Regional analys av bostadsmarknaden i Västerbottens län

Transkript

1 Regional analys av bostadsmarknaden i Västerbottens län Rapport juni 2012

2 Om författarna Denna rapport har utarbetats av Jonathan Lundberg och Erik Wikström på Masterprogrammet i samhällsanalys och utredningsarbete på Umeå universitet. Rapporten är ett avslutande examensarbete under sista året på programmet. Författarna representerar främst ämnesområdena Sociologi och Statsvetenskap. I rapporten har Erik haft huvudansvar för avsnitt tre, och Jonathan för avsnitt fyra. Arbetet har handletts av representanter från Sociologiska institutionen och Statsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet. Kontakt på Länsstyrelsen har varit Thomas Edström. 1

3 Sammanfattning Årligen genomförs en regional analys av bostadsmarknaden i Västerbotten. Syftet är att, utifrån olika teman belysa den regionala bostadsmarknaden. Temat för årets analys är välfärdspolitik och bostadsförsörjning, och fokuserar dels på implementering av lagen om kommunernas bostadsförsörjningsansvar (2000:1383) i de olika kommunerna, och dels på boendesituationen för särskilt utsatta. Rapportens syfte har varit att undersöka efterlevnaden av Bostadsförsörjningslagen på kommunnivå i Västerbottens län, med avseende på implementering av relevant policy och dess betydelse för olika gruppers bostadsbehov i relation till välfärdpolitiska mål. Två frågeställningar har utarbetats för att besvara detta: 1. Hur ser efterlevnaden av bostadsförsörjningslagens krav på kommunerna om antagande av riktlinjer om bostadsförsörjning ut, mot bakgrund av förutsättningar för en lyckad implementering på lokal och central nivå? 2. Hur ser bostadsmarknaden ut med avseende på social uteslutning av tre särskilda samhällsgrupper, ungdomar, äldre och flyktingar, i relation till bostadsförsörjningslagen och bostadsmarknadsenkäten som välfärdspolitik? Rapporten är främst baserad på kvantitativt material och politiska dokument, där bostadsmarknadsenkäten år 2012 har varit en betydande källa. Statistik från ett antal källor har använts och rapporten bygger även mycket på tidigare studier i form av rapporter från myndigheter samt akademisk litteratur. I det inledande avsnittet Befolkning och boende i länet 2012 ges en deskriptiv beskrivning av Västerbotten och dess kommuners förutsättningar med fokus på de människor som bor i länet, samt en kort redogörelse för bostadsmarknadsläget i de olika kommunerna. Avsnittet är uppdelat i tre delar, som avhandlar befolkningsutveckling och sammansättning, utsatta samhällsgrupper och den regionala bostadsmarknaden i respektive ordning. Syftet är att dels ge en deskriptiv bild av länet 2012 samt ligga till grund för senare avsnitt i rapporten. I avsnitt tre granskas implementeringens förutsättningar, och i synnerhet implementeringen av Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar och dess krav om antagandet av kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning. Utfallet indikerar att implementeringen i stort sett ligger i linje med den riksomfattande trenden där större orter med högskolestudenter och bostadsbrist tenderar att anta riktlinjer. Dock har riktlinjer även antagits av några mindre inlandskommuner och ytterligare några har som ambition att anta riktlinjer inom en snar framtid. Dessutom konstateras det att kommunikationen angående regeringens välfärdspolitiska mål har brustit med tanke på att några kommuner inte anser sig i behov att planera för bostadsförsörjning med hänvisning till en dalande befolkningsutveckling och/eller överskott av bostäder. I avsnitt fyra görs en studie av tre samhällsgrupper på bostadsmarknaden med utgångspunkt i svenska välfärdspolitiska mål och social uteslutning. Dessa grupper är ungdomar, äldre samt flyktingar. Studien visar att det i många av Västerbottens kommuner finns tydliga tecken på social uteslutning hos dessa grupper, trots svenska välfärdspolitiska mål att hålla en hög nivå av inkludering på bostadsmarknaden. För ungdomar och flyktingar saknas de boendeformer som efterfrågas i en majoritet av kommuner, och båda grupperna har en problematisk relation till arbetsmarknaden med högre arbetslöshet och lägre medelinkomst som följd. Äldre möter 2

4 en annorlunda situation. De riskerar bostadsbrist då särskilda boenden som välfärdsfunktioner avvecklas i takt med att äldre som samhällsgrupp ökar i andel i länet. I ett avslutande avsnitt redogörs för de slutsatser som framkommit ur de två tidigare avsnitten. Slutsatserna av de två avsnitten redogörs i kombination med det deskriptiva avsnittet befolkning och boende i länet 2012, och avslutas sedan med några konstruktiva reflektioner kring hur hanteringen av bostadsförsörjningsfrågorna i kommunen kan utvecklas ytterligare. 3

5 Innehållsförteckning Sammanfattning 2 1 Inledning 6 Problemformulering 6 Utredningsuppdrag 7 Tillvägagångssätt 7 Rapportens disposition 8 2 Befolkning och boende i länet Inledning 10 Befolkningsutveckling och befolkningsfördelning i Västerbotten 11 Befolkningsutveckling 11 Befolkningsmängd 13 Åldersfördelning 14 Könsfördelning 15 In-/Utflyttade 19 Sammanfattning 20 Utsatta samhällsgrupper på bostadsmarknaden 20 Ungdomar 20 Studerande 21 Ensamstående hushåll 22 Hemlösa 24 Kommunmottagna flyktingar 25 Äldre 26 Funktionshindrade 27 Sammanfattning 27 Kommunerna och bostadsmarknaden 29 Kommunernas syn på bostadsmarknaden 29 Kommunernas bedömda bostadsbrist 30 Allmännyttan i kommunen 32 Planerad nybyggnation 32 Sammanfattning 33 Avslutning 33 4

6 3 Lagen om kommunal bostadsförsörjning och dess efterlevnad 34 Avgränsningar och val av tillvägagångsätt 34 Teoretiskt ramverk 34 Tre implementeringsperspektiv 35 Om val av perspektiv och kommunernas särställning 36 Förutsättningar för implementering 36 Analysverktyg för implementeringen av bostadsförsörjningslagen 37 Förutsättningar och preciserade frågeställningar 38 Empiri och resultat 39 Resultatredovisning Beslutfattaren 41 Resultatredovisning Genomföraren 43 Sammanfattning av resultat 44 Tolkning av resultat 44 4 En ojämlik bostadsmarknad? 46 Boendets betydelse 46 Social uteslutning 46 Välfärd och den svenska bostadsmarknaden 47 Bostadsförsörjningslagen 49 Utsatta befolkningsgrupper 49 Ungdomar 50 Äldre 54 Flyktingar 58 Avslutande sammanfattning 63 5 Sammanfattande bild och reflektioner 65 Konstruktiva reflektioner 66 Källförteckning 68 Bilagor 71 5

7 1 Inledning Problemformulering I sin roll som välfärdsstat har Sverige som politiskt mål att sörja för sin befolknings väl, och motverka situationer där invånare påverkas av faktorer som inte kan anses vara självförvållade. Detta innebär exempelvis att stödja de som på grund av hög ålder har vissa funktionssvårigheter, eller att ge stöd till samhällsgrupper som har problem med strukturella ojämlikheter. Sveriges välfärdssystem är i grunden universellt och gäller i stort lika för alla invånare i landet, det ska således finnas tillgång till samma samhällsfunktioner oavsett ålder, kön eller etnicitet. Boendets centrala roll för många människor gör det till en viktig del av välfärdsstatens ansvar gentemot sin befolkning, och att sörja för allas möjlighet till gott boende är något som uppmuntras på central statlig nivå. När det gäller boende bör välfärden vara universell, och oavsett olika samhällsgruppers behov av bostad bör det i samhället finna en rimlig tillgång till dessa. Detta uttrycks bland annat genom Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 1, som uppmanar alla Sveriges kommuner att själva sörja för deras invånares möjlighet att införskaffa en tillfredsställande bostad. Lagen blir således ett för staten viktigt välfärdspolitiskt instrument för att genomföra de befintliga välfärdpolitiska målen på bostadsmarknaden. Enligt Bostadsförsörjningslagen ska kommuner anta riktlinjer för bostadsförsörjning varje mandatperiod. Detta i syfte att uppmana kommuner till att möjliggöra tillgång till goda bostäder åt alla invånare i kommunen, samt för att motverka problem med bostadsbrist för en eller flera grupper i samhället. Efterlevnaden av denna del av lagen är dock bristfällig. Enligt Boverket hade endast 33 procent av landets kommuner antagit riktlinjer för kommunal bostadsförsörjning under 2010 eller den gångna mandatperioden. 2 Enligt samma källa hade endast 3 av de 15 västerbottniska kommunerna antagit riktlinjer under den förra mandatperioden, det vill säga 20 procent, vilket är att betrakta som under riksgenomsnittet. Risken med en undermålig efterlevnad är att statens välfärdsmål inte genomsyrar bostadsmarknadens villkor, i synnerhet i mindre kommuner där byggentreprenörer av förklarliga skäl är måna om att få valuta för sina satsningar. Samhällsgrupper som har ekonomiska svårigheter riskerar då att inte prioriteras. Detta kan leda till att befintliga klyftor mellan olika grupper förvärras, även utanför bostadsmarknaden. På Boverkets hemsida konstateras följande: Det är vanligast med antagna riktlinjer i de större högskoleorterna och Storstockholm. De flesta kommuner som har riktlinjer, uppger brist på bostäder. 3 Detta ger en antydan om att mindre kommuner, med mindre demografisk rörlighet och resurser inte prioriterar bostadsförsörjning i samma utsträckning som större kommuner. Vilka förutsättningar dessa kommuner har för implementering av Bostadsförsörjningslagen är alltså relevant undersökningsstoff för denna studie. 1 Lagen benämns hädanefter Bostadsförsörjningslagen i rapporten. 2 Boverket.se, Fler kommuner har riktlinjer för bostadsförsörjning (hämtat 18 maj) 3 Ibid. 6

8 Problemet med efterlevnad är alltså intressant att undersöka ur två aspekter: Dels handlar det om hur förutsättningarna för en god implementering av Bostadsförsörjningslagen ser ut, och dels handlar det om hur implementeringsproblemet påverkar länet ur ett välfärdspolitiskt perspektiv. Utredningsuppdrag Länsstyrelsen i Västerbotten gör varje år, i samband med Boverkets årliga bostadsmarknadsenkät, en regional analys av bostadsmarknaden i länet. Analysen ska vara tematisk och belysa mjuka frågor som rör situationen på bostadsmarknaden, i syfte att vara till stöd för länets kommuner i deras arbete med bostadsförsörjningsfrågor. Årets rapport ska belysa bostadsmarknaden utifrån följande fokusområden: Efterlevnaden av kravet om att kommunerna ska anta riktlinjer för bostadsförsörjning, enligt Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar Boendesituationen för särskilt utsatta Ur dessa punkter har ett mer preciserat syfte utarbetats, som ligger till grund för rapportens vidare arbete: Att undersöka efterlevnaden i Västerbottens län av Bostadsförsörjningslagens krav på kommuner om antagande av riktlinjer för bostadsförsörjning, med avseende på implementering av relevant policy och dess betydelse för olika samhällsgruppers bostadsbehov i relation till välfärdpolitiska mål. Två frågeställningar har formulerats för att belysa syftet: 1. Hur efterlevs kravet i Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar på kommunerna om antagande av riktlinjer om bostadsförsörjning ut, mot bakgrund av förutsättningar för en lyckad implementering på lokal och central nivå? 2. Hur ser bostadsmarknaden ut med avseende på social uteslutning av tre särskilda samhällsgrupper, ungdomar, äldre och flyktingar, i relation till bostadsförsörjningslagen och bostadsmarknadsenkäten som välfärdspolitik? Tillvägagångssätt Rapporten grundas främst i kvantitativt material och politiska dokument, där Boverkets bostadsmarknadsenkät (BME) 4 för år 2012 är en betydande källa till information. Statistik från ett antal olika källor, såsom Statistiska centralbyrån, Socialstyrelsen och Migrationsverket har använts. Arbetet bygger även på tidigare studier av området, både i form av rapporter från olika myndigheter och från forskningsmaterial i sociologi och statsvetenskap. Utformningen av Boverkets bostadsmarknadsenkät och de samhällsgrupper som tagits upp har satt ramen för arbetet i denna rapport. De samhällsgrupper som beskrivs i avsnitt två, Befolkning och boende i länet 2012, är grupper som visats särskild uppmärksamhet i enkäten. De tre grupper som beskrivs särskilt i avsnitt fyra är grupper som utifrån enkäten, tidigare 4 Kommer hädanefter stundtals benämnas enbart bostadsmarknadsenkäten, eller rätt och slätt enkäten 7

