Att börja arbeta med hälsokonsekvensbedömningar inom länsstyrelserna

Transkript

1 Att börja arbeta med hälsokonsekvensbedömningar inom länsstyrelserna Sammanställning av uppdrag nummer 36 i länsstyrelsernas regleringsbrev för A 2009:08

2 A 2009:08 ISSN: ISBN: FÖRFATTARE: DAVID BERGLUND ILLUSTRATIONER: VIERA LARSSON

3 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 3 Innehåll FÖRORD... 5 SAMMANFATTNING ) Inom vilka verksamhetsområden har länsstyrelserna prövat hälsokonsekvensbedömning? 6 2) Hur har implementeringsprocessen på länsstyrelserna fungerat? ) Vilka hinder och möjligheter har länsstyrelserna uppmärksammat när de har börjat göra hälsokonsekvensbedömningar?... 6 SUMMARY: HIA DEVELOPMENT IN THE 21 SWEDISH COUNTY ADMINISTRATIVE BOARDS... 8 INLEDNING...10 HUR LÖD LÄNSSTYRELSERNAS UPPDRAG?...10 Bakgrund...11 Vad är en hälsokonsekvensbedömning?...11 Varför ska man göra en hälsokonsekvensbedömning?...13 LÄNSSTYRELSERNAS RAPPORTER I SAMMANDRAG...14 Länsstyrelsen Dalarna...14 Länsstyrelsen Gotland...15 Länsstyrelsen Gävleborg...16 Länsstyrelsen i Jämtlands län...17 Länsstyrelsen i Norrbottens län...18 Länsstyrelsen i Skåne län...18 Länsstyrelsen i Stockholms län...18 Länsstyrelsen Södermanlands län...19 Länsstyrelsen Uppsala län...20 Länsstyrelsen Värmlands län...21 Länsstyrelsen i Västra Götalands län...21 Länsstyrelsen Västernorrland...22 Länsstyrelsen Västerbotten...23 Länsstyrelsen i Västmanlands län...24 Länsstyrelsen Örebro län...25 Länsstyrelsen i Östergötlands län...25

4 4 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA LÄNSSTYRELSERNA I SYDLÄNEN SAMARBETADE I UPPDRAGET...27 Länsstyrelserna i Kronobergs och Jönköpings län...27 Länsstyrelserna i Kronobergs och Kalmar län...28 Länsstyrelserna i Jönköpings, Kronobergs, Kalmar och Hallands län...28 Länsstyrelserna i Kronobergs, Kalmar och Blekinge län...29 Länsstyrelsen i Blekinge län...29 SLUTSATSER ) Inom vilka verksamhetsområden har länsstyrelserna prövat hälsokonsekvensbedömning?...31 Många hälsokonsekvensbedömningar inom fysisk planering ) Hur har implementeringsprocessen på länsstyrelserna fungerat?...32 Stöd på ledningsnivå och projektledning är viktigt för genomförandet Folkhälsoinstitutets vägledning bör fördjupas Lagstiftning skulle underlätta hälsokonsekvensbedömningar Länsstyrelsen bör ha en stödjande snarare än en utförande roll Jämfört med en miljökonsekvensbeskrivning anser många länsstyrelser att metoden är svårare att använda ) Vilka hinder och möjligheter har länsstyrelserna uppmärksammat när de har börjat göra hälsokonsekvensbedömningar?...35 Metoden är generellt sett användbar En hälsokonsekvensbedömning måste inte vara fullständig Stort stöd för att kombinera flera konsekvensbedömningar Metoden borde syfta till en absolut förbättring av hälsan Folkhälsoinstitutets avslutande kommentarer REFERENSER...39

5 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 5 Förord En hälsokonsekvensbedömning (HKB) är ett sätt att ge beslutsfattare kunskap om de samlade hälsoeffekterna av ett beslut. År 2007 fick länsstyrelserna ett uppdrag i sina regleringsbrev att utveckla och tillämpa metoder för bedömning av hälsokonsekvenser. Uppdraget skulle slutrapporteras den 31 december 2008 till Statens folkhälsoinstitut och Socialdepartementet. Denna text är en sammanställning av länsstyrelsernas rapporter. Den innehåller en redovisning av erfarenheter och lärdomar som länsstyrelserna har gjort under arbetet med att introducera hälsokonsekvensbedömningar med kommentarer från Folkhälsoinstitutet. Förhoppningsvis kommer rapporten att kunna vara ett underlag för att utveckla och underlätta framtida arbete med hälsokonsekvensbedömningar. Rapporten svarar på tre frågor. 1) Inom vilka verksamhetsområden har länsstyrelserna prövat hälsokonsekvensbedömning? 2) Hur har implementeringsprocessen på länsstyrelserna fungerat? 3) Vilka hinder och möjligheter har länsstyrelserna uppmärksammat när de har börjat göra hälsokonsekvensbedömningar? Rapporten har skrivits av utredare David Berglund. Avdelningschef Anita Linell har bidragit med värdefulla infallsvinklar och idéer under arbetets gång. Ett stort tack till länsstyrelserna i Dalarna, Västernorrland och Kronoberg som har lämnat synpunkter på det slutliga rapportförslaget. Ett stort tack även till Chatrine Höckertin och Ida Knutsson på Statens folkhälsoinstitut som har läst och lämnat värdefulla synpunkter på rapporten. Östersund, december 2009 Sarah Wamala Generaldirektör

