Myndigheters utveckling av e-tjänster - hinder och drivkrafter

Transkript

1 Magisteruppsats, 20p vt 2003 Data- och Systemvetenskapliga Linjen, 160 p Stockholms Universitet Myndigheters utveckling av e-tjänster - hinder och drivkrafter IT-kommissionens rapport 70/2003 Författare: Ellinor Carnlöf och Frida Hallén Handledare: Björn Rosengren

2 SAMMANFATTNING IT och tjänster relaterade till IT har för många blivit en självklarhet. Webbplatser på Internet har utvecklats från att enbart visa information till att även tillhandahålla tjänster av olika slag. Begrepp som e-handel, e-banker och e-tjänster blir allt mer kända för allmänheten. I den lågkonjunktur som för närvarande råder är företagen försiktigare och mer avvaktande till nya idéer och oprövade lösningar. Detta har medfört att uppmärksamheten riktas allt mer mot den offentliga sektorn och dess utveckling av e-tjänster. De statliga myndigheterna har alla medborgare som målgrupp och stora möjligheter till effektivisering genom utvecklingen av e-tjänster. En av de största satsningarna inom offentliga e-tjänster är visionen om 24-timmarsmyndigheten. Genom den ska tillgängligheten till de statliga myndigheterna öka för medborgare och företag, oavsett tid och plats. Myndigheterna ska samverka med varandra och i framtiden ska det bli möjligt för medborgaren att bara vända sig till en instans för att få den hjälp man behöver. 24- timmarsmyndigheten är idag ett begrepp som når allt fler genom stor uppmärksamhet i media och av politiker. Det finns dock ett gap mellan visionen och verkligheten. Myndigheterna har kommit olika långt i arbetet och medan utvecklingen har gått snabbt framåt inom vissa områden har de stagnerat på andra. Det är därför intressant att undersöka vad det är som hindrar utvecklingen och försvårar myndigheternas satsningar, likväl som att granska vilka drivkrafter som ligger bakom arbetet. Syftet med denna uppsats är att analysera och diskutera myndigheters arbete och satsningar inom utvecklingen av offentliga e-tjänster, med särskild tonvikt på 24-timmarsmyndigheten. Uppsatsen är en kvalitativ undersökning och genom intervjuer med tio myndigheter är målet att undersöka vilka hinder och drivkrafter som finns i utvecklingen. De huvudsakliga teoretiska utgångspunkterna som presenteras berör mål, visioner, strategier och resurser. Utifrån dessa viktiga begrepp har vi skapat ett ramverk som används under den empiriska datainsamlingen och analysen. Ramverkets funktion är att vara författarnas glasögon under arbetets gång, samt fungera som uppsatsens röda tråd. Insamlingen av empiriska data och analysen av dem, leder slutligen fram till ett antal slutsatser. Myndigheternas främsta drivkrafter består av krav från regeringen i olika former. Dessa krav skiljer sig dock åt beroende på vilket departement myndigheten tillhör. Vidare är användarna viktiga pådrivare av utvecklingen, och innehar rollen som betydelsefulla kravställare till myndigheterna. Utvecklingen av e-tjänster drivs även framåt av interna myndighetsskäl, som exempelvis det kontinuerliga behovet av effektivisering. Uppsatsen visar även att myndigheterna arbetar utifrån 24-timmarsmyndighetens råd och rekommendationer, dock i olika utsträckning. Slutsatserna visar att de hinder som myndigheterna möter i utvecklingsarbetet, till stor del kommer inifrån organisationen. Härskande stuprörsstrukturer behöver luckras upp och gapet mellan IT och linjeverksamheten överbryggas. Begränsad ekonomi är i huvudsak ett problem för mindre myndigheter, som inte kommit så långt i utvecklingen, medan avsaknaden av standarder och enhetliga säkerhetslösningar skapar problem för alla. Slutligen är den rådande lagstiftningen ett stort hinder för vissa myndigheter, den behöver revideras för fortsatt utveckling.

3 ABSTRACT IT and services related to IT are today a matter of course to many people. Web sites on the Internet have evolved from containing only information, to providing different kinds of services as well. Concepts such as e-commerce, e-banking and e-services are becoming more and more familiar to the public. In the current recession, companies are more careful and more expectant to new ideas and untried solutions. This has called the public sector and its development of e- services to the attention. The main target group of the Government authorities is the citizens, and the development of e-services provide a great opportunity to improve efficiency. One of the biggest ventures in public e-services is the vision about the 24-hour-authority. This will increase the availability of the Government authorities for the citizens and companies, no matter time or place. The authorities should cooperate with each other and in the future it will be possible for the citizen to contact only one authority to receive the required service. This 24- hour-authority is today a concept that is reaching more and more people by increasing attention from media and politicians. There is, however, a gap between vision and reality. The work of the separate authorities is not equally advanced, and while the development has come a long way in some areas, it has stagnated in other. It is therefore interesting to study what factors are creating obstacles and making the efforts of the authorities more difficult, as well as examining what driving forces there are behind the work. The aim of the thesis is to analyze and discuss the work and efforts of the authorities in developing public e-services. The thesis is a qulitative study and the goal is to examine what obstacles and driving forces exist in the development. Ten authorities will be interviewed. The main theoretical starting positions of the thesis are goals, visions, strategies and resources. From these important concepts we created a framework, which is used during the collecting and analysis of the empirical data. The function of the framework is to be the eye glasses of the writers throughout the working process, and also to be the main thread of the thesis. The collection of empirical data and the subsequent analysis of the collected material eventually lead up to a number of conclusions. The main driving forces of the authorities are different kinds of demands from the Government. These demands differ, though, depending on the ministry of the authority. Furthermore, the users are very important for the authorities as they are pushing the development forward by always expecting raised standards. The e-services development is also driven by internal reasons, such as the continuing need for increased efficiency. The thesis does also point to the fact that the authorities are making extensive use of the advice and recommendations made by the 24-hour-authority, although to greater or lesser extent. The conclusions show that the obstacles facing the authorities in their development of e-services to a large extent are internal. Prevailing drainpipe structures must be opened up and the gap between IT and traditional line of work must be bridged. Restrained economy is mainly a problem for the smaller authorities that are not far reached in their development, while lack of standards and integrated safety solutions pose problems for all involved in the development. Finally is the current legislation a large obstacle for some authorities, and it needs revision in order to make further development possible.