9 rapporter och forskningsmaterial bostadsmarknaden. ofta identifieras som särskilt problematiska på De rapporter som använts som material har i regel ursprung ur olika statliga myndigheter. Rapporter från Boverket har använts, samt rapporter från Socialstyrelsen, Ungdomsstyrelsen, Statistiska centralbyrån, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU). Dessa rapporter har varit relevanta för att beskriva olika samhällsgruppers situation i samhället. Statistik har främst hämtats från Statistiska centralbyrån, men även från andra myndigheter såsom Migrationsverket och Socialstyrelsen. Denna statistik presenteras i form av figurer och tabeller direkt i texten. I regel har statistik från andra källor än Statistiska centralbyrån bara använts om det inte funnits tillgängligt i SCB:s databaser. Detta gäller i praktiken bara för beskrivningar av vissa samhällsgrupper som presenterats i avsnitt två och fyra. Vilka grupper det gäller framgår i den beskrivning som presenteras i samband med figuren/tabellen. Boverkets bostadsmarknadsenkät har, utöver rollen som avgränsning, använts för att beskriva kommunernas situation på bostadsmarknaden och de åtgärder kommuner använder för att påverka bostadsbeståndet. Detta gäller bland annat redogörelser för bostadsbestånd i vardera kommun, ny- och ombyggnationer samt hur kommuner hittar boende åt kommunmottagna flyktingar. Bostadsmarknadsenkäten har i rapporten betraktats som ett utlåtande från den enskilda kommunens sida, och har som sådan sannolikt påverkats av kommunens värdering av sig själv. Det planerades i början av arbetsprocessen att utföra besök hos de enskilda kommunerna. Denna ambition fick dock överges på grund av tidsbrist. Dessa besök hade ytterligare kunnat fördjupa vår förståelse för de svar som angivits i bostadsmarknadsenkäten, det har dock inte haft någon avgörande påverkan på färdigställandet av rapporten. Materialet som använts i rapporten kan i stort betraktas som pålitligt och objektivt. Statistiken hämtas från svenska myndigheter och är, undantaget SCB, information som gäller deras egen verksamhet. Bland annat har Migrationsverkets statistik har använts för att beskriva flyktingars situation, och Socialstyrelsens för beskrivande av funktionshindrades. Statistiska centralbyrån är i sig själv en renommerad källa till information och väl använd i ett flertal sammanhang. Liksom statistiken är de tidigare rapporterna hämtade från de myndigheter som dagligen arbetar med dessa frågor och kan därigenom betraktas som pålitliga. Vad gäller Boverkets bostadsmarknadsenkät är denna information ett resultat av kommunernas upplevda situation, och kan mycket väl skilja sig mot den faktiska situationen. Rapportens disposition Rapportens innehåll är strukturerat i tre huvudsakliga avsnitt, en deskriptiv översikt över länet och dess befolkning, en studie av policyimplementering och en studie av social uteslutning av tre särskilda samhällsgrupper. I ett avslutande avsnitt sammanförs dessa tre delar till en gemensam avslutning. 2 Befolkning och boende i länet 2012 Detta kapitel syftar till att ge en grundläggande genomgång av läget i Västerbottens län, med viss inriktning mot det analysarbete som utförs senare i rapporten. Relevansen för de 8

10 analytiska avsnitten görs gällande genom att analysernas resultat diskuteras mot bakgrund av den demografiska situationen i kommunerna. Slutsatser om efterlevnad och innehåll i policy kan eventuellt ha samband med kommunernas karaktär i detta avseende. Kapitlet beskriver länets situation utifrån de enkätfrågor och svar som tillhandahållits genom Boverkets bostadsmarknadsenkät, med stöd från statistik om demografi. Befolkningskategorierna som underbyggs med statistik avgränsas med motiveringen att det är dem som görs relevanta i enkäten. Dels redogörs för grundläggande indikatorer om hur den lokala demografin är beskaffad (befolkningsmängd, befolkningsutveckling, könsfördelning, åldersfördelning). Dels för grupper med särskilda behov det vill säga andel hemlösa, flyktingar, äldre, funktionshindrade, ungdomar, studenter, stora barnfamiljer, ensamstående föräldrar, inflyttade hushåll (främst arbetskraftinflyttning), hushåll som söker attraktivt läge. Valet av grupper grundas på de kategorier som aktualiserats i bostadsmarknadsenkäten. 3 Lagen om kommunal bostadsförsörjning och dess efterlevnad I detta avsnitt undersöks vilka förutsättningar som finns för en god implementering av Bostadsförsörjningslagen på lokal och central nivå. Analysmaterialet består i huvudsak av Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, Proposition 2000/01:26, Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU2 och Boverkets bostadsmarknadsenkät från Den sistnämnda är tänkt att synliggöra förutsättningarna i kommunerna medan de föregående källorna indikerar beslutsfattarnas förutsättningar på central nivå. 4 En ojämlik bostadsmarknad? I detta avsnitt diskuteras bostadsmarknaden i relation till välfärd och social uteslutning av vissa samhällsgrupper i samhället. Kapitlet visar på boendets betydelse för individen och dess status i välfärdssamhället, samt Bostadsförsörjningslagen som välfärdspolitisk åtgärd. Slutligen görs djupare analyser av tre samhällsgrupper som ofta identifieras som problematiska på bostadsmarknaden. De tre grupperna som fördjupas är ungdomar, äldre och flyktingar. Deras situation på bostadsmarknaden beskrivs utifrån de risker för social uteslutning som dessa grupper påverkas av. Materialet är främst statistik från Statistiska centralbyrån samt rapporter och forskningsmaterial. Avsnittet avslutas med en sammanfattning av situationen för de tre grupperna. 5 Sammanfattande bild och reflektioner Här sammanställs resultaten från respektive analys och diskuteras mot bakgrund av kommunernas karaktärsdrag i avsnitt två. I avsnittet presenteras en avslutande diskussion och kombineras sedan till en konstruktiv reflektion om hur implementeringen av riktlinjer för kommunal bostadsförsörjning kan bli bättre i länets kommuner. 9

11 2 Befolkning och boende i länet 2012 I detta kapitel behandlas regionens befolkningsutveckling och dess demografiska sammansättning. Här kommer det även till viss del att redogöras för läget på den regionala bostadsmarknaden. Avsnittet ämnar ge en deskriptiv bild av länet 2012 och vara till stöd för senare avsnitt i rapporten. Inledning För att beskriva situationen på bostadsmarknaden i Västerbotten ur ett välfärdsperspektiv är en bredare bild av befolkningen värdefull. Det är även av intresse att ge en för året uppdaterad deskriptiv bild av befolkningens utveckling och sammansättning, samt en kortfattad beskrivning av läget på bostadsmarknaden. Den information som förmedlas i detta kapitel är i huvudsak utformad utifrån de människor som bor i länets kommuner, och är uppdelad i tre teman. Syftet med avsnittet är att i sig självt ge en deskriptiv bild av läget i länet 2012, samt vara till stöd för senare avsnitt i rapporten. I det inledande temat presenteras befolkningsutvecklingen i länet och dess kommuner, samt en beskrivning av dess sammansättning utifrån kön, ålder och ut-/ inflyttning. Temat lägger ett brett fundament som kan sätta övriga rapporten i en bredare kontext. I ett andra tema ges en översiktlig bild av de samhällsgrupper som utifrån bostadsmarknadsenkäten identifieras ha en annorlunda situation på bostadsmarknaden än genomsnittet. De grupper som beskrivs i avsnittet är ungdomar, studerande, äldre, funktionshindrade, ensamstående hushåll, hemlösa och flyktingar. Tre av dessa grupper, ungdomar, äldre och flyktingar, kommer belysas ytterligare i avsnitt fyra. Avsnittet avslutas med en kort beskrivning av bostadsmarknaden i Västerbotten under året. Fokus ligger på tillgång och brist i kommunernas bostadsbestånd. Utgångspunkten är kommunernas svar på bostadsmarknadsenkäten 2012, och belyser således kommunernas egen bedömning av sin bostadssituation. Olika kommuners bostadsutbud i relation till efterfrågan beskrivs, vilka samhällsgrupper som uppfattas påverkas av bostadsbrist samt kommuners planerade ny- och ombyggnation. 10

12 Befolkningsutveckling och befolkningsfördelning i Västerbotten Befolkningsutveckling Västerbottens län har länge haft en relativt stadig och positiv befolkningsutveckling under perioden mellan , med vissa undantag kring och Mellan dessa perioder har länet däremot haft en väldigt stark befolkningsökning, den starkaste utvecklingen under hela 40-årsperioden. Detta har sedan under de senare tio åren planat ut till en blygsam men stadig befolkningsökning. Orsaken till den starka ökningen mellan 1987 och 1995 är den födelsetopp som påverkat hela nationen, med början i tidigt 90-tal. Ökningen under 70-talet kan dock inte härledas till den nationella födelseutvecklingen under perioden 5. Denna ökning kan således ha orsakats av inflyttning till länet. Länets befolkningsutveckling har en nära relation till den utveckling som sker i de olika kommunerna, och kan som sådan ge en förstärkt bild av de utvecklingsfaser som delas av många kommuner. Länets utveckling, som är en sammanställning av alla kommuners utveckling, ger därmed ingen fingervisning för hur utvecklingskurvorna i den enskilda kommunen ser ut. Länet kan dock i en jämförelse mot de olika kommunerna visa på tillfällen där flera kommuner delar samma befolkningsutveckling. Exempelvis kan toppen mellan 1987 och 1995 skönjas hos de flesta kommuner, men med en mer blygsam framtoning. En avgörande orsak till länets fortsatta befolkningsökning är Umeå kommun, som tillsammans med grannkommunen Vännäs är de kommuner som visar på en tydlig befolkningsökning. I fallet Vännäs är denna dock blygsam. En jämförelse mellan kommunernas befolkningsutveckling visar att dessa två kommuner på egen hand väger upp övriga kommuners negativa trend. Gemensamma dalar och toppar hos länets övriga kommuner är dock tillräckligt för att påverka länets totala utveckling, trots Umeås dominerande särställning. Umeå visar exempelvis inga tecken på den dal som inträffar mellan 1995 och 2001, trots det gör den ett tydligt avtryck i länet som helhet. Figur 1: Befolkningsutveckling i Västerbottens län, mellan Källa: SCB. 5 Arbetsförmedlingen, Generationsväxlingen och regionernas befolkning,

