UTVÄRDERING AV EFTERBEHANDLING AV FÖRORENADE OMRÅDEN

Transkript

1 UTVÄRDERING AV EFTERBEHANDLING AV FÖRORENADE OMRÅDEN Lars Rosén, Niklas Törneman, Gerda Kinell, Tore Söderqvist, Åsa Soutukorva, Ingela Forssman, Claes Thureson NATURVÅRDSVERKET

2 Beställningar Ordertel: Orderfax: E-post: Postadress: CM Gruppen AB, Box , Bromma Internet: Naturvårdsverket Tel: Fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, Stockholm Internet: ISBN ISSN Naturvårdsverket 2014 Tryck: Arkitektkopia, Bromma 2014 Omslag: bild / illustration

3 Förord 3

4 Förord Naturvårdsverket är nationellt samordnande myndighet för arbetet med förorenade områden. Vi har sedan 1999 fördelat ett statligt bidrag för att efterbehandla förorenade områden där det enligt miljöbalken inte finns någon som kan ställas till ansvar för att bekosta åtgärder. Bidragen fördelar vi till åtgärder där behoven är som störst utifrån en nationell prioritering. Förorenade områden är ett av de mest komplexa och kostsamma miljöproblemen vi har att lösa. Det statligt finansierade efterbehandlingsarbetet är en viktig del av miljömålsarbetet och särskilt miljömålet Giftfri miljö som anger att förorenade områden inte ska utgöra några risker för människors hälsa och miljön. Vår tidigare industriella utveckling har bidragit till Sveriges välstånd, men också orsakat många förorenade områden. I Sverige finns omkring 1300 förorenade områden som är så allvarligt förorenade att riskerna för människors hälsa eller miljön är potentiellt mycket stora, så kallade riskklass 1-områden. Ytterligare drygt områden finns med potentiellt stora risker, så kallade riskklass 2-områden. Läckaget av farliga ämnen fortsätter tills områdena är åtgärdade. Områdena ligger ofta i glesbygd där efterfrågan på marken är liten och där en exploatering inte kan bära kostnaden för en efterbehandling. Efterbehandlingsarbetet handlar alltmer om åtgärder nu när vi till stor del har kunskapen så att vi vet var det behövs åtgärder. Det pågår ett läckage av föroreningar tills området är åtgärdat. Vi åtgärdar dessa områden för att inte nästa generation ska behöva lösa miljöproblemen. Vi har låtit utvärdera det statligt finansierade efterbehandlingsarbetet med ett nationellt perspektiv. Uppdraget var att belysa direkta miljö- och hälsoeffekter, långsiktiga fördelar och andra effekter av efterbehandlingsarbetet samt visa på goda exempel av metoder och tekniker. Utvärderingen ger värdefulla bidrag till att utveckla fördelningen av bidrag, riskvärdering och metoder för att visa på nyttan. Utvärderingen visar även på behovet av information, så att det är möjligt att visa på nyttan. Det gäller särskilt nyttor som inte på ett enkelt sätt kan värderas ekonomiskt. Det totala värdet av en giftfri miljö ligger till stora delar utanför den typ av samhällsekonomisk beräkningsmodell som har använts i utvärderingen. Utvärderingen har genomförts av Sweco och denna rapport är resultatet av utvärderingen. Rapportförfattarna svarar för de slutsatser och rekommendationer som lämnas i rapporten. Naturvårdsverket Januari 2013 Lena Callermo 4

5 Innehåll FÖRORD 3 SAMMANFATTNING 8 SUMMARY 14 1 INLEDNING Bakgrund Syften Deltagare 21 2 GENOMFÖRANDE Delområden Delområde 1: Miljö- och hälsoeffekter Delområde 2: Goda exempel Delområde 3: Effekter i samhället Underlag Huvudsakliga moment 25 3 METODIK Val av studieprojekt Geografiskt läge Föroreningstyp Föroreningsförekomst Storlek på EBH-projekt Markanvändning EBH-teknik Tid sedan slutförande Sammanfattande information om valda studieobjekt Insamling av underlag Utvärdering av miljö- och hälsoeffekter Kvantifiering av direkt hälsonytta Kvantifiering av potentiellt ökat välbefinnande Kvantifiering av miljönytta Kriterier för utvärdering av miljömässig hållbarhet Utvärdering av ekonomiska effekter Kostnads-nyttoanalys 45 5

6 3.4.2 Ambitionsnivåer ekonomisk analys av studieprojekt Kriterium för utvärdering av ekonomisk hållbarhet Utvärdering av sociala effekter Inledning Kriterier för utvärdering av social hållbarhet Övergripande hållbarhetsanalys Beräkning av nyckeltal Utvärdering av goda exempel 63 4 RESULTAT Inledning Miljö- och hälsoeffekter Goda exempel Inledning Orsaker till begränsad användning av alternativa metoder Effekter i samhället Samhällsekonomiska effekter Sociala effekter 85 5 SLUTSATSER 88 6 EBH OCH MILJÖMÅL Miljömålet Giftfri miljö Miljömålet Grundvatten av god kvalitet Miljömålet Levande sjöar och vattendrag Miljömålet God bebyggd miljö Miljömålet Hav i balans samt levande kust och skärgård FÖRSLAG INFÖR FORTSATT EBH-ARBETE Miljö- och hälsoeffekter Åtgärdslösningar - ny teknik och nya metoder Effekter i samhället Förslag till kompletterande underlag Miljö- och hälsoeffekter Samhällsekonomiska effekter Sociala effekter KÄLLFÖRTECKNING 108 6

7 BILAGOR: 1. Kontaktuppgifter vid utvärdering av studieprojekt 2. Matriser för bedömning av miljöeffekter 3. Matriser för bedömning av sociala effekter 4. Utvärdering av studieprojekt 5. Protokoll från möte i Bengtsfors 7

