Skam, likgiltighet och eldsjälar. Tre studier om LSS-reformen och det kommunala självstyret Kommunal ekonomi och politik 13:2.

Transkript

1 Skam, likgiltighet och eldsjälar. Tre studier om LSS-reformen och det kommunala självstyret Kommunal ekonomi och politik 13: Med dr Barbro Lewin Statsvetenskapliga institutionen Uppsala universitet

2 Delrapport i projektet En mänskligare demokrati? Svensk handikappolitik FAS-stött projekt vid Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet Projektledare Leif Lewin Övriga medarbetare Lina Westin och Hanna Bäck

3 Övriga rapporter i projektet In pursuit of a measure of generosity in Swedish disability care i A. Gustavsson, J. Sandvin, R. Traustadottir & J. Tössebro (red.) Resistance, Reflection and Change. Nordic disability research A kinder, gentler democracy? The consensus model and Swedish disability politics. Scandinavian Political Studies Needs and ambitions in Swedish disability care. Scandinavian Journal of Diability Research 10.

4 Uppläggningen av föreläsningen Den funktionshinderpolitiska bakgrunden Bakgrunden till projektet En mänskligare demokrati? samt denna rapport Skam, likgiltighet och eldsjälar Design Resultat Diskussion, politisk betydelse

5 Den politiska bakgrunden till dagens sociala stöd till medborgare med funktionshinder i Sverige Handikapputredningen tillsattes 1989 LSS (Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade) beslöts av en totalt enig riksdag i maj 1993 och trädde i kraft 1 januari SKL (Sveriges kommuner och landsting) kritiska mot LSS.

6 Politisk bakgrund fortsättning På grund av kraftig kostnadsutveckling tillsattes Assistanskommittén, sedermera LSS-kommittén. Huvudbetänkande Möjlighet att leva som andra.

7 Kort om LSS LSS ger ovillkorlig rätt till stöd när behov finns. Prioriteringslag: Vid överklagande av LSS-beslut tar rätten ingen hänsyn till kommunala resurser. LSS ger betydligt mindre handlingsutrymme åt kommunerna än Socialtjänstlagen.

8 Mer om LSS LSS ger personligt stöd i form av tio uppräknade insatser. Liknande stöd kan ges enligt Socialtjänstlagen men med lägre ambitionsnivå: LSS garanterar goda levnadsvillkor medan Socialtjänstlagen nöjer sig med skäliga.

9 Projektets bakgrund i politiska mål för LSS och förverkligandet av reformen Ett huvudmål för LSS: I propositionen inför LSS anges ett mål med LSSreformen: Alla med svåra funktionshinder måste tillförsäkras god service och gott stöd oavsett var de bor. Möjlighet att leva som andra kommunmedborgare oberoende av lokala ambitioner.

10 Men verkligheten ser annorlunda ut Socialstyrelsens uppföljningar visar på stora olikheter i den kommunala LSS-tillämpningen. Needs and ambitions in Swedish disability care bekräftar Socialstyrelsens resultat: LSS-volymen är 10 gånger större i vissa kommuner än andra och försöker förklara den stora variationen.

11 Huvudresultat i Needs and ambitions Den kommunala LSS-tillämpningen är i huvudsak uttryck för en behovsstyrd välfärdsmodell. Men lokala faktorer som efterfrågekultur och politik verkar spela roll för den kommunala ambitionen: långvarigt vänsterstyre verkar exempelvis innebära större generositet.

12 Önskan att gå vidare och närmare undersöka den kommunala ambitionsnivån Syftet med denna kvalitativa studie är att komplettera den kvantitativa undersökningen med en fallstudie av några kommuner för att ytterligare undersöka den politiska ambitionen.

13 Problemet med geografisk rättvisa Välfärdsforskaren Gøsta Esping-Andersen betonar betydelsen av tillgänglighet till offentliga nyttigheter (1990). Krav på geografisk rättvisa: Rättssäkerhetskrav att tillgänglighet är lika för alla oberoende av var man bor.

14 Närhetsprincipen Ligger nära normaliseringsprincipen. Inte bara beslut utan även utförande, dvs. det faktiska stödet ska ske där man bor.