13 Figur 2a: Befolkningsutveckling per kommun, mellan Källa: SCB. 12

14 Figur 2b: Befolkningsutveckling per kommun, mellan Källa: SCB. Som synes i figurerna är det bara Umeå kommun som har en tydlig befolkningsökning i länet. Även andra centrala orter i länet som Skellefteå och Lycksele saknar denna trend. Utifrån figur 2 kan man se att många kommuner med mindre befolkning haft en positiv trend under början av 1990-talet, som sedan skiftat till en allt kraftigare minskning. Detta kan sannolikt härledas till de födelsetoppar och flyttningsmönster som länet upplevt som helhet, och man kan exempelvis anta att den topp som inträffat på 90-talet under en tid skjutit upp den kraftiga befolkningsminskning som följt den. Något som skiljer de mindre kommunerna åt är att vissa har haft en i stort negativ utveckling under hela perioden , medan några av de kommuner som ligger geografiskt nära Umeå kommun har en mer ambivalent utveckling. Nordmaling, Robertsfors och Vännäs visar tecken på att vara påverkade av befolkningsutvecklingen i Umeå kommun. Deras negativa trend är svagare och mindre entydig än många andra kommuner, såsom Storuman och Åsele. Av alla länets kommuner är det också Vännäs som förutom Umeå visar på en något sånär positiv befolkningsutveckling. Detta kan sannolikt härledas till kommunens geografiska närhet till Umeå kommun, som med sin kraftigt positiva befolkningsökning låter viss del av befolkningen spilla över till närliggande orter. 13

15 Befolkningsmängd Länet domineras befolkningsmässigt av två större kommuner, Umeå och Skellefteå. Dessa står för den större andelen av länets totala befolkningsunderlag. Samtliga övriga kommuner befinner sig mellan ungefär 2500 och invånare. Umeå och Skellefteås kraftiga demografiska övertag kan sättas in i ett större geografiskt sammanhang, vilket gör gällande att de största städerna i övre Norrland ligger belägna vid kusten av Bottenviken där infrastruktur och färdvägar till andra större orter är som bäst. Figur 3: Folkmängd hos kommuner i Västerbottens län, år Källa: SCB. Beträffande inlandskommunerna kan konstateras att Lycksele har en större befolkningsmängd än sina grannkommuner. Denna observation kan knyta an till centralortsteorier 6 om hur det geografiska läget i förhållande till andra större orter kan ge fördelar åt den egna orten. I fallet Lycksele innebär detta att orten har ett symmetriskt avstånd till Umeå och Skellefteå som ändå är så pass långt att orten inte överskuggas av sina större grannar. Istället kan Lycksele fungera som en centralort för Västerbottens inland dit invånare från mindre kommuner i dess omnejd färdas för att arbeta och konsumera varor och tjänster. De mindre kommunerna, vilka samtliga under 2011 hade en befolkningsmängd lägre än personer, kan delas in i två huvudkategorier. För det första finns de kommuner vars avstånd till större orter har nått den kritiska punkt där dess invånare inte längre kan dra nytta av dessas arbetsmarknad, offentliga service och kulturutbud på daglig basis. Hit hör exempelvis Sorsele, Vilhelmina och Storuman, vilka är belägna längst in mot fjällkedjan. För det andra finns kommuner som Vindeln och Bjurholm, vars geografiska läge i egenskap av grannkommuner till Umeå kan sägas vara ett hinder för att dessa ska kunna nå en konkurrensmässig storlek. Nattbefolkningen i dessa kommuner skulle emellertid kunna vara större om pendlingsmöjligheterna till residentsstaden förbättras så att dess invånare kan ha en mer aktiv förbindelse och gynnas av lokaliseringen med närhet till den urbana miljön. 6 Se exempelvis Orter och servicetillgänglighet (Christaller, Lösch, Isard) ur Bradford, M. G. och Kent, W. A. (1977): Human Geography: Theories and their Applications. Science in Geography 5, s Oxford: Oxford University Press. 14

16 Könsfördelning Ett stapeldiagram som visar könsfördelningen i Västerbottens kommuner ger inga markanta indikationer på någon ojämn fördelning. Oavsett vad gäller kommunens storlek eller vilket kön man diskuterar finns det inte några tydliga mönster som indikerar att någon grupp skulle vara större än den andra. En närmare titt på de mindre kommunerna visar inte heller några större skillnader, även om man här kan ana en mindre övervikt av män i vissa kommuner, exempelvis i Dorotea och Bjurholm. Könsfördelning är ofta intressant när man diskuterar skillnader mellan olika samhällsgrupper. En ojämn fördelning mellan kön kan ofta vara en orsak till problematiska förhållanden i olika sammanhang, därför är det av vikt att även här undersöka om eventuella missförhållanden i demografin förekommer. I dessa figurer framgår dock inga markanta ojämnheter i relation till kommuners befolkningsstorlek. Figur 4: Könsfördelning per kommun, år Källa: SCB. Givet hur de flesta familjeförhållanden ser ut kan man anta att könsfördelningen i stort i varje kommun inte är en alltför problematiskt fråga på bostadsmarknaden. Överskott av ett viss kön bör snabbt bli märkbar och förmodas göra ett tydligt intryck på bostadsmarknadens Figur 5, Könsfördelning per kommun, exklusive Umeå, Skellefteå, år Källa: SCB. efterfrågan. Sannolikt skulle det orsaka ett större antal ensamboende individer, som då ökar efterfrågan på mindre bostäder. En effekt av en ojämn könsfördelning i kommunen kan också vara en ytterligare förstärkning av den negativa trend i befolkningsutvecklingen som många kommuner i länet redan har. 15

17 En befolkningspyramid över kön och ålder i länet som helhet visar att det finns en viss överrepresentation av män i de yngre åldrarna som sedan skiftar till en större representation hos kvinnor i de högre åldrarna. Detta kan bero på den kortare livslängd som män antas ha gentemot kvinnor. Att det är färre unga kvinnor kan bero på att dessa i högre takt än män söker sig till orter utanför kommunen. Förhållandet mellan könen i pyramiden kan tyda på att en överrepresentation av yngre män och äldre kvinnor råder i vissa av Västerbottens kommuner, denna tycks dock vara så pass marginell att den inte framgår alltför tydligt i tidigare figurer. Åldersfördelning Figur 6: Befolkningspyramid över kön och ålder i Västerbottens län, år Källa: SCB. I Västerbottens län som helhet finns det en relativt stor grupp unga, Detta är anmärkningsvärt eftersom antalet personer i denna ålderskategori ligger över riksgenomsnittet. 7 På lokal nivå är emellertid åldersgruppen åringar den största gruppen endast i Umeå kommun. Någonting som kan förklaras med att Umeå som centralort har ett mer utvecklat kulturliv och utbildningsutbud. Åldersgrupperna mellan och visar på en jämn fördelning. Skillnaderna i kommunerna är tydligare. Här kan man urskilja större variationer mellan olika åldersgrupper. Framför allt har en stor del av de kommuner som har en mindre befolkning också en stark överrepresentation av individer inom ålderspannet Samma kommuner har Figur 6: Folkmängd efter ålder, Västerbottens län, år Källa SCB. 7 Regionfakta.com, VÄSTERBOTTENS LÄN Fakta och perspektiv (hämtat 2 maj 2012). 16

18 ofta också en kraftig underrepresentation av unga En möjlig förklaring till denna befolkningsstruktur står sannolikt att finna i hur möjligheten till sysselsättning ser ut på dessa orter. Man kan tänka sig att yngre vuxna, vilka är angelägna om att etablera sig på arbetsmarknaden, ser sin flexibilitet och mobilitet som en tillgång i detta avseende. En annan tänkbar förklaring är att de arbeten som finns på orten kräver en utbildning som inte går att tillgodogöra sig på orten. En flytt från kommunen behöver därför inte nödvändigtvis innebära en permanent frånvaro; samma individ som flyttar iväg för att utbilda sig kan mycket väl återvända för att arbeta kvalificerat på hemorten. De mindre kommunernas stora grupper av invånare i åldern år kan enligt detta resonemang förslagsvis förklaras med två faktorer: stark förankring på orten och tryggad försörjning. Det förstnämnda kan utgöras av ägandet av en boendeform där eventuella lån amorterats av. En tryggad försörjning kan utgöras av en långvarig anställning på orten. I senare delen av 60-årsåldern följer en tid då individens lokalisering inte längre är beroende av den arbetsmarknaden utan i första hand begränsas av faktorer relaterade till vederbörandes vårdbehov. Figur 7a: Folkmängd efter ålder och kommun, år Källa SCB. 17

19 Figur 7b: Folkmängd efter kommun och ålder, år Källa SCB. 18

20 In-/Utflyttade Sett till Västerbottens län som helhet var inflyttningen år 2011 större än utflyttningen. Detta gäller även De två största kommunerna Skellefteå och Umeå, samt de mindre kommunerna inlandskommunerna Vännäs, Dorotea och Sorsele. I majoriteten av kommunerna råder dock det motsatta förhållandet; antalet utflyttare är större än de som väljer att bosätta sig i kommunen. Det rör sig emellertid inte om något stort befolkningstapp utan snarare ett mindre antal, i de flesta fall färre än 50 individer. Det övergripande mönster som kan skönjas beträffande in- och utflyttning under förra året är att det går en skiljelinje mellan å ena sidan de stora kommunerna, vilka har större inflyttning än utflyttning och den andra de mindre kommunerna som har en större utflyttning. De kommuner som avviker från detta mönster är, som tidigare nämnts, inlandskommunerna Vännäs, Dorotea och Sorsele. En möjlig förklaring till att dessa avviker, åtminstone i fallet Sorsele, är en ambitiös satsning på flyktingmottagande under de senaste åren 8. Figur 8: In-/Utflyttade i Umeå, Skellefteå och Västerbottens län, Källa: SCB Figur 9: In-/Utflyttade per kommun exkl. Umeå, Skellefteå, Källa SCB 8 Sorsele.se, Integrationsenheten/Flyktingmottagningen. (Hämtat 2 maj 2012) 19

21 Sammanfattning Befolkningen i Västerbottens län ökar kontinuerligt, och har gjort det under större delen av perioden mellan 1971 och Detta är framför allt på grund av den kraftiga befolkningstillväxt som Umeå kommun upplever, men även Vännäs upplever en befolkningsökning. Befolkningsmässigt dominerar Umeå och Skellefteå kommun vid länets kust, medan Lycksele har en relativt stark ställning inåt landet. Ett tydligt tecken på detta blir även den positiva inflyttningen till Umeå, Skellefteå och Vännäs, i relation till en starkare utflyttning i övriga kommuner. Lycksele har, trots sin ställning i inlandet, en större utflyttning än inflyttning medan Dorotea och Sorsele visar på positiva flyttningsmönster. Äldres andel av befolkningen väger tungt i många av Västerbottens kommuner, särskilt de med ett lågt befolkningsunderlag. Undantaget är Umeå och Vännäs kommun, där särskilt Umeå har en stor representation av unga. Könsfördelningen är överlag jämn i kommunerna, med en viss övervikt av män i några mindre kommuner. I länet som helhet bor det fler unga män än kvinnor, och samtidigt fler äldre kvinnor än män. Utsatta samhällsgrupper på bostadsmarknaden Ungdomar Som tidigare sagts angående ålderstrukturen i länet, överstiger ungdomar i åldern år riksgenomsnittet. 9 Det gick även att dra slutsatsen att denna grupp var procentuellt sett störst i Umeå kommun. Den definition av gruppen ungdomar som anges i figurerna nedan är emellertid år, en åldersangivelse hämtad från den bostadsmarknadsenkät som besvarats av de femton kommunerna år Detta specifika ålderspann har en tydlig koppling till definitionen av ungdomar i betydelsen konsumenter på bostadsmarknaden. Därför har unga under 19 år exkluderats, sannolikt eftersom de i hög utsträckning bor kvar i föräldrahemmet under pågående gymnasiestudier. Figur 10: Ungdomar mellan i Umeå och Skellefteå kommun, Västerbottens län, Källa: SCB 9 Regionfakta.com, VÄSTERBOTTENS LÄN Fakta och perspektiv (hämtat 2 maj 2012). 20