8 Sammanfattning Naturvårdsverket bedömer att det i Sverige finns ca allvarligt förorenade områden (riskklass 1) och områden i risklass 2 (områden med potentiellt stora risker). Flertalet av dessa saknar ansvariga verksamhetsutövare och regeringen har gett i uppdrag till Naturvårdsverket att förvalta ett statligt anslag för sanering av dessa områden. I dagsläget har ett 100-tal objekt sanerats med stöd av det statliga anslaget. För närvarande saneras 48 objekt med stöd av statligt anslag. Naturvårdsverket vill nu utvärdera det statligt finansierade arbetet med efterbehandling av förorenade områden (EBH) för att få en god bild av genomförda åtgärder och deras miljönytta, samhällsekonomiska effekter samt övriga sociala effekter i samhället. Naturvårdsverket vill också utvärdera huruvida det statligt finansierade efterbehandlingsarbetet kan förbättras. Utvärderingens huvudsakliga syften är att: Beskriva genomförda statligt finansierade EBH-åtgärders miljö- och hälsonytta. Beskriva goda exempel inom EBH-området, både när det gäller tekniklösningar och arbetsformer. Identifiera och så långt möjligt kvantifiera effekterna av det statligt finansierade EBH-arbetet i samhället, när det gäller till exempel samhällsnytta, spridning av föroreningar, möjlig ny markanvändning, sysselsättning, effekter på friluftsliv och lokalt näringsliv. Även långsiktiga, potentiella och indirekta effekter ska belysas. Belysa hur efterbehandlingsarbetet stödjer uppfyllandet av de nationella miljömålen. Utvärderingen har baserats på studier av tio utvalda EBH-projekt. Urvalet av projekt har gjorts utifrån en uppsättning kriterier för att identifiera projekt med olika förutsättningar och karaktär, så som fördelning över landet, storlek och val av saneringsmetod. Syftet har varit att erhålla en uppsättning projekt som, så långt möjligt, är representativa för det statligt finansierade EBH-arbetet hittills. De utvalda projekten är: BT Kemi (norra området) avslutades 2009 EKA Bengtsfors avslutades 2010 Hagforstvätten studerad fas avslutades 2004 Hanssons såg avslutat 2005 Hälleforsnäs bruk avslutat 2006 Köpmanholmen avslutades 2009 F.d. kemtvätten i Lerum studerad fas avslutades 2002 Robertsfors gamla impregneringsanläggning avslutades 2007 Skomakaren 1, Växjö avslutat 2009 Örserumsviken avslutat

9 Utvärderingen av de tio projekten har delats in i tre delområden: 1. Miljö- och hälsomässiga effekter 2. Goda exempel med avseende på teknikval och organisation 3. Effekter i samhället Effekter på människors hälsa och miljön har gjorts med avseende på minskade risker för exponering av föroreningar på platsen, minskad spridning av föroreningar, sammanlagd reduktion av ett antal för samhället prioriterade ämnen samt emissioner vid EBH-åtgärdernas genomförande. Miljö- och hälsoeffekter har kvantifierats så långt möjligt. För varje studieprojekt har använda saneringstekniker och det organisatoriska genomförandet sammanfattats och utvärderats. Exempel på egenskaper som utvärderats är val av efterbehandlingsteknik, teknikens innovationsgrad, projektstruktur och upphandling. Utifrån denna utvärdering beskrivs tekniska och organisatoriska goda exempel. Effekterna i samhället har delats in i sociala effekter och samhällsekonomiska effekter. De samhällsekonomiska effekterna har utvärderats med hjälp av kostnadsnyttoanalys (ibland även benämnd samhällsekonomisk konsekvensanalys). Härvid har kvantifiering av kostnader och nyttor genomförts där så varit möjligt. I de fall kvantifiering inte varit möjligt har kostnads- och nyttoeffekter bedömts kvalitativt. Underlaget för kvantifieringar av ekonomiska effekter har varit begränsat, vilket innebär att de kvalitativa bedömningarna dominerar. De kvantitativa resultaten från kostnads-nyttoanalyserna ska därför tolkas med försiktighet. Den sociala analysen kompletterar den samhällsekonomiska analysen och har omfattat bedömning av EBH-åtgärdernas effekter på arbetstillfällen, lokalt näringsliv, kulturmiljö, rekreation, rättvisa, upplevda hälsoeffekter och markanvändning. Underlagsmaterialet vid utvärderingarna har i huvudsak utgjorts av huvudstudier eller motsvarande, projektrapporter samt intervjuer med representanter för projekten. Underlagsmaterialet i dessa rapporter har för flera objekt varit begränsat. Detta har inneburit att effekterna i vissa avseenden har varit svåra att analysera och att resultaten är förknippade med osäkerheter. Eftersom endast tio projekt kunnat studeras inom ramen för denna utredning blir också graden av representativitet i de övergripande slutsatser som dras i utvärderingen osäker. Baserat på det underlag och de resultat som tagits fram inom de tre delområdena har en hållbarhetsanalys utförs för vart och ett av de tio utvalda studieprojekten. Hållbarhetsanalysen omfattar utvärderingar i de tre hållbarhetsdimensionerna - miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet. 9

