EUROPAPARLAMENTET ARBETSDOKUMENT. Budgetkontrollutskottet. 19 december om reformen av kommissionen. Del B: Redovisningssystemet

Transkript

1 EUROPAPARLAMENTET 1999 Budgetkontrollutskottet december 2003 ARBETSDOKUMENT om reformen av kommissionen Del B: Redovisningssystemet Budgetkontrollutskottet Föredragande: Ole Sørensen DT\ doc PE

2 1. Bakgrund Det arbetsdokument 1 som togs fram av Dell'Alba, van Dam och Sørensen i samband med förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet för kommissionen för budgetåret 2001 innehöll förutom en rad rekommendationer som senare infogades i Casacas förslag till betänkande kortfattade förklaringar av typ av redovisning och syftet med den, inklusive förvaltningsändamål, kontrolländamål och analys- och informationsändamål, den rättsliga ramen, den aktuella strukturen i kommissionens redovisningssystem (ramen för räkenskaperna och datasystemet), en översikt över kritiska synpunkter från revisionsrätten och inom kommissionen, en sammanfattning av kommissionens förslag till modernisering av redovisningssystemet tillsammans med de tre IT-lösningar som då var under diskussion, och slutligen en ordlista för de tekniska termerna. Den information som givits i tidigare arbetsdokument är fortfarande aktuell och skall inte upprepas här. Syftet med föreliggande dokument är att ta vid där de föregående slutade, genom att ge en kortfattad redogörelse för utvecklingen inom redovisningsområdet sedan januari 2003 tillsammans med några slutsatser som Bayona, föredragande för beviljandet av ansvarsfrihet för kommissionen för 2002, kanske vill infoga i sin förslag till betänkande. 2. Kommissionens meddelande Utgångspunkten måste vara kommissionens meddelande 2 av den 17 december 2002, trots att det offentliggjordes precis före förra årets arbetsdokument. Syftet med detta meddelande är enligt kommissionen tvåfaldigt: Att bidra med ett mer detaljerat förslag som kommissionen kan grunda ett nytt redovisningssystem på, särskilt vad gäller att införliva allmänt vedertagna principer för periodiserad redovisning. Att ange riktlinjer för de åtgärder som behövs i fråga om organisation av projektet, resurser och tidsplan för arbetet med att utveckla ett samlat och integrerat datasystem. De olika handlingsalternativen i detta avseende beskrivs i detalj i meddelandet, inklusive en slutsats om bästa lösning. I meddelandet fastslås huvudkraven på det framtida redovisningssystemet: Full kapacitet för periodiserade räkenskaper. Förenliga uppgifter, inklusive beaktande av principerna om kompatibilitet. Effektiv säkerhet. Övriga krav, t.ex. gällande underhåll, flyttning och användning. 1 PE KOM(2002) 755. PE /8 DT\ doc

