaderna för ekonomiskt bistånd ökar. Den 1 januari 2011 samlades Sölvesborgs kommuns verksamheter inom arbetsmarknadsområdet i en arbetsmarknadsenhet under kommunstyrelsen. 3 Revisionsfrågor och metod Revisionsfråga Bedriver kommunstyrelsen ändamålsenlig och effektiv arbetsmarknadsverksamhet? Revisionskriterier (kontrollfrågor) Är styrelsens styrning av arbetsmarknadsenheten tillräcklig? Har styrelsen antagit mål för arbetsmarknadsenheten? Uppfylls syftena med inrättandet av en särskild arbetsmarknadsenhet? Har styrelsen angivit verksamhetens målgrupper och vilken eller vilka av dem som ska prioriteras? Finns skriftligt avtal om de tjänster som säljs till arbetsförmedlingen? Finns skriftliga rutiner för arbetet? I vilken utsträckning sker utvärdering av måluppfyllelse och resultat? Hur planeras och budgeteras tillfälliga projekt? Granskningen har genomförts genom intervjuer med kommunstyrelsens ordförande, kommunchefen, chefen för arbetsmarknadsenheten, verksamhetsledarna och coacherna inom arbetsmarknadsenheten, chef för individ- och familjeomsorgen samt samordnare ekonomiskt bistånd. Ett antal dokument har analyserats, t.ex. mål- och styrdokument och skriftliga rutiner och riktlinjer. Rapporten har sakavstämts av arbetsmarknadsenhetens chef. 4 Arbetsmarknadsenhetens bakgrund och uppgifter I juni 2010 beslutade kommunfullmäktige att kommunens verksamheter som bedrev arbetsmarknadsåtgärder skulle samlas i en enhet under kommunstyrelsen. Vid denna tidpunkt bedrevs arbetsmarknadsinsatser i tre förvaltningar: personalenheten inom kommunledningsförvaltningen, individ- och familjeomsorgen inom socialförvaltningen och samhällsbyggnadsförvaltningen. Cheferna för verksamheterna ovan hade andra huvuduppgifter än arbetsmarknadsåtgärder, varför bara en begränsad tid kunde läggas på att handleda och utveckla insatserna till de arbetslösa. Det saknades även en enhetlig styrning av åtgärderna och prioritering av målgrupper. 2

5 Fullmäktige beslutade att inrätta en arbetsmarknadsenhet inom kommunledningsförvaltningen med en chef direkt underställd kommunchefen. En tydlig prioriteringsordning antogs för kommunens insatser, enligt nedan. 1) arbetslösa som har ekonomiskt bistånd 2) arbetslösa som riskerar långtidsarbetslöshet och då i första hand ungdomar 3) övriga arbetslösa Arbetsmarknadsenheten övertog verksamheterna 1 januari Under 2011 flyttade den in i nya lokaler på Gesällvägen. I lokalerna ryms även delar av omsorgsförvaltningens dagliga verksamhet och parkavdelningen inom tekniska förvaltningen. Under 2011 påbörjades arbetet att organisera och formera den nya verksamheten. Utöver tillfälliga projekt har arbetsmarknadsenheten två huvudsakliga verksamheter: coachverksamheten och den egna praktikverksamheten. Coacherna arbetar med vägledning, jobbsök, utvecklar samarbete med arbetsplatser för att hitta lämpliga praktikplatser, genomför studiebesök hos företag och skolor samt arbetar med att stödja individen i de frågor som är aktuella. Vid tidpunkten för granskningen fanns 3,8 heltidstjänster som coacher inom enheten. Det är coachen som deltagaren först möter. Coachen bedömer behovet och beslutar vilken insats som ska ges. Den egna praktikverksamheten består av syservice, snickeri och verkstad, städ, tvätt och en caféverksamhet. Respektive verksamhet leds av en verksamhetsledare. Övriga kommunala förvaltningar kan beställa arbeten från verksamheterna. Privata företag kan inte beställa arbeten. Vid tidpunkten för granskningen fanns 3,0 tjänster som verksamhetsledare. Arbetsmarknadsenheten och individ- och familjeomsorgens ekonomigrupp driver sedan januari 2012 projektet Teamwork. Projektet delfinansieras av Europeiska socialfonden och löper till Projektet syftar till att skapa ett mer strukturerat samarbete mellan arbetsmarknadsenheten och ekonomigruppen. Ett gemensamt arbetsätt för deltagare med försörjningsstöd har tagits fram. De samverkande myndigheterna samlas numera i ett team runt försörjningsstödsmottagaren och en gemensam handlingsplan tas fram. Vid behov tas även representanter in från arbetsförmedlingen och försäkringskassan. 5 Styrelsens styrning av verksamheten Kommunstyrelsen har inte antagit mål med direkt bäring på arbetsmarknadsfrågor eller arbetsmarknadsenheten. Arbetsmarknadsenheten har inte heller antagit egna mål för arbetet. De mål som vi har funnit är för specifika projekt, bland annat för projektet Teamwork som drivs tillsammans med individ- och familjeomsorgen. Av ansökan om EU-medel framgår att målet med projektet är att 60 procent av deltagarna efter fem månader ska vara i arbete eller studier eller lyfts över till en bättre lämpad myndighet. 3

