System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll

Transkript

1 Boverket System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll Redovisning av regeringsuppdraget bättre inomhusmiljö

2

3 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll Redovisning av regeringsuppdraget bättre inomhusmiljö Boverket juni 2008

4 Titel: System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll. Redovisning av regeringsuppdraget bättre inomhusmiljö. Utgivare: Boverket juni 2008 Upplaga: 1 PDF: ISBN Sökord: obligatorisk funktionskontroll av ventilationssystem, OVK, system för kvalitetssäkring, register, inomhusmiljö, erfarenheter, förslag, ändringar, förenklingar, regelverk Diarienummer: /2008 Rapporten finns att ladda ner som pdf på Rapporten kan på begäran beställas i alternativt format som Daisy, inläst på kassett m.m. Boverket 2008

5 3 Förord Miljödepartementet har i regleringsbrevet för år 2008 gett Boverket i uppdrag att redovisa hur ett system för kvalitetssäkring kan utformas som ett likvärdigt alternativ till den obligatoriska funktionskontrollen av ventilationssystem (OVK). Uppdraget innebär också att Boverket med vunna erfarenheter som grund ska ge förslag till förtydligande bestämmelser om redovisning av frågor om OVK och radon i energideklarationsregistret. En fungerande ventilation är viktigt för inomhusmiljön i våra byggnader. En funktionskontroll av ventilationssystem kan därför ha sitt berättigande. Dock är kunskapen om OVK-kontrollens effekter ännu inte tillräcklig för att bedöma i vilken omfattning kontrollen resulterat i bättre inomhusmiljö. Mot denna bakgrund föreslår Boverket inte nu ett alternativt kvalitetssäkringssystem till OVK eller att ytterligare uppgifter om OVK ska föras in i energideklarationsregistret. I rapporten redovisas möjliga lösningar som bör utredas vidare. Rapporten är sammanställd av Wanda Rydholm, Peter Johansson, Annika Wessel och Malin Pettersson med stöd av Nikolaj Tolstoy. Två referensgruppsmöten har genomförts med representanter från Arbetsmiljöverket, Fastighetsägarna, Funktionskontrollanterna, Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer, Föreningen Sveriges VVSinspektörer, Sveriges Kommuner och Landsting, de allmännyttiga bostadsföretagens organisation (SABO) samt Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Karlskrona maj 2008 Janna Valik generaldirektör

6 4 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll

7 5 Innehåll Läsanvisningar... 7 Sammanfattning... 9 Uppdraget Boverkets tolkning av uppdraget Bakgrund Funktionskontroll av ventilationssystem nuvarande regelverk Tidigare utredningar Problembeskrivning OVK Kunskap om OVK:s effekter saknas Regler om system för tillsyn saknas OVK:s omfattning Vad menas med fungerande ventilation? Dubbelreglering Alternativ för kvalitetssäkring Ackrediterade kontrollorgan Certifierade kvalitetsledningssystem som alternativ till OVK Nationellt register Register för OVK Förslag till övriga ändringar Förenkling i lag och förordning Tydligare OVK-förordning Ändring i Boverkets föreskrifter Bilagor Krav på inomhusmiljö i annan lagstiftning... 45

8 6 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll

9 7 Läsanvisningar Följande förkortningar används i denna rapport. BVL Lag (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, mm OVK Förordning(1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem ÖVR Boverkets föreskrifter och allmänna råd om funktionskontroll av ventilationssystem PBL Plan- och bygglag (1987:10) FTX Från- och tilluftssystem med värmeväxlare FT Från- och tilluftssystem F Frånluftssystem S Självdragsystem