3 Sedan går man igenom de möjliga IT-lösningarna: Alternativ 1: Fortsatt användning av det befintliga systemet (Si2 och SAP) Detta förslag förkastas, eftersom det bygger på två separata system med gränssnitt. Alternativ 2: Ett enkelt standardpaket Alla utanordnande avdelningar skulle vara tvungna att använda standardfunktionerna i paketet på samma sätt både i förvaltnings- och räkenskapssyfte. Detta skulle, enligt kommissionens uppfattning, förmodligen medföra att ett fullständigt upphandlingsförfarande blir nödvändigt, vilket skulle riskera att införandet av ett nytt system för periodiserade räkenskaper inte sker förrän efter tidsgränsen Alternativ 3: Ett nytt integrerat system Detta alternativ går ut på att behålla det nuvarande paketet för räkenskapsfunktionerna och att skaffa ytterligare räkenskapsfunktioner genom att utvidga det befintliga kontraktet. Den ekonomiska förvaltningens behov skulle lösas separat. 3. Kronologisk presentation av vad som inträffat sedan förra årets arbetsdokument Det förra arbetsdokumentet och kommissionens meddelande diskuterades vid utskottets sammanträde den 22 januari Parlamentet antar i plenum Casacas resolution om ansvarsfrihet för kommissionen för 2001, i vilken följande efterlystes: - En externrevision av finansförvaltningen som skall vara genomförd senast vid slutet av 2003 (punkt 15). - En kvartalsvis rapport om konkreta framsteg (punkt 19). - En extern granskning av kommissionens planer att förbättra redovisningsramen och de åtföljande IT-systemen (punkt 28) Slutrapporten från IAS (IAS 02 BUDG 011): Översyn av kommissionens redovisningsramar Offentliggörande av revisionsförklaringen (som ingår i årsrapporterna för 2002) från budgetkontrollutskottet, med reservationer 1 gällande i) det korrekta värdet på tillgångarna i kommissionens redovisning och ii) underavdelningarna i SINCOM Fabra Vallés vidarebefordrade revisionsrättens iakttagelser angående kommissionens informationssystem för redovisning och förvaltning (AMIS) i samband med externa åtgärder, bland vilka återfinns iakttagelser angående SINCOM, dubbel bokföring samt hur adekvata de ekonomiska förvaltningssystemen är Schreyers första kvartalsrapport 2 till utskottet vari det arbete presenteras som avslutades den 30 juni 2003, med kommentaren att tidsfristen 2005 är möjlig, men fortfarande en stor utmaning. 1 För fullständig text, se budgetkontrollutskottets årsrapport KOM(2003) 790. DT\ doc 3/8 PE

4 Skrivelse från Schreyer som innehåller ytterligare en lägesrapport som behandlar tredje kvartalet Slutsats: projektet framskrider enligt planerna och tidsfristen den 1 januari 2005 är realistisk, om än ambitiös Offentliggörande av kommissionens rapport 1 om uppföljningen av ansvarsfrihetsförfarandet för 2001, med följande svar: (Casaca - punkt 16) Revisionsrätten har tillkännagivit att man är villig att överväga en revision av kommissionens finansförvaltning, men att man inte kan slutföra detta uppdrag före utgången av (Casaca - punkt 29) När det gäller en revision av projektet för att modernisera kommissionens redovisningssystem uttalade revisionsrätten att det var för tidigt att utföra en sådan revision med tanke på projektets genomförandegrad. För att tillmötesgå parlamentets krav gav kommissionens räkenskapsförare externa konsulter 2 i uppdrag att utföra en genomförbarhetsstudie av meddelandet i december och av projektets genomförande Offentliggörande av revisionsrättens årsrapport för 2002, där kritiken av redovisningssystemet och de principer på vika det vilar upprepas. 4. Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 2002 I punkt 1.8 i sin rapport 3 gör revisionsrätten följande anmärkningar 4 : a) De begränsningar som uppstår i samband med tillämpningen av principen om anslagens ettårighet och förfarandena för förvaltningen som delas med medlemsstaterna komplicerar i högsta grad införandet av redovisningsnormer som ger en periodiserad redovisning i praktiken. Oftast får kommissionen nämligen först mycket sent kännedom om de ekonomiska händelser som leder till bokningar i klassiska periodiserade räkenskaper. b) Med tanke på omfattningen av det arbete som måste göras verkar tidsplanen för utvecklingen och införandet av de nya systemen vara väl ambitiös. Kommissionen riskerar därmed att bli tvungen att endast göra successiva ändringar av olika aktuella system, och därmed kan den inte dra nytta av den rationalisering som följer av en djupgående reform av systemen för förvaltningsinformation som i slutskedet leder till bokföringsposter. 5. Grundläggande minimikrav på redovisningssystem och IT-system När parlamentet den 8 april 2003 antog sin resolution baserad på Casacas betänkande 5 om beviljande av ansvarsfrihet för 2001, preciserade man följande grundläggande egenskaper: 1 KOM(2003) Price Waterhouse Coopers (PWC). 3 Information till stöd för revisionsförklaringen - handlingsplan för modernisering av redovisningssystemet. 4 se även kommissionens svar. 5 A5-0109/2003. PE /8 DT\ doc