4 Innehållsförteckning 1 INLEDNING Bakgrund Problemställning Syfte Mål Avgränsning Tillvägagångssätt Disposition METOD Kvalitativ studie Intervjuer Litteraturstudie och studier av annat material Primär- och sekundärdata Urvalet Validitet och reliabilitet i undersökningen TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER Mål och visioner Visioner Målformulering Strategier och handlingsplaner Definition av strategi Att ta fram strategin Resurser Ekonomi Kompetens Teknik och informationsstruktur Interna organisatoriska aspekter Sammanfattning RAMVERK Definition Beskrivning OFFENTLIGA E-TJÄNSTER BAKGRUND OCH INITIATIV Myndigheters arbete Bakgrund Aktörer och samverkansprojekt inom området Statskontoret IT-kommissionen Statens e-forum SverigeDirekt Samhällsguiden Medborgartorget Samset timmarsmyndigheten Sammanfattning MEDVERKANDE MYNDIGHETER OCH DERAS E-TJÄNSTEUTVECKLING Allmänna reklamationsnämnden (ARN) Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) Konkurrensverket Premiepensionsmyndigheten (PPM) Riksarkivet Riksgäldskontoret (RGK) Rikspolisstyrelsen (RPS) Riksskatteverket (RSV) Statistiska centralbyrån (SCB) Tullverket Statskontorets sammanställning PRESENTATION AV EMPIRISKT MATERIAL Mål och visioner...32

5 7.1.1 Långsiktiga mål och visioner timmarstrappan som mål Kortsiktsmål Problem med mål och visioner Strategier Upplägg av strategier Problem med strategier Resurser Ekonomi Kompetens Teknik och informationsstruktur Krav Krav från regeringen Krav kring 24-timmarsmyndigheten Krav från användarna Interna krav Övriga krav Uttalade drivkrafter Myndigheternas syn på kraven Synen på samverkan Pågående och planerat samarbete Problem med samverkan ANALYS Drivkrafter Krav från regeringen Krav från användarna Interna krav Mål Krav kring 24-timmarsmyndigheten Krav om samverkan Hinder Inom myndigheten Ekonomi Kompetens Teknik Informationsstruktur Lagstiftning SLUTSATSER Drivkrafter Hinder BORTOM SYFTET FÖRSLAG PÅ ÅTGÄRDER AVSLUTNING Förslag på vidare forskning Metodkritik Författarnas tack...57 KÄLLFÖRTECKNING Bilaga 1 Intervjuunderlag Bilaga 2 Intervjuer Bilaga 3 Delar av 24-timmarswebbens checklista

6 Figurförteckning Figur 1-1.Uppsatsens disposition...3 Figur 3-1. Organisationens vision är den första byggstenen i ramverket...7 Figur 3-2. Organisationens mål är vägen mot visionen...8 Figur 3-3. Strategin ska genomsyra hela organisationens arbete med att uppfylla målen...10 Figur 3-4. Fem steg för att välja strategi, baserat på Hill/Jones resonemang...10 Figur 3-5 De huvudsakliga delarna i en SWOT-analys, omarbetad efter Kahaner [Kahaner, 1997]...11 Figur 3-6. Resurserna används för att uppnå organisationens mål...12 Figur 3-7. Tjänsteutvecklingens nya treenighet [IT-kommissionen, 2002]...13 Figur 3-8. Hörnstenar i utvecklingen av digitala tjänster [IT-kommissionen, 2002]...14 Figur 3-9. Pyramid av tekniska lösningar [Hartman/Sifonis, 2000]...14 Figur 4-1. Uppsatsens ramverk...17 Figur timmarsmyndighetens utvecklingstrappa. [Vägen till 24-timmarsmyndigheten, 2003]...23 Figur 5-2. Ett ärende en myndighet. [Vägen till 24-timmarsmyndigheten, 2003]...24 Tabellförteckning Tabell 6-1. En sammanställning av myndigheternas e-tjänster... 31