10 8 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll

11 9 Sammanfattning Boverket för i denna rapport ett resonemang kring erfarenheterna från den obligatoriska funktionskontrollen av ventilationssystem (OVK). I rapporten redovisas ett flertal problemområden varför Boverket nu inte föreslår något alternativt kvalitetssäkringssystem som likvärdigt alternativ för OVK. Boverket föreslår inte heller nu att ytterligare uppgifter om OVK förs till energideklarationsregistret. Kunskapen om vilket resultat OVK hittills lett fram till när det gäller bättre inomhusmiljö är bristfällig. Kravet på funktionskontroll av ventilationssystem har funnits sedan Det saknas tillräckliga utvärderingar av styrmedlet, både vad gäller efterlevnad, effekter och kostnader. För närvarande pågår en undersökning där Boverket har fått i uppdrag av miljödepartementet att undersöka byggnadsbeståndets tekniska status, energianvändning ochinomhusmiljö. Resultatet från denna undersökning kan ge värdefull information om hur väl ventilationen fungerar och ventilationens betydelse för inomhusmiljön. För en vidareutveckling av OVK bör resultatet från denna utredning inväntas. Uppdraget ska delvis redovisas i december Syftet med funktionskontrollen är att säkerställa ett tillfredställande inomhusklimat. Men för befintliga byggnader avser OVK enbart kontroll mot de byggkrav som gällde vid uppförandet och alltså inte kontroll mot krav avseende faktisk verksamhet i byggnaden, på det sätt som exempelvis arbetsmiljölagen är utformad. Alla byggnader omfattas inte heller av den återkommande kontrollen. Boverket anser därför att systemet med funktionskontroll i nuvarande form är tveksamt som verktyg för att uppnå delmålet inom God bebyggd miljö: en fungerande ventilation. Boverkets uppfattning är att det krävs en ändring i OVK-regelverket på lagnivå för att säkerställa en fungerande ventilation i byggnader. Detta genom att kraven vid återkommande funktionskontroll kopplas till den faktiskt bedrivna verksamheten i byggnader. Detta framstår som särskilt viktigt för en bättre ventilation och inomhusmiljö i skolor och förskolor. För att avlasta kommunerna i deras tillsynsbörda, som förutom ren tillsyn också innefattar en resurskrävande administrativ hantering av alla OVK-protokoll i pappersform (diarieföring och arkivering), behövs enligt Boverket i första hand krav på digitala OVK-protokoll. Sådana kan tillhandahållas kommunerna i ett eventuellt samordnat register med åtkomst för respektive behörig kommunal nämnd. Om registerförande myndighet skulle bli en annan än kommunen, exempelvis Boverket, måste denna registermyndighet få nödvändiga medel för att kunna hantera de uppgifter som medföljer ansvaret med att förvara och tillhandahålla allmänna handlingar. Boverket redovisar i rapporten två möjliga lösningar på system för kvalitetssäkring som alternativ till OVK. Dels beskrivs ett alternativ med ackrediterade kontrollorgan med statlig tillsyn av SWEDAC, dels ett system som innebär att byggnadsägare har ett certifierat

12 10 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll kvalitetsledningssystem för ventilation. Likaså redovisas hur ett nationellt register för OVK skulle kunna utformas genom att utveckla det befintliga registret för energideklarationer. Alternativen behöver utredas närmare. Boverket anser vidare att det inte behövs ytterligare redovisning av uppgifter om radon i energideklarationsregistret. Boverket föreslår förtydliganden av bestämmelser i OVK-förordningen för att förbättra tillämpningen. De föreslagna ändringarna gäller besiktningsprotokoll, intyg, gradering av kontrollens utfall, m.m. Rapporten redovisar förslag till ändringar i Boverkets nuvarande OVK-föreskrifter. Förslagen gäller intervaller för återkommande kontroll, kompetenskrav för funktionskontrollanter och behörighetsklasser för kontroll. Syftet med ändringarna är att förenkla reglerna i enlighet med regeringens mål om att minska de administrativa kostnaderna för företag. Sammanfattningsvis anser Boverket att det finns viktiga skäl att invänta resultatet av byggnadsstatusutredningen (BETSI). Utredningen bör ge bättre kunskapsunderlag avseende effekter av OVK-systemet. Även byggprocessutredningen som ska ge förslag till ändringar i tillsynssystemet i PBL bör inväntas. OVK-regelverket innehåller kontrollkrav som sammanfaller med de krav som redan finns i BVL och PBL. När resultaten från dessa utredningar är klara avser Boverket att återkomma med förslag när det gäller kvalitetssäkringssystem som alternativ till OVK och ytterligare uppgifter om OVK i energideklarationsregistret.