6 6 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA Sammanfattning Länsstyrelserna har under 2007 och 2008 arbetat med att utveckla metoder för hälsokonsekvensbedömningar (HKB), vilket de fått i uppdrag av regeringen att göra. Statens folkhälsoinstitut har gått igenom länsstyrelsernas rapporter och sammanfattat dem, med fokus på tre frågor: 1) Inom vilka verksamhetsområden har länsstyrelserna prövat hälsokonsekvensbedömning? Länsstyrelserna ska enligt instruktionen verka för att det nationella folkhälsomålet uppnås genom att ta hänsyn till folkhälsan inom sitt arbete med regional tillväxt, samhällsplanering, krishantering samt alkohol och tobak. Länsstyrelserna har sammantaget under uppdraget gjort hälsokonsekvensbedömningar inom alla dessa områden. Hälsokonsekvensbedömningar inom fysisk planering dominerar inom ramen för uppdraget. Totalt tolv länsstyrelser har arbetat med hälsokonsekvensbedömningar inom fysisk planering på olika sätt. Ett annat område där flera länsstyrelser valt att göra HKB är tillståndsprövning av miljöfarlig verksamhet. 2) Hur har implementeringsprocessen på länsstyrelserna fungerat? Det krävs beslut på ledningsnivå, folkhälsokompetens, projektledning samt samverkan mellan olika kompetenser och organisatoriska enheter för att implementeringen av hälsokonsekvensbedömningar ska fungera så bra som möjligt på länsstyrelserna. Det saknas allmän kompetens inom folkhälsa vid många länsstyrelser. Ett önskemål som har förts fram är att Folkhälsoinstitutets vägledning bör beskriva hur en hälsokonsekvensbedömning bäst presenteras för den som inte har folkhälsobakgrund. Flera av länsstyrelserna anser att de inte själva handlägger så många ärenden som lämpar sig för hälsokonsekvensbedömningar, men att de kan ge stöd till kommunerna. Flera av länsstyrelserna redovisar HKB på områden där de fattar egna beslut eller gör ställningstaganden, till exempel i samband med remissvar, tillståndsprövning, ansökan om medel till en socialfond eller för alkoholförebyggande arbete. Jämfört med en miljökonsekvensbeskrivning anser många länsstyrelser att metoden är svårare att använda. Ett motiv som anges är att det är svårt att få fram data om och att följa upp de faktorer som bedöms i en HKB. 3) Vilka hinder och möjligheter har länsstyrelserna uppmärksammat när de har börjat göra hälsokonsekvensbedömningar? Hälsokonsekvensbedömningar är generellt sett är användbara för många typer av ärenden och beslut. Ett värde som lyfts fram är att det är en systematisk analysmetod.

7 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 7 Det är inte nödvändigt eller önskvärt att göra en fullständig hälsokonsekvensbedömning vid alla typer av ärenden. En majoritet av länsstyrelserna vill kunna hantera sociala, ekonomiska och miljömässiga konsekvenser i en samlad konsekvensbedömning. Uppdraget med att utföra hälsokonsekvensbedömningar har medverkat till att stärka och bredda synen på folkhälsofrågorna i ett lokalt och regionalt perspektiv.

8 8 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA Summary: HIA Development in the 21 Swedish County Administrative Boards The Swedish County Administrative Boards are government authorities with a unique position in the Swedish democratic system. Sweden comprises 21 counties, which are in turn divided into municipal areas. The County Administrative Boards are an important link between the citizens and the municipal authorities on one hand, and the government, parliament, and central authorities on the other. In 2007 and 2008, the Swedish County Administrative Boards were assigned the task of implementing and developing methodology for health impact assessment (HIA) by the government. The Swedish National Institute of Public Health (SNIPH) has reviewed the 21 County Board reports, and summarized these in a report, focusing on three issues: 1) In what areas have the Swedish County Administrative Boards tried health impact assessment? Health impact assessment in physical planning dominates the mission in which 12 County Administrative Boards carried out health impact assessment (HIA) within physical planning. The county administrative boards have a particular responsibility to promote the national public health objective in their work with regional growth, community planning, crisis management and alcohol and tobacco issues. The county administrative boards have tried health impact assessment in all these areas. 2) How has the implementation of HIA worked in the Swedish County Administrative Boards? Decisions at the management level, public health skills, clear project management, and interoperability of various skills and structures are all required for successful implementation of health impact assessments in County Administrative Boards. The SNIPH manual on HIA ought to give a better description of how a health impact assessment is best presented to those with no public health background. Several of the County Administrative Boards feel that they don t deal with matters suitable for health impact assessment themselves, but that they could provide support to municipalities. Compared to environmental impact assessment, many County Administrative Boards consider HIA more difficult to apply. 3) What obstacles and opportunities have been noted by the Swedish County Administrative Boards in their work with health impact assessment? Health Impact Assessments are useful in general, for many types of cases and decisions. It is not necessary, or desirable, to carry out a full health impact assessment in all types of cases.