7 1 INLEDNING Detta första kapitel behandlar bakgrunden till uppsatsämnet, de problem som vi anser finns, uppsatsens syfte och mål, samt dess avgränsningar och tillvägagångssätt. Kapitlet avslutas med en disposition som visar hur uppsatsen är upplagd med kapitelindelning och innehåll. 1.1 Bakgrund IT är idag en stor del av mångas liv och ses som en allt viktigare möjliggörare. På arbetsplatser är datorer en självklarhet, likaså företagens intranät och externa webbplatser. I skolan skriver eleverna inlämningsuppgifter på dator efter att information har hämtats från olika webbplatser. Hemsidor på Internet har utvecklats från att enbart visa information till att även tillhandahålla olika sorters tjänster. Från hemmet är det sedan länge möjligt att handla alla typer av varor, betala räkningar, läsa tidningen och beställa tågbiljetter via Internet. Alltfler funktioner introduceras för användarna och begrepp som e-handel, e-banker, e-demokrati och e-tjänster är numera vardag. Efter den rejäla kraschen för så kallade Internet-företag för några år sedan, har det dock varit svårt för många av de privatägda företagen på marknaden. I den lågkonjunktur som för närvarande råder är företagen försiktigare och mer avvaktande till nya idéer och oprövade lösningar. Detta har givit plats för andra aktörer som får allt mer uppmärksamhet. Den kanske starkaste av dessa aktörer är den offentliga sektorn med myndigheterna i spetsen. Den offentliga sektorn har alla medborgare som målgrupp och ständiga krav på sig att förbättras och utvecklas. Myndigheterna är inte lika konjunkturkänsliga som privata företag, deras verksamhet fortgår även i sämre tider. Detta har gjort dem aktuella när det gäller att prova nya webblösningar och tekniker. Företag inom andra områden följer därför deras arbete med stort intresse och teknikleverantörer är öppna för samarbete. Händelsernas centrum har skiftat ordentligt; från privata IT-företag till statligt styrda myndigheter. Detta gör den offentliga tjänsteutvecklingen på Internet mycket intressant att undersöka. En av de största satsningarna inom offentliga e-tjänster 1 är visionen om 24-timmarsmyndigheten. Tanken är att tillgängligheten till de statliga myndigheterna ska öka för medborgare och företag, oavsett tid och plats. Myndigheterna ska samverka med varandra och i framtiden ska det bli möjligt för medborgaren att bara vända sig till en instans för att få den hjälp man behöver. Detta skulle underlätta för alla parter; för medborgare, företag och myndigheter. 24- timmarsmyndigheten ska leda till snabbare och enklare service samt en effektivisering för myndigheterna. 24-timmarsmyndigheten är idag ett begrepp som når allt fler genom stor uppmärksamhet i media och av politiker. 1 Med e-tjänst avses alla typer av tjänster som kan överföras via elektroniska medier [DemocrIT, 2003]. 1

8 1.2 Problemställning Det finns en stark tro på att 24-timmarsmyndigheten kommer att medföra en mängd fördelar både för myndigheter och för användare när den är förverkligad. Det finns dock ett gap mellan visionen och hur verkligheten faktiskt ser ut. Myndigheterna har kommit olika långt i utvecklingsarbetet och ingen myndighet har hittills uppnått visionen om 24-timmarsmyndigheten. Utvecklingen har gått väldigt snabbt inom vissa områden, medan den på andra mer eller mindre har stagnerat. Vad är det som hindrar utvecklingen och vilka problem möter myndigheterna i arbetet? Arbetet verkar emellertid gå framåt och det finns myndigheter som kommit mycket långt i utbyggnaden av e-tjänster. Vad är det då som driver utvecklingen framåt och får myndigheterna att fortsätta arbetet? 1.3 Syfte Syftet med uppsatsen är att beskriva, analysera och diskutera myndigheters arbete och satsningar inom utvecklingen av offentliga e-tjänster, med särskild tonvikt på 24-timmarsmyndigheten. 1.4 Mål De huvudsakliga målen med uppsatsen är att finna vilka hinder som myndigheterna möter i arbetet med e-tjänster samt att undersöka vilka drivkrafter som finns bakom utvecklingen. För att få klarhet i detta har uppsatsen även ett antal delmål; o Att ge läsaren en teoretisk förankring i begreppen mål, visioner, strategier och resurser o Att utifrån förarbetet och de teoretiska utgångspunkterna skapa ett ramverk som används under den empiriska datainsamlingen och analysen o Att presentera undersökningens kontext och de medverkande myndigheterna o Att genom intervjuer med ett antal myndigheter undersöka deras arbete med utvecklingen av e-tjänster, och därefter analysera det empiriska resultatet 1.5 Avgränsning Vi avser inte klassificera eller rangordna myndigheterna utifrån hur långt de har kommit i utvecklingen. 1.6 Tillvägagångssätt Undersökningen bygger på semistrukturerade intervjuer med tio statliga myndigheter. Vi har även genom samtal med Christer Marking och Sören Lindh (IT-kommissionen) samt Jan-Eric Janelöw (AMS) fått en inledande och övergripande bild av området offentliga e-tjänster. Utöver detta har vi genomfört litteraturstudier och tagit del av tidningsartiklar, rapporter, regleringsbrev och konferensmaterial. Metoden beskrivs mer utförligt i kapitel 2. 2

9 1.7 Disposition Denna figur visar hur uppsatsen är upplagd med kapitelindelning och innehåll. Kapitel 1 - Inledning - Kapitel 2 - Metod - Bakgrund, problemställning, syfte, mål, avgränsningar, tillvägagångssätt, disposition Redogörelse för undersökningens metod Teoretisk nivå Kapitel 3 - Teoretiska utgångspunkter - Teoretisk grund - mål, visioner, strategier, och resurser Kapitel 4 - Ramverk - Definition och beskrivning av undersökningens ramverk Kapitel 5 - Offentliga e-tjänster- Kapitel 6 - Medverkande myndigheter - Kapitel 7 - Presentation av empiriskt material- Presentation av den kontext undersökningen sker i myndigheter och andra aktörer Presentation av de myndigheter som deltagit i undersökningen och redovisning av insamlad data Empirisk nivå Kapitel 8 - Analys - Analys av det teoretiska och empiriska materialet Kapitel 9 - Slutsatser - Undersökningens slutsatser presenteras Kapitel 10 - Bortom syftet Förslag på åtgärder - Slutsatser och förslag på åtgärder som går utanför undersökningens syfte Kapitel 11 - Avslutning - Förslag på vidare forskning, metodkritik och författarnas tack Figur 1-1.Uppsatsens disposition 3