13 11 Uppdraget Uppdrag 11, Bättre inomhusmiljö (enligt Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Boverket, regeringsbeslut nr 43 den ): Boverket ska redovisa hur ett system för kvalitetssäkring kan utformas som är ett likvärdigt alternativ till funktionskontroll enligt förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem. Syftet är att ta tillvara alla möjligheter till att få fungerande ventilation i byggnader. Redovisningen bör särskilt belysa dessa möjligheter för ägare och förvaltare av byggnader som är ackrediterade som kontrollorgan och har nödvändig kompetens. Boverket ska redovisa erforderliga förslag till förändring av gällande bestämmelser. Denna redovisning, ska med vunna erfarenheter som grund, även omfatta förslag till förtydligande bestämmelser avseende redovisning av frågor om ventilation och radon i det nationella registret enligt lagen om energideklaration för byggnader. Boverket ska redovisa uppdraget till regeringen (Miljödepartementet) senast den 1 maj Boverkets tolkning av uppdraget Boverket tolkar uppdraget som i första hand inriktat på förslag till ändringar i byggregelverket där bestämmelserna om funktionskontroll av ventilationssystem hör hemma. Förutom det överordnade syftet med uppdraget att uppnå en fungerande ventilation, uppfattar Boverket att det också syftar till att såväl lätta kommunernas tillsynsbörda som att ge en större frihet vid förvaltningen av byggnader. Detta kan dels uppnås genom att bistå kommunerna med elektroniskt tillhandahållna uppgifter om hur byggnadsägare fullgör sina skyldigheter att ha fungerande ventilationssystem. Dels kan dessa syften uppnås genom att ansvarskännande och kunniga byggnadsägare inte längre tvingas ingå i det funktionskontrollsystem som kommunerna har tillsyn över. De senare syftena kan uppnås genom ett öppet kontrollsystem där SWEDAC står för den yttersta tillsynen och där byggnadsägare i egen regi eller genom inhandlade förvaltningstjänster ser till att ha en fungerande ventilation i enlighet med de krav som ställs i bygglagstiftningen. Boverket uppfattar därtill att uppgiften är att peka på bestämmelser i regelverket som kan behöva förtydligas för att uppnå en enhetligare tillämpning och - om möjligt - större förståelse för systemets syfte. Därutöver menar Boverket att det finns skäl till att i denna rapport reflektera över hur de skilda kontrollsystem som nu existerar i olika regelverk avseende ventilations och inomhusmiljö, framöver ska kunna effektiviseras och eventuellt delvis samordnas.

14 12 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll

15 13 Bakgrund Funktionskontroll av ventilationssystem nuvarande regelverk Syftet med funktionskontroll av ventilationssystem framgår av 15 lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) och 1 förordningen (1991:1273) om funktionskontroll av ventilationssystem (OVK). Där anges att syftet är att säkerställa ett tillfredsställande inomhusklimat 1 i enlighet med bestämmelserna i 2 första stycket 3 och 6 BVL. Dessa funktionskrav utgör delar av de väsentliga tekniska egenskaper som byggnader ska uppfylla vid uppförande eller ändring och avser skydd med hänsyn till hygien, hälsa och miljö energihushållning och värmeisolering. Varför OVK? Efter en noterad ökning av allergier och annan överkänslighet gav riksdagen 2, genom en ändring i PBL, regeringen rätt att ytterligare föreskriva om kontroll av att byggnadskrav till skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa efterlevs. Närmare krav infördes i OVK-förordningen. När senare samhällskraven på byggnadsverks väsentliga tekniska egenskaper flyttades från PBL till BVL år 1994 följde OVK-bestämmelserna med till BVL. Lagbestämmelser om funktionskontroll av ventilationssystem finns alltså sedan dess i BVL (15-17 ), d.v.s. i regelverket om tekniska krav vid uppförande och ändring av byggnader. Krav på byggnadsägaren Det är byggnadsägaren som ska se till att funktionskontroll av ventilationssystem utförs 3 och det är byggnadens ägare som ska utse en funktionskontrollant. Vad ska kontrolleras Vad som ska funktionskontrolleras anges i 15 BVL och i 1, 5 och 6 OVK-förordningen. Vid den första besiktningen som ska göras innan ventilationssystemet tas i bruk ska det kontrolleras att funktionen och egenskaperna överensstämmer med gällande föreskrifter 4 systemet inte innehåller föroreningar som kan spridas i byggnaden 1 Begreppet kvarstår från PBL trots att det tekniska egenskapskravet (nr 3) snarare avser inomhusmiljö. 2 SFS 1991:743, ändring av 16 kap 1 PBL, prop 1990/91:145, 1990/91:BoU19, rskr. 1990/91:353 3 Enligt 15 BVL och 1 OVK-förordningen. 4 D.v.s.2 första stycket 3 och 6 BVL och tillämpningsföreskrifter i BVF och BBR