5 redovisningssystem (punkt 22) - en enda och fullständigt integrerad informationsregistrering systemet igenom, - enhetliga datadefinitioner, - överensstämmelse mellan centrala och sektorsvisa system, - flerårig överensstämmelse mellan uppgifter och information (för att underlätta jämförelser och visa på förbättringar), - en fullständigt kapacitet för periodisk redovisning och respekt för internationella principer för periodisk redovisning. IT-system (punkt 27) - ett enda ställe för användarna att vända sig till för att få tillgång till uppgifter, - full driftskompatibilitet inom systemet, - avlägsnande av överflödiga uppgifter, - effektiv datasäkerhet och datatillförlitlighet och garantier för full spårbarhet, - ett fungerande reservsystem om systemet kraschar, - användardelaktighet i alla stadier av utvecklingen (för att säkerställa användarvänlighet och minska behovet av särskilda sektorsvisa eller lokala system), - en ordentlig och säker hantering av byte av programvara. 6. Den senaste utvärderingsrapporten av den 9 oktober 2003 Mot bakgrund av den information som kommissionen lämnat kan utvecklingen under det tredje kvartalet sammanfattas sålunda: - inventering och analys av alla bokföringshändelser på alla avdelningar var avklarad och sänd för validering i juli, - SAP uppgraderades framgångsrikt till SAP Enterprise i september 2003, - det centrala fakturaregistret utnyttjas nu av 15 avdelningar och dess användning kommer att bli obligatorisk för alla avdelningar senast i januari 2004, - en inventering av alla lokala system var färdig i juli 2003, - förslaget till ny säkerhetspolicy låg färdig i juli 2003, och tillämpas nu. 7. Sammanfattning av den senaste utvecklingen Kommissionens nuvarande redovisningssystem är huvudsakligen kontantbaserat. Det registrerar bara budgetens utbetalningar och inbetalningar under året, och vid årsskiftet tillkommer ytterligare information för att det skall vara möjligt att upprätta årsbokslut. Ett av syftena med moderniseringen av redovisningssystemet (Modernisation of the Accounting System, MAS) är att utveckla ett integrerat system för periodiserade räkenskaper som kan ge en tydligare bild av gemenskapens ekonomiska situation och som registrerar alla tillgångar och skulder så snart de uppkommer, i stället för att vänta till dess att en in- eller utbetalning faktiskt äger rum. Det är ett rättsligt krav enligt den nya budgetförordningen att upprätta och offentliggöra årsredovisningen för 2005 enligt ett periodiserat system i överensstämmelse med International DT\ doc 5/8 PE

