3.2.2 NORRLÄNDSK REGIONALISERING

Transkript

1 3.2.2 NORRLÄNDSK REGIONALISERING ANDERS LIDSTRÖM Sedan ett par decennier håller Sverige på att stöpas om. Vårt land har länge setts som urtypen för en decentraliserad enhetsstat, med stark statsmakt och kraftfulla kommuner. Den regionala nivån har däremot präglats av att den rymmer en mångfald olika offentliga aktörer med delvis överlappande och konkurrerande uppgifter. Det direktvalda organet utgörs av landsting, men deras uppgifter är i huvudsak begränsade till ansvaret för hälso- och sjukvård. Staten finns representerad i form av länsstyrelser, med övergripande ansvar för regional utveckling, men också med många kontrollerande uppgifter. Dessutom har de större statliga verken egna regionala organisationer, som dock sällan håller sig till länsgränserna. Utöver detta är också stora kommuner samt universitet och högskolor viktiga regionala aktörer. Sammantaget har denna mångfald fått beteckningen den regionala röran. I detta ligger också ett antagande om att det aldrig varit meningen att den regionala nivån skulle vara stark och kraftsamlad. Sedan några år växer emellertid ett betydelsefullt och mer samlat regionalt självstyre fram. Västra Götaland och Skåne var först ut, men även på andra håll i landet diskuteras någon form av regionalisering. Förutom att de nya regionerna är större, genom att de består av landsting som slagits samman, har de också övertagit betydelsefulla uppgifter för regional utveckling från länsstyrelserna. Regioner har helt enkelt mer muskler för att utveckla den egna landsändan och har möjlighet att göra egna prioriteringar av bland annat utvecklingsinsatser och infrastrukturprojekt. Ända sedan Ansvarskommittén lämnade sin slutrapport i februari 2007, med förslag om att Sverige borde delas in i 6-9 större regioner, har starka politiska krafter i kommuner och landsting i de fyra nordligaste länen arbetat för en regionalisering av norra Sverige. Det visade sig emellertid svårt att enas kring en storregion som omfattade alla län utan i stället bedrevs arbetet i två separata konstellationer. Så småningom skickades två ansökningar om regionbildning till regeringen. Den ena, från Region Norrland, omfattande Norrbotten och Västerbottens län samt norra Västernorrlands län. Den andra från Jämtlands län samt Ånge och Sundsvalls kommuner, hade beteckningen Region MittSverige. Bägge dessa kom emellertid att avvisas av regeringen som alltför begränsade. När detta skrivs är det oklart hur eventuella nya ansökningar kan komma att se ut. 163

2 I projektet Norrländsk regionalisering är syftet att undersöka beslutsprocesser och medborgarperspektiv i anslutning till den pågående regionaliseringen. Projektet har hittills omfattat två steg, det ena genomfört och det andra Den första studien finansierades gemensamt av de fyra nordligaste landstingen. I den andra studien valde landstinget i Jämtlands län att avstå, varför finansieringen för denna delades mellan landstingen i Norrbotten, Västerbotten och Västernorrland. För att kunna behålla kontinuiteten i medborgarundersökningarna svarade statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet för finansieringen av den del som avsåg invånarna i Jämtlands län. De bägge projekten har genomförts av forskare vid Luleå tekniska universitet, Umeå universitet och Mittuniversitetet. Förutom Anders Lidström som projektledare har gruppen omfattat bl.a. kulturgeograferna och professorerna Dieter Müller, Kerstin Westin och Ulf Wiberg, ekonomhistorikern professor Nils-Gustav Lundgren, professorn i medie- och kommunikationsvetenskap Lars Nord, statsvetarna docent Christine Hudson, docent Göran Bostedt, fil dr Magnus Blomgren, fil dr Katarina Roos och fil dr Malin Rönnblom. TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER En utgångspunkt för studien är antaganden om flernivådemokratins förutsättningar och den vertikala maktdelningens betydelse i ett lands styrelseskick. Sverige är i grunden en enhetsstat men även inom ramen för en sådan statsform finns utrymme för olika typer av lösningar. Hur fördelningen av ansvar och befogenheter mellan nivåer ser ut kan ses som ett slags konstitutionellt metaspel som anger regler som sätter gränser för hur politiken sedan utformas på de olika nivåerna. Det finns starka intressen som verkar för att förstärka vissa nivåers ställning på bekostnad av andra. Just när det gäller regionfrågan är det notabelt hur denna komponent i det konstitutionella metaspelet i Sverige inte ens fått plats vid förhandlingsbordet förrän vid 1900-talets sista decennium. Trots en länsindelning som i grunden härrör från stormaktstidens behov och som sedan länge betraktats som obsolet blockerades alla försök till reformering. Motkraften bestod av en koalition av starka kommuner som såg sina positioner hotas, och en stark centralmakt som var orolig för att mer betydelsefulla regioner skulle leda till alltför stora skillnader mellan olika delar av landet. Det är först genom en kombination av förändrade strukturella förhållanden i form av t.ex. marknadsliberalisering och urbanisering, Sveriges medlemskap i EU samt starka och eniga aktörer i pionjärregionerna Västra Götaland och Skåne som regionfrågan kom att få plats på spelbordet. Så fort den hamnat där förändrades emellertid spelet och även tidigare allianser kom att upplösas. Kommunerna ändrade inställning 164