16 14 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll instruktioner och skötselanvisningar finns lätt tillgängliga för dem som ska sköta systemet samt att systemet i övrigt fungerar som det var avsett. 5 Vid återkommande besiktning ska det kontrolleras att funktionen och egenskaperna hos systemet i huvudsak överensstämmer med de föreskrifter som gällde när systemet togs i bruk (inga retroaktiva krav, Boverkets anmärkning) samt att tidigare nämnda krav uppfylls. Vidare ska det undersökas vilka åtgärder för att förbättra energihushållningen som kan vidtas i ventilationssystemet och som inte medför ett försämrat inomhusklimat, detta resultat ska antecknas i protokollet liksom uppgifter om ventilationssystemets luftflöden, drifttider och installerade eleffekt. Dessa uppgifter behövs för att kunna beräkna den mängd energi som används för ventilation. Vem får kontrollera 6 Riksbehörig funktionskontrollant kan den bli som enligt ett ackrediterat certifieringsorgan uppfyller Boverkets föreskrifter och allmänna råd om certifiering av funktionskontrollanter. Den kommunala nämnd som har ansvar för plan- och byggnadsväsendet har också möjlighet att utse en funktionskontrollant för viss kontroll. Intervaller och undantag Vilka typer av ventilationssystem och byggnader som helt eller delvis undantags från kraven på funktionskontroll av ventilationssystem framgår av Boverkets föreskrifter (BFS 1991:36) 7. Där framgår också med vilka intervaller kontrollen ska ske. Nedan anges intervall för den återkommande besiktningen för respektive byggnadskategori. Byggnadskategori Besiktningsintervall 1. Daghem, skolor, vårdlokaler o.d. 2 år 2. Flerbostadshus, kontorsbyggnader o.d. FT-vent 3 år 3. Flerbostadshus, kontorsbyggnader o.d. F-vent 6 år 4. Flerbostadshus, kontorsbyggnader o.d. S-vent 9 år Med FT-ventilation avses fläktventilation där både frånlufts- och tilluftsflödena är fläktstyrda. Med F-ventilation avses fläktventilation där endast frånluftsflödet är fläktstyrt. Med S-ventilation avses självdragsventilation. Tillsyn Det är kommunerna som ansvarar för tillsynen. Den kommunala nämnd som fullgör kommunens skyldigheter inom plan- och byggnadsväsendet 5 Byggherrar får givetvis ställa högre krav än de grundläggande samhällskrav som föreskrivs i BVL och i sådana fall ska ventilationssystemet också uppfylla dessa högre ställda krav 6 16 BVL 7 Bemyndigande i 2 OVK- förordningen