6 Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Det framtida redovisningssystemet bör garantera fullständigt kapacitet för periodisk redovisning, överensstämmelse mellan uppgifter och säker anslutning. Det är till att börja med avsett för kommissionens centrala avdelningar, men kommer stegvis att utvidgas till att omfatta externa kontor och de decentraliserade organen. Revisionsrätten, kommissionsledamoten med ansvar för budgeten och externa konsulter inser alla vilken enorm utmaning det innebär att uppnå målen inom den överenskomna tidsplanen. MAS är ett storskaligt projekt som innebär förnyelse inte bara av redovisningsrutinerna, utan av hela kommissionens datasystem. Integrering av systemen kräver utformning, utveckling, utprövning och genomförande samtidigt som man måste se till att ha en särskild plats där användarna kan lämna synpunkter. Liknande reformer har ägt rum under de senaste sex åren i åtskilliga nationella förvaltningar. Kommissionen kommer att ha haft endast två år på sig, om räkenskaperna skall vara utformade enligt IPSAS senast den 1 januari Som ett svar på denna utmaning har kommissionen i sin utvärderingsrapport från juni 2003 gjort en uppdelning av aspekterna i två grupper: de som måste vara färdiga den 1 januari 2005 för att uppfylla de rättsliga kraven (d.v.s. periodiserade räkenskaper) och de som kan kräva längre tid (d.v.s. ett fullständigt integrerat datasystem). Skälet till detta är att kommissionen för närvarande har ett hybridsystem, delvis baserat på extern programvara för den centrala kassaförvaltningen och redovisningen (SAP R/3) och ett eget användarvänligt gränssnitt (SINCOM Si2) i de olika generaldirektoraten. Dessa två system är inte kompatibla och måste försonas innan de slutliga räkenskaperna presenteras. En av frågorna så här långt har varit huruvida kommissionens angreppssätt bör vara big bang, och om man således bör övergå direkt till ett fullständigt integrerat system med en särskild paketlösning, eller om man bör ha en stegvis övergång som tar hänsyn till kraven hos de lokala näten. Kommissionen föredrar det senare som en tryggare och säkrare metod, och därför att en storskalig test är nödvändig innan lokala system kan anslutas till det centrala systemet. De externa konsulterna anser också att alternativ 3 har sina fördelar om tidsfristen till 2005 skall kunna hållas, även om de anger alternativ 2 som det bästa alternativet på lång sikt 1. Frågor som ännu inte är lösta: - Gränsen för kommissionens redovisning, särskilt när bokföringshändelser inträffar i samband med förfaranden som drivs i partnerskap med medlemsstater eller genom delegation till externa organ innebär ökad komplexitet när det gäller att utveckla ett integrerat system. - Identifieringen av uteslutna anbudsgivare (artikel 95 i budgetförordningen) bör lösas genom att upprätta en databas för anbudsgivare, men man måste lägga ned arbete på att integrera den i det centrala systemet på effektivaste sätt. - En utbildningsplan för annan personal än den i generaldirektoratet för budget kräver ordentliga resurser, ansvarstagande och planering. - En reservstrategi bör formuleras och genomföras om det inträffar allvarliga avbrott och förseningar. - De kommentarer som PWC lämnade i juli 2003 i sin analys av de viktigaste frågorna och riskerna innehåller följande: Fortfarande återstår att utveckla, godkänna och sprida kännedom om en projektplan. 1 För förklaring av alternativen 1,2 och 3, se avsnitt 2. PE /8 DT\ doc

7 Projektets processer måste genomföras. Mera energi behöver ägnas åt att sprida kännedom om projektet. De resurser som kommissionen planerar att anslå kanske inte är tillräckliga. Generaldirektoraten och andra intressenter känner eventuellt inte något engagemang för projektet. Införandet av IT-systemen kan bli försenat. Slutsatser angående utvecklingen mot ett moderniserat räkenskapssystem (MAS) 1. Europaparlamentet noterar följande framsteg när det gäller de första stegen av reformen under 2003: Definiering av redovisningsnormer Dokumentering av användarkrav Definiering av bokföringshändelser Bokföringsplan för kodning av alla transaktioner Bokföringsmanual Utveckling och genomförande av en web-baserad version av Si2 (bokföringsgränssnitt) för att underlätta interoperabilitet mellan system, som en del av övergångsfasen på väg mot ett fullständigt integrerat system. 2. Europaparlamentet noterar den genomförbarhetsstudie som Price Waterhouse Coopers har genomfört angående kommissionens MAS-projekt, och de viktigaste rekommendationerna för att framgångsrikt slutföra projektet. 3. Europaparlamentet påminner om att budgetförordningen baseras på ett dubbelt system som kombinerar periodiserad redovisning för de allmänna kontona och kontantbaserad redovisning för budgetkontona. Parlamentet noterar att detta arrangemang av redovisningsmetoder inom den offentlig sektorn är förenligt med International Federation of Acountants och är det system som de flesta medlemsstater använder. Dock påpekar parlamentet att detta system kräver att budgetgenomförande och resultat ständigt anpassas till varandra. 4. Europaparlamentet noterar att detta dubbla system gör det möjligt att tillämpa dubbel bokföring för de allmänna kontona, medan enkel bokföring används för de budgetkonton som budgetmyndigheten använder sig av för att se hur budgetgenomförandet fortskrider. 5. Europaparlamentet påpekar att tidsplanen är extremt pressad, för att inte säga orealistisk, med tanke på erfarenheterna i flera medlemsstater som har gett sig in i liknande processer för att modernisera de offentliga räkenskaperna. Därför inser parlamentet att man måste använda ett successivt angreppssätt som i första hand inriktar sig på att rensa ut alla allvarliga svagheter vad gäller säkerheten och skillnader i bokföringsrutinerna, i andra hand på att se till att räkenskaperna för 2005 kommer att presenteras i periodiserad form, och slutligen att ett sammanhängande och integrerat system införs som stöder den nya konstruktionen. Dessutom inser parlamentet att alternativ 2 med all säkerhet skulle försena det rättsliga kravet att ett system för periodisering skall vara infört senast den 1 januari DT\ doc 7/8 PE