22 I 2012 års bostadsmarknadsenkät yttrar sex av de västerbottniska kommunerna svårigheter med att tillgodose bostadsförsörjningen för denna grupp. Dessa kommuner är Bjurholm, Nordmaling, Norsjö, Malå, Umeå och Skellefteå. 10 Intressant med denna iakttagelse är att den inkluderar både små och stora kommuner. Bjurholm förtydligar att de främst avser ekonomiskt svaga grupper då de anger ungdomar och ensamstående med barn som grupper som de har problem med att förse med lämpliga bostäder 11. Intressant att notera i fallet Umeå är att de även anger studenter som en andra grupp som har problem att erhålla lämpliga bostäder 12. Mönstret med fler behovsyttringar än bostäder för ungdomar följer i samtliga kommuner 13. Ett avvikande exempel är dock Norsjö vars enda uttalade brist är just boende för ungdomar, då grupper av befolkningen anges. Då det gäller mer specifikt vilka typer av bostäder som det råder brist på uttalas hyresrätter med ett eller två rum och kök, samt bostadsbrist på centralorten. Med detta antagandet kan man dra slutsatsen att kommunens definition av bostäder för unga har liten yta och är centralt belägna 14. Figur 11: Ungdomar mellan per kommun, exkl. Umeå, Skellefteå, Källa: SCB Studerande Studerande grupper är tydligt koncentrerade till vissa kommuner i Västerbottens län, specifikt Umeå och Skellefteå kommun. Av de två kommunerna är cirka 83,0 procent bosatta i Umeå, medan 9,7 procent bor i Skellefteå. Dessa två kommuner är länets huvudsakliga studieorter på eftergymnasial nivå, framför allt Umeå kommun, som är säte för Umeå universitet. Hos övriga kommuner är antalet studenter sällan över en procent, endast Vännäs och Lycksele kan visa upp en andel större än detta. Statistiken gällande studenterna är begränsad till 2010, och siffrorna kan ha förändrats fram till år Det är dock sannolikt att lejonparten av dessa studerande fortfarande är koncentrerade till ovannämnda kommuner. 10 Enkäten, Rapport. 11 Boverket, BME 2012, Fråga Boverket, BME Umeå, Fråga Boverket, BME Umeå, Skellefteå, Malå, Nordmaling. 14 Boverket, BME Nordmaling. 21

23 Figur 12: Studerande i Västerbottens län och dess kommuner, år Källa: SCB. Studenter är i regel unga, mellan år gamla (se tabell 1), och är en ekonomiskt svag grupp med en relativt hög restidskänslighet. De vill i större utsträckning ha kort restid mellan bostad och lärosäte, med pendlings- eller cykelavstånd 15. Detta förklarar den starka koncentration som råder i länet, där enbart Umeå och Skellefteå kan uppvisa en betydande grupp studerande. Om studenten sedan innan studierna är förankrad i länet, är deras restidskänslighet mindre påtaglig 16. Detta förklarar varför orter som Lycksele, Vännäs och några ytterligare orter ändå uppvisar ett hundratal studerande vardera. Befolkningens studiedeltagande efter region, ålder och typ av studiedeltagande Högskoleutbildning 2010 Umeå år 6431 Kommun år år år år år 0 Totalt Ålder Tabell 1: Studiedeltagande i Umeå kommun, antal och ålder, Källa: SCB. Ensamstående hushåll Hushåll med ensamstående (även kallat särlevande) föräldrar är hushåll där föräldrarna separerat eller aldrig bott i samma bostad 17. I Västerbottens län fanns det 2010 strax under 15 Boverket, Studenter söker bostad, Ibid 17 Försäkringskassan, Särlevande föräldrar och deras barns boende och hushåll,

24 7700 hushåll med antingen ensamstående mor eller far till ett hemmaboende barn mellan 0-21 år 18. Majoriteten av dessa hushåll är till antal bosatta i Umeå och Skellefteå kommun. I relation till kommunernas totala antal hushåll med hemmaboende barn ligger antalet ensamstående hushåll i snitt mellan 17 och 29 procent av den totala befolkningen i varje kommun. Högst andel har Dorotea, där cirka 29 procent av hushåll är antingen ensamstående eller sambor där inte båda är föräldrar till de hemmaboende barnen. Lägst andel har Robertsfors, med cirka 17 procent. Figur 13: Andel hushåll med ensamstående förälder per kommun och i länet, Källa: SCB En titt på fördelningen mellan könen visar en tydlig övervikt av hushåll med en ensamstående mor. Detta är förhärskande i alla kommuner i Västerbottens län. För länet som helhet är cirka en fjärdedel av det totala antalet ensamstående föräldrar fäder, något som återspeglas i de flesta kommuner. Variationen mellan kommunerna pendlar mellan mindre än en fjärdedel och en tredjedel. Högst andel ensamstående fäder i relation till mödrar har Åsele, minst andel har Umeå Hushåll med ensamstående förälder, Umeå, Skellefteå och länet Umeå Skellefteå Västerbottens län Ensamstående mor 0-21 år Ensamstående far 0-21 år Figur 14a: Antal hushåll med ensamstående förälder, fördelat på kön, Källa: SCB 18 I SCB:s statistik tas inte hänsyn till sambor där inte båda är förälder till barnen i hushållet, dessa får i statistiken status som ensamstående. 23

25 Majoriteten ensamstående föräldrar har enbart ett barn, medan föräldrar med mer än fyra är mycket ovanligt. Även hushåll med två hemmaboende barn är relativt vanligt bland gruppen ensamstående föräldrar. En större andel i gruppen ensamstående fäder, i relation till gruppen ensamstående mödrar, begränsas till enbart ett barn. Det är alltså mer sannolikt att en ensamstående mor har två barn eller fler, än vad det är för en ensamstående far. 19 Figur 14b: Antal hushåll med ensamstående förälder, fördelat på kön, Källa: SCB Hemlösa Hemlösa är de som saknar egen bostad och som antingen sover utomhus eller i ett boende som inte är dennes egna. Det finns olika former av hemlöshet, där akut hemlöshet innebär att personen ofta kan behöva sova utomhus eller i offentliga utrymmen 20. I figuren nedan har alla olika former av hemlöshet inkluderats. Statistiken är hämtad ur Socialstyrelsens rapport (se fotnot 20) och i kommuner där antalet individer understiger fyra har siffran ersatts med ett kryss. Således ger dessa kommuner inget utslag i figuren nedan. Bilden som ges i figuren visar ingen tydlig koppling mellan antalet hemlösa och det befolkningsunderlag som de enskilda kommunerna har. Umeå har mer än dubbelt så många hemlösa som Skellefteå. Samtidigt har Lycksele långt färre än Vännäs, trots dess större befolkning. Således tycks hemlösheten bland invånare i kommunerna bero på andra orsaker än på en generell befolkningsstorlek. Per invånare finns det också en stor variation mellan olika kommuner enligt Socialstyrelsens statistik. Vad gäller kön anger rapporten en betydligt större andel män än kvinnor bland hemlösa på nationell nivå, nästintill två gånger fler. Sannolikt gäller dessa siffror även för kommuner i Västerbottens län. 19 Statistiska centralbyrån, Familjer med hemmaboende barn 0 21, 2011, Statistik från databasen Levnadsförhållanden. 20 Socialstyrelsen, Hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden 2011 omfattning och karaktär,

26 Figur 15: Antal hemlösa per kommun, Källa: Socialstyrelsen Kommunmottagna flyktingar Flyktingar som ges permanent uppehållstillstånd eller kvotflyktingar, samt deras anhöriga, kan tas emot av kommuner mot en viss ersättning. Kommunerna i Västerbotten har sammanlagt tagit emot 641 flyktingar under helåret Största andelen har mottagits av Skellefteå, men även Umeå och Sorsele har tagit emot ett ansenligt antal. Tillsammans står det för cirka hälften av Västerbottens totala antal. Övriga är utspridda över resterande kommuner, mellan 42 och 9 mottagna per kommun. Även i fallet flyktingmottagande tycks det som att befolkningsstorlek inte har någon större betydelse för en kommuns kapacitet att ta emot flyktingar. Umeå och Skellefteå må vara två av de tre kommuner som tagit emot flest, men ordningen är omvänd mot kommunernas folkmängd. Sorsele har trots sin ringa storlek tagit emot en likvärdig mängd flyktingar under samma period. Figur 16: Antal kommunmottagna flyktingar per kommun, Källa: Migrationsverket 21 Migrationsverket, Kommunmottagna personer enligt ersättningsförordningen, helåret 2011,

27 Spridningen mellan kommunerna är sannolikt ett resultat av den spridningspolitik som bedrivits i Sverige de senaste decennierna, där kommunerna uppmanas att dela på den försörjning som behövs för att introducera nyanlända flyktingar. Kommunerna kan gå in i avtal med Migrationsverket, och själva välja den andel de tar emot. Ett resultat av detta är exempelvis att Sorsele har valt att ta emot fler flyktingar än genomsnittet, och att Umeå tagit emot färre än Skellefteå. I Västerbotten har alla kommuner ett avtal angående flyktingmottagande. Det finns i länet cirka 890 platser för kommunmottagna flyktingar, runt 250 fler än antalet mottagna Äldre Även denna grupp har tidigare kommenterats i samband med avsnittet om ålderfördelningen i länets kommuner. I detta fall har en fri definition av äldre som individer över 65 år tillämpats. Tanken är att denna ålderskategori har behov som inte är kopplade direkt till arbetslivet eftersom de flesta har slutat förvärvsarbeta efter att de fyllt 65. Det kan även tänkas att de i många fall har ett boende som inte längre har någon hög kostnad. Samt att de i den mån som de är benägna att byta bostad gör detta till någon mindre och behändigare boendeform. Den procentuella fördelningen av äldre i länets kommuner är hyfsat jämn. Högst ligger Bjurholm där 30 procent av befolkningen är över 65 år. Den lägsta andelen äldre har Umeå kommun med sina 15 procent. Det kan även konstateras att de flesta mindre inlandskommuner har en äldre befolkning som utgör minst en fjärdedel av det totala invånarantalet. Befolkning över 65 år i procent per kommun Nordmaling 25% Bjurholm 30% Vindeln 26% Robertsfors 23% Norsjö 25% Malå 25% Storuman 27% Sorsele 27% Dorotea 29% Vännäs 20% Vilhelmina 24% Åsele 30% Umeå 15% Lycksele 23% Skellefteå 22% Tabell 2: Befolkning över 65 år per kommun, i procent. Källa: SCB 22 Migrationsverket, Överenskommelser om flyktingmottagande 2012 och mottagna 2011 och 2012,

28 Funktionshindrade Tabell 3 ovan visar antalet personer med LSS-stöd per av befolkning per kommun, med siffror från oktober De personer som har råd och stöd som enda LSS-insats har dock exkluderats från sammanställningen. 23 Det kan konstateras att kommunerna Dorotea, Lycksele och Vännäs har de största andelarna individer med stöd utifrån LSS. Den höga andelen individer i Vännäs kan mycket väl vara orsakad av att institutionen Brattby lades ned i reformprocessen av handikappomsorgen i slutet av 90-talet. 24 Antal personer med LSSstöd per av befolkning Bjurholm x Dorotea 147 Lycksele 114 Malå 65 Nordmaling 82 Norsjö 66 Robertsfors 77 Skellefteå 92 Sorsele 55 Storuman 65 Umeå 89 Vilhelmina 85 Vindeln 66 Vännäs 124 Åsele x Tabell 3: Antal personer med LSSstöd per av befolkning. Källa: Socialstyrelsen Sammanfattning De samhällsgrupper som presenterats i denna del har utifrån bostadsmarknadsenkäten identifierats som grupper med en annorlunda situation på bostadsmarknaden än genomsnittet. Deras förekomst i Västerbottens kommuner återges och en kort beskrivning om deras situation i samhället och på bostadsmarknaden ges. Vad gäller ungdomar år så varierar antalet mycket beroende på kommun, mellan under 200 till över 600 individer i mindre kommuner i länet. Bland dessa har Vännäs störst andel ungdomar. Mellan länets större orter, Umeå och Skellefteå kommun, har Skellefteå betydligt färre unga, knappt en tredjedel av Umeås uppvisade antal. 23 Socialstyrelsen, Personer med funktionsnedsättning insatser enligt LSS år 2011, Brattby besöksområde, Ume Älvdal, (hämtat: 25 maj 2012) 27