17 Bakgrund 15 får veta hur funktionskontrollen utfallit genom besiktningsprotokollet som funktionskontrollanten ska skicka dit 8 Denna kommunala nämnd ska i enlighet med vad som föreskrivs i plan- och bygglagen övervaka att ägare av byggnader fullgör sina skyldigheter enligt OVK-förordningen och de föreskrifter som meddelats med stöd av den 9. Skillnader mot övriga regelverk om inomhusmiljö Krav på luftkvalitet i byggnader ställs förutom i bygglagstiftningen också i andra regelverk som emellertid har andra utgångspunkter och kraven riktas där mot andra än byggnadsägare. I bilaga 1 ges en kortfattad beskrivning av krav på inomhusmiljö i miljöbalken och i arbetsmiljölagstiftningen. Skillnader i miljölagstiftning och bygglagsstiftning Det är viktigt att känna till att bygglagstiftningens krav ställs på byggherren vid uppförande eller ändring av byggnader medan krav enligt miljöbalken ställs på verksamhetsutövaren. Med stöd av miljölagstiftningen är det möjligt att kräva förbättringar av inomhusmiljön i en befintlig byggnad. Bygglagstiftningen däremot ställer krav vid uppförande av en byggnad och vid ändringar som består av någon form av byggarbete. Därutöver krävs att byggnadens egenskaper i huvudsak ska vidmakthållas och att anordningar som ventilationssystem ska hållas i stånd 10. Skillnader i arbetsmiljölagstiftning och bygglagsstiftning Krav enligt bygglagstiftningen ställs alltså på byggherren medan arbetsmiljölagstiftningen riktar krav mot arbetsgivaren. Arbetsmiljölagstiftningen ger möjlighet att kräva förbättringar av arbetsmiljön vilket innebär ett indirekt krav på ändringar i en befintlig byggnad, oavsett om någon ändring av byggnaden var påtänkt. Bygglagstiftningen ger inte motsvarande möjligheter. Exempel på skillnader mellan regelsystemen är att det enligt arbetsmiljölagstiftningen är möjligt att indirekt kräva större kapacitet på ventilationssystemet om fler personer vistas i en lokal än vad som avsågs när systemet dimensionerades och installerades. Följden av ett sådant arbetsmiljökrav kan bli att ventilationssystemet måste byggas om eller bytas ut mot ett som klarar den faktiska personbelastningen. Skillnader mellan arbetsmiljölagstiftning och OVK Arbetsmiljölagstiftningen omfattar alla arbetslokaler och avser den aktuella verksamheten. OVK däremot, omfattar kontroll av om ventilationssystemet fungerar enligt bygglagstiftningens krav. D.v.s. krav som ställs vid installation eller ändring av ventilationssystem. 8 6 OVK-förordningen 9 9 OVK-förordningen 10 2 tredje stycket BVL

18 16 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll Tidigare utredningar Genom åren har många utredningar gjorts som handlar om inomhusmiljö och hur OVK-systemet fungerar eller bör ändras. Här sammanfattas några av dem i omvänd kronologisk ordning med den senaste rapporten först. Energianvändning & innemiljö i skolor och förskolor Förbättrad statistik i lokaler (STIL2) 11 Som ett led i att undersöka förutsättningarna för en god innemiljö i skolor och förskolor lät Boverket utföra en undersökning av ca 130 skolor som slumpvis valts från hela landet. I 22 av de 132 skol- och förskolebyggnaderna hade ingen funktionskontroll utförts och i 21 byggnader hade funktionskontroll visserligen utförts men var inte godkända 12. Av undersökningen framgår också att många OVKprotokoll saknades och att en del brister i ventilationssystemen inte redovisats i protokollen. Sammanfattningsvis ger skolundersökningen en dyster bild av förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och delmålet för ventilation. Undantag från obligatoriska ventilationskontroller Syftet med uppdraget var att ge regeringen beslutsunderlag till eventuella ändringar i regler om undantag från OVK. Boverkets uppdrag 13 bestod därför i att följa och redovisa en försöksverksamhet med byggnadsägare som helt eller delvis undantogs från kraven på funktionskontroll under högst fem år enligt bestämmelserna i OVK-förordningen. Deltagande byggnadsägare har i försöksverksamheten försökt säkra funktionen hos byggnadens ventilationssystem med olika kvalitetssäkringssystem. Hur Boverket genomförde uppdraget och resultatet från försöksverksamheten framgår av slutrapporten Undantag från obligatoriska ventilationskontroller 14 från november Sammanfattningsvis visade sig undantaget från obligatorisk funktionskontroll fungera mycket bra för 20 av de 25 företag som deltog. De hade fungerande ventilationssystem enligt kraven i OVK vid kontroll av fem procent av systemen varje år. De fem fastighetsägare som fick många anmärkningar hade trots ett kvalitetssäkringssystem brister i ventilationssystemets skötsel. Slutsatserna från uppdraget var att en tredjepartsrevision av kvalitetssystem och rutiner bör finnas för att upptäcka eventuella brister och därutöver behövs närmare tillämpningsföreskrifter Bättre inomhusmiljö (SOU 2005:55) Uppdraget bestod bland annat i att ge förslag till delmål för att komma tillrätta med fukt och mögel i byggnadsbeståndet uppdelat i kategorier som skolor och daghem, m.m. Dessutom skulle man redovisa om syftet 11 Ett samarbete mellan Boverket och Energimyndigheten, , ISSN (kan laddas ner från 12 Begreppen godkänd respektive underkänd besiktning saknas i OVK-regelverket. 13 Regeringsbeslut den 24 februari Slutrapport från regeringsuppdrag, ISBN: (kan laddas ner från