9 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 9 A majority of County Administrative Boards want to deal with social, economic, and environmental consequences in a comprehensive impact assessment. The government assignment to apply health impact assessments has helped to strengthen and broaden the perception of public health issues in both the local and regional perspectives.

10 10 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA Inledning Politiska beslut får i regel konsekvenser för medborgarnas liv. Ett gott beslutsunderlag är en förutsättning för att politiker ska förstå innebörden av ett förestående beslut. Goda beslutsunderlag är därför en viktig del i den fungerande demokratin. Att göra en hälsokonsekvensbedömning är ett sätt att värdera möjliga effekter på hälsan av politiska beslut, policyer, planer, program eller projekt. För att folkhälsoaspekter i beslut ska beaktas är det viktigt att verktygen utvecklas för att konsekvensbedömningar ska bli lättare att använda och ge förbättrade beslutsunderlag. Denna rapport sammanfattar det regeringsuppdrag om att utveckla metoder för hälsokonsekvensbedömningar som länsstyrelserna slutförde under De resultat och synpunkter som länsstyrelserna rapporterat in har här sammanställts med fokus på tre frågor: 1) Inom vilka verksamhetsområden har länsstyrelserna prövat hälsokonsekvensbedömning? 2) Hur har implementeringsprocessen på länsstyrelserna fungerat? 3) Vilka hinder och möjligheter har länsstyrelserna uppmärksammat när de har börjat göra hälsokonsekvensbedömningar? Hur löd länsstyrelsernas uppdrag? I regleringsbrevet för 2007 fick länsstyrelserna uppdraget (nr. 36) att utveckla metoder för bedömning av hälsokonsekvenser. Länsstyrelserna skall i samråd med Statens folkhälsoinstitut (FHI) utveckla metoder för bedömning av hälsokonsekvenser (HKB) av insatser inom tre av sina verksamhetsgrenar. Framtagna metoder skall utgå från bestämningsfaktorer för hälsan inom folkhälsopolitiken som är relevanta för myndighetens verksamhet. Uppdraget skall redovisas till regeringen (Socialdepartementet) och FHI senast den 28 december Uppdraget gäller inte Länsstyrelsen i Jämtlands län. (1) Det var inte självklart hur länsstyrelserna skulle tolka uppdraget. I samråd med Folkhälsoinstitutet och Socialdepartementet fastslogs att länsstyrelserna skulle ägna uppdraget åt att göra en hälsokonsekvensbedömning i en till tre beslutsprocesser, snarare än att utveckla nya metoder.

11 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 11 Bakgrund Ett antal centrala myndigheter har sedan 2005 fått i uppdrag att i samråd med Statens folkhälsoinstitut utveckla metoder för bedömning av hälsokonsekvenser. Bland dessa finns Statens räddningsverk (sedan 1 januari 2009 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap MSB), Integrationsverket, Arbetsmarknadsverket, Statens jordbruksverk, Konsumentverket, Statens strålskyddsinstitut, Skolverket, Ungdomsstyrelsen, Vägverket, Läkemedelsverket och Tullverket. År 2006 fick Länsstyrelsen i Jämtlands län i uppdrag att utveckla metoder för hälsokonsekvensbedömningar inom sina verksamhetsområden. I länsstyrelsernas regleringsbrev för 2007 kom även övriga länsstyrelser att omfattas av detta uppdrag. Länsstyrelserna ska verka för att nationella mål får genomslag i länen samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Enligt instruktionen för länsstyrelserna (SFS 2007:825) ska de verka för att det nationella folkhälsomålet uppnås genom att folkhälsan beaktas inom länsstyrelsens arbete med regional tillväxt, samhällsplanering, krishantering samt alkohol och tobak. (2) Under hade Statens folkhälsoinstitut i uppdrag enligt regleringsbrevet att stödja länsstyrelserna i deras uppdrag med att börja arbeta med hälsokonsekvensbedömningar. Länsstyrelserna bildade på eget initiativ ett nätverk för hälsokonsekvensbedömningar. Folkhälsoinstitutet deltog i ett flertal nätverksmöten under året för att planera och ge stöd i samband med utbildningar och workshops som hölls regionalt i länsstyrelsens regi. (3) Vad är en hälsokonsekvensbedömning? Det övergripande syftet med en hälsokonsekvensbedömning är att ge beslutsfattare kunskap om de samlade hälsoeffekterna av ett politiskt beslut. Det kan gälla beslut om projekt, planer, program, verksamheter eller enstaka åtgärder. En hälsokonsekvensbedömning ska bidra till en förbättring av beslutsunderlaget och också kunna användas för att påverka beslutet till förmån för folkhälsan. Hälsokonsekvensbedömning kan sägas vara ett stöd för att tänka efter före, ett sätt att skapa ett mer allsidigt beslutsunderlag. (4) De flesta av länsstyrelserna har valt att utgå från Statens folkhälsoinstituts Vägledning för hälsokonsekvensbedömningar. Eftersom många av länsstyrelserna refererar till materialet i sina rapporter finns det skäl att här kort beskriva innehållet i vägledningen. I rapporten beskrivs hälsokonsekvensbedömningar utifrån fem steg. 1. Ta ställning till om en HKB ska genomföras så kallad screening. Screeningen kan lämpligen göras med utgångspunkt i folkhälsans målområden och relevanta bestämningsfaktorer. 2. Planera hur hälsokonsekvensbedömningen ska genomföras beskriv nuläget samt de alternativ som ska bedömas och vilka som ska involveras i processen. I