15 Politiker har ansvar för att garantera geografisk rättvisa och att tillgodose närhetsprincipen Andra politiska aktörer: tjänstemän, representanter för intresseorganisationer.

16 Integrerad implementeringsmodell (Winter 2006) Både uppifrånperspektiv fokus på politiska mål. Och nerifrånperspektiv - fokus på lokala politiska aktörer.

17 Politiska aktörers handlingsalternativ (Lewin 1998) Kommunalpolitiker Aktiv laglydnad Passiv laglydnad Lagtrots - både domstolstrots och att inte verkställa gynnande beslut.

18 Politiska aktörers handlingsalternativ fortsättning Tjänstemän Aktiv laglydnad. Efterlevnad av lagen kommer före lojalitet med politiker och överordnade. Passiv laglydnad och lagtrots. Intresserepresentanter Aktiva eller passiva rättighetsbevakare.

19 Urvalet Styrt av resultaten från den kvantitativa studien Needs and ambitions in Swedish disability care. Avsåg Sex oberoende variabler förklarade volymen LSS-stöd.

20 Högre tilldelning av LSS-stöd i kommuner som 1. Tidigare haft vårdhem för utvecklingsstörda. 2. Ligger i glesbygd. 3. Har en liten landyta. 4. Har ett lågt humant kapital (många gamla, höga ohälsotal, låg utbildning, hög arbetslöshet). 5. Har en lokal efterfrågekultur (i norrlandslän). 6. Har en politisk vänsterideologi (långvarigt vänsterstyre). Resurser spelar inte roll.

21 Två aspekter har styrt urvalet 1. Det förflutnas roll: Överförd landstingsvolym (boende, skola och sysselsättning). 2. Kommunernas förhållande till de värden man har på de sex variablerna i modellen i den tidigare studien: en kommun med förväntad volym, en som avviker mycket genom att ha en oväntat hög volym samt en som har en oväntat låg volym. Högby, Medelby och Lågby

22 De tre kommunerna i relation till modellen i Needs and ambitions in Swedish disability care Variabel Lågby Medelby Högby Vårdhem Nej Nej Ja Folktäthet Glesbygd Glesbygd Glesbygd Humant kapital Medel Medel Medel Landyta Liten Liten Liten Norrlandslän Nej Nej Nej Vänsterstyre (ej stabilt) Ja tidigare, nej 2007 Ja Ja

23 Intervjupersoner och frågor Ett tjugotal politiska aktörer i de tre kommunerna har intervjuats: kommunpolitiker, tjänstemän, FUBrepresentanter Anonymitet Semistrukturerade frågor utifrån områden belyser handlingsalternativ ochinställningar. Frågor om egen bakgrund politiskt och yrkesmässigt.

24 Resultat: Handlingsalternativ i Lågby Enligt kommunpolitikerna själva och LSS-statistiken: Att göra det minsta möjliga, dvs. passiv laglydnad. Litet antal LSS-beslut. Ingen egen LSS-verksamhet. Osäkert om det finns en funktionshinderpolicy. Obefintlig kontakt med intresseorganisationen FUB.

25 Handlingsalternativ i Lågby, fortsättning Handläggare har försökt komma med förslag om förändringar men inte fått gehör hos högre tjänstemän och politiker. FUB-representanten är en passig rättighetsbevakare.

26 De politiska aktörernas val med Alfred Hirschmans ord (1970) Sätt för medborgare att reagera på myndigheters handlande: Exit, voice and loyalty: Medborgare väljer exit dvs. att flytta. Handläggare väljer voice dvs. att göra sin röst hörd. FUB väljer loyalty dvs. accepterar (resignerat) situationen.

27 Hur kan inställningarna i Lågby karakteriseras? Likgiltighet och skam hos politiker och FUBrepresentant. Handläggaren ensam i sitt engagemang.

28 Resultat: Handlingsalternativ i Medelby Kommunpolitikerna och tjänstemännen: Aktiv laglydnad. Visst lagtrots. FUB-representanten passiv rättighetsbevakare.