3 och kom att betrakta regionalisering som en förutsättning även för deras egen utveckling. Detta underlättades av sammanslagningen av kommun- och landstingsförbunden. Allt fler partier intog en positiv hållning. En viktig fråga att besvara i projektet är hur denna förändrade spelordning kommer till uttryck den regionalisering som pågår i norra Sverige. En annan teoretisk utgångspunkt gäller vilka förutsättningar man i allmänhet bör förvänta sig om man vill få till stånd en framgångsrik regionalisering. I kommun- och landstingspolitikernas perspektiv är det framför allt möjligheterna till stordriftsfördelar och en regional kraftsamling som varit vägledande. Regioner förväntas också ge Norrland en mer sammanhållen röst gentemot myndigheter, andra landsändar och internationella organ. Men i regioner som gör anspråk på demokratisk legitimitet är medborgarnas uppfattningar avgörande. Det är dock viktigt att denna fråga inte enbart begränsas till folkets åsikter om bildandet av nya regioner. Detta utgör visserligen en komponent, men andra betydelsefulla aspekter i ett medborgarperspektiv gäller förekomsten av norrländska identiteter, medborgarnas uppfattningar om vad som skapar förutsättningar för en regional kraftsamling och bedömningar av Norrlands ställning i ett internationellt perspektiv. Förekomsten av länsgränsöverskridande aktiviteter bland medborgarna, såsom dessa kommer till uttryck i till exempel arbetspendling, fritidsaktiviteter, kulturkonsumtion och medievanor bör också vägas in när förutsättningarna för regionalisering ur ett medborgarperspektiv bedöms. EMPIRISKA ANALYSER I en del av projektet studeras processen kring bildandet av regioner i norra Sverige. Under den första projektperioden ( ) omfattade detta processen i de fyra nordligaste länen. Under den andra projektperioden ( ) har dock dessa studier begränsats till processen kring region Norrland, som enligt förslaget omfattar Norrbottens, Västerbottens och norra delen av Västernorrlands län. Processtudierna har bland annat innefattat undersökningar av vilka de relevanta aktörerna är, vilka förhandlingar som förekom, vilka avgöranden som träffades och vilka resultat detta ledde till. Analyserna bygger på officiella dokument, intervjuer med inblandade politiker och centrala bedömare samt på deltagande observation. Den andra delen av projektet består av studier av medborgarnas uppfattningar om regionalisering och olika förutsättningar för regional utveckling. Inom ramen för denna har två enkätundersökningar genomförts, vardera med slumpmässiga urval om 4000 medborgare i de fyra nordligaste länen. Den första av dessa genomfördes hösten 2008 och den andra hösten Bägge 165