19 Bakgrund 17 med den obligatoriska ventilationskontrollen uppnåtts och föreslå lämpliga ändringar i gällande bestämmelser mot bakgrund av vunna erfarenheter. Ensamutredaren Ove Bengtsberg menade i juni 2005 att det saknas kunskap om effekterna av ventilationskontrollen, 15 och att det därför inte finns underlag för att förändra regelverket, utom enligt utredaren på följande tre marginella områden: För det första måste det vara entydigt att ventilationskontrollen ska ställas mot den faktiska verksamhet som bedrivs i lokalen eller byggnaden ett ventilationssystem ska endast kunna vara godkänt 16 mot en viss omfattning av verksamheten. För det andra ansåg utredaren, att det bör vara obligatoriskt att göra en ventilationskontroll vid försäljning av en- och tvåbostadshus. För det tredje gjordes bedömningen att kommunernas hinder att ta ut avgifter för kostnader i samband med hanteringen av ventilationskontroll bör undanröjas. Samtidigt förordade utredaren undersökningar om ventilationskontrollens omfattning och kostnader för att få en samlad bild av statusen på byggnaders ventilationssystem. Vidare förordade han att sambandet mellan ventilationen och hälsotillståndet borde vetenskapligt undersökas för att skapa ökad acceptans för den omfattande ventilationskontrollen. Utredaren påpekade att de undersökningar som gjordes i mitten av 1990-talet visade att en stor andel byggnader fick sina ventilationssystem underkända. Han kunde inte finna att någon undersökning gjorts sedan dess som handlar om i vilken utsträckning funktionskontroll genomförts, i enlighet med föreskrivna tidsintervall. Utredaren fann det därför omöjligt att uttala sig om hur stor andel av byggnaderna som genomgått kontroller. Likaså var det omöjligt att säga hur många byggnader som fått sina ventilationssystem underkända eller åtgärdade. Utredningen resulterade i ett uppdrag till Boverket om byggnadsbeståndets tekniska status, energianvändning och inomhusmiljö, BETSI som ska delvis redovisas i december Inomhusmiljö och energianvändning (SOU 2004:78) (delbetänkande av Byggnadsdeklarationsutredningen) Uppdraget var att analysera ändamål och utformning av en obligatorisk eller frivillig byggnadsdeklaration som innehåller uppgifter om radon, ventilation och energianvändning. Följande skulle belysas: utformning och uppbyggnad av ett nationellt register med byggnadsanknutna uppgifter som ger underlag för en uppföljning av relevanta delmål till de nationella miljökvalitetsmålen. Vidare skulle alternativ till ett nationellt register utredas. Den särskilde utredaren hyresrådet Håkan Julius föreslog följande i nu aktuella avseenden. En byggnadsdeklaration definieras som en samlad redovisning av uppgifter om en byggnads egenskaper i vissa närmare bestämda avseenden. Syftet är att uppmärksamma ägare och brukare på 15 Utredarens begrepp för funktionskontroll av ventilationssystem. 16 Begreppet godkänd saknas i författningarna, Boverkets anmärkning.