12 12 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA en hälsokonsekvensbedömning kan det vara lämpligt att utgå från ett nollalternativ där inga förändringar görs och jämföra det med ett eller flera handlingsalternativ där förändringar genomförs. Det mest använda verktyget för hälsokonsekvensbedömningar är hälsomatrisen. 3. Genomföra analysen. En snabb analys kan göras med hjälp av hälsomatrisen där man systematiskt går igenom hur olika grupper påverkas med hänsyn till de bestämningsfaktorer som har valts ut för analysen. Den allra enklaste formen av bedömningar är att sätta: + för förbättringar, för försämringar och 0 för oförändrat läge. Många gånger kan denna enkla analys räcka som beslutsunderlag. Vill man göra en fördjupad analys av bestämningsfaktorerna tar det längre tid och kräver andra ekonomiska och personella resurser än en snabb hälsokonsekvensbedömning. 4. Sammanställa resultatet dra slutsatser och ge rekommendationer. Resultatet bör presenteras så att skillnaderna mellan nollalternativet och det slutgiltiga förslaget till beslut framgår tydligt. För- och nackdelar med de olika alternativen bör presenteras så att beslutsfattaren får god överblick. 5. Följa upp och utvärdera hälsokonsekvensbedömningen. (5) Figur 1. Bilden visar de olika stegen eller faserna vid framtagandet av en hälsokonsekvensbedömning.

13 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 13 Varför ska man göra en hälsokonsekvensbedömning? Sverige har en nationell strategi för hållbar utveckling. Strategin betonar att hållbar utveckling är det övergripande målet för regeringens politik. Alla politiska beslut ska utformas så att de tar hänsyn till sociala, miljömässiga och ekonomiska konsekvenser på lång sikt. Vad som menas med social och miljömässig (ekologisk) hållbarhet har konkretiserats genom att Sveriges riksdag har tagit beslut om mål för folkhälsan och femton miljökvalitetsmål. (5) Se figur 1 nedan. Centrala myndigheter, länsstyrelser och kommuner har som uppgift att förverkliga de nationella mål som sätts av riksdag och regering. En HKB är därför ett utmärkt verktyg för att synliggöra hur nya politiska beslut bidrar till att nå social hållbarhet. (5) Figur 2. Sambandet mellan hållbar utveckling, mål för folkhälsan och miljömål.

14 14 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA Länsstyrelsernas rapporter i sammandrag Nedan sammanfattas länsstyrelsernas rapporter från uppdraget att göra och utveckla hälsokonsekvensbedömningar efter tre frågor: 1) Inom vilka verksamhetsområden har länsstyrelserna prövat hälsokonsekvensbedömning? 2) Hur har implementeringsprocessen på länsstyrelserna fungerat? 3) Vilka hinder och möjligheter har länsstyrelserna uppmärksammat när de har börjat göra hälsokonsekvensbedömningar? Länsstyrelsen Dalarna 1) Verksamhetsområden Länsstyrelsen Dalarna valde att göra en hälsokonsekvensbedömning på ett förslag om att bilda ett naturreservat i Rättviks kommun. Ärendet valdes för att länsstyrelsen ägde frågan och inget beslut var fattat. Bildandet av ett naturreservat bedömdes ha konsekvenser för många områden. Bland dessa nämner länsstyrelsen särskilt naturvärden, den biologiska mångfalden, samhällsplanering och sociala aspekter. Resultatet av hälsokonsekvensbedömningen blev att länsstyrelsen rekommenderade att ett reservat skulle bildas. Länsstyrelsen Dalarna kan dock konstatera att det var små skillnader mellan nollalternativet och handlingsalternativet. Reservatsbildningen ansågs säkerställa många av de aktiviteter och upplevelsevärden som redan fanns i det föreslagna reservatet. Hälsokonsekvensbedömningen visade bland annat att ett reservat innebär förbättrad tillgänglighet, ökat socialt deltagande, bättre relationer mellan barn och föräldrar, ökad kvalitet i förskola och skola, ökad tillgång till meningsfull fritid samt ökad fysisk aktivitet. De försämringar som kan förväntas gäller jämställdhet, trygghet i närmiljön, risk för smitta och risk för sexuellt våld och tvång. 2) Implementering Den arbetsgrupp som utförde uppdraget bestod av personal från plan- och beredskapsenheten, miljövårdsenheten samt sociala enheten och veterinär kompetens. Länsstyrelsen Dalarna har dels deltagit i en länsgemensam utbildningsdag i hälsokonsekvensbedömning, dels ordnat en egen seminariedag tillsammans med Folkhälsoinstitutet. Länsstyrelsens ledningsgrupp informerades löpande och deltog i en avslutande genomgång av rapporten och framtiden för hälsokonsekvensbedömningar. Även övriga chefer och medarbetare inbjöds till ett seminarium där rapporten gicks igenom. 3) Hinder och möjligheter Länsstyrelsen Dalarnas lärdomar var bland andra att hälsokonsekvensbedömning generellt sett var användbar för många typer av ärenden och beslut. En av länsstyrelsens slutsatser av arbetet med hälsokonsekvensbedömning är att det är viktigt att de sociala