29 Den höga andelen unga i Umeå sammanfaller med kommunens höga andel studenter. Även Skellefteå har en viss andel studenter, medan denna grupp i övriga länets kommuner är mycket fåtalig. Studenter som grupp koncentreras tydligt kring de orter som erbjuder eftergymnasiala studier, och har låg tolerans för långa pendlingsavstånd. Andelen ensamstående hushåll i länets kommuner varierar mellan cirka 17 och 29 procent. De största variationerna representeras av två mindre kommuner, Dorotea och Robertsfors. Av dessa hushåll är en klar majoritet ensamstående mödrar. Ensamstående fäder har också ofta färre barn än ensamstående mödrar. Andelen hemlösa är koncentrerade till Umeå och Skellefteå kommun. Det finns bland övriga kommuner ingen tydlig koppling mellan antalet hemlösa och den totala befolkningsmängden. Hos vissa mindre kommuner är antalet individer högre än andra, exempelvis Vännäs. Detta gäller även antalet flyktingar, där kommunernas överenskommelse med Migrationsverket har betydelse för hur många som tas emot årligen. Här koncentreras antalet individer i Sorsele, Umeå och Skellefteå. Orsaken till Sorseles höga andel är en tydlig satsning på att motta flyktingar. Andelen äldre är hög i många av Västerbottens kommuner. Förhållandet är i mångt och mycket omvänt det som gäller för ungdomar. I Umeå kommun är andelen lägst, medan den är som högst bland mindre kommuner inåt landet. Vad gäller funktionshindrade finns det ett antal kommuner med en högre andel än länets genomsnitt. Här finns inga tydliga samband till befolkningsstorlek. I Vännäs kommun kan den höga andelen förklaras utifrån institutionen Brattbys nedläggning på 90-talet. 28

30 Kommunerna och bostadsmarknaden Kommunernas bedömning av bostadsmarknaden Genom bostadsmarknadsenkäten gör varje kommun i länet en bedömning av situationen på den lokala bostadsmarknaden. Detta görs årligen då bostadsmarknadenenkäten skickas ut till de berörda kommunerna. Enkäten ger kommunerna möjlighet att redovisa sin bedömning av läget inom kommunen och hänvisa till hur de arbetar för att förbättra de områden som inte bedöms vara i balans, i relation till kommunens behov. Som framgår av tabell 4 varierar kommunernas upplevda situation mycket. Majoriteten av kommuner anger antingen en balans i bostadsmarknaden eller ett överskott av bostäder. Enbart Umeå och Vännäs tycker sig ha en brist på bostäder överlag. Sannolikt finns här tydliga kopplingar till den ovan nämnda befolkningsutvecklingen i länet, där bara Umeå och Vännäs har kunnat påvisa en positiv befolkningsutveckling. Vad gäller skillnader mellan centralort och övriga kommundelar visar alla utom Umeå kommun en balans eller ett överskott utanför centralorten. Detta är föga förvånande, och man kan anta att det delvis beror på en inflyttning från inlandet till Umeå kommun, vilket sannolikt lämnar många småhus på landsbygden utan boende. En titt på bostadssituationen i kommunernas centralort ger tecken på att många även flyttar till den lokala tätorten. Många mindre kommuner inåt landet visar, i likhet med större städer som Umeå, Skellefteå och Lycksele, även de en bostadsbrist i centralorten. Det finns också de som har överskott även här, såsom Dorotea, Åsele och Bjurholm. Kommun Situationen i januari år 2012 Totalt sett Centralorten/ innerstan Övriga kommundelar Nordmaling balans brist överskott Bjurholm överskott överskott överskott Vindeln balans Robertsfors överskott balans överskott Norsjö brist Malå balans brist överskott Storuman balans balans balans Sorsele överskott Dorotea överskott överskott balans Vännäs brist brist balans Vilhelmina överskott balans överskott Åsele överskott överskott balans Umeå brist brist brist Lycksele balans brist överskott Skellefteå balans brist balans Tabell 4: Bostadsmarknadsläget i kommunerna, januari Källa: Boverkets bostadsmarknadsenkät 2012 En rapport från bostadskreditnämnden 2006, menar att bostadsmarknaden i de svagare kommunerna lätt rubbas på grund av de ekonomiska förändringar som negativa flyttningsmönster ger upphov till. Rapporten menar också att det är sannolikt att den negativa trenden fortsätter, vilket man nu kan se tydliga tecken på i kommunernas bedömda situation på bostadsmarknaden Statens bostadskreditnämnd, Analys av svaga bostadsmarknader,

31 Kommunernas bedömda bostadsbrist På frågan om hur bostadsbristen yttrar sig meddelar en överhängande majoritet kommuner en brist på hyreslägenheter. Enbart tre kommuner anger ett behov av antingen äganderätter eller bostadsrätter. Tittar man på vilka grupper som upplevs ha brist på bostad är det också just grupper som sannolikt är i behov av hyresbostäder som dominerar hos de flesta kommuner. Ungdomar är i klar majoritet, men även äldre och hushåll med krav på god tillgänglighet kan antas ha behov av hyresbostäder i anknytning till centralorten. Andra grupper som vissa kommuner menar har bostadsbrist är stora barnfamiljer och hushåll med krav på attraktivt läge. Huruvida dessa två grupper är intresserade av hyreslägenheter eller bostadsrätter är svårt att säga, sannolikt har hushåll med krav på attraktivt läge ett större behov av bostadsrätt eller äganderätt än andra grupper. Av de kommuner som uttrycker problem med hushåll med krav på atraktivt läge uttrycker dock bara en kommun av tre en brist på vare sig bostadsrätter eller äganderätter 26. Figur 17: Hur bostadsbristen yttrar sig i länet, antal kommuner. Källa: Boverkets bostadsmarknadsenkät 2012 Det är således svårt att ur dessa figurer tyda fram hur kommuner bedömer vilka sorters bostäder olika grupper behöver. Vad som är tydligt är att flera grupper sannolikt upplevs ha behov av hyreslägenheter, särskilt gruppen ungdomar. Figur 18: Grupper som av kommunerna uppskattas bli påverkade. Källa: Boverkets bostadsmarknadsenkät 2012 Märk väl att det i andra delar av bostadsmarknadsenkäten framgår att många kommuner ger en annan bild när enkätfrågorna handlar om specifika frågor, såsom problem att bosätta flyktingar. Indelningen på övriga frågor kring grupper i enkäten är annorlunda, där unga/studenter, äldre/funktionshindrade och flyktingar är i större fokus. I dessa avsnitt av enkäten beskrivit dessa gruppers situation mer i detalj. 26 Boverket, BME

32 Tabell 5: Grupper som av kommunerna uppskattas bli påverkade, per kommun. Källa: Boverkets bostadsmarknadsenkät 2012 Ungdomar Studenter Stora EnsamståendHushåll som kommer Flyktingar som fått Medelålders och äldre Hushåll som ställer krav Hushåll som har höga Namn barnfamiljer med barn inflyttande till kommunen uppehållstillstånd som vill flytta till på god tillgänglighet i krav på attraktivt läge eller centralorten en mindre bostad bostaden och utemiljön Nordmaling 1 1 Bjurholm 1 1 Vindeln 1 1 Robertsfors Norsjö 1 Malå Storuman 1 Sorsele Dorotea Vännäs Vilhelmina Åsele 1 Umeå 1 1 Lycksele 1 1 Skellefteå

33 Allmännyttan i kommunen Alla kommuner i Västerbottens län har ett bostadsföretag med särskild anknytning till den egna kommunen, ett så kallat allmännyttigt bostadsföretag. Dessa tar sig ofta i form av ett aktiebolag, men kan även vara en stiftelse. Givet relationen mellan kommunen och det allmännyttiga bostadsföretaget besitter kommunen större insyn i dess verksamhet och kan använda detta för att utföra åtgärder inom kommunens egen bostadsmarknad. För mindre kommuner med liten befolkning har ofta dessa företag en betydande ställning på bostadsmarknaden 27. De kan därför till viss del stå som barometer för situationen i kommunen i stort. Figur 19: Antal tomma lägenheter i allmännyttan per kommun. Källa: Boverkets bostadsmarknadsenkät 2012 Som synes är det i länet enbart Malå som saknar tomma lägenheter i allmännyttan. I alla andra kommuner, inklusive växande kommuner som Umeå och Vännäs, finns det lägenheter som ej är uthyrda. Variationen är stor, Lycksele och Norsjö har två tomma lägenheter, medan Skellefteå har uppemot 60, Umeå 45 och Dorotea 40. Av alla kommuner har cirka hälften uttryckt problem med att hyra ut lägenheter i allmännyttan, alla är kommuner med en vikande befolkningstillväxt. Planerad nybyggnation 28 Flera kommuner uttrycker planer på att bygga nya bostäder fram till Antalet är för de flesta kommuner blygsamt, upp till 15 nya bostäder under perioden. Av de mindre kommunerna står Storuman och Vännäs ut. Vännäs planerar cirka 30 nya bostäder och Storuman 88. Både Umeå och Skellefteå dominerar bilden, vilket inte är oväntat, givet deras stora befolkning och utbud av kultur- och näringsverksamhet. Umeå planerar flest bostäder, 750, medan Skellefteå planerar 550. I kommunernas projektlistor, deras planerade byggprojekt under , där även osäkra projekt inkluderas, är det framför allt Umeå och Skellefteå som satsar på nybyggnationer. Även Storuman och Vännäs gör vissa satsningar. Ombyggnationer av det befintliga 27 Boverket, Nyttan med allmännyttan, 2008, s Boverket, BME

34 bostadsbeståndet görs bara i de större städerna, Umeå och Skellefteå, och då nästintill bara i allmännyttans bestånd. Vad gäller nybyggnationer är enbart cirka en tredjedel av allmännyttan. Med undantag för Storuman är det framför allt hyresrätter och bostadsrätter som byggs, i Umeå, Skellefteå och Vännäs. Detta är förklarligt givet att både Umeå och Vännäs är kommuner med ökande befolkningsutveckling, och givet att Umeå och Skellefteå är kommuner med stort befolkningsunderlag. Detta kan ses som en åtgärd mot den brist på hyresrätter som många kommuner anser sig uppleva. Sammanfattning Situationen på bostadsmarknaden för Västerbottens kommuner varierar mellan å ena sidan de större orterna med positiv eller neutral befolkningsutveckling och allmän bostadsbrist, och andra sidan mindre kommuner med befolkningsminskning och bostadsbalans eller överskott. För många kommuner råder ett överskott av bostäder på landsbygden och en brist eller balans i centralorten. Förutom Malå har alla kommuner ett visst antal lediga lägenheter i den lokala allmännyttans bestånd. För de kommuner som upplever brist på någon bostadstyp är hyresrätter det vanligaste, följt av bostadsrätter och sedan äganderätter. Samtidigt är hyresrätter den form av bostad som framför allt byggs av de kommuner som planerar ny eller ombyggnationer. Främst gäller detta Umeå, Skellefteå och Vännäs. För mindre kommuner med negativ befolkningsutveckling planerar några att bygga ett mindre antal småhus. Vad gäller de samhällsgrupper som påverkas av bostadsbrister i kommunerna är ungdomar den mest påtagliga. Av 15 kommuner har 6 problem med boende för ungdomar. Andra grupper som flera kommuner har problem med är stora barnfamiljer, hushåll med krav på god tillgänglighet och hushåll med krav på attraktivt läge. Få upplever problem med studenter, flyktingar och ensamstående hushåll. Avslutning I detta avsnitt har en deskriptiv bild av länets befolkning och bostadsmarknad presenterats. Befolkningens utveckling och sammansättning har beskrivits, liksom förekomsten av olika samhällsgrupper med en särskild situation på bostadsmarknaden. Avslutningsvis har redogjorts för kommunernas syn på den lokala bostadsmarknaden. Avsnittet ger en för år 2012 uppdaterad bild av Västerbottens län, och kommer till användning senare i rapporten i syfte att sätta senare avsnitt i en bredare kontext. 33