20 18 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll frågor om inomhusmiljö och energianvändning och ge ett underlag för kommunernas tillsynsverksamhet och för uppföljning av miljömålen. Utgångspunkt för byggnadsdeklaration bör vara att ägaren redovisar sitt miljöarbete beträffande byggnaden. De ägare och förvaltare som har ett system för redovisning av inomhusmiljöfrågor m.m. ska kunna använda dessa. Med en sådan inriktning av byggnadsdeklarationen bör frivilligt arbete med inomhusmiljöfrågor få större genomslagskraft. Befintliga och tilltänkta brukare och köpare får information om grundläggande uppgifter beträffande ventilation och radon liksom om energianvändningen. Delar av utredningen låg till grund för genomförandet 17 av Europaparlamentets och Rådets direktiv 2002/91/EG om byggnaders energiprestanda. Obligatorisk ventilationskontroll (OVK) uppföljning och erfarenhetsåterföring (1998) 18 Syftet med utredningen var att dels ta reda på hur OVK fungerade, dels visa var eventuella bristerna fanns och hur stor andel av bostäder och lokaler som var godkända vid årsskiftet 1997/98. Rapporten är en sammanställning av sex års erfarenheter från OVK och togs fram av en extern konsult på uppdrag av Boverket i samarbete med branschorganisationer (Funkis, HSB Riksförbund, Föreningen V, Fastighetsägarna, Riksbyggen och SABO). Resultat bygger på en kommunenkät och på insamlade OVK-protokoll. Det visade sig att funktionskontroll genomförts till ca 90 procent dock hade inte alla föreskrivna kontrollpunkter genomförts. Sammanfattningsvis kom det fram att 2/3 av ventilationssystemen inte fungerade tillfredsställande. Framför allt bestod felen i bristande underhåll och skötsel men även i dåliga systemlösningar. I genomsnitt hade ventilationssystemen mellan fem och sex fel, varav två allvarligare som avsåg otillräckliga luftflöden. Flest anmärkningar hade självdragsventilation (S-system). Byggkvalitet för framtiden (SOU 1997:177) Utredningen hade bl.a. till syfte att göra en översyn av den obligatoriska ventilationskontrollen (OVK). Utredningen kom fram till att OVKsystemet skulle behållas. Utredarna ansåg det inte möjligt att förlita sig på att byggnadsägarna levde upp till det generella kravet på underhåll och vidmakthållande av de väsentliga egenskaperna hos ventilationssystem. Men de ansåg att det fanns anledning att undersöka om det kunde finnas skillnader i behovet av och formerna för övervakningen. Utredarnas förslag på kännbara sanktioner mot byggnadsägare och särskilt hyresvärdar som inte åtgärdade brister i ventilationssystem fick inte gehör. Utredningen underströk värdet av fortsatt information för byggnadsägare om ventilationskontroll och vikten av att ventilationssystemen i byggnaderna underhålls kontinuerligt. Utredningen beskrev också frågor om tillämpningen av bestämmelser och gav vissa förslag till förtydliganden i förordningen som dock inte 17 Prop 2005/06:145 Nationellt program för energieffektivisering och energismart byggande. 18 Rapport, Boverket, ISBN: X

21 Bakgrund 19 genomfördes. Eftersom Boverket fortfarande får samma frågor finner även vi anledning att framhålla behov av förtydligande av bestämmelser, se avsnitt Förslag till övriga ändringar om författningsändringar.

22 20 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll

23 21 Problembeskrivning OVK Kunskap om OVK:s effekter saknas Trots att kravet på funktionskontroll av ventilationssystem har funnits sedan 1992 saknas utvärderingar av styrmedlet, både vad gäller efterlevnad, effekter och kostnader. Under andra halvan av 1990-talet genomförde bl.a. Boverket ett antal enkätundersökningar bland kommunerna 19. Resultaten av dem tyder på att anmärkningarna vid kontrollerna minskar vid återkommande besök jämfört med första kontrollen. Det finns dock inga utvärderingar som visar i vilken grad den obligatoriska ventilationskontrollen faktiskt har bidragit till att säkerställa ett tillfredsställande inomhusklimat. Det finns inte heller någon bedömning av OVK:s totala kostnader eller information om hur många byggnader eller ventilationssystem inom varje kategori som omfattas av regleringen. Därmed saknas även kännedom om i hur stor andel av beståndet som byggnadsägare låtit utföra funktionskontroll. Problemet med avsaknad av utvärderingar beror delvis på att tillsynen bedrivs utan närmare administrativ reglering, jämfört med tillsyn enligt exempelvis miljöbalken. Pågående utredning För närvarande pågår en undersökning (BETSI) där Boverket har fått i uppdrag av miljödepartementet att undersöka byggnadsbeståndets tekniska status, energianvändning och inomhusmiljö. Det är en statistisk urvalsundersökning i syfte att bland annat att formulera nya delmål till miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö om fukt, buller och inomhusmiljö. Dessutom ska det undersökas om det finns eventuella kopplingar mellan upplevd ohälsa och brister i inomhusmiljön. Under uppvärmningssäsongen ska omkring 2000 byggnader varav 1000 småhus, 550 flerbostadshus och 450 lokaler besiktigas runtom i Sverige. En enkät om inomhusmiljön ska besvaras av de boende. Resultatet från besiktningar, mätningar och enkäter kommer att redovisas i en databas som ska vara öppen för forskare och andra intresserade. Uppdraget ska delvis redovisas i december Resultatet från denna undersökning kan ge värdefull information om hur väl ventilationen fungerar i byggnader och ventilationens betydelse för inomhusmiljön samt ligga till grund för utvecklingen av OVK. Regler om system för tillsyn saknas Det saknas särskilda bestämmelser om hur kommuner ska systematisera och på andra sätt organisera sitt tillsynsansvar över byggnadsägare och funktionskontrollanter 20. Kommunerna ska för detta ändamål få ett fullständigt besiktningsprotokoll 21 där det ska framgå vari eventuella brister består. Exakta uppgifter, t.ex. i vilket av en viss byggnads ventilationssystem som brister finns, är nödvändiga för att eventuella förelägganden 19 Se sammanställning i SOU 2005:55 s Enligt bestämmelser i 9 OVK-förordningen och 17 BVL OVK- förordningen.