15 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 15 konsekvenserna uppmärksammas mer inför olika beslut och åtgärder. Enligt länsstyrelsen är det dock inte nödvändigt eller ens önskvärt att göra en formell hälsokonsekvensbedömning för alla typer av ärenden, men det anses användbart att behärska metoden. Länsstyrelsen Dalarna hade svårigheter att hitta lämpliga exempel för en regelrätt hälsokonsekvensbedömning för pågående ärenden som handläggs vid myndigheten. Länsstyrelsen tror inte att en hälsokonsekvensbedömning är nödvändig eller lämplig vid alla typer av ärenden och det är viktigt att fundera på när det kan vara relevant. Risken med hälsomatrisen är att man kan förlora sig i tidsödande resonemang som inte har så stor betydelse i sammanhanget. En fördel med matrisen är att den omfattar många av de policydokument som oftast är utgångspunkt för bedömningar av den sociala delen av hållbar utveckling, det vill säga barnkonventionen, integrationspolicy, policy för funktionshindrade, jämställdhetsperspektiv och ett socioekonomiskt perspektiv. Länsstyrelsen anser att den som utför en hälsokonsekvensbedömning bör utgå från vad som är relevant i det enskilda fallet genom en ganska fri användning av folkhälsomål eller bestämningsfaktorer. Om det finns faktorer som är viktiga för folkhälsan som inte finns med bland folkhälsomålen bör man kunna lägga till dem. Utgångspunkterna i en hälsokonsekvensbedömning kan användas för att se över rutiner för olika ärenden, bland annat som ett sätt att uppmärksamma barnperspektivet och andra prioriterade gruppers perspektiv i praktiken. Kunskapen kan användas i länsstyrelsen tillsyn och i övriga kontakter med kommunerna. Med kunskap om hälsokonsekvensbedömning kan man lättare bedöma vilka ärenden eller ärendetyper som inte har folkhälsokonsekvenser och hitta genvägar för att tillgodose de synpunkter som griper över flera sektorer utan att genomföra en regelrätt hälsokonsekvensbedömning. Innan man inför nya lagkrav och rutiner för beskrivning av hälsokonsekvenser bör man se över frågan ur resurssynpunkt. Det bör framgå hur man kan utnyttja fördelarna med att lägga till hälsokonsekvensaspekter samtidigt som det innebär så lite merarbete som möjligt och hur det faktiska merarbetet ska finansieras. Av tids- och kostnadsskäl framför Länsstyrelsen Dalarna starka önskemål om förenklad handläggning. (6) Länsstyrelsen Gotland Verksamhetsområden Länsstyrelsen Gotland valde bland annat delar av Arbetsförmedlingens verksamhet för att utveckla metoder för hälsokonsekvensbedömningar. Arbetet avbröts dock i samband med att Arbetsförmedlingen 1 januari 2008 blev en egen myndighet. Det arbete med hälsokonsekvensbedömningar som myndigheten genomfört gällde på vilket sätt ett kunskapsunderlag för kustzonsplanering kan bidra till de folkhälsopolitiska målen. Detta arbete finns inte dokumenterat, utan har varit en diskussion vid flera tillfällen. Länsstyrelsen Gotland kommer 2009 att tillsätta en gemensam arbetsgrupp kring tvärfrågor där frågor om hälsokonsekvensbedömningar kommer att vara en del. (7)