10 2 METOD Detta kapitel redovisar den metod som vi har valt att använda till vår undersökning, vad som kännetecknar den metodologin samt hur urvalet har gått till. 2.1 Kvalitativ studie Vi har huvudsakligen använt oss av en kvalitativ ansats i vårt uppsatsarbete. En kvalitativ undersökning skiljer sig från en kvantitativ undersökning genom att forskaren fokuserar på ett mindre antal undersökningsobjekt och studerar och analyserar dem grundligt. I en kvantitativ ansats läggs vikten vid statistik och numeriska beräkningar. Då undersöks ett omfattande antal objekt för att man sedan ska kunna dra mer generella slutsatser om det som studeras, alternativt är målet att bevisa eller motbevisa kausala samband. I en kvalitativ undersökning är kontexten mycket viktig. Forskaren söker förklara ett visst skeende eller en utvecklingstendens utifrån den omgivning undersökningen försiggår i. I en kvalitativ undersökning är resultaten alltid beroende av den som tolkar och analyserar materialet. Tolkningen är subjektiv och beror på en mängd olika faktorer. Forskaren bör dock anstränga sig för att hålla sig så neutral som möjligt. Fördelen med ansatsen är att den leder till en djupare förståelse av det som undersöks. Det kontextuella perspektiv som ansatsen ger passar vår undersökning bra, eftersom det kan finnas stora skillnader mellan myndigheterna 2 som inte skulle komma fram i en rent statistisk och kvantitativ studie. [King/Keohane/Verba, 1994] De flesta undersökningar använder sig dock av någon form av kvantitativt material. För att beskriva ett utgångsläge eller för att göra jämförelser mellan olika studieobjekt är det vanligt att statistik eller numeriska uträkningar används. [King/Keohane/Verba, 1994] I den här uppsatsen använder vi i viss utsträckning statistik som redan är inhämtad för att få en bild av hur långt de olika myndigheterna har kommit i utvecklingen av e-tjänster. Inom den kvalitativa forskningsansatsen finns det olika metoder att använda. De metoder som vi har valt till vår undersökning är intervjuer och litteraturstudier Intervjuer Intervjuer är vår primära källa till empiriskt material. Med hjälp av dessa har vi fått möjlighet att förstå och förklara de statistiska skillnader som finns mellan myndigheterna. Intervjuerna har även lett till en djupare förståelse av vilka hinder och drivkrafter som finns i utvecklingsarbetet med e-tjänster. Vi övervägde inför intervjuerna att erbjuda respondenterna anonymitet. Den grundläggande tanken bakom detta var att respondenterna eventuellt skulle känna sig friare att ta upp problem som kan finnas inom organisationen och inom utvecklingsarbetet. Vi beslutade ändå att inte låta dem vara anonyma av två anledningar. Fokus i undersökningen kommer inte att ligga på inomorganisatoriska aspekter, vidare tycker vi det är relevant att redovisa vilka de 2 Sådana skillnader kan exempelvis vara ekonomi, inställning hos ledningen och kulturella värderingar. 4

11 medverkande myndigheterna är, för att eventuellt kunna dra slutsatser utifrån storlek och liknande. Detta hade försvårats genom anonymitet. Avsikten är dock inte att klassificera eller rangordna myndigheterna, men vi anser att det är relevant att göra en presentation av dem, då det ger läsaren en uppfattning om de olika förutsättningarna som råder. Det finns olika typer av intervjuer som kan göras inom en kvalitativ studie. Vi valde semistrukturerade intervjuer, vilket betyder att intervjun kretsar kring ett antal övergripande frågor. I en semistrukturerad intervju behöver inte frågorna ställas i samma ordning vid varje tillfälle, vilket gör intervjutekniken tillräckligt flexibel för att kunna fånga upp eventuella skiftningar i svaren [Halvorsen, 1989]. Respondenterna har inför intervjutillfället fått ta del av frågorna, men också blivit informerade om att dessa kommer att fungera som nyckelord. Det dokument som skickades till myndigheterna och som intervjuerna utgått ifrån, kan läsas i bilaga 1. Ett av de främsta problemen med semistrukturerade intervjuer är att de är beroende av ett bra förhållande mellan intervjuare och respondent. Båda måste känna sig bekväma i situationen och ha förtroende för den andra för att samtalet ska vara givande. Intervjuaren får inte bli alltför ledande, då det kan leda till att respondenten tolkar frågorna på sätt som inte var avsedda [Halvorsen, 1989]. De genomförda intervjuerna pågick i ungefär en timme med en eller två respondenter. Myndigheterna fick själva välja hur många som skulle delta och vid två tillfällen var det fler än två respondenter (tre respektive fyra). Vi det tillfälle som respondenterna var fyra till antalet pågick intervjun under två timmar. Uppsatsförfattarna har turats om att skriva och att leda intervjun och har således lett fem intervjuer var. Bandupptagning har skett under samtliga intervjuer. Intervjuerna är dock inte transkriberade i sin helhet, men finns att läsa i bilaga 2 där vi sammanställt svaren under respektive rubrik för att underlätta för läsaren. Banden finns att tillgå efter förfrågan till författarna Litteraturstudie och studier av annat material Den teoretiska delen av undersökningen består av litteraturstudier samt studier av annat material. Vi har i litteraturstudien dels använt oss av övergripande litteratur kring planeringsarbete, strategi och visioner inom organisationer, dels av modernare texter som behandlar samma ämnen, men mer specifikt för så kallade IT-företag. Vi har även studerat litteratur om myndigheter och deras arbete för att kunna förankra undersökningen mer kontextuellt. Vidare har vi använt dokument från andra källor. Bland dessa kan nämnas kvartalsrapporter från Statskontoret, bildspel och andra dokument från IT-kommissionen, regleringsbrev från regeringen, samt material från en konferens om 24-timmarsmyndigheten som vi deltog i. Utifrån detta material har vi skapat ett ramverk som används genom hela undersökningen. Figur 4-1 visar en figur över ramverket och hur begreppen relaterar till varandra. Ramverkets funktion är att fungera som författarnas glasögon och återkommer som en röd tråd genom hela uppsatsen Primär- och sekundärdata Vi har använt oss av både primärdata och sekundärdata i undersökningen. Med primärdata menas information som inhämtats just till denna specifika studie, medan sekundärdata är information (exempelvis statistik) som ställts samman vid annat tillfälle och vanligtvis med annat syfte. Denna 5