4 nådde en svarsfrekvens om 64 procent, vilket får anses vara mycket tillfredsställande. Till en del ställdes samma frågor vid de bägge undersökningstillfällena, till exempel om hemmahörighet och identitet, uppfattning i regionfrågan, demokrati, regionala utvecklingsförutsättningar och globalisering. Andra frågor har bara ställts vid det ena tillfället. Det gäller till exempel frågor om inställning till hälso- och sjukvård, regionala medievanor, kultur- och fritidsvanor samt mäns och kvinnors syn på regional utveckling. Den undersökning som genomfördes 2010 innehöll specifika frågor om det då aktuella valet, med särskilt fokus på landstingsvalets betydelse i förhållande till andra val. Frågor har till en del samordnats med motsvarande undersökningar som genomförts i region Västra Götaland och region Skåne för att kunna dra slutsatser om likheter och skillnader mellan de olika regionerna. Till en del används frågorna för att analysera aktuella förhållanden i regionaliseringsprocessen men de är också utformade för att följas upp i ett senare skede, efter en eventuell regionalisering, och därmed kunna ligga till grund för framtida analyser av regionaliseringens effekter. PRELIMINÄRA RESULTAT De viktigaste resultaten från studien av regionaliseringsprocessen har redovisats i rapporten Kan norra Sverige regionaliseras?. Rapporten bidrog med viktiga insikter om förutsättningarna för Norrlands regionalisering. Bland annat har forskarna kunnat tydliggöra hur det kunde komma sig att det var så svårt för de politiska eliterna från olika delar av Norrland att komma överens i regionfrågan. Det visade sig att låsningar mellan nyckelaktörer redan tidigt satte käppar i hjulen för samarbetet och att det hos många fanns en misstanke om att det kunde finnas bakomliggande agendor i processen. Modellerat efter motsvarande process vid tillkomsten av Västra Götalandsregionen fanns en uttalad ambition att inte börja med att fördela uppgifter på de fyra tidigare centralorterna, men kanske hade misstänksamheten kunnat undanröjas om just alla orters betydelse kunnat klargöras i ett tidigt skede. Enkätundersökningen har visat på blandade resultat i fråga om medborgarnas inställning till regionalisering. Motståndet är starkt mot de föreslagna regionerna i främst Norrbotten men också i Västerbotten. I Västernorrlands och Jämtlands län är opinionsläget jämnare. En majoritet för de nya regionerna finns bland de som bor i Örnsköldsviks kommun. Däremot visar det sig att opinionen är mindre negativ än vad läget var i Västra Götalandsregionen före dess tillkomst. En majoritet av norrlänningarna anser dessutom att större regioner skulle kunna bidra till en positiv utveckling av landsändan. 166

5 I en annan delstudie undersöktes norrlänningarnas territoriella identiteter. Genom att fråga om i vad mån individer känner sig som norrbottningar, ångermanlänningar, jämtlänningar, med mera försökte vi fånga in förekomsten av olika typer av regionala identiteter. Norrlänningar visade sig i hög grad identifiera sig med sitt län och med Sverige men norrlandsidentiteten var också förvånansvärt stark. I Norrbotten är länsidentiteten starkare än norrlandsidentiteten, bland västerbottningarna ligger de bägge identiteterna på ungefär samma nivå medan norrlandsidentiteten är starkare än länsidentiteten i Västernorrlands och Jämtlands län. Bland andra viktiga iakttagelser kan noteras att norrlänningarna i allmänhet är nöjda med hur demokratin fungerar, men man är minst nöjd med demokratin i landstingen. Det sociala kapitalet i form av medborgarnas tillit till varandra och deras sociala nätverk är något starkare i Norrland än i övriga Sverige. Vidare visar undersökningarna att medborgarnas bild av det som kan utvecklas i Norrland för att skapa tillväxt och vända befolkningsutvecklingen alltjämt i hög grad bygger på exploatering av råvarutillgångar, medan insikten om tjänste- och kunskapssamhällets betydelse är begränsad. Norrlänningen är vidare starkt globaliserad, många har omfattande kontakter med världen utanför Sverige och en majoritet är positiva till fortsatt invandring. Norrlänningen framstår här som mer öppen och förändringsinriktad än vad som ibland tidigare antagits. Resultaten från den medborgarundersökning som genomfördes 2010 kommer att publiceras i en rapport som ges ut i början av BETYDELSE Projektet har haft stor betydelse genom att bidra med oberoende analyser av den pågående regionaliseringsprocessen samt för att komplettera underlaget med kunskaper om medborgarnas perspektiv. Regionaliseringen i Sverige har bland annat kritiserats för att inte väga in medborgarnas ståndpunkter och bedömningar. Detta projekt ger därmed en kunskapsmässig balans i den pågående processen. Studierna har också högt värde i vetenskapssamhället. Vissa av de undersökningar som genomförs är både nationellt och internationellt unika. Det gäller till exempel studierna av globaliseringsattityder, medievanor över länsgränser och av landstingsvalens betydelse. En viktig komponent är den grund undersökningarnas lägger för framtida forskning. Allt talar för att någon form av regioner förr eller senare kommer att etableras och då kommer det att vara värdefullt att kunna använda undersökningarnas resultat som jämförelsepunkt vid kommande analyser av regionaliseringens konsekvenser. 167

6 PUBLIKATIONER I URVAL Lidström, Anders (red), 2009, Kan norra Sverige regionaliseras? Forskningsrapporter i statsvetenskap vid Umeå universitet 2009:2. Umeå: Statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. 168