10 Därefter har en analys gjorts av hur EBH-arbetet bidrar till uppfyllelse av Sveriges miljömål. Slutligen redovisas, baserat på utvärderingens resultat, förslag och rekommendationer inför det fortsatta statligt finansierade EBH-arbetet i Sverige. Arbetet har granskats av en referensgrupp med representanter från länsstyrelser, kommun och högskola samt SGI och SGU. Också Naturvårdsverkets miljöekonomer och deltagande organisationer i de tio studieprojekten har lämnat synpunkter på utvärderingen. Utvärderingens huvudsakliga slutsatser är: De miljömässiga effekterna av EBH-åtgärderna är övervägande positiva. Mark, grundvatten, ytvatten och sediment får överlag en förbättrad situation till följd av att källföroreningar åtgärdas, antingen genom borttagning av föroreningar eller genom spridningsförhindrande åtgärder. Åtgärderna har gett upphov till en förbättrad miljökvalitet för såväl markområden som närliggande recipienter. Insatserna har medfört att flera prioriterade föroreningstyper åtgärdats vid dessa platser som i internationella och nationella konventioner och lagar/direktiv identifierats som oönskade. Genom den förbättrade miljökvaliteten har efterbehandlade markområden också fått ökad potential för flera olika former av ny och förbättrad markanvändning. Efterfrågan på den efterbehandlade marken är emellertid begränsad vid de studerade projekten eftersom dessa, liksom flertalet bidragsprojekt, i huvudsak är belägna i glesbygd. Det finns en tydlig bild att åtgärderna åstadkommer övervägande positiva miljöeffekter i jord, grundvatten, ytvatten och sediment. Åtgärderna har å andra sidan åstadkommit negativa effekter för luftmiljön och med avseende på förbrukning av naturresurser och produktion av avfall. De studerade EBH-åtgärderna har medfört övervägande positiva lokala sociala effekter. Särskilt upplevs förbättrad lokal markanvändning, rekreation, hälsa, rättvisa och andra lokala sociala effekter, så som etablering av handel och arbetstillfällen, som positiva. EBH-åtgärderna har medfört en minskad oro och olägenhet för människor i närområdena till de förorenade platserna vilket kan ses som en positiv hälsoeffekt. De faktiska effekterna på människors hälsa är dock osäkra men sannolikt begränsade på grund av att få människor exponeras för föroreningarna vid flertalet av de studerade platserna. Detta har medfört att hälsonyttorna i termer av sparade liv blivit mycket kostsamma. De beräknade kostnaderna för sparade människoliv är avsevärt högre än vad som rapporteras för andra sektorer i samhället. Det är här viktigt att påpeka att åtgärder krävdes vid de studerade projekten eftersom riskerna för miljö och/eller hälsa befanns vara oacceptabla. Detta är något som fastslagits i riskvärderingarna inom projekten. 10

11 Den genomförda utvärderingen visar emellertid att andra åtgärder med mindre miljöbelastning och lägre kostnader hade varit önskvärda i flera fall ur ett hållbarhets- och samhällsekonomiskt perspektiv. Exempelvis bör åtgärder som behandlar föroreningar på plats eller som genom sortering minskar de mängder föroreningar och jordmassor som behöver transporteras och deponeras utvärderas och övervägas i högre utsträckning. Den genomförda utvärderingen visar att de projekt där alternativa lösningar använts också uppvisar en högre grad av hållbarhet. Goda exempel på teknik och metoder i efterbehandlingsarbetet skulle kunna tillämpas mera brett och medföra en ökad grad av hållbarhet i EBH-arbetet. Även den samhällsekonomiska analysen har konstaterat positiva effekter på miljö och hälsa till följd av saneringen. Samhällsekonomisk lönsamhet förutsätter dock att nyttorna överstiger kostnaderna för det undersökta projektet. För de studerade EBH-projekten har det i de flesta fall funnits mycket liten eller ingen efterfrågan på den sanerade marken. Det har inte heller funnits några boende på dessa områden. Därför är nyttorna i detta perspektiv sannolikt relativt små. Givet dagens situation på fastighetsmarknaden är det därför troligt att flertalet av de studerade EBH-projekten inte är samhällsekonomiskt lönsamma. Denna bedömning är dock behäftad med osäkerhet eftersom så få kostnads- och nyttoposter varit möjliga att kvantifiera. Vid tolkningen av den samhällsekonomiska utvärderingen måste den skala som de ekonomiska effekterna studeras på noga beaktas. I denna analys har nationella effekter och resultat varit fokus. Det är naturligt eftersom de studerade objekten är finansierade av statliga medel. Dock har detta en viktig implikation när det gäller fördelningen av kostnader och nyttor. Kostnaderna utfaller på en nationell nivå eftersom efterbehandlingsobjekten är statligt finansierade med hjälp av skattemedel. Nyttorna faller däremot till största delen ut på en lokal eller regional skala men är relativt begränsade på ett nationellt plan. Det är möjligt att resultaten av den samhällsekonomiska lönsamheten hade blivit annorlunda om skalan för den ekonomiska analysen hade varit på regional eller lokal nivå, dvs. om skalan för samhället hade begränsats till t.ex. en region eller en kommun. Ramarna för den samhällsekonomiska lönsamheten implicerar vikten av den sociala hållbarhetsbedömningen. Den sociala analysen är ett viktigt komplement eftersom exempelvis effekter på den lokala ekonomin såsom sysselsättningseffekter av EBH-insatserna reflekteras här. Underlaget för att bedöma samhällsekonomiska och sociala effekter till följd av EBH-åtgärder är idag mycket begränsat. För att möjliggöra väl underbyggda bedömningar av sociala och samhällsekonomiska effekter av EBH-åtgärder måste utredningsmaterialet, som idag fokuserar på miljö och hälsoeffekter, teknisk utformning samt kostnader för åtgärder (dock inte inkluderat miljö- och hälsokostnader) kompletteras. Det är viktigt att påpeka att resultatet av den samhällsekonomiska analysen (och i viss mån den miljö- och hälsomässiga analysen) inte nödvändigtvis 11