29 Hur kan inställningarna i Medelby karakteriseras? Engagemang och stolthet bland politiker och tjänstemän. FUB-representanten uttrycker skam.

30 Resultat: Handlingsalternativ i Högby Aktiv laglydnad.

31 Hur kan inställningarna i Högby karakteriseras? Stolthet och engagemang hos alla aktörer. Eldsjäl.

32 De tre kommunerna jämförs Bara Högby omsorgsverksamhet. I Medelby har man tagit fasta på de politiska intentionerna med LSS. Lågby har ingen egen LSS-verksamhet. Likhet: Ingen kommun hänvisade till brist på resurser.

33 Sammanfattningsvis: Ambitionen varierar I ena änden finns eldsjälar som uttrycker engagemang och stolthet. I den andra änden finns likgiltighet och skam.

34 Att förstå förverkligandet av politiska reformer Utvärderingsforskaren Evert Vedung (1998). Konstruera programteorin: Empiriska antaganden = antaganden om hur verkligheten är; Normativa antaganden = antaganden om hur man anser att verkligheten bör vara.

35 Programteori Tre krav på den offentliga organisationen som är gemensamma för reformer i den svenska demokratiska rättsstaten (dvs. krav på kommunerna) (Lundquist 1992; Petersson 2000): Rättssäkerhet Demokrati Effektivitet

36 Programteori fortsättning Specifikt för LSS Rättssäkerhet Stark fokus - den enskilde ges stort inflytande, möjlighet att överklaga, hänvisning till brist på resurser godkänns inte. Demokrati rättssäkerhet effektivitet: Rättssäkerhet får inte stå tillbaka för kostnadseffektivitet. LSS är en prioriteringslag resurser ska fram när behov finns.

37 Tre implementeringsförutsättningar Lundquist 1987, Vedung 1998 och Winter Aktörer i genomförandeledet måste förstå, vilja och kunna följa de statliga styrningsintentionerna.

38 Förväntningarnas möte med verkligheten: Hur kan vi förstå variationen? Kommunerna förväntas aktivt tillämpa LSS, skjuta till erforderliga resurser. Man förstår och har förmåga men den tredje förutsättningen viljan, dvs ambitionen varierar mellan kommunerna.

39 Det förflutnas roll i Högby Högby hade tidigare vårdhem. Personer flyttade dit när vårdhemmet stängde. Tjänstemän och personal följde med. Inte bara antal utan även positiva attityder kan bidra till handlandet. I statskunskapen talar man om stigberoende (path dependence, Thelen 1999).

40 Annorlunda med Mellanby och Lågby Det fanns inga vårdhem i Mellanby och Lågby. Stora skillnader i LSS-volym. Resultaten tyder på skillnader i handlingsalternativ: Aktiv laglydnad i Medelby, passiv laglydnad i Lågby.

41 Det spelar roll var du bor I Lågby finns tillgänglighet till beslut men inget faktiskt stöd. Dvs problem med demokrativärdet. Likabehandlingsprincipen hotas i Lågby, särskilt närhetsprincipen. Dvs problem med rättssäkerheten.

42 Betydelse för framtida politik? Hur kan passiv laglydnad vändas till aktiv laglydnad? LSS håller på att revideras. Laglydnad och valfrihet viktiga värden i huvuddbetänkandet Möjlighet att leva som andra.

43 Hur kan valfriheten garanteras att få sitt LSS-stöd där man bor? Morot eller piska? Sannolikt hjälper inte morötter: resurser. Varken den kvantitativa totalstudien eller den begränsade kvalitativa studien tyder på det. Eldsjälar kan inte beslutas fram. Även FUB passivt. Kanske känslan av skam kan motivera de politiska aktörerna att ta ansvar för att närhetsprincipen säkras.

44 Hur kan valfriheten att få sitt LSS-stöd där man bor garanteras? Fortsättning LOV (lag om valfrihet) sedan Ett steg i rätt riktning. Osäkert om hur tillämpningen kommer att fungera. Sannolikt behövs piskan: en laglig skyldighet för kommunerna att inte bara besluta om LSS-insatser utan också faktiskt ge LSS-stödet till sina egna medborgare i kommunen.