16 16 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA Länsstyrelsen Gävleborg 1) Verksamhetsområden Länsstyrelsen Gävleborg genomförde en hälsokonsekvensbedömning av en pågående fördjupad översiktsplan över området Norrlandet i Gävle kommun. 2) Implementering Länsstyrelsen Gävleborg samarbetade med Gävle kommun för att förankra metoden hälsokonsekvensbedömningar bättre. Kommunen representerades av en planarkitekt, en miljöutredare och en samhällsplanerare med socialt fokus. Länsstyrelsen deltog med personal från enheterna samhällsutveckling (projektledare), miljöskydd och sociala enheten. 3) Hinder och möjligheter Länsstyrelsen anser att metoden är mycket svårarbetad på grund av att mål, delmål och indikatorer inte är anpassade för användning i fysisk planering. Den grafiska översikt som matrisen gav kan inte tolkas utan tillhörande förklaringar i text. Vidare valde Länsstyrelsen i Gävleborg att dela upp de prioriterade grupperna barn, vuxna, äldre, funktionsnedsatta, socioekonomiskt svaga och hela befolkningen efter kön. Ett problem vid hälsokonsekvensbedömningar är att det är svårt att få tag på både tillräckligt specificerade och ospecificerade data i relation till vad som efterfrågas för indikatorerna. Länsstyrelsen bedömer att det är viktigt att få in rätt data [ ] för att över huvud taget kunna dra några meningsfulla slutsatser [ ]. Länsstyrelsen bedömer att [d]en folkhälsopolitiska målstrukturen är idag inte bra. Myndigheten anser att en målstruktur bör bestå av konkreta och realistiska mål med mätbara indikatorer. Länsstyrelsen är kritisk till att indikatorer föreslås där realistiska möjligheter och resurser för mätning saknas. De anser att det krävs stora resurser för att utveckla mätmetoder för många av de nu föreslagna indikatorerna. Här nämns exempelvis indikatorer som relationen mellan barn och föräldrar och återhämtning. Vidare upplever de att det är oklart hur delmålen ska värderas och viktas mot varandra. Länsstyrelsen bedömer att det inte fungerar med enkel addering utan viktning. I den nuvarande handledningen från Folkhälsoinstitutet saknas ställningstaganden till hur man ska hantera konflikter mellan de olika delmålen. Ett annat problem är att ingen av deltagarna i arbetsgruppen i efterhand kan återskapa de diskussioner som lett fram till det stora antalet olika ställningstaganden i matrisen. Länsstyrelsen i Gävleborg gjorde en analys av 6 prioriterade grupper, 14 delmål, 2 kön samt 3 planalternativ, vilket ledde till totalt 504 ställningstaganden. Länsstyrelsen i Gävleborg menar att [s]lutsatsen är enkel; idag är metoden alldeles för resurs- och tidskrävande för att vara ett tänkbart verktyg i konsekvensbedömningen av planer ute i kommunerna. Länsstyrelsen föreslår att Folkhälsoinstitutet i samarbete med kommunala fysiska planerare tar fram en enkel checklista för fysisk planering.(8)

17 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 17 Länsstyrelsen i Jämtlands län 1) Verksamhetsområden Länsstyrelsen i Jämtlands län fick regeringsuppdraget om att utveckla metoder för hälsokonsekvensbedömningar redan Myndigheten gjorde en hälsokonsekvensbedömning av en fördjupad översiktsplan. Länsstyrelsen utförde även en screening för hälsokonsekvensbedömning med utgångspunkt från ett projekt inriktat på destinationsutveckling i fjällen. Länsstyrelsen i Jämtlands och Västernorrlands län ansvarade 2006 för att skriva ett nytt strukturfondsprogram för mål 2-området mellersta Norrland. I detta uppdrag ingick att göra en screening för en hälsokonsekvensbedömning. 2) Implementering Länsstyrelsen löste uppdraget i samverkan med Östersunds kommun och Statens folkhälsoinstitut. Funktionerna Miljöskydd, Social tillsyn samt Samhällsplanering och boende (Sabo) utsågs till ansvariga med stöd av en jämställdhetsexpert och en samordnare. Samordnaren diskuterade uppdraget på ett möte där handläggare och samtliga avdelningschefer var inbjudna. Avdelningscheferna bestämde sedan vilka funktioner som skulle genomföra uppdraget. 3) Hinder och möjligheter Länsstyrelsen bedömer att [a]rbetet med uppdraget har bidragit till att göra de 11 målområdena för folkhälsan och dess bestämningsfaktorer bättre kända inom länsstyrelsen. Länsstyrelsen upplever det också som värdefullt att arbetet engagerat handläggare från flera av myndighetens avdelningar och funktioner med olika kompetenser och perspektiv. Myndigheten drar slutsatsen att en samlad bedömning som inkluderar jämställdhet, barnperspektiv, integrationsfrågor, äldrefrågor och likabehandlingsfrågor m.m. kan genomföras. Detta är att föredra framför ett stort antal checklistor och policys. Länsstyrelsen i Jämtlands län har utvecklat en webbaserad miljömålsguide för företagare i olika branscher. Verktyget hjälper företagare att överblicka relevanta miljömål och hur dessa kan relateras till regionala miljömål. Länsstyrelsen tycker att det skulle vara intressant att utveckla någonting motsvarande för olika branschers betydande folkhälsoaspekter. Miljömålsguiden och motsvarande för folkhälsoaspekter skulle kunna sammanfogas och bli en konkret handledning för företag som vill arbeta för en hållbar utveckling i ett brett perspektiv. Enligt länsstyrelseinstruktionen (SFS 2007:825) ska länsstyrelserna verka för att det nationella folkhälsomålet uppnås genom att folkhälsan beaktas inom länsstyrelsens arbete med regional tillväxt, samhällsplanering, krishantering samt alkohol och tobak. Länsstyrelsen i Jämtlands län anser därför att det är naturligt att framtida insatser inom hälsokonsekvensbedömningar koncentreras till dessa verksamheter. (9)