12 typ av data bör om möjligt kontrolleras [King/Keohane/Verba, 1994]. Våra primära data består av intervjuerna, där vi själva har samlat in informationen. De sekundära data består av statistik från diverse rapporter, bland annat Statskontorets klassifikation av myndigheternas utvecklingsgrad. 2.2 Urvalet Vi valde ut tio stycken myndigheter för intervjuer om deras arbete med utvecklingen av e-tjänster. Dessa tio valdes ut mot bakgrund av flera faktorer. Vi ville att undersökningen skulle omfatta myndigheter av alla storlekar små, medelstora och stora för att få så omfattande kunskap om de hinder och drivkrafter som finns i utvecklingsarbetet som möjligt. Det finns vidare stora skillnader mellan de olika myndigheterna vad gäller målgrupp och arbetsuppgifter, något som vi också ville ta hänsyn till. Då vi inte hade möjlighet att göra längre resor, valdes myndigheter i Stockholm. När vi fastställt denna "urvalsmall" studerade vi Statskontorets granskning av alla myndigheters webbplatser, för att få den blandning vi önskat. Vi fick hjälp av IT-kommissionen och Jan-Erik Janelöw på AMS att göra ett slutgiltigt urval och att få tips om rätt personer att tala med på respektive myndighet. För att få förståelse kring utvecklingsarbetet ville vi tala med personer som är kompetenta och insatta i arbetet. I de fall vi inte har blivit rekommenderade någon kontaktperson har vi frågat oss fram genom organisationen. De myndigheter som deltog i undersökningen presenteras i kapitel Validitet och reliabilitet i undersökningen Det finns ett antal forskningsetiska frågor att ta ställning till under arbetets gång. Dessa berör undersökningens validitet och reliabilitet, två begrepp som handlar om att maximera resultatens giltighet. Validitet berör frågan om forskningen verkligen undersöker det som avses att undersökas. Försöker forskaren besvara rätt fråga och har rätt frågor ställts? För att försäkra validiteten är det viktigt att undersökningen endast grundas på data som är relevant. Koncept och värderingar som inte är en medveten del av studien, eller som inte går att mäta på ett bra sätt, bör inte påverka resultatens tolkning. Forskaren måste vara noggrann med att inte låta dylika värderingar vägas in. [King/Keohane/Verba, 1994] Reliabilitet handlar om att få fram samma resultat igen om undersökningen upprepades av en annan forskare. För att kunna avgöra detta krävs det att forskaren noggrant presenterar den kvalitativa undersökningen. Det är viktigt att redogöra för vilka resonemang som har föregått ett resultat. Det möjliggör för andra forskare och intresserade att kunna följa undersökningen och avgöra huruvida de anser den vara riktig eller inte. [King/Keohane/Verba, 1994]. För att höja kvaliteten och trovärdigheten på vår undersökning presenterar vi all data från intervjuerna, intervjufrågorna samt de sekundära data som har samlats in via andra källor (exempelvis uppgifter från Statskontorets rapporter). 6

13 3 TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER I detta kapitel presenteras en teoretisk grund till undersökningen. Kapitlet skall ses som bakgrund till uppsatsens empiriska del som påbörjas i kapitel 7. I kapitlets första avsnitt behandlas visioner och olika typer av mål och målformuleringar, därefter strategier och resurser. Dessa begrepp och relationerna dem emellan bildar slutligen ett ramverk som presenteras i efterföljande kapitel. 3.1 Mål och visioner En organisation måste veta vad den vill uppnå för att kunna planera och strukturera sitt arbete på ett bra sätt. En vision bör finnas som visar vad som eftersträvas, liksom formulerade mål för att uppnå visionen. [Nanus, 1992] Visioner En vision är en formell deklaration av vad organisationen försöker åstadkomma över en längre period [Hill/Jones, 1998]. Den bör representera en utopisk, trolig och attraktiv framtid för organisationen. Visionen finns också till för att ge energi till alla som arbetar inom och med organisationen, även för kunder och andra som ser den utifrån. Den ska måla upp en bild av en bättre, mer framgångsrik och fungerande situation än den som finns idag och den ska vara så pass inspirerande att den får alla berörda att vilja arbeta mot den. [Nanus, 1992] vision Figur 3-1. Organisationens vision är den första byggstenen i ramverket För att kunna formulera en bra vision behövs det klargöras vad det är som organisationen gör och vilken roll den har i omgivningen. Detta kräver en grundläggande förståelse för organisationen och dess bransch. Vad är organisationens huvudsakliga uppgift, vad kommer den att vara i framtiden och vad bör den vara? Vid definition av en verksamhet finns det tre dimensioner att fokusera på; kundgrupper (vilka är det som tillfredsställs?), kundbehov (vad är det som tillfredsställs?) och distinkta kompetenser som ser till att kunden blir nöjd (hur tillfredsställs kundens behov?). Genom att koncentrera sig på kunden och användarna undviker verksamheten att fixera sig på vad det är som levereras (produkten). Kundfokus är med andra ord ett sätt att lättare anpassa sig till omvärlden och nya krav. [Hill/Jones, 1998] 7