12 innebär att EBH-insatser ska prioriteras ner i glesbygdsområden där efterfrågan på mark och exponeringen för människor är begränsad. Sanering av dessa objekt kan i många fall vara nödvändiga p.g.a. allvarlig risk för miljö och hälsa. Utvärderingen visar istället att det finns mycket goda skäl att noga fundera över hur dessa EBH-åtgärder genomförs och med vilken ambitionsnivå för att bättre balansera åtgärdernas kostnader mot dess nyttor i samhället. I de genomgångna projekten har övergripande lärdomar angående användningen av alternativa EBH-metoder framkommit. Flera av projekten har haft relativt höga ambitioner och har också varit föremål för studiebesök samtidigt som ett visst samarbete har skett med universitet och högskolor. Graden av innovation i de studerade åtgärderna måste dock generellt betecknas som låg. De flesta EBH-åtgärder har bestått av grävsaneringar med deponering av förorenade massor på annan plats. EBH- insatserna har en viktig funktion att fylla i miljömålsarbetet för att uppnå miljömålen Giftfri miljö, Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, God bebyggd miljö och Hav i balans samt Levande kust och skärgård. Åtgärderna leder till att belastningen på miljö och i viss mån hälsa minskar. Som ett resultat av hur EBH-arbetet genomförts hittills i Sverige finns emellertid en konflikt mellan olika miljömål, exempelvis mellan Giftfri miljö å ena sidan och Frisk luft och Begränsad klimatpåverkan å andra sidan. Detta eftersom omfattande grävsaneringar med transporter medför emissioner av växthusgaser, försurande ämnen och hälsofarliga partiklar. Sammantaget visar den genomförda utvärderingen övervägande positiva effekter av det statligt finansierade EBH-arbetet. Dock skulle saneringarna delvis kunna bedrivas mera hållbart och mera samhällsekonomiskt försvarbart. För att uppnå detta bör underlaget för prioritering av bidragsfinansierade EBH-åtgärder förbättras. I utredningsfaserna behöver därmed mera ingående och strukturerade analyser göras av samhällsekonomisk lönsamhet, sociala effekter och hållbarhet för olika åtgärdsalternativ. Mer ändamålsenliga utvärderingsmetoder måste därmed utvecklas och anpassas för relevant bedömning av dessa faktorer i EBH-projekt. För att möjliggöra sådana bedömningar behöver den s.k. riskvärderingen (vilket är en del av de utredningar som alltid görs enligt Naturvådsverkets vägledningsmaterial inför en sanering) inkludera en integrerad bedömning av miljömässig, ekonomisk och social hållbarhet. Riskvärdering behöver också i högre grad integreras med åtgärdsutredning. I utredningsfaserna behöver mer ingående och strukturerade analyser göras av samhällsekonomisk lönsamhet och hållbarhet för olika åtgärdsalternativ. Detta är i linje med hur EBH-sektorn utvecklas internationellt och det är endast så ett mera heltäckande prioriteringsunderlag kan tas fram för en sund hushållning med samhällets begränsade resurser. 12

13 En mera mångfacetterad riskvärdering, enligt ovan, skulle sannolikt medföra en bredare palett av teknik- och organisationslösningar än idag. Eftersom underlaget för EBH-åtgärder idag, åtminstone till stor del, inte omfattar samhällsekonomiska och sociala effekter riskerar också urvalet av EBH-metoder som används i praktiken att bli mera begränsat om inte dessa aspekter vägs in. En ökad helhetssyn skulle därmed sannolikt innebära en minskad dominans av grävsaneringar till förmån för alternativa åtgärdslösningar. Sammanfattningsvis rekommenderar vi en fortsatt finansiering av saneringsåtgärder. Viktiga lärdomar av denna utredning är att EBH-arbetet har en viktig funktion att fylla i miljömålsarbetet. EBH-åtgärderna leder till att belastningen på miljö och i viss mån hälsa vid de åtgärdade platserna minskar. Utvärderingen visar också att EBH-åtgärder medför i huvudsak positiva lokala sociala effekter. Genomgången visar emellertid att EBH-arbetet skulle kunna bedrivas mera hållbart och mera samhällsekonomiskt försvarbart. 13

14 Summary The Swedish Environmental Protection Agency (EPA) has estimated that there are approximately heavily contaminated sites in Sweden (Risk Class 1) and sites with potentially significant risks to human health or the environment (Risk Class 2). The majority of these sites have no legally liable owner or operator and the Swedish government has appointed the Swedish EPA to manage a national fund for remediation of these sites. Until now, approximately 100 sites have been remediated and 48 sites are currently being remediated. The Swedish EPA now wants to evaluate the nationally funded remediation program and the completed remediations with respect to environmental benefits as well as socio-economic and other social effects. It also wants to evaluate the possibilities for improving future remediation efforts. The main purposes of the evaluation were: To describe the benefits of the national remediation program to the environment and human health. To identify good examples of the remediation program, with respect to remediation technologies and organization. To identify, and as far as possible, quantify a wide range of effects in society of the national remediation program, e.g. socio-economy, spreading of contaminants, land-use, labor markets, recreation, and local businesses. Also long-term, potential and indirect effects should be considered. Describe how the national remediation program supports the fulfillment of the Swedish national environmental quality objectives. The evaluation was based on studies of 10 selected remediation projects. The selection of study projects was based on a set of criteria defined to identify projects of different preconditions and character, such as geographical distribution, size, and remediation technology. The purpose was to achieve a set of projects that, as far as possible, is representative of the nationally funded remediation program this far. The selected projects are: BT Kemi (northern part) completed in 2009 EKA Bengtsfors completed in 2010 Hagforstvätten the studied phase completed in 2004 Hanssons såg completed in 2005 Hälleforsnäs bruk completed in 2006 Köpmanholmen completed in 2009 F.d. kemtvätten i Lerum the studied phase completed in 2002 Robertsfors gamla impregneringsanläggning completed in 2007 Skomakaren 1, Växjö completed in 2009 Örserumsviken completed in

15 The evaluation of the projects was divided into three sub-areas: 1. Effects on the environment and human health 2. Good examples with respect to remediation technology and organization 3. Effects in society Effects on human health and the environment was performed with respect to reduced exposure risks of contaminants at the site, reduced spreading of contaminants to surroundings, total reduction of prioritized substances, and emissions from remedial actions. The environmental and human health effects were quantified as far as possible. The remediation technologies and organization form was summarized and evaluated for each project. Examples on evaluated properties are choice of remediation technology, degree of innovation of selected technology, project organization and procurement. Based on this evaluation, technological and organizational good examples were described. Effects in society were divided into social effects and socio-economic effects. The socio-economic effects were evaluated using cost-benefit analysis, with quantification of costs and benefit items when possible. When quantification was not possible, costs and benefits were evaluated qualitatively. The available information for performing quantitative cost-benefit analyses was limited, resulting in a majority of qualitative evaluations. The quantitative results of the performed cost-benefit analyses should therefore be interpreted with caution. The social analysis supplements the socio-economic analysis and comprised of evaluation of the effects of remediations on the labor market, local businesses, cultural values, recreation, equality, perceived human health effects and local landuse. The available information for the evaluations consisted primarily of the principal investigations report ( huvudstudie ), the final project report delivered to the Swedish EPA ( projektrapport ), and interviews with representatives of the remediation projects. The information in these reports were, for several projects, limited, resulting in difficulties in the evaluation of some effects and subsequently leading to uncertainties in the outcomes of the evaluation. Since the evaluation is based on only ten remediation projects, the degree of representativeness regarding the general conclusions of this evaluation is subject to uncertainty. Based on the information and results of each of the three sub-areas, an assessment of the sustainability of the remediations was performed for each of the ten projects. The sustainability assessment comprised evaluations in each of the three sustainability domains: environmental, economic and social sustainability. 15