18 18 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA Länsstyrelsen i Norrbottens län Länsstyrelsen i Norrbottens län skriver att den tidigare chefen anordnade ett seminarium den 13 maj 2008 om hälsokonsekvensbeskrivningar för några av länsstyrelsens enheter; miljö-, plan- och bostadsenheten samt sociala enheten. Vid seminariet medverkade fyra personer från Statens folkhälsoinstitut som resurspersoner. Under dagen behandlades bland annat en hälsokonsekvensbedömning av ett vägtrafikprojekt samt en ansökan om tillstånd att bedriva enskild verksamhet för funktionshindrade. Arbetet dokumenterades dock inte i någon rapport. (10) Länsstyrelsen i Skåne län 1) Verksamhetsområden Länsstyrelsen i Skåne län valde att pröva hälsokonsekvensbedömning inom ramen för länsstyrelsernas arbete med granskning av kommunernas översiktsplaner. Motivet bakom att göra en hälsokonsekvensbedömning av fysisk planering var bland annat att Folkhälsoinstitutet har lyft fram fysisk planering som ett utvecklingsområde för hälsokonsekvensbedömningar. 2) Implementering Uppdraget utfördes av en arbetsgrupp med representanter från samhällsbyggnadsavdelningen (sociala sektionen och sektionen för plan och bostad respektive beredskapssektionen), strategiavdelningen samt miljöavdelningen. 3) Hinder och möjligheter Arbetet med hälsokonsekvensbedömningar åskådliggjorde brister i planarbetet ur ett socialt och hälsorelaterat perspektiv. Länsstyrelsen ansåg dock att hälsokonsekvensbedömningar som analysverktyg inte bidrog till fördjupade kunskaper eller insikter kring planens påverkan på hälsans bestämningsfaktorer. Länsstyrelsen i Skåne län fortsätter med att hälsokonsekvensbedömningar därför inte är ett verktyg som underlättar Länsstyrelsernas plangranskningsarbete ur social hållbarhetssynpunkt. Myndigheten framhåller att det visade sig vara komplicerat att arbeta med hälsokonsekvensbedömningar på översiktsplannivå och att de konsekvenser som kan identifieras via en hälsokonsekvensbedömning ofta är på en mer detaljerad och konkretiserad nivå än vad en översiktsplan ger utrymme för. (11) Länsstyrelsen i Stockholms län 1) Verksamhetsområden Länsstyrelsen i Stockholm testade hälsokonsekvensbedömning på ett projekt i länstransportplanen: väg 268 Vallentuna centrum, ombyggnad av plankorsning. Vid tillfället stod planen inför en revidering. 2) Hur har implementeringsprocessen på länsstyrelserna fungerat?

19 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA 19 Länsstyrelsen organiserade arbetet i form av ett projekt där avdelningscheferna vid Socialavdelningen, Avdelningen för regional utveckling samt Miljöavdelningen utgjorde en styrgrupp. Dessa utsåg en projektledare och en arbetsgrupp. 3) Hinder och möjligheter Länsstyrelsens arbetsgrupp anser att det var spännande och utvecklande att metoden bygger på samverkan mellan olika experter eller professioner. Gruppen bedömer dock att de hade kunnat nå resultaten genom någon timmes samtal och ifrågasätter om hanteringen är effektiv. Samtidigt framhåller gruppen att hälsokonsekvensbedömningen utgör en bra struktur för diskussionen. Länsstyrelsen i Stockholm anser att ett av problemen med hälsokonsekvensbedömning är att bedömarna måste vara experter på planen och området, eller vara mycket väl förberedda. Annars finns det risk att det blir för mycket antaganden och spekulationer. En annan svaghet är att endast ett handlingsalternativ utreddes. Gruppen tycker att det hade varit intressant att jämföra med ett handlingsalternativ som utgått tydligare från folkhälsomålen, exempelvis ett alternativ som syftade till begränsat bilanvändande till förmån för gående och cyklister. Arbetsgruppen diskuterade om och när det är relevant att göra en hälsokonsekvensbeskrivning på länsstyrelsen. I arbetet med detalj- och översiktsplaner anser arbetsgruppen att länsstyrelsens roll blir att uppmuntra kommunerna att göra hälsokonsekvensbedömningar, eftersom beslutsunderlagen då blir bredare. (1) Länsstyrelsen Södermanlands län 1) Verksamhetsområden Länsstyrelsen Södermanland gjorde tre försök att använda metoden för hälsokonsekvensbedömning. Det första försöket gjordes på ett förslag till Länsstyrelsens program för räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och för saneringsplan efter utsläpp av radioaktiva ämnen från en kärnteknisk anläggning. Det andra försöket gjordes i samband med ett yttrande över Miljödepartementets betänkande Sverige inför klimatförändringarna hot och möjligheter (Slutbetänkande SOU 2007: 60). Avslutningsvis gjordes en hälsokonsekvensbedömning i ett yttrande över Testversion av den regionala utvecklingsplanen RUFS 2010 (Arbetsmaterial 1: 2008, Regionplaneoch trafikkontoret i Stockholms läns landsting). 2) Implementering Arbetet med uppdraget utfördes av en projektgrupp med representanter för verksamhetsområdena miljötillsyn, social tillsyn och samhällsbyggnad samt en projektledare från länsledningens stab. 3) Hinder och möjligheter Försöken med hälsokonsekvensbedömningar visar att hälsomatrisen varit ett fungerande stöd och analysverktyg i tvärsektoriella samtal om de aktuella ärendenas konsekvenser för folkhälsans målområden och dess bestämningsfaktorer Länsstyrelsen bedömde att det inte var relevant att använda Folkhälsoinstitutets vägledning för hälsokonsekvensbeskrivning i sin helhet i något av de tre fallen. Länsstyrelsen motiverar detta med ärendenas innehåll och karaktär samt att resursinsatsen inte bedömts