35 3 Lagen om kommunal bostadsförsörjning och dess efterlevnad Denna del syftar till att beskriva beslutsfattarnas intentioner med Bostadsförsörjningslagen och i viss mån hur kommunerna i Västerbottens län arbetar med Bostadsförsörjningslagens krav om antagande av riktlinjer för bostadsförsörjning. Avsnittet avser även att diskutera under vilka omständigheter implementeringen kan ske, och vilka svårigheter som kan spela in i sammanhanget. Avgränsningar och val av tillvägagångssätt Beträffande Bostadsförsörjningslagens innehåll är det mer specifikt kravet om antagandet av kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning som kommer att behandlas. Övriga delar som också återfinns i bostadsförsörjningslagen, exempelvis det om instiftandet av kommunala bostadsförmedlingar efter behov, kommer inte behandlas. Övriga avgränsningar har gjorts för att möta uppdragets utformning och den regionalpolitiska aspekten. Därmed är studien geografiskt begränsad på lokal nivå till de 15 kommuner som återfinns inom Västerbottens länsgränser. Det huvudsakliga analysmaterial från kommunerna utgörs av de enkätsvar gällande bostadsförsörjning som besvarats på begäran av Boverket. Dessa enkätsvar förväntas ge grundläggande indikationer på huruvida implementeringen har lyckats eller inte, samt vilka orsaker som anges för en ej slutförd implementering. Studien skulle med fördel kunnat kompletteras med frågor riktade till kommunerna. Detta element har emellertid till rationaliserats bort med hänvisning till dess tidskonsumerande karaktär och antagande om bristande nyttoeffekter för studiens utformning. Enkätsvaren är nämligen så pass entydiga och dessutom likvärdiga till sin utformning att de fyller sin funktion som analysenheter i denna studie. Denna studie kan alltså ringa in ett ytterligare kunskapsbehov som ger en mer detaljerad bild av hur arbetet med bostadsförsörjning fortlöper i de olika kommunerna. Det huvudsakliga analysmaterialet från central nivå kommer att utgöras av Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, regeringens proposition (2000/01:26) om bostadsförsörjningsfrågor, samt Bostadsutskottets betänkande (2000/01:BoU2). Dessa dokument är tänkta att kunna ge en grundläggande bild av de huvudsakliga intentioner, viljor och meningsskiljaktigheter som funnits med inför antagandet av Bostadsförsörjningslagen och därmed legat till grund för dess utformning. Teoretiskt ramverk Det teoretiska ramverket i detta avsnitt bygger till stor del på litteratur som behandlar implementering. Den implementeringsanalytiska skolan är omfattande och det finns en rad valmöjligheter att tillgå inom dess ramar. Den grundläggande utgångspunkten för studiet av förvaltningsfokuserade områden i allmänhet är att synliggöra vilka delar av samhällsmaskineriet som kan generera aktiv eller passiv påverkan på demokratiskt fattade beslut och dess genomförande. 29 I den bästa av världar sker genomförandet friktionsfritt och de olika aktörernas rollfördelning, ansvar och skyldigheter är tydligt reglerade för att motverka missförstånd. Dessa roller 29 Rothstein, Bo, Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Fjärde upplagan, Stockholm, SNS Förlag, 2001, ss

36 förväntas bestå av en part som beslutar och en annan som verkställer. I själva verket kan rollfördelningen vara betydligt mer komplex än så. Ett exempel är fallet med svenska kommuner där kommunerna verkställer beslut fattade på central nivå, samtidigt som de har egen beslutanderätt med folkvald församling; kommunfullmäktige. 30 Beträffande analysnivån i studiet av implementering finns i huvudsak två väsensskilda inriktningar. Det ena är det så kallade uppifrån-och-ner-perspektivet, vilket betonar de centrala beslutsfattarnas villkor och intentioner som förväntas påverka implementeringsprocessen. Den andra inriktningen, nerifrån-och-upp-förespråkarna, är mer fokuserade på vad som sker där genomförandet äger rum och under vilka omständigheter implementeringen slutförs, vilket i många fall kan utgöras av ett komplext mönster. Det finns forskare som argumenterar utifrån en tydlig förkärlek för någon av de respektive inriktningarna, men också de som anser att en eventuell korsbefruktning av bägge perspektiven kan utgöra en eftersträvansvärd lösning. 31 Tre implementeringsperspektiv I huvudsak finns tre övergripande perspektiv för hur vi bör betrakta förhållandet mellan beslutsfattare och verkställare. Det första är det så kallade traditionella perspektivet, vilket gör gällande att förvaltningens huvudsakliga roll är att utföra vad den blir tillsagd av beslutsfattarna. Detta kan vara föredömligt vid enklare former av beslut, men kan i praktiken bli kontraproduktivt då mer komplexa beslutsåtgärder inte kan implementeras så friktionsfritt som beslutsfattarna föreställt sig. I ett sådant fall kan nämligen verkställarnas delaktighet i policyutformningen vara av avgörande betydelse för att dess genomförande ska få önskad effekt. 32 Det andra perspektivet handlar om de så kallade närbyråkraterna. Detta perspektiv betonar de tjänstemän eller byråkrater som verkar längst ner i implementeringskedjan och därför har en personlig och direkt erfarenhet av implementeringens praktik, samt direkt kontakt med de personer som besluten omfattar. I denna grupp återfinns exempelvis vårdpersonal och betygsättande lärare. Problem som en favorisering av denna typ av styrning kan medföra är bristande kontroll av de många beslut som på daglig basis fattas på närbyråkratnivån. Ett annat problem är likvärdig service för alla klienter eller vårdtagare som möter närbyråkraten, ifall det saknas standardiserade riktlinjer för hur närbyråkraten ska agera i sitt dagliga arbete. 33 Dessa två perspektiv, det traditionella perspektivet och närbyråkratperspektivet, kan sägas vara varandras motpoler med avseende på uppfattningen om var i samhällsmaskineriet som den avgörande makten över beslutens genomförande ska finnas. Ett tredje perspektiv, vilket kan ses som en kompromiss mellan de båda föregående, är det så kallade nätverksperspektivet. Detta perspektiv är bra för att förstå besluts- och genomförandeprocesser där en rad aktörer med olika roller finns representerande. Dessa kan 30 Sannerstedt, Anders, Implementering, Bo, Rothstein (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm, SNS Förlag, 2001, ss Premfors, Rune, Policyanalys: Kunskap, praktik och etik i offentlig verksamhet. Lund, Studentlitteratur, 1989, ss Sannerstedt, Anders, Implementering, Bo, Rothstein (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm, SNS Förlag, 2001, s Premfors, Rune, Policyanalys: Kunskap, praktik och etik i offentlig verksamhet. Lund, Studentlitteratur, 1989, s

37 utgöras av såväl politiker och tjänstemän som privata aktörer och volontärer vars medverkan sker på frivillig basis. 34 Om val av perspektiv och kommunernas särställning Denna studie har utformats för att ligga i linje med det traditionella perspektivet i den meningen att det är ett uppifrån-och-ner-perspektiv och att detta avgränsar de relevanta aktörerna till beslutsfattare och genomförare. Denna beskrivning av det traditionella perspektivet är alltså en avgränsning för hur studien utformas och vilken analysnivå som ska tillämpas. Å andra sidan, för att lägga an en mer normativ syn på nämnda perspektiv, är det redan känt att efterlevnaden av bostadsförsörjningslagen är bristfällig i Västerbottens län, eftersom bara en minoritet av länets kommuner antog riktlinjer för kommunal bostadsförsörjning under förra mandatperioden. Mot bakgrund av detta kan den rationalitet och funktionalitet som det traditionella perspektivet gör anspråk på att ifrågasättas. Det bör också klargöras att implementeringsprocessen betraktad genom uppifrån-och-nerperspektivet ger en mycket förenklad bild av kommunernas funktion i det svenska samhället. Detta perspektiv kan ge en grundläggande insikt i hur beslutet formulerats och viss mån hur arbetet med implementeringen fortlöper på genomförarnivån. Det går emellertid inte att betrakta svenska kommuner enbart som genomförare av beslut som fattats på högre nivå, med hänvisning till den kommunala självstyrelsen. Sedan 1989 skyddas även den kommunala självstyrelsen av Europeiska Konventionen om kommunal självstyrelse, initierad av Europarådet. Kommunerna har därmed ett handlingsutrymme gällande sina åtaganden som inte utan vidare kan inskränkas genom statliga tvångsåtgärder. 35 Förutsättningar för implementering Ur operationaliseringssynpunkt kan det vara nödvändigt att skilja på begreppen beslutsprocess och implementeringsprocess. Anledningen till att dessa fenomen omnämns som processer är att det mycket väl kan dölja sig en rad aktörer inom de båda processerna. Huvudantagandet är dock att beslutsprocessen är det som resulterar i ett politiskt beslut, medan implementeringsprocessen är det som ger upphov till det praktiska genomförandet. Det kan samtidigt vara klokt att reservera sig med antagandet att beslutsfattandet i vid mening inte alltid slutar där implementeringsprocessen tar vid. Som tidigare nämnts kan betydande beslutsfattande ske längst ner i implementeringskedjan. 36 En annan distinktion gäller de förutsättningar och behov som behöver tillgodoses för att undvika implementeringsproblem. Beträffande beslutsfattarens premisser gäller följande: Styrningen ska vara entydig, i möjligaste mån okomplicerad till sin utformning, tillgodose att tillämparen har tillräckligt vida ekonomiska och tidsmässiga ramar samt att det där finns en påtaglig vilja att genomföra beslutet. Därtill bör det säkerställas att det finns medel och resurser för att följa upp implementeringen och att denna process är fri från externa interventioner från aktörer som kan tänkas påverka genomförandet i en ej avsedd riktning. 34 Sannerstedt, Anders, Implementering, Bo, Rothstein (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm, SNS Förlag, 2001, ss Tallberg, Pontus, Självstyrelse på lokal och regional nivå: Perspektiv på det lokala och regionala ansvaret för framtidsfrågorna. Regional Utveckling, Region Skåne och Västra Götalandsregionen, 2005, ss 18-19, Sannerstedt, Anders, Implementering, Bo, Rothstein (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm, SNS Förlag, 2001, ss