16 Subsequently, an evaluation was performed regarding how the national remediation program supports the fulfillment of the Swedish national environmental quality objectives. Finally, based on the results of the performed evaluations, recommendations are provided for improving the efficiency of future remediation efforts. The evaluation work was reviewed by a reference group with members from county authorities, municipalities, universities, the Swedish Geotechnical Institute (SGI) and the Swedish geological Survey (SGU). Environmental economists of the Swedish EPA and representatives of participating organizations in the ten studied remediation projects also provided reviews. The main conclusions of the evaluation are: The environmental effects of the remediations are overall positive. Soil, groundwater, surface water and sediments have in most cases received an improved quality due to the removal and/or reduced spreading of the source contamination. The remediations have resulted in overall improved environmental quality on-site as well as in adjacent recipients. The remediations have resulted in removal at these sites of contaminants prioritized in Swedish and international conventions and directives. By improved environmental quality the sites have also gained an increased potential for different types of new and improved land-use. However, the demand for the remediated land areas is rather limited, due to most of the study sites being located in rural areas. This is true also for the majority of the sites funded by the national remediation program. It is clear that remediations have provided for an improved environmental situation with respect to soil, groundwater, surface water and sediments. However, remedial actions have also resulted in negative impacts by air emissions, by use of non-renewable natural resources, and by production of non-recyclable waste. The studied remediations have resulted in overall positive social effects, primarily concerning local land-use, recreation, perceived health effects, equity, local businesses and employment. The remediations have resulted in reduced concern and nuisance för people adjacent to the contaminated sites. The actual effects on human health are, however, uncertain but likely to be limited due to the small number of people being exposed to contamination at most sites. This has resulted in a limited improvement in human health, expressed as number of lives saved. The calculated costs for a life saved are substantially higher than what is reported from other sectors in society. It is important to note that actions were required at the studied sites since risk levels were considered unacceptable. The evaluation, however, shows that other actions with less negative environmental impacts and lower costs would have been desirable in several cases from a sustainability and socio-economic perspective. For example, local treatment of contaminants or pre-treatment of contaminants to reduce 16

17 the amounts of soil in need for disposal should be more extensively considered. The evaluation shows that projects with other remediation technologies than traditional excavation and disposal ( dig and dump ) exhibit a higher degree of sustainability. Also the socio-economic analysis shows some benefits of the remediations. However, socio-economic analysis assumes that benefits are larger than the costs in order to show societal profitability. In the studied projects, the demand for the remediated land is limited or even non-existent and there were no persons living on the sites. The socio-economic benefits are therefore rather limited. Given the current situation on the property market it is unlikely, for the majority of the studied sites, that the remediations were societally profitable. This conclusion is associated with uncertainty due to the fact that only some cost and benefit items were possible to quantify. When interpreting the socio-economic assessment the scale of the assessment has to be carefully considered. In this analysis focus has been on national effects. This is highly reasonable since the remediations have had national funding. However, this has an important implication when considering the distribution of costs and benefits. The costs are taken on the national level, whereas the benefits primarily are gained on a local or regional level. It is possible that the results of the socio-economic assessment had provided different outcomes if performed on another, more regional or local, scale. The boundaries of the socio-economic assessment implicate the importance of the social analysis. The social analysis is an important supplement since effects on the local economy, e.g. concerning unemployment, are reflected here. The available information for evaluating socio-economic and social effects due to remediations is currently rather limited. To facilitate well-founded and sound assessments of socio-economic and social effects of remediation investigations in remedial projects, which today focus entirely on environmental issues, human health, engineering design and project costs (although not environmental costs or other externalities), need to be improved. It is important to note that the results of the socio-economic assessment (and in some part also the assessment of effects on the environment and human health) do not necessarily mean that remedial activities should be down-prioritized in rural areas where the demand for land and exposure to humans are limited. The results instead show that there are very good reasons to reflect on how these remediations should be performed and with what level of ambition, in order to better balance the costs of the remediations against their benefits. Important lessons have been learned in the studied projects regarding the use of alternative remediation techniques (i.e. techniques not completely relying on excavation and disposal). Several projects have been used as study sites for practitioners and there has been some collaboration with universities and research organizations. However, the degree of innovation 17

18 is in general considered to be low. Most projects have been remediated by excavation with disposal of contaminated materials at another location. The remediation program plays an important role in the work on fulfilling the Swedish national environmental quality objectives. The remediations lead to reduced contaminant load on the environment and, at least to some extent, to improved human health. As a result of how remediations have been performed in Sweden so far, there are however some negative environmental impacts of the remedial actions due to emissions of greenhouse gases, acidifying substances and particles. Overall, the evaluation of the ten projects shows positive effects of the nationally funded Swedish remediation program. However, the remediations could be performed in a more sustainable and cost-efficient way. To achieve this, the basis for prioritization of nationally funded remediations needs to be improved. During the investigation and preparatory phases of remediation projects, more detailed and structured assessments of societal profitability, social effects and sustainability for different remediation alternatives need to be performed. Improved and better adapted assessment methods thus need to be developed and adapted for relevant assessment of these factors in remediation projects. To facilitate such assessments the so called risk evaluation ( riskvärdering ) has to include an integrated assessment of environmental, social and socio-economic sustainability. The risk evaluation also to a higher degree needs to be integrated with the identification and design of remedial alternatives ( åtgärdsutredning ). More structured and detailed assessments of socio-economic effects and sustainability thus need to be an integral part of the evaluation and selection process of remediation alternatives. This is in line with the development of the remediation sector internationally, and it is only in this way a more comprehensive basis for prioritization can be achieved for a sound use of society s limited resources. A more comprehensive risk evaluation, in line with above, is likely to result in a wider range of technical and organizational remediation approaches being applied than today. Because the basis for decisions regarding remedial actions today, at least to a large degree, does not include assessments of socio-economic or social effects, the range of remediation approaches used is probably more limited than it would be if these aspects were considered. A more holistic view would thus likely result in fewer excavation and disposal projects in favor of an increased number of alternative remediation technologies. In summary, we recommend a continued national funding of remediation of contaminated sites. An important lesson learned from this study is that the national program has an important role in the fulfillment of the Swedish national environmental objectives. The program has resulted in reduced contaminant load on the environment, and to some degree also an improved health situation at these sites. The evaluation also shows that the remediations achieve positive local social ef- 18