20 20 UTVECKLING AV HÄLSOKONSEKBENSBEDÖMNINGAR I LÄNSSTYRELSERNA motivera det förväntade resultatet av en mer omfattande analys. Länsstyrelsen anser att det utförda uppdraget bekräftat tidigare insikter om behovet av att systematiskt bedöma olika konsekvenser av beslut såväl sociala, som miljömässiga och ekonomiska. Det vore önskvärt om alla konsekvenser kunde hanteras i en gemensam struktur i en konsekvensbedömning. Länsstyrelsen Södermanlands län menar att [k]ontakterna med kommunerna och landstinget har visat att det finns ett behov av fortsatt erfarenhetsutbyte och samverkan om hur folkhälsoperspektivet kan hanteras och hur verktyg för att genomföra hälsokonsekvensbedömningar kan utvecklas. Som hinder för hälsokonsekvensbedömningar anger länsstyrelsen att det inte i lag är tvingande att använda metoden. Länsstyrelsen ser det som sin roll att ge stöd och råd till kommunerna. (12) Länsstyrelsen Uppsala län 1) Verksamhetsområden Länsstyrelsen i Uppsala län har utfört hälsokonsekvensbedömningar i tre ärenden. Ärendena gäller en översiktsplan för Julmyra gård, Ärna flygplats samt en tillståndsansökan för miljöfarlig verksamhet. 2) Implementering Vid Länsstyrelsen Uppsala ansvarade Social- och jämställdhetsenheten för att genomföra uppdraget, men de insåg under våren 2008 att det behövdes en specifik tvärgående grupp som arbetade med just detta uppdrag. Denna grupp bestod av personer från funktionerna social tillsyn, samhällsplanering samt miljöskydd. 3) Hinder och möjligheter Länsstyrelsen anser i sin rapportering att myndigheten har en viktig uppgift att sprida hälsokonsekvensbedömningar som metod till kommuner och andra myndigheter. Uppsala anser dock att länsstyrelsen inte har några naturliga ärenden där det går att göra hälsokonsekvensbeskrivningar. Myndigheten föreslår att länsstyrelsen i rollen som regional samordnare skulle kunna skapa utbildningstillfällen i hälsokonsekvensbedömningar för kommuner och landsting och agera granskande och rådgivande. Metoden bedöms vara lämplig att lyfta in i miljökonsekvensbedömningar förutsatt att hälsokonsekvensbedömningar som instrument utvecklas. Dessa två konsekvensbedömningsmodeller skiljer sig dock åt. Många av följderna av en miljökonsekvensbedömning är beskrivande och gäller exempelvis gränsvärden och skyddade arter. Dessa följder ger sällan upphov till politisk oenighet jämfört med hälsokonsekvensbedömningar. Länsstyrelsen ser ett behov av att precisera eller standardisera mått på vad som är önskvärt inom olika befolkningsgrupper. Ett annat problem vid hälsokonsekvensbedömningar är att en detaljplan inte reglerar vilka aktörer eller brukare som ska nyttja området. Av den anledningen kan det vara svårt att beskriva många faktorer med betydelse för hälsan på ett tidigt stadium. Länsstyrelsen bedömer att mer direkt påverkan gör hälsokonsekvensbedömningar mer meningsfulla. Samtidigt framhåller Uppsala att om metoden ska användas så bör den användas generellt. Kanske kan metoden utvecklas som diskussionsunderlag för politiska beslut inom skola, vård och omsorg.