14 Vidare bör det undersökas hur organisationen skapar värde för samhället. Hur ser miljön och omgivningen ut runt omkring och hur kan den påverkas? [Nanus, 1992] Ställning bör tas till vilka värderingar som anses viktiga; exempelvis miljö, säkerhet, trygghet och integritet. Inom alla organisationer finns det en kultur och uppsättning av värderingar som påverkar de anställdas beteende och beslutsfattande. Kulturen kan vara både övergripande och specifik för olika avdelningar. Den bör kartläggas och beskrivas, då kulturella yttringar ofta är mycket djupt rotade och kan verka hämmande för nya inriktningar och tankesätt. [Nanus, 1992] Efter att organisationens roll har definierats kan en mental modell arbetas fram som visar det tillstånd som organisationen önskar befinna sig i framtiden. Modellen ska vara en utmaning för alla inblandade och spännande att arbeta mot, även om den är ouppnåelig. Visioner bör vara utopiska och inte ta hänsyn till den omgivning och de begränsningar som finns runt organisationen. Denna idealistiska syn på arbetet gör det lättare att beröra anställda på alla nivåer. Visionen ska ange riktning för organisationens arbete. [Nanus, 1992] Målformulering När visionen är färdigställd kan målen för verksamheten formuleras. Ett mål är ett specifikt tillstånd som organisationen strävar efter att uppnå och det utgår från den övergripande visionen. Genom att formulera tydliga mål beskrivs vad som måste ske för att organisationen ska kunna uppnå sin vision. [Hill/Jones, 1998] vision MÅL MÅL Figur 3-2. Organisationens mål är vägen mot visionen Ackoff menar att det finns tre typer av mål kortsiktsmål, långsiktsmål och ideal. Kortsiktsmål är de mål som förväntas uppnås inom den tidsperiod som planen innefattar, långsiktsmål kanske inte uppnås inom den tidsperioden men visar den riktning som framstegen och arbetet ska ha under tiden. Ideal ska ses som ouppnåeliga och fungerar som en vägvisare i arbetet. De ska leda organisationen i rätt riktning [Ackoff et al, 1984]. Andra menar att ideal är det samma som organisationens vision och att målen bör klassas som antingen kortsiktsmål eller långsiktsmål, där de förstnämnda förväntas uppnås inom en mer överskådlig tidsperiod och de senare är mer övergripande och abstrakta [Hill/Jones, 1998]. Att sätta upp kortsiktsmål är ett sätt att driva utvecklingen framåt genom att hela tiden ha något närliggande och konkret att arbeta mot. Långsiktsmålen är nyttiga för organisationen, eftersom de ser till att kortsiktsmålen verkligen leder organisationen i rätt riktning och är stärkande för verksamheten på sikt. [Ackoff, 1981] Andra anser att kortsiktsmål stressar fram krav på att agera och att det på sikt inte främjar organisationen [Hill/Jones, 1998]. Det borde dock vara positivt att ha mindre omfattande och 8

15 mer konkreta mål att arbeta mot på vägen, både för att kontrollera att verksamheten fungerar och som motiverande faktor. Enligt Hill/Jones finns det fyra egenskaper som utmärker ett bra uppställt mål: o Exakt och enkelt att mäta för att veta när det är uppfyllt. o Relevant. Ett fåtal viktiga mål är bättre än flera ofokuserade. o Utmanande men fortfarande realistiskt. o Tidsbegränsat, om det är möjligt. En deadline sätter igång arbetet. [Hill/Jones, 1998] När visionen är framtagen och målen formulerade kan organisationen gå vidare med att bestämma en strategi för att uppnå dessa. 3.2 Strategier och handlingsplaner Definition av strategi En strategi är ledningens beslut om hur organisationens mål ska kunna uppnås. Den består av beslut om handlingar som ska få verksamheten att komma fram till något visst mål, det kan gälla både kortsiktsmål och långsiktsmål. Vanligtvis handlar det dock om att uppnå de mer övergripande målen som finns [Hill/Jones, 1998]. En strategi kan även ses som matchningen mellan en organisations aktiviteter och dess omgivning [Johnson/Scholes, 1997]. Fokus ligger i båda fallen på att lyckas utnyttja organisationens resurser i största möjliga mån. Organisationen bör sträva efter att skapa så många möjligheter till framgång som är möjligt med de medel som står till buds. För att en strategi ska vara lyckad bör den ha genomtänkta tillvägagångssätt att utnyttja organisationens kompetens på [Bruzelius, 1995]. En strategi påverkas inte bara av tillgängliga resurser och faktorer i dess omgivning, utan även av de värderingar och förväntningar som finns hos de personer som har makt. Detta kan komma både från internt och externt håll. [Johnson/Scholes, 1997] Många organisationer går igenom sin strategi och sina handlingsplaner varje år, men oftast väljs inte en ny strategi varje gång. Resultatet av genomgången blir oftast att ledningen bekräftar den strategi och den struktur som redan finns inom verksamheten. Strategier sträcker sig oftast över en tre- till femårsperiod, med viss förnyelse varje år. Många gånger är det årliga strategimötet grunden till budgeten, vilket alltså gör att den strategiska planeringen används för att lägga upp och besluta om resursallokeringen inom verksamheten. Det är därför av vikt att den är ordentligt genomtänkt. [Hill/Jones, 1998] 9