19 fects. The evaluation, however, shows that the remediation work could be performed in a more sustainable and socio-economic way. 19

20 1 Inledning 1.1 Bakgrund Det finns ett stort antal, för närvarande cirka , potentiellt förorenade områden i Sverige. I storleksordningen 1300 av dessa är allvarligt förorenade och där bedöms riskerna för människors hälsa eller miljön som potentiellt mycket stora. Det övergripande syftet med efterbehandling av förorenade områden (EBH) är att långsiktigt minska riskerna med förorenade områden för människors hälsa och miljön. Efterbehandlingsarbetet är därmed en viktig del av miljömålsarbetet och för att uppnå miljömålet Giftfri miljö. Efterbehandlingsarbetet är förankrat i miljöbalken och utgångspunkten är att den som förorenat ska stå för utredning och åtgärder. Det statliga anslaget för sanering och efterbehandling av förorenade områden, sakanslag 1:4, finns för att åstadkomma insatser där det inte finns någon som kan betala, eller där någon bara till viss del kan betala eller hållas ansvarig för att betala. Naturvårdsverket ansvarar för nationell samordning och prioritering när det gäller efterbehandling av förorenade områden. Naturvårdsverket administrerar det statliga anslaget och fattar beslut om bidrag till utredningar och åtgärder av förorenade områden. För att förbättra underlaget för prioritering och användning av det statliga anslaget för EBH vill Naturvårdsverket utvärdera hittills genomförda åtgärder och deras miljönytta, samhällsekonomiska effekter samt övriga sociala effekter i samhället. Naturvårdsverket vill också identifiera goda exempel och belysa eventuella problem med EBH-arbetet. Utvärderingens målgrupp är miljödepartementet, Naturvårdsverkets ledning och ansvarig enhet, länsstyrelser och kommuner samt andra berörda aktörer som arbetar med efterbehandling av förorenade områden. Utvärderingen har utförts av Sweco Environment AB i samverkan med Enveco Miljöekonomi AB på uppdrag av Naturvårdsverket. 1.2 Syften Utvärderingens huvudsakliga syften är att: Beskriva genomförda statligt finansierade EBH-åtgärders miljö- och hälsonytta. Beskriva goda exempel inom EBH-området, både när det gäller tekniklösningar och arbetsformer. Identifiera och så långt möjligt kvantifiera effekterna av det statligt finansierade EBH-arbetet i samhället, när det gäller till exempel samhällsnytta, möjlig ny markanvändning, spridning av föroreningar, sysselsättning, effekter på friluftsliv och lokalt näringsliv. Även långsiktiga, potentiella och indirekta effekter ska belysas. 20

21 Belysa hur efterbehandlingsarbetet stödjer uppfyllandet av de nationella miljömålen. Utifrån utvärderingen av efterbehandlingsarbetets effekter ska utredningen också reflektera och resonera kring hur det statliga anslaget för EBH-arbetet fungerar som styrmedel i arbetet med att uppfylla de svenska miljömålen. Härvid ska läggas särskild tonvikt vid miljömålet Giftfri miljö och delmålet Förorenade områden, men även koppling till övriga miljömål ska inkluderas. 1.3 Deltagare Arbetet har utförts i samverkan mellan Sweco Environment AB i Göteborg och Malmö och Enveco Miljöekonomi AB i Stockholm. I projektet har en dialog förts fortlöpande med Naturvårdsverket. Vid Sweco Environment AB har Lars Rosén varit uppdragsledare. I arbetet har Niklas Törneman (Sweco), Ingela Forssman (Sweco), Claes Thureson (Sweco), Peter Englöv (Sweco), Gerda Kinell (Enveco), Åsa Soutukorva (Enveco) och Tore Söderqvist (Enveco) medverkat. Från Naturvårdsverket har Ulf E Andersson (Naturvårdsverkets beställarrepresentant), Örjan Magnusson, Tanja I Näslund och Carl Mikael Strauss deltagit. En referensgrupp med representanter från länsstyrelser, kommun och högskola samt SGI och SGU har gett värdefulla synpunkter på arbetet. 21