6 I fullmäktiges beslut om inrättandet av en arbetsmarknadsenhet och i utredningen som låg till grund för beslutet återfinns ett antal syften med förändringen, vilka återges i nästa avsnitt. Av utredningen framgår även vilka grupper som främst ska prioriteras. Bland kommunstyrelsens ledamöter finns det ett intresse av att följa utvecklingen av arbetsmarknadsenheten. Sedan inrättandet av enheten har enhetschefen bjudits in till kommunstyrelsen för att redogöra för arbetet. Chefen har då rapporterat hur formerna för arbetet växer fram och viss statistik har lämnats. En tydlig måluppfyllelseanalys har inte varit möjlig, då verksamheten saknar fastställda mätbara mål. Styrelsen har inte fastställt vilka nyckeltal som enheten ska redovisa. Bedömning Vi anser att styrelsens styrning av arbetsmarknadsenheten behöver utvecklas. Detta då styrelsen saknar, förutom för enstaka projekt, tydliga mål för enheten och kommunens arbetsmarknadsåtgärder. Mål inom detta område är viktigt främst på grund av enheten är ny och att arbete och näringsliv pekas ut som ett strategiskt område i kommunens vision. Då det saknas mål har inte heller styrelsen på ett tydligt sätt följt upp måluppfyllelse. Målen som antas bör vara mätbara, tidssatta och inte vara för många. Syftena med förändringarna inom arbetsmarknadsfrågorna och prioriteringsordningen är väl förankrade hos enhetens personal. Vi får intrycket att chef och övriga medarbetare känner till syftena och de förväntningar som finns på dem. 6 Uppfylls syftena med inrättandet av en särskild arbetsmarknadsenhet? I fullmäktiges beslut och i utredningen som låg till grund för beslutet om inrättandet av en arbetsmarknadsenhet återfinns ett antal syften med förändringen. Efter en enklare textanalys har vi identifierat nedanstående syften. Samordning av arbetsmarknadsåtgärderna Närvarande arbetsledning Prioritering av försörjningsstödsmottagare Positiva effekter på kostnaderna för ekonomiskt bistånd Utveckling av arbetsmarknadsåtgärder Samverkan med andra kommuner Efter en analys av hur väl syftena har uppfyllts har nedanstående slutsatser kunnat dras. 4

7 Samordning av arbetsmarknadsåtgärderna och närvarande arbetsledning Samordningen av arbetsmarknadsåtgärderna har förbättrats avsevärt sedan samtliga verksamheter lyfts över till arbetsmarknadsenheten. All verksamhet och all personal har samlats till en lokal med en chef. Samarbetspartnern individ- och familjeomsorgen upplever att de numera har en väg in till kommunens arbetsmarknadsåtgärder. Genom projektet Teamwork har samarbetet mellan enheten och individ- och familjeomsorgen förbättrats. I våra intervjuer får vi uppfattningen att personalen upplever att arbetsledningen nu är mer närvarande. Prioritering av försörjningsstödsmottagare Att försörjningsstödsmottagare ska prioriteras av arbetsmarknadsenheten framgår av fullmäktiges beslut. Prioriteringsordningen är väl känd bland enhetens personal. Företrädare från individ- och familjeomsorgen upplever att gruppen försörjningsstödsmottagare sedan inrättandet av enheten är prioriterad. Det finns ingen försörjningsstödsmottagare som nekats plats på enheten. Tre av de fyra coacherna arbetar i huvudsak med deltagare med försörjningsstöd. Positiva effekter på kostnaderna för ekonomiskt bistånd Några positiva effekter på kommunens kostnader för ekonomiskt bistånd har inte kunnat konstateras. Kostnaderna för det ekonomiska biståndet har till och med ökat ända sedan år Kostnaderna för ekonomiskt bistånd ökar inte bara i Sölvesborg utan generellt i hela landet. Att minska kostnaderna för biståndet