24 22 System för kvalitetssäkring av obligatorisk ventilationskontroll ska hålla vid en rättslig prövning. Det kan i enskilda kommuner årligen handla om tusentals protokoll i pappersformat att hantera, åtminstone diarieföra och arkivera. Motsvarande avsaknad av detaljerade administrativa tillsynsbestämmelser finns för övrigt i regleringen kring kommunernas tillsynsansvar enligt plan- och bygglagen. Regelverket för byggande saknar bestämmelser som kan liknas vid dem som gäller kommunernas skyldighet att upprätta tillsynsplaner m.m. enligt miljöbalksregelverket. Det finns alltså inte några krav i OVK-regelverket som rör kommunernas organisering av tillsynen. Därför finns det inte heller några krav på att kommunerna ska ordna register över byggnadsägare, vilka byggnader och system som ska funktionskontrolleras eller när de ska kontrolleras. Regelverket innehåller inte något bemyndigande för Boverket eller någon annan myndighet att föreskriva närmare om tillämpningsföreskrifter av administrativ karaktär. Givetvis gäller allmänna förvaltningsrättsliga bestämmelser om diarieföring och arkivering av allmänna handlingar som i detta fall de insända besiktningsprotokollen. Skillnader i tillsyn I Boverkets kartläggning av hur kommunerna hanterar tillsynen av OVK (2006) 22, framgår att tillsynen i flera fall är bristande. En orsak som angavs var att kommunerna inte hade möjlighet att ta ut avgift för hanteringen av OVK. Ca 80 procent av de kommuner som svarade på Boverkets enkät (160 av 290 kommuner) hade ett utvecklat och fungerande register för ändamålet anslutet till antingen det gemensamma diariesystemet, bygglovsdiariet eller den egna förvaltningsenhetens diariesystem. Men undersökningen visar på betydande skillnader i kommunernas hantering vad gäller både tillsyn, uppföljning och registerhållning. Kommunernas dubbla roller Kommunens dubbla roller som byggnadsägare och tillsynsmyndighet kan innebära en intressekonflikt. Ett exempel kan vara resultatet från rapporten STIL-2 (se avsnittet Tidigare utredningar) där det framgick att ett stort antal skolbyggnader inte kontrollerats eller så fanns det stora brister i ventilationen. OVK:s omfattning Det är en vanlig missuppfattning att funktionskontrollen också avser undersökning av att ventilationssystemet är anpassat till den verksamhet som faktiskt bedrivs i byggnaden, exempelvis till det antal barn och vuxna som vistas i daghemslokaler eller skollokaler. Några sådana krav på anpassning av byggnaders egenskaper till den bedrivna verksamheten utan samband med byggverksamhet finns inte i bygglagstiftningen och därmed inte heller när det gäller funktionskontroll av ventilationssystem. Kraven på skydd med hänsyn till hälsa och miljö vid verksamhet som bedrivs i byggnader hävdas i andra regelverk än bygglagstiftningen, 22 Redovisning av enkätundersökning om tillsyn och registerhantering av OVKprotokoll, m.m. dnr /2006.