22 2 Genomförande 2.1 Delområden Uppdraget har genomförts under perioden september 2012 december Utvärderingen baserats på studier av EBH-åtgärders genomförande och effekter i tio utvalda studieprojekt. För att kunna uppfylla Naturvårdsverkets syfte med projektet har flera olika typer av utvärderingar varit nödvändiga. Arbetet har i enlighet med Naturvårdsverkets önskemål delats in i nedanstående huvudsakliga delområden Delområde 1: Miljö- och hälsoeffekter Mål: Belysa miljö- och hälsoeffekter av genomförandet av åtgärder. Effekter på människors hälsa och miljön har gjorts både med avseende på minskade risker för exponering av föroreningar på platsen och med avseende på EBHåtgärdernas genomförande. Miljö- och hälsoeffekterna har kvantifierats så långt möjligt. Exempel på effekter som kvantifierats är mängd prioriterade föroreningar av olika typer som åtgärdats, reducerade hälsorisker, minskad belastning på sjöar och vattendrag, arealer som stöder högre grad av miljökvalitet och förbrukning av naturresurser och emissioner i samband med EBH-åtgärderna. Nyckeltal för miljö- och hälsoeffekter redovisas för de utvärderade projekten. Med nyckeltal avses här främst de genomförda kvantifieringarna av miljö- och hälsoeffekter. Mängden åtgärdad förorening har satts i relation till åtgärdernas kostnader. Åtgärdernas kostnader, inklusive kostnader för påverkan på miljö och hälsa, har kvantifierats så långt möjligt utifrån tillgänglig information. Kostnadsanalysen har genomförts som en del av den samhällsekonomiska analysen inom delområde Delområde 2: Goda exempel Mål: Identifiera, beskriva och bedöma goda exempel, både avseende tekniklösningar och metodmässiga/organisatoriska arbetsformer. För varje studieprojekt har använda saneringstekniker och det organisatoriska genomförandet sammanfattats och utvärderats. Exempel på egenskaper som utvärderats är val av efterbehandlingsteknik, teknikens innovationsgrad, projektstruktur och upphandling. Utifrån denna utvärdering beskrivs tekniska och organisatoriska goda exempel som bedömts vara viktiga erfarenheter inför fortsatt EBH-arbete i Sverige. Innovationsgraden hos enskilda tekniker och metoder inom saneringsarbetet har bedömts. Hinder och möjligheter för utveckling av ny teknik och innovationer har belysts. 22

23 2.1.3 Delområde 3: Effekter i samhället Mål: Identifiera effekter i samhället, nyttor av efterbehandlingsverksamhet, i flera led. Effekterna i samhället har delats in i sociala effekter och samhällsekonomiska effekter. De samhällsekonomiska effekterna har utvärderats med hjälp av kostnadsnyttoanalys (ibland även benämnd samhällsekonomisk konsekvensanalys). Härvid har kvantifiering av kostnader och nyttor genomförts där så varit möjligt. I de fall kvantifiering inte varit möjligt har kostnads- och nyttoeffekter bedömts kvalitativt. Den samhällsekonomiska analysen har baserats på det tillgängliga underlagsmaterialet, kvantifieringen av miljö- och hälsoeffekter (delområde 1) samt intervjuer med representanter för projekten. Sociala effekter av EBH-åtgärderna har bedömts utifrån intervjuer med representanter för de olika projekten. Baserat på det underlag och de resultat som tagits fram inom de tre delområdena har en hållbarhetsanalys utförs för vart och ett av de tio utvalda studieprojekten. Hållbarhetsanalysen omfattar utvärderingar i de tre hållbarhetsdimensionerna - miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet - i enlighet med vad som ursprungligen beskrevs av Brundtlandkommissionen i rapporten Vår gemensamma framtid (World Commission on Environment and Development, 1987). Vid hållbarhetsvärderingen bedömdes dessa effekter med hjälp av poängsättning av ett antal nyckelkriterier, se Figur 1. Syftet med hållbarhetsanalysen är att ge en övergripande och sammanfattande bild av EBH-åtgärdernas effekter och få ett underlag för en diskussion kring åtgärdernas långsiktiga hållbarhet. En hållbarhetsvärdering av EBH-åtgärdernas effekter bedömdes också vara lämpligt att genomföra i ljuset av det omfattande arbete som nu drivs internationellt i syfte att åstadkomma så miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbara åtgärdslösningar som möjligt, se exempelvis SuRF UK (2010 och 2011) och (USEPA (2012). Hållbarhetsanalysen gjordes i enlighet med den metodik, baserad på multikriterieanalys, som beskrivits av Rosén m fl (2009; 2013) inom bl a Naturvårdsverkets program Hållbar sanering. För andra exempel på multi-kriterieanalys för utvärdering av hållbarhet av efterbehandlingsåtgärder, se exempelvis Harbottle et al (2008), Brinkhoff (2011) och Linkov & Moberg (2011). Hållbarhetsanalysen ger information om EBH-åtgärdernas positiva och negativa effekter i respektive dimension samt även en övergripande analys av åtgärdernas totala hållbarhet. Syftet med analysen är dels att visa huruvida de genomförda EBH-åtgärderna bidrar till en hållbar utveckling, dels att identifiera i vilka avseendeen åtgärder kan förändras för att uppnå ökad grad av hållbarhet. 23

24 Figur 1 Principiell struktur och nyckelkriterier för utvärdering av miljömässiga (grön färg), sociala (blå färg) och ekonomiska (röd färg) positiva och negativa effekter av EBH-åtgärder. Med utgångspunkt i slutsatserna från utvärderingen av efterbehandlingsarbetets effekter och hållbarhet förs en diskussion kring hur det statliga anslaget för EBHarbetet fungerar som styrmedel i arbetet med att uppfylla miljömålen. Här diskuteras miljömålet Giftfri miljö och delmålet Förorenade områden, men även koppling till andra miljömål görs. Baserat på de genomförda utvärderingarna ges slutligen rekommendationer inför det fortsatta EBH-arbetet i Sverige. 2.2 Underlag Utvärderingen har baserats på studier av tio utvalda studieprojekts huvudstudierapporter, eller motsvarande, och de projektrapporter som lämnats till Naturvårdsverket efter projektens slutförande. Dessutom har intervjuer genomförts med representanter för de utvalda projekten. Under genomförandet har avstämning mellan Sweco Environment AB, Enveco Miljöekonomi AB och Naturvårdsverket skett fortlöpande. Bedömningen av de miljö- och hälsomässiga effekterna baseras, som tidigare nämnts, i huvudsak på underlaget i huvudstudier och projektrapporter. De sociala effekterna har i huvudsak baserats på intervjuer, medan de samhällsekonomiska effekterna baserats på både tillgängligt dataunderlag och intervjuer. Identifieringen av goda exempel har baserats dels på det skriftliga underlaget, dels på intervjuer. 24