är förstås ett angeläget syfte, men att mäta arbetsmarknadsenhetens resultat utifrån detta mått är vanskligt. Arbetsmarknadsenhetens arbete är långt ifrån den enda faktorn som påverkar kostnaderna för ekonomiskt bistånd. Den ekonomiska konjunkturen och strukturomvandlingen på arbetsmarknaden påverkar både inflödet och utflödet av biståndsmottagare. Utveckling av arbetsmarknadsåtgärder Arbetsmarknadsenheten tog 2011 över befintliga verksamheter som bedrev arbetsmarknadsåtgärder i kommunen. I mångt och mycket inkorporerades de befintliga verksamheterna och dess personal i enheten utan några större förändringar av själva insatserna. Flera av verksamheterna har funnits en längre tid i kommunen och har inarbetade arbetssätt. Målgrupp och använd metodik för respektive verksamhet har inte beskrivits skriftligt. Inom enheten har en diskussion initierats om vad som kan behöva förändras för att insatserna på bästa sätt ska möta deltagarnas behov. Exempelvis har nya verksamheter startats inom städ, möbellager och café. Det saknas dock en strukturerad kartläggning över deltagarnas egenskaper och behov som skulle kunna användas i planeringsarbetet. Samtidigt kan vi konstatera att målgruppen för arbetsmarknadsenhetens insatser har förändrats. Bland annat har försörjningsstödsmottagarna blivit en större grupp. 5

8 Samverkan med andra kommuner Genom att Sölvesborgs kommun numera har en arbetsmarknadschef har samarbetet med andra kommuner underlättats. Arbetsmarknadschefen träffar med jämna mellanrum sina kollegor i Blekinge och Bromölla kommun. Däremot förekommer det sällan att kommunerna remitterar deltagare mellan sig. Endast två till tre individer remitteras per år till en annan kommun. Detta samarbete sker oftast med Bromölla. Bedömning Vi anser att flera av syftena med kommunfullmäktiges beslut har uppfyllts. Detta då arbetsmarknadsfrågorna samordnats på ett tydligt sätt, arbetsledningen är betydligt mer närvarande idag och försörjningsstödsmottagarna har blivit den prioriterade gruppen för enheten. Vi bedömer att utmaningen för framtiden är att utveckla verksamheten så att den hela tiden möter deltagarnas behov. Enheten behöver mer systematiskt analysera hur insatserna som ges svarar mot enskilda och gruppers behov. Genom att beskriva respektive verksamhets huvudsakliga målgrupp och arbetssätt, tydliggörs dagens insatser. I förlängningen kan det finnas anledning att lägga ned vissa verksamheter samtidigt som nya behöver startas upp för att tillfredsställa nya eller tidigare inte kända eller uppmärksammade behov. Vi bedömer att samverkan med andra kommuner har utvecklats, men att det fortfarande finns möjligheter att utöka samarbetet ytterligare. 7 Finns skriftligt avtal om de tjänster som säljs till arbetsförmedlingen? Arbetsmarknadsenheten förmedlar praktikplatser åt arbetsförmedlingen i den kommunala verksamheten. Alla praktikplaceringar från arbetsförmedlingen i kommunens verksamheter går via enhetens coacher. Arbetsförmedlingen har också möjlighet att placera deltagare i någon av enhetens verksamheter, syservice, snickeri och verkstad, städ, tvätt och caféverksamheten. Arbetsmarknadsenheten har ingått en generell överenskommelse med arbetsförmedlingen. I överenskommelsen regleras frekvens på möten mellan myndigheterna, förfarandet vid praktikplaceringar från arbetsförmedlingen och uppföljning av FAS 3-placeringar. Bland annat framgår av överenskommelsen att varje placering ska föregås av ett individuellt beslut med överenskommelse. Arbetsförmedlingen ersätter kommunen för placeringen i enlighet med aktuell förordning inom området. Bedömning Vi anser att enheten har de överenskommelser med arbetsförmedlingen som krävs. Det finns ingen anledning för kommunen att binda upp sig med ytterligare åtaganden. 6