38 Beträffande tillämparen är det viktigt att denne förstår beslutet, har möjlighet att kunna genomföra det och att denne ska vilja genomföra det. 37 Analysverktyg för implementeringen av bostadsförsörjningslagen Det analysverktyg som kommer tillämpas i implementeringsanalysen av bostadsförsörjningslagen bygger på delar av en så kallad mål- och processmodell för kvalificerad uppföljning innehållande 15 steg. Med hänvisning till denna studies begränsade karaktär kommer dock ett begränsat urval av dessa steg att användas. 38 De första stegen (1-3) handlar om att formulera syfte, frågeställning, samt att skissa upp ett tänkt orsakssamband över hur fenomenet är beskaffat. Dessa kan anses vara tillgodosedda tidigare i denna studie. I det fjärde steget formuleras specifika delfrågor och förutsättningar för att implementeringen ska få ett lyckat genomförande. Denna fas beskrivs mer i detalj nedan. I det femte steget väljs analysenheter ut och därefter påbörjas insamling av datamaterial. I steg sju utförs en preliminär dataanalys. I steg 8 till 10 görs ett omtag där processen från och med steg 5 görs om för att undersöka eventuella nytillkomna analysenheter. Sedan utförs en slutlig dataanalys, varpå kriterier och standarder tillämpas. De tre återstående stegen präglas av, för verksamheten, praktiska element såsom rapportering, användning av nya rön samt uppföljning av dessa. 39 Denna utvärderingsmodellhar alltså ett helhetsperspektiv som inte är aktuellt att anamma i denna studie. Dels med tanke på att steg som exempelvis datainsamling redan är tillgodosedda genom den färdiga enkät som tillhandahålls av länsstyrelsen. Dels eftersom uppdraget till sin karaktär inte gör anspråk på heltäckande uppföljning av implementeringen från riksdagsbeslut till gräsrotsnivå, med eventuella omtag. Begränsningen till användningen av steg 4 kan förklaras med att det är detta steg i kombination med annan implementeringslitteratur som kan tjäna som ett tillräckligt välutformat raster genom vilket analysmaterialet sorteras. Det steg från den så kallade mål- och processmodellen för kvalificerad uppföljning som kommer att prägla detta analysverktyg till största del är, som tidigare nämnts, steg 4 där specifika delfrågor med tillhörande förutsättningar formuleras. Detta steg utformas med en inledande operationaliseringsfas där grundläggande förutsättningar, för att implementeringen av ett beslut under vissa omständigheter ska kunna genomföras på ett föredömligt vis, ringas in. Därefter kompletteras dessa förutsättningspreciseringar av preciserade delfrågor som syftar till att besvara om dessa förutsättningar kan anses vara tillgodosedda. Viktigt i sammanhanget är att dessa frågor täcker förutsättningsmålen, samtidigt som de är tillräckligt snäva för att kunna säga någonting avgörande om utfallet Sannerstedt, Anders, Implementering, Bo, Rothstein (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm, SNS Förlag, 2001, ss Dessa kriterier för att genomföraren, (kan, förstå och vilja) ska fullfölja implementeringen på ett föredömligt sätt är ursprungligen formulerade av Lennart Lundquist. Se t ex Lundquist, Lennart, Implementation Steering: An Actor-structure Approach. Lund, Studentlitteratur, Vedung, Tage, Utvärdering i politik och förvaltning. Lund, Studentlitteratur, 2009, ss Vedung, Tage, Utvärdering i politik och förvaltning. Lund, Studentlitteratur, 2009, ss Vedung, Tage, Utvärdering i politik och förvaltning. Lund, Studentlitteratur, 2009, ss

39 Förutsättningar och preciserande frågeställningar De kategorier som dessa förutsättningar är tänkta att svara mot till har plockats från ovan nämnda resonemang om möjliga förklaringar till att implementeringsproblem uppstår. 41 Därmed blir de aktuella förutsättningarna som följer: 42 Förutsättningar för implementering Beslutsfattaren (i detta fall regering och riksdag) 1 a) Styrningen ska vara entydig 1 b) Implementeringen ska vara lämpligt utformad och matcha genomförarens resurser och tidsramar 1 c) Genomföraren ska motiveras att genomföra beslutet 1 d) Implementeringen ska gå att kontrollera 1 e) Externa aktörers intressen ska inte försvåra processen Genomföraren (i detta fall kommunerna) 1 a) Genomföranden ska förstå vad beslutet innebär 1 b) Genomföraren ska ha förutsättningar att genomföra beslutet 1 c) Det ska finnas en vilja från genomförarens sida att genomföra beslutet Preciserade delfrågeställningar Beslutsfattaren 1 a) Är styrningen entydigt utformad? 1 b) Svarar implementeringsstrukturen mot de resurser och tidsramar som genomförarna har att förhålla sig till? 1 c) Motiveras genomföraren att implementera beslutet? 1 d) Går implementeringen att kontrollera? 1 e) Kan externa interventioner försvåra processen? Genomföraren 1 a) Förstår genomföraren beslutet? 1 b) Har genomföraren de förutsättningar och resurser som krävs? 1 c) Finns det vilja från genomförarens sida att ro beslutet i hamn? 41 Sannerstedt, Anders, Implementering, Bo, Rothstein (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm, SNS Förlag, 2001, ss Samtliga punkter är fritt formulerade efter de förutsättningar som listas i Sannerstedt, Anders, Implementering, Bo, Rothstein (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm, SNS Förlag, 2001, s 29, inklusive Lennart Lundquists resonemang om genomföraren som hänvisats till ovan. Strukturen med förutsättningar och formulerade frågor och preciserade delfrågor är hämtade från Vedung, Tage, Utvärdering i politik och förvaltning. Lund, Studentlitteratur, 2009, ss

40 Empiriskt material I denna del appliceras analysverktyget och dess preciserade delfrågor på det empiriska materialet, vilket utgörs av bostadsförsörjningslagen, regeringens proposition, bostadsutskottets betänkande samt de enkätsvar gällande kommunernas bostadsförsörjning som besvarats av de västerbottniska kommunerna själva i 2012 års bostadsmarknadsenkät från Boverket. 43 Strukturen och upplägget i denna del avgörs av analysverktygets utformning. Om lagen Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar trädde i kraft 1 januari 2001 och antogs för att förtydliga det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen. Det hade dessförinnan funnits en annan lag om bostadsförsörjning fram till 1993 (1947:523), men lagen avskaffades med hänvisning till att kommunernas ansvar för bostadsförsörjning inte behövdes regleras i en särskild lag, utan ändå tillgodosågs i och med kommunernas övergripande ansvar för bostadsförsörjning. Under den senare delen av 1990-talet ansågs behovet av att förtydliga kommunernas ansvar återigen vara av vikt. Detta indikerades av en kraftig nedgång av antalet kommunala bostadsförsörjningsprogram ute i kommunerna. 44 Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar består av sammanlagt 5 paragrafer. Det är dock endast i den första som kravet om antagandet av riktlinjer preciseras. Det finns emellertid i den femte paragrafen uppgifter om att regeringen kan begära ut uppgifter om en kommuns bostadsplanering. Resterande paragrafer ( 2, 3, 4) slår fast att kommunerna ska kunna erhålla hjälp i bostadsplaneringen från länsstyrelserna, att en kommun ska anordna en bostadsförmedling om det visar sig att det behövs, samt att en sådan förmedling kan få ta ut köavgift av bostadssökande. 45 Om propositionen Proposition 2000/01:26 föreslår att kommunernas ansvar beträffande den kommunala bostadsförsörjningen återigen ska uttryckas i en särskild lag. Detta för att främja att alla grupper i samhället ska ha möjlighet att bo i en anständig bostad. Förutom förslaget till lagen finns även redogörelser för hur regeringen arbetat för att främja nybyggnation av bostäder, planer för hur Statens bostadskreditnämnd (BKN) ska arbeta, hur nybyggnationer kan ske på ett föredömligt sätt ur miljösynpunkt, samt hur byggande kan underlättas i regioner där tillväxt är stor. 46 Lagförslaget motiveras i egenskap av välfärds- och socialpolitisk åtgärd, och att ett lämpligt boende i bred bemärkelse ska vara till för alla. Det motiveras även med ekologiskt tänkande och ambitionen att motverka klassklyftor i samhället. Det praktiska behovet av lagen målas upp mot bakgrund av det tidiga 1990-talets ekonomiska kris då det blev dyrare att bo och dyrare att bygga, med följden att bostadsbyggandet dalade kraftigt. Man menar dock att situationen blivit bättre, men att det fortfarande råder brist på bostäder i en betydande del av kommunerna i landet. Slutligen, skrivs det att det är samhället som helhet som har ansvar för bostadsförsörjningen, men att ansvaret under efterkrigstiden också antagit formen av en vedertagen uppdelning mellan stat och kommun; staten ser till att de rättsliga och ekonomiska 43 Boverket.se, Bostadsmarknadsenkäten en unik koll på bostadsmarknaden. (Hämtat 23 maj 2012) 44 Proposition 2000/01:26 ss Svensk författningssamling 2000:1383. (Hämtat 23 maj 2012) 46 Proposition 2000/01:26 ss

41 förutsättningarna för bostadsbyggande finns medan kommunerna genomför bostadsförsörjningen på lokal nivå. 47 Om betänkandet Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU2 instämmer med propositionen och tillstryker därmed lagförslaget. Det finns dock 10 reservationer mot utskottets beslut och därtill 4 stycken särskilda yttranden. Konstitutionsutskottet (KU) har också yttrat sig angående lagförslaget. 48 Mot utskottsbetänkandet finns 10 reservationer. De flesta av dem står utskottets borgerliga ledamöter för. Lagförslaget framställs bland annat som onödigt eftersom kommunernas ansvar redan tillkännagivits i tillexempel Socialtjänstlagen (SoL) och Kommunallagen. Man tycker även att lagen strider mot den kommunala självstyrelsen och att det ska vara fortsatt större handlingsutrymme för kommunerna och mindre statlig inblandning i detta arbete. Två reservationer har också lämnats från vänsterpartister i utskottet. De tycker att kommunernas välfärdsåtgärder ska anta en ännu högre ambitionsnivå än vad propositionen gör gällande och att lagstiftningen kring vilka mäklare som ska förmedla bostäder i kommunerna ska skärpas. Samma vänsterpartistiska ledamöter står bakom två av de totalt fyra särskilda yttrandena. Det första handlar om kommunalbostadsförmedling och det andra om ekonomiska medel för att främja miljön i bostadssammanhang. De två resterande yttrandena, om ekologiska bidrag och situationen för fastighetsmäklare, står en centerpartistisk ledamot bakom. 49 Konstitutionsskottet yttrade sig i ärendet angående hur det nya lagförslaget bör betraktas mot bakgrund av kommunernas självstyre. Konstitutionsutskottet landar i slutsatsen att lagförslaget inte står i motsats till den kommunala självstyrelsen. Dels eftersom bostadsförsörjningen inte är att betrakta som en enbart lokal fråga utan även är en angelägenhet för kommuner i dess omgivning, samt att det redan vid ett tidigare tillfälle funnits en snarlik lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar utan att det stred mot den kommunala självstyrelsens princip. KU-ledamöter från de borgerliga riksdagspartierna har en avvikande mening i frågan. 50 Om Bostadsmarknadsenkäten (BME) Samtliga kommuner i Västerbottens län har besvarat Boverkets årliga bostadsmarknadsenkät. 51 I denna studie har svar från tre av enkätens frågor, vilka rör antagandet av kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning, valts ut. Den första frågan (4.1) indikerar om kommunfullmäktige antagit riktlinjer för bostadsförsörjning. Här svarar fem (Storuman, Umeå, Skellefteå, Malå och Bjurholm) kommuner ja. En av kommunerna, Bjurholm, har dock antagit riktlinjerna senast år 1990, vilket gör att åtagandet inte lever upp till lagens krav om att dessa ska antas varje mandatperiod Proposition 2000/01:26 ss Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU2 ss Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU2 ss Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU2 ss Boverket.se, Bostadsmarknadsenkäten en unik koll på bostadsmarknaden. (Hämtat 23 maj 2012) 52 Enkätsvar BME