16 vision MÅL MÅL strategi Figur 3-3. Strategin ska genomsyra hela organisationens arbete med att uppfylla målen Att ta fram strategin Hill/Jones anser att det finns fem steg som bör genomföras vid framtagandet av organisationens strategi. Dessa steg presenteras nedan och i figur 3-4. Det första steget handlar om att ta fram och formulera visionen och målen som verksamheten ska uppnå (vilket behandlades under 3.1). Efter detta bör en analys av organisationens externa konkurrensmiljö göras, för att identifiera de hot och möjligheter som finns. Målet är att undersöka vilka strategiska möjligheter och eventuella hot som kan finnas inom organisationens operativa verksamhet. Det är tre områden som bör penetreras; den omedelbara omgivningen som organisationen opererar i, den nationella omgivningen och slutligen bör analysen ske även på makronivå. För att göra detta krävs en utvärdering av hur konkurrenskraftig strukturen är, både inom den egna verksamheten och hos rivalerna. Det krävs både en bedömning av den egna positionen och de främsta konkurrenternas positioner. En makronivåanalys av omgivningen består av att undersöka sociala, politiska, legala, internationella och teknologiska faktorer som kan påverka organisationens arbete. [Hill/Jones, 1998] Figur 3-4. Fem steg för att välja strategi, baserat på Hill/Jones resonemang När den externa analysen är utförd, är det dags att analysera den interna operativa verksamheten för att identifiera dess styrkor och svagheter. Den interna analysen gör det möjligt att korrigera det dåliga och dra nytta av det som är bra i organisationen. Ett företag i den privata sektorn strävar nästan alltid efter konkurrensduglighet, vilket medför att fokus ligger på att locka till sig kunder för att överleva. Inom myndigheter är det viktigare att alla medborgare (deras kunder) får den hjälp de behöver på ett effektivt sätt. I alla verksamheter finns det dock fyra faktorer som 10

17 måste uppfyllas för att nå framgång inom det som görs. Dessa fyra är effektivitet, kvalitet, kundfokus och innovativt tänkande. Effektivitet handlar om att utföra det som krävs till minsta möjliga kostnad. För att ha en hög effektivitet krävs bland annat en bra strategi och bra strukturer. Kvalitetsfaktorn pekar på att det är nödvändigt att en produkt eller en tjänst faktiskt gör det den är sagd att göra, och dessutom gör det bra. Kravet på kvalitet har ökat de senaste åren och är nu av högsta vikt för alla verksamheter. [Hill/Jones, 1998] Innovativt tänkande fokuserar på att identifiera företaget med något unikt, vilket är särskilt kritiskt för den privata sektorn [Hill/Jones, 1998] Kundfokus är dock en faktor som alla typer av organisationer bör rikta in sig på. Kundfokus innebär att ge kunden så mycket värde som möjligt för pengarna, men även att ge god service och att kunna anpassa tjänsterna som erbjuds så att de passar den som använder dem. Det är också en fråga om hur snabbt tjänsten levereras. [Hill/Jones, 1998] När både den externa och den interna omgivningen har analyserats är det dags att välja en strategi som passar organisationen. Detta kan göras med en så kallad SWOT-analys, där SWOT står för de engelska orden strengths, weaknesses, opportunities och threats. Det strategiska val som ledningen beslutar om bör ha en balans där organisationens styrkor utnyttjas till fullo och svagheterna korrigeras i den mån det är möjligt. De externa möjligheterna bör undersökas och användas, samtidigt som de externa hoten identifieras och elimineras. [Hill/Jones, 1998] Figur 3-5 De huvudsakliga delarna i en SWOT-analys, omarbetad efter Kahaner [Kahaner, 1997] Det femte och sista steget innebär implementering av den valda strategin. För att implementera strategin måste organisationen skapa passande organisationsstrukturer och kontrollsystem. Dessutom måste strategin, strukturerna och kontrollsystemen passa väl ihop [Hill/Jones, 1998]. Det är av största vikt att timingen är den rätta när en ny strategi ska implementeras. Den måste sättas in i rätt tid och sammanhang för att den ska bli lyckad [Bruzelius/Skärvad, 1995]. 3.3 Resurser Resursplanering handlar om hur verksamheten ska fördela sina tillgångar för att uppnå målen på bästa sätt. Resursplaneringen måste integreras i det övriga planeringsarbetet. Frågor som måste 11

18 besvaras av ledningen i den här fasen är t.ex. hur mycket resurser kommer att behövas till ett visst projekt, när kommer de att behövas och hur mycket resurser finns tillgängligt? [Ackoff, 1981] Resursallokering är ett strategiskt beslut som ska tas av ledningen [Hill/Jones, 1998]. vision MÅL resurs strategi MÅL resurs Figur 3-6. Resurserna används för att uppnå organisationens mål Ekonomi Att investera i e-tjänster är dyrt, åtminstone om organisationen inte redan har en grundläggande plattform. Det är dock mycket viktigt att ledningen inser att det inte bara är inköpen och anskaffandet som kostar. Underhåll och förvaltning av tekniken är också kostsam och absolut nödvändig. De mer konventionella posterna som personal och lokaler kommer att finnas kvar, Internet bör ses som ett komplement till den vanliga linjeverksamheten. E-tjänsternas introduktion kommer att påverka kostnader och kvalitet inom verksamheten, men de kommer inte att vara dominerande. [Hartman/Sifonis, 2000] Kompetens En organisations kompetens innefattar flera saker. Dels måste rätt personer finnas på rätt plats med rätt kunskap, dels måste organisationen ha identifierat rätta arbetsroller. Kompetens handlar också om att kunna identifiera de behov och brister som finns inom verksamheten. En annan aspekt är organisationens ledarskap. I en miljö som är under förändring är ledarpositionen mycket central och kan vara avgörande för hur framgångsrikt förändringarna drivs igenom. [Hill/Jones, 1998] Det finns vissa utmärkande drag hos det strategiska ledarskap som har förmågan att driva verksamheten mot måluppfyllelse. Benämningen strategiskt ledarskap handlar om ledarens kapacitet till att formulera organisationens vision på ett sätt som motiverar de anställda. Det finns ett antal egenskaper som kännetecknar en god ledare, de första av dessa är vältalighet och visionärt tänkande. Ledaren ska ge organisationen en känsla av riktning. Detta kräver en klar och tydlig vision om var de är på väg. Det är dessutom viktigt att ledaren har förmågan att kunna kommunicera ut visionen på ett motiverande och utmanande sätt. Att få de anställda att ta till sig den är av största vikt för att den ska blir en del av organisationskulturen. [Hill/Jones, 1998] En annan positiv egenskap hos ledaren är förmågan att förmedla visionen om digitalisering och kundfokus genom hela organisationen. Ledaren måste själv använda sig av den teknik som hon eller han vill att organisationen ska använda och även dela med sig av information på samma sätt 12