8 6. Europaparlamentet anser att alla EU-institutioner och decentraliserade organ måste se till att de också har redovisningssystem som är kompatibla med de nya ramarna och som baserar sig på samma principer och standarder, enligt artikel 121 i budgetförordningen. 7. Europaparlamentet anser att helhjärtat samarbete och bidrag från alla kommissionens avdelningar (intressenter) är avgörande för att MAS skall lyckas. I samma mån förväntar sig parlamentet att generaldirektoratet för budgetfrågor så långt det är möjligt tar hänsyn till användarnas behov. 8. Europaparlamentet understryker att man ger hög prioritet åt uppgifternas enhetlighet i det nya systemet, i synnerhet inrättandet av ett centralt fakturaregister och en databas över anbudsgivare, vilken skall ge fullständig, korrekt och detaljerad information om institutionens kontraktsförhållanden. 9. Europaparlamentet pekar på tidsfristen till 2005 för att utvärdera gränssnitten mellan lokala system och det centrala systemet, efter vilken tidpunkt systemet inte kommer att acceptera uppgifter från ej validerade system. Parlamentet efterlyser garantier för att denna tidsfrist kommer att hållas av samtliga avdelningar, utan undantag. 10. Europaparlamentet anser att kommissionen bör anstränga sig mera för att informera hela den finansiella sektorn och revisionssektorn om fortskridande och planerade steg när det gäller MAS-projektets konstruktion, med tanke på allmänhetens oro över bristerna i det nuvarande redovisningssystemen. Parlamentet betonar att alla generaldirektorat behöver öka medvetenheten bland personal som arbetar med ekonomi, ta användarnas oro på allvar och budgetera för kostnader och resurser i samband med genomförandet. 11. Parlamentet inser att alternativ 3, så som det presenterades i kommissionens meddelande i december år det enda realistiska, om än temporära, angreppssättet för att senast den 1 januari 2005 uppfylla de viktigaste kraven på ett modernt system för periodiserad redovisning och de genomförande avdelningarnas särskilda behov. Parlamentet betonar att tidsfristen till 2005 enligt budgetförordningen, och således ett prioriterat mål för parlamentet, inte innebär slutet på reformprocessen, eftersom det IT-system som skall stödja den nya redovisningsstrukturen fortfarande måste införas för att målet ett fullständigt integrerat system skall vara uppfyllt (enligt alternativ 2). 12. Europaparlamentet påminner om den observatörsstatus som både den interna revisionstjänsten och revisionsrätten har i the Accounting Standards Committee och Project Oversight Board när det gäller MAS-projektet, och betonar deras skyldighet att noga följa hur reformen fortskrider och att erbjuda konstruktiva råd i rätt tid samt att när så behövs i god tid påpeka sådant som projektledaren behöver ta hänsyn till vid genomförandet av de olika stegen. 1 KOM(2002) 755. PE /8 DT\ doc