25 2.3 Huvudsakliga moment För att genomföra ovan beskrivna delområden och för att knyta samman utvärderingarna i delområdena har arbetet omfattat ett antal olika moment. Utredningens huvudsakliga moment har varit: 1. Val av tio studieprojekt. Syftet var att välja ut projekt med olika förutsättningar och karaktär för att på så vis erhålla en uppsättning projekt som, så långt möjligt, är representativa för de statligt finansierade EBH-projekten i Sverige. 2. Insamling av underlagsmaterial. I samråd med Naturvårdsverket beslutades att huvudsakligt underlagsmaterial skulle utgöras av projektens huvudstudier (eller motsvarande), projektrapport samt intervjuer med representanter för projekten på berörda kommuner och länsstyrelser. 3. Utvärdering av miljö- och hälsoeffekter. 4. Beräkning av nyckeltal för miljö- och hälsoeffekter. 5. Utvärdering av effekter i samhället, uppdelat på samhällsekonomiska effekter och sociala effekter. 6. Utvärdering av EBH-åtgärdernas miljömässiga, ekonomiska och sociala hållbarhet. 7. Identifiering av goda exempel med avseende på teknikval och organisation. 8. Slutsatser rörande EBH-åtgärdernas effekter och hållbarhet. 9. Utvärdering av EBH-åtgärdernas nytta i miljömålsarbetet. 10. Granskning av projektets referensgrupp, Naturvårdsverkets miljöekonomer, länsstyrelser samt deltagare från studieprojekten. 11. Rekommendationer inför fortsatt EBH-arbete. Figur 2 ger en övergripande illustration av utvärderingens huvudsakliga moment och deras inbördes samband. 25

26 Figur 2 Översiktlig beskrivning av utvärderingens moment. 26

27 3 Metodik 3.1 Val av studieprojekt Denna utvärdering är tänkt att leda till preliminära generella slutsatser om EBHarbetet i Sverige. Då studien endast täcker in tio efterbehandlingsprojekt blir det av stor vikt att så långt det är möjligt välja representativa projekt. Nedan följer en genomgång av viktiga kriterier som har beaktats när projekten har valts ut. Samtidigt är det viktigt att notera att det egentligen inte finns några representativa projekt. De är alla högst unika i sin kombination av de egenskaper som ges nedan. Således blir graden av representativitet i de övergripande slutsatser som dras i utvärderingen osäker Geografiskt läge Det geografiska läget kan spela en stor roll för den samhällsekonomiska nyttan av EBH-åtgärder, där exempelvis åtgärder i glesbygd kan innebära en lägre samhällsnytta per investerad krona. Samtidigt kan EBH-åtgärder i glesbygd i flera fall medföra större positiva miljöeffekter än i stadsmiljö beroende på att andra omfattande störningar på miljön förekommer i stadsområden. Således finns ett behov att inkludera EBH-objekt i både stadsområden och glesbygd. De sociala effekterna kan också förväntas skilja sig åt mellan glesbygd och stad. Till saken hör dock att det finns ytterst få storskaliga saneringar i stadsmiljö som finansierats med statliga medel Föroreningstyp Olika föroreningstyper kommer att påverka både behovet av åtgärder, kostnader för åtgärder och nytta av åtgärder, exempelvis: Flyktiga och vattenlösliga ämnen är oftast ett problem för omgivande recipienter (vilket indikerar att åtgärden gör nytta i glesbygdsområden) eller för inomhusluft via ånginträngning (viket indikerar att åtgärder gör nytta i bostadsområden). Flyktiga vattenlösliga ämnen kräver ibland helt andra (tekniskt krävande) saneringsåtgärder/tekniker jämfört med exempelvis metaller och ej vattenlösliga organiska ämnen. Persistenta ej vattenlösliga ämnen utgör ofta långtidsrisker medan lättnedbrytbara och ofta flyktiga vattenlösliga ämnen utgör mer akuta risker. Således innebär dessa ämneskategorier riskreduktion inom olika tidshorisonter. Således bör objekt väljas där olika ämnestyper dominerar, men även objekt med blandföroreningar. 27

28 3.1.3 Föroreningsförekomst Var ämnen förekommer är viktigt för både kostnadseffektiviteten av eventuella åtgärder och graden av riskreduktion som uppnås. Exempelvis kan det vara mer kostnadseffektivt (mer riskreduktion per krona) att åtgärda föroreningar i ytlig jord. Föroreningar som förekommer i grundvatten kräver helt andra typer av (ofta innovativa) åtgärder med högre tekniska osäkerheter jämfört med exempelvis grävsaneringar. Grundvattensaneringar är dessutom ofta billigare per ytenhet jämför med grävsaneringar. I sammanhanget bör observeras att antalet traditionella saneringsprojekt av ytjord vida överstiger antalet grundvattensaneringar i Sverige. Det är av intresse att inkludera någon av de få grundvattensaneringar som genomförts i Sverige, även om detta inte innebär att urvalet är representativt, eftersom det är troligt att andelen grundvattensaneringar kommer att öka framledes. Vidare kommer åtgärder i sediment att skilja sig avsevärt vad gäller kostnader per åtgärdad föroreningsmängd samt tekniska risker. Få saneringsprojekt med fokus på sediment har genomförts i Sverige och det är därför av intresse att sådana också inkluderas i studien. Sammanfattningsvis har målsättningen varit att följande föroreningsförekomster ska återfinnas i de objekt som väljs: Blandförekomst i jord Grundvatten Sediment Storlek på EBH-projekt Storleken på EBH projekt kan vara relaterad till samhällsnytta och hur mycket riskreduktion som uppnås per investerad krona. Exempelvis kan större projekt vara kostnadseffektiva genom skalfördelar, men i å andra sidan kan mindre projekt drivas mer effektivt vilket kan innebär lägre kostnader per sanerad enhet. Således har målet varit att få en spridning avseende kostnadsstorlek bland utvalda projekt Markanvändning Planerad och existerande markanvändning påverkar både omfattningen av åtgärder samt genomförandet av dessa. I Sverige finns en generell indelning enligt känslig och mindre känslig markanvändning (KM vs MKM) vilket är en mycket grov kategorisering. I fördjupade studier görs ofta en mer relevant utvärdering av markanvändningen. Målsättningen i denna utvärdering var att följande typer av markanvändning ska ingå i urvalet: Flerbostadshus. Blandad urban markanvändning. Parkområden. 28