9 8 Finns skriftliga rutiner för arbetet? Arbetsprocessen för mottagandet av deltagare inom projektet Teamwork, dvs. de med försörjningsstöd, har beskrivits skriftligt i ett dokument. Av dokumentet framgår hur coach och socialsekreterare från individ- och familjeomsorgens ekonomigrupp samarbetar och hur en handlingsplan för deltagaren tas fram. Det har även tagits fram en mall för handlingsplan och ett dokument som övergripande beskriver dokumentation i individärenden. Däremot beskrivs inte på vilket sätt handlingsplanen ska följas upp. Av våra intervjuer framgår att verksamhetsledarna som verkställer insatserna inte tar del av handlingsplanen. Handlingsplanen används endast av coach och socialsekreterare. Dokumentation i ärendet är ett uppdrag för coacherna. Verksamhetsledarna som ansvarar för verkställigheten av insatsen dokumenterar inte deltagares utveckling och framsteg. Arbetsprocessen för övriga deltagare, främst dem som anvisas av arbetsförmedlingen, har inte beskrivits på samma tydliga sätt. Bedömning Det är positivt att arbetsmarknadsenheten och individ- och familjeomsorgens ekonomigrupp skriftligt beskrivit arbetsprocessen om mottagandet av försörjningsstödsmottagare. Däremot saknas skriftliga rutiner för uppföljning av handlingsplanen. Det är en brist att handlingsplanen inte överlämnas till verksamhetsledarna, med tanke på att det är verksamhetsledarna som svarar för att insatserna i planen ska verkställas. 9 I vilken utsträckning sker utvärdering av måluppfyllelse och resultat? Arbetsmarknadsenheten förser kommunstyrelsen löpande med olika statistiska uppgifter, t.ex. antalet deltagare och avslut. Uppgifterna måste tas fram manuellt, då enheten saknar verksamhetssystem. Inom projektet Teamwork följer individ- och familjeomsorgen upp projektmålet om att 60 procent av deltagarna efter fem månader ska vara i arbete eller studier eller lyfts över till en bättre lämpad myndighet. Någon liknande uppföljning av hur det går för övriga deltagare, främst dem som anvisas av arbetsförmedlingen, görs inte. Då kommunerna följer upp arbetsmarknadsåtgärder på olika sätt går det inte att göra jämförelser mellan kommunerna. SKL har tillsammans med PwC därför tagit fram nationella nyckeltal för uppföljning av kommunernas arbetsmarknadsåtgärder (Kommunal arbetsmarknadsstatistik) som kan användas av alla kommuner. Flera av de verksamhetssystem som används inom arbetsmarknadsenheterna i landet har funktioner som tar ut nyckeltalen automatiskt. De kommuner som rapporterar in nyckeltal till SKL kan sedan jämföra sina verksamheter med andra kommuners i databasen Kolada. Sölvesborgs kommun använder inte de nationella nyckeltalen. Den uppföljning som beskrivs ovan sker utifrån ett verksamhetsperspektiv. Däremot saknar arbetsmarknadsenheten system för att mäta hur deltagarna utvecklas och förbättrar sina funktioner under tiden i insats. 7

10 Bedömning Vi anser att enhetens uppföljning och utvärdering behöver utvecklas. Det finns ett behov av att utveckla utvärderingen både utifrån ett verksamhetsperspektiv och utifrån ett individperspektiv. Enheten rekommenderas börja följa upp verksamheten med hjälp av de nationella nyckeltal som tagits fram för kommunala arbetsmarknadsåtgärder. Fler kommuner behöver bidra till den nationella utvärderingen. I dag saknas kunskap om vilka av de kommunala insatserna som har bäst effekt på deltagarnas arbetsrelaterade funktioner. Enheten bör också överväga att köpa ett verksamhetsstöd för att underlätta och kvalitetssäkra uttag av uppgifter. Vi anser att enheten är i behov av ett verktyg för att utvärdera den enskilde deltagarens utveckling under tiden som han eller hon tar del av en insats. 10 Hur planeras och budgeteras tillfälliga projekt? Arbetsmarknadsenheten driver flera projekt, ofta med en delfinansiering från andra myndigheter, t.ex. inom ramen för FINSAM, eller Europeiska socialfonden (ESF). I de projekt arbetsmarknadsenheten är projektägare är det enhetschefen som ansvarar för att ta fram ansökan och budgetera kostnader och intäkter. Beslut att starta projekt och ansöka om delfinansiering fattas formellt av kommunstyrelsens arbetsutskott. När väl beslut har fattats anställs projektledare. Projektledaren tar sedan över ansvaret för planering och uppföljning. Bedömning Vi bedömer att enhetens rutiner för planering och budgetering av tillfälliga projekt är ändamålsenliga. Sölvesborg den Fredrik Ottosson Projektledare Nils Fredholm Uppdragsledare 8