19 som medarbetare förväntas göra. Det är även ledarens roll att se till att alla anställda har rätt utbildning för att kunna arbeta för organisationens bästa. [Hartman/Sifonis, 2000] För att en organisation ska kunna anpassa sig till en digitaliserad omgivning med alltmer elektroniskt baserade tjänster, krävs det att ledningen, den operationella styrningen och teknologin är anpassade till detta. Relationen mellan dessa delar är komplex och speglar den krävande miljö som digitaliserade organisationer befinner sig i. I dessa organisationer handlar kompetens mer övergripande om att på ett effektivt sätt hantera den koordinering av tjänster och information som finns både inom och utanför organisationen. [Hartman/Sifonis, 2000] Inom många organisationer är det svårt att ha en helhetsbild över hur verksamheten ser ut och vad som sker på olika ställen inom dem. Det gör det svårt att hantera just den komplexa koordinering av tjänster och information som finns. Ofta finns det en person som är ansvarig för och känner till en viss del av verksamheten. Exempelvis kanske informationsavdelningen har kunskap om vilken information som finns inom organisationen, medan IT-avdelningen känner till på vilket sätt som informationen är lagrad i databaserna. Andra avdelningar vet hur deras arbete fungerar och hur de använder just sina system, men vet inte särskilt mycket om vad andra avdelningar gör. Organisationen kanske är stor och komplex, och med ansvaret delat mellan olika roller, exempelvis verksledningen och IT-chefen. Ett samarbete mellan olika ledarroller kan hjälpa organisationen till ny förståelse och en mer sammansatt bild av verksamheten. Figur 3-7. Tjänsteutvecklingens nya treenighet [IT-kommissionen, 2002] Utveckling av e-tjänster handlar mycket om information; hur den ska struktureras, behandlas och i framtiden delas med andra. Inom många företag och organisationer finns det dock ett glapp mellan IT- och informationsavdelningen. Detta har lett till att många företag i USA låter ITchefen ta över ansvaret för informationen. Denna trend har även börjat visa sig i Sverige, där en del företag har infört en ny befattning som ska ha det övergripande ansvaret för IT och information. Syftet är att få en person som har helhetsbilden och ser till att de olika delarna stöttar varandra. [Computer Sweden, nr ] De tre rollerna (se figur 3-7) som anses vara nödvändiga i en organisation är teknikchef (eng. chief technology officer), chef för serviceutbudet (eng. chief service officer) och informationschef (eng. chief information officer). Teknikchefen är ansvarig för de tekniska lösningarna; kataloger, register och databaser. Dessa tre parter bör ha ett tätt samarbete för att fastställa att ingen del underprioriteras. Alla delar behöver integreras för att få en övergripande bild över organisationen och slutligen få det resultat som eftersträvas [Lindh, 2003]. Dessa tre parter utgör varsin hörnsten i 13

20 arbetet med utveckling av e-tjänster, där det finns flera delar som måste tas hänsyn till för att en digitaliserad verksamhet ska fungera och leverera nytta. För att en verksamhets tjänster ska kunna generera nytta är det kritiskt att tänka över vilka tjänster det är som produceras, vilken teknik som krävs för att kunna producera dem och vad det är för information som är inblandad och på vilket sätt. Hur ska informationen bäst struktureras upp? Tekniken och informationen ligger som grund till de tjänster som verksamheten erbjuder. Ingen av delarna får saknas om någon reell nytta ska uppnås, alla är också viktiga för att kunna vidareutveckla verksamheten. Här måste ledningen sätta organisationens vision i fokus för att styra upp på ett bra sätt. Vems behov är det man vill tillgodose? Hur ska man veta när nytta är uppnådd och hur ska den utvärderas? För att kunna planera resurserna på ett bra sätt krävs att alla delarna teknik, information, tjänster och nytta övervägs noga och planeras för. [Lindh, 2003]. Figur 3-8. Hörnstenar i utvecklingen av digitala tjänster [IT-kommissionen, 2002] Teknik och informationsstruktur Idag är tekniken en omistlig del av varje organisation den behöver planeras för och struktureras. För organisationer som dessutom arbetar med e-tjänster är det kritiskt att ha en robust IT-arkitektur som tillåter att verksamheten byggs ut och expanderar. Det krävs en genomtänkt, standardbaserad plattform, därefter blir övriga tekniska lösningar mindre avgörande. Utvecklingen av tekniska lösningar går så fort framåt att mycket blir omodernt inom bara några år, men den grundläggande arkitekturen går oftast att behålla. En robust plattform underlättar både implementering av ny teknik och utbyggnad av den redan existerande, och den minskar kostnaderna. Affärsmål Utvecklingsverktyg Nätverksapplikationer Accessverktyg Information/databaser Grundläggande teknik (säkerhet, nätverk) När grunden (nätverk, säkerhetslösningar och databaser) finns på plats och ledningen har drivit igenom en standard som används över hela organisationen, krävs det inte längre något omfattande anpassningsarbete när en ny applikation ska tas in. Standarder gör det enklare, billigare och snabbare att börja använda nya applikationer och lösningar. En anledning till detta är att en enhetlig lösning med en utbredd standard i botten ofta Figur 3-9. Pyramid av tekniska lösningar [Hartman/Sifonis, 2000] 14