42 Den andra frågan (4.2) handlar om hur de antagna riktlinjerna är beskaffade. Här anger tre av kommunerna (Umeå, Skellefteå och Malå) som har antagit riktlinjer att dessa finns i ett bostadsförsörjningsprogram. Storuman och Bjurholm anger att riktlinjer finns i respektive kommuns översiktsplaner. 53 Den tredje frågan (4.3) vänder sig till de kommuner som anger att de inte antagit riktlinjer för bostadsförsörjning. Denna fråga är besvarad av åtta kommuner, inklusive Bjurholms kommun som förvisso angett att de har antagit riktlinjer. Det finns dock anledning att tro denna fråga har besvarats eftersom det var länge sedan dessa antogs. Fem kommuner (Vindeln, Dorotea, Lycksele, Norsjö och Robertsfors) anger att de arbetar på, eller har ambitionen, att anta riktlinjer inom en snar framtid. Fyra kommuner (Bjurholm, Sorsele, Vilhelmina och Åsele) anger dalande befolkningsutveckling och/eller överskott av bostäder som anledning. Nordmaling anger att frågan om att anta riktlinjer inte har drivits av kommunens politiker. Vännäs menar att de har ett alternativt tillvägagångssätt genom att arbeta utifrån översiktsplanen. 54 Resultatredovisning - Beslutsfattaren I detta avsnitt presenteras resultaten av vad som kan uttolkas från det empiriska materialet mot bakgrund av de förutsättningar och preciserade delfrågor som ventilerades i analysverktyget. Det bör dock framhållas att förklaringsanspråken på denna punkt är begränsade. Lagen, propositionen och betänkandet ger en god insikt i under vilka omständigheter som beslutet har fattats samt vad den uttalade ambitionen med beslutet är. Informationen från BME 2012 om kommunernas arbete med bostadsförsörjning ger å andra sidan en mer begränsad insikt. Det är snarare att betrakta som kortfattade indikationer på hur kommunerna själva uppfattar att arbetet fortlöper. En mer djuplodande studie om hur implementeringen ute i kommunerna ser ut mer i detalj skulle kunna ge en mer heltäckande bild av situationen. Är styrningen entydigt utformad? (Beslutsfattaren 1a) Enligt Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 1 skall: Varje kommun skall planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Vid planeringen av bostadsförsörjningen skall kommunen, om det behövs, samråda med andra kommuner som berörs av planeringen. Riktlinjer för bostadsförsörjningen skall antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Lag (2002:104). 55 Så säger alltså lagen. Frågan är då om styrningen är entydigt utformad i enlighet med den preciserande delfrågan 1 a) i analysverktyget? Det kan konstateras att styrningen i alla fall är tydligare än tidigare. Beslutsfattarna i egenskap av den socialdemokratiska regeringen såg 53 Enkätsvar BME Enkätsvar BME Svensk författningssamling 2000:1383. (Hämtat 23 maj 2012) 41

43 behovet av att göra styrningen tydligare då antalet antagna riktlinjer minskade, och drev då igenom en ny lag om kommunernas bostadsförsörjningsansvar. 56 Kravet om att kommunerna ska anta riktlinjer för kommunal bostadsförsörjning är alltså tydligt. Vad dessa riktlinjer ska innehålla är däremot inte lika tydligt formulerat i lagen som kravet om att själva proceduren ska genomföras. Däremot finns ett brett utbud av förslag på riktlinjer för kommunal bostadsförsörjning på Boverkets hemsida, vilka med fördel kan användas som mall för kommuner som vill påbörja arbetet. 57 Svarar implementeringsstrukturen mot de resurser och tidsramar som genomförarna har att förhålla sig till? (Beslutsfattaren 1b) Nästa fråga rör de resurser och tidsramar som genomförarna, i det här fallet kommunerna, har att förhålla sig till. Enligt regeringen bör inte kravet på antagande av kommunala riktlinjer för bostadsförsörjning vara resurskrävande i sig, eftersom antagandet av riktlinjer inte tillför någon ytterligare arbetsbörda på kommunerna än den som fanns innan lagen trädde i kraft. 58 Beträffande resurser ute i kommunerna kan det antas att mindre kommuner har mindre medel och organisation för att ta sig an utredningen av läget för den kommunala bostadsförsörjningen. Dock finns det inga indikationer i kommunernas enkätsvar på att det skulle vara en avgörande faktor i de kommuner där riktlinjer inte har antagits. 59 Motiveras genomföraren att implementera beslutet? (Beslutsfattaren 1c) Med hänvisning till utfallet av implementeringen kan det hävdas att flertalet kommuner i Västerbottens län inte har motiverats tillräckligt för att anta riktlinjer för den kommunala bostadsförsörjningen. Å andra sidan kan inte denna faktor isoleras enbart genom att se på utfallet. Vad som däremot kan sägas någonting om beträffande motivation är att beslutsfattarna i varje fall har försökt att motivera genomföraren. Här kan det återigen framhållas att kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen har reglerats i en särskild lag. Även det faktum att regeringen sätter lagen i ett större välfärdspolitiskt sammanhang kan ses som ett sätt att motivera genomföraren, då lagen i denna kontext tillskrivs nyttoeffekter och en djupare samhällsrelevans. 60 Går implementeringen att kontrollera? (Beslutsfattaren 1d) Beträffande möjligheterna att kontrollera implementeringen, bör det sägas att dessa förutsättningar är goda. Dels sker kontroll årligen genom Boverkets årliga bostadsmarknadsenkät där kommunerna tillfrågas bland annat om hur arbetet med antagandet av riktlinjer för kommunal bostadsförsörjning fortlöper. Därtill finns det, som tidigare nämnts, i enlighet med Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 5, möjlighet 56 Proposition 2000/01:26 ss Boverket.se, Intressanta exempel på riktlinjer för bostadsförsörjningen. (hämtat 23/5) 58 Proposition 2000/01:26 s Enkätsvar BME Proposition 2000/01:26 ss

44 för regeringen att, vid behov, begära ut information om kommunens arbete i bostadsförsörjningsfrågor. 61 Kan externa interventioner försvåra processen? (Beslutsfattaren 1e) Några utomstående aktörer som skulle kunna försvåra för kommunerna i arbetet med att ta fram riktlinjer i bostadsförsörjningsfrågor kan inte identifieras. Med aktörer som skulle kunna försvåra arbetet, menas då utomstående aktörer som skulle kunna ha en annan uppfattning om hur arbetet bör fortgå och därmed aktivt motarbeta kommunerna i deras arbete. Resultatredovisning - Genomföraren Förstår genomföraren beslutet? (Genomföraren 1a) Av de kommuner som anger att de inte har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning anger fyra kommuner skälet att de har en minskande befolkning och/eller överskott av bostäder. 62 Detta skulle kunna tolkas som en bristande insikt i beslutsfattarnas välfärdspolitiska ambitioner eftersom vikande befolkning och bostadsöverskott är att betrakta som ett rent kvantitativt förhållningssätt till situationen i kommunen. Det säger ingenting om huruvida alla kommunmedborgare bor i bostäder som är anpassade till deras behov eller inte. Att bedöma bostadsförsörjningsläget och anta riktlinjer kan även ha en framåtsyftande välfärdspolitisk ambition genom att till exempel bedöma hur en åldrande befolknings särskilda behov kan tillgodoses, eller att se över möjligheten att behovsanpassa befintliga bostäder. Har genomföraren de förutsättningar och resurser som krävs? (Genomföraren 1b) Som tidigare angivits så har inte någon kommun uppgivit resursbrist som någon avgörande orsak för att riktlinjer inte har antagits. 63 Det kan emellertid inte uteslutas att de kommuner som inte har antagit riktlinjer för bostadsförsörjning har bortprioriterat detta till förmån av andra ärenden och sysslor, som resultat av en hög arbetsbelastning. Finns det vilja från genomförarens sida att ro beslutet i hamn? (Genomföraren 1c) I de flesta kommuner i Västerbotten finns en uttalad vilja att ta sig an arbetet med att anta riktlinjer för kommunal bostadsförsörjning. De fyra kommuner (Storuman, Skellefteå, Umeå och Malå) som fullföljt implementeringen har uppenbarligen haft viljan att genomföra detta, då vilja kan anses vara en grundläggande förutsättning för detta. Fem av de kommuner (Vindeln, Dorotea, Lycksele, Norsjö och Robertsfors) som ännu inte antagit riktlinjer anger att de har som ambition att göra det, vilket bör ses som en indikation på vilja. Fem kommuner (Bjurholm, Sorsele, Vilhelmina, Åsele och Nordmaling) anger svar som inte indikerar någon vilja att anta riktlinjer. Vännäs anger att de förvisso arbetat med frågorna på ett alternativt sätt, det vill säga genom översiktsplanen. Å andra sidan indikerar inte enkätsvaren att dessa riktlinjer har antagits av kommunfullmäktige; inte heller att så kommer ske Svensk författningssamling 2000:1383. (Hämtat 23 maj 2012) 62 Enkätsvar BME Enkätsvar BME Enkätsvar BME

45 Sammanfattning av resultat Beträffande förutsättningarna för att implementeringen av Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 1 om att kommunerna ska anta riktlinjer för bostadsförsörjning kan följande slutsatser dras angående beslutsfattarnas roll: 1a) Beslutsfattarna har varit tydliga beträffande kravets procedurutformning. Däremot återfinns inte samma tydliga hållning beträffande de innehållsmässiga aspekterna på riktlinjesutformningen. Å andra sidan finns detaljerade förslag på riktlinjer, anpassade till olika typer av kommuner, tillgängliga hos Boverket. 1 b) Resurser och tid för att implementera kravet har ansetts tillräckliga eftersom det inte tillför nya ansvarsområden till kommunernas arbete. Kommunernas enkätsvar indikerar inte heller motsatsen. 1 c) Beslutsfattarna har försökt motivera implementering genom att precisera kommunernas ansvar i en särskild lag och genom att placera bostadsförsörjningen i en större kontext där dess relevans understryks. 1d) Implementeringen går att kontrollera. Dels genom Boverkets årliga uppföljning av arbetet i kommunerna, dels genom att regeringen har befogenheten att begära ut information om arbetet vid behov. 1 e) Externa aktörer som skulle kunna intervenera i implementeringen i negativ mening har inte identifierats. Beträffande genomförarnas förutsättningar kan följande konstateras: 1a) Enkätsvaren indikerar att de flesta kommunerna tycks förstå beslutet. Fyra kommuner anger dock svar som kan tolkas som att de har missförstått syftet med lagen. 1b) Enkätsvaren indikerar inte att resursbrist, eller andra praktiska faktorer, skulle vara något avgörande hinder för implementering. 1c) De flesta kommuner har en uttrycklig vilja att genomföra beslutet. Fem kommuner har dock angivit enkätsvar som inte indikerar vilja att genomföra beslutet inom den närmsta framtiden. Tolkning av resultat Efter att resultaten har presenterats kan följande iakttagelser göras. För det första kan det konstateras att ingen av kommunerna har angivit svar som indikerar att resursbrist skulle vara ett avgörande hinder för att kunna anta riktlinjer för bostadsförsörjning. Resurser anses inte heller vara ett problem från central nivå där det konstateras att Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar inte tillför några nya ansvarsåtaganden för kommunerna, utan bara preciserar dem ytterligare. Brist på resurser är dock någonting som ofta åberopas av genomförarna oavsett om implementeringen går som väntat eller om den i utvärderingsskedet ter sig bristfällig. Det ska också sägas att brist på resurser ofta kan utgöra ett reellt hinder i genomförandefasen; 44

46 resursernas betydelse ska inte negligeras. Å andra sidan, är det viktigt att komma ihåg att det ligger i förvaltningens intresse att åberopa mer resurser eftersom det gynnar den egna institutionen. 65 Resursernas betydelse kan dock inte avskrivas helt i sammanhanget. I de mindre kommuner där riktlinjer för bostadsförsörjning inte har antagits kan begränsade resurser mycket väl vara en faktor som spelar in, om inte annat genom att snäva tillgångar ger upphov till en nedprioritering av detta åtagande. För det andra kan det konstateras att det blandande utfallet beträffande antagna riktlinjer och benägenheten att arbeta med kommunal bostadsförsörjning kan förklaras med det individuella handlingsutrymme som kommunerna erhåller inom ramen för det kommunala självstyret. Kommunerna har olika förutsättningar att ta sig an arbetet med kommunal bostadsförsörjning som följd av att den ekonomiska realiteten och arbetsbördan skiljer sig kommunerna emellan. Vidare kan det inte uteslutas att variationen mellan kommunerna till viss del bottnar i den politiska representationen på lokal nivå. På central nivå fanns det uppenbarligen ett betydande motstånd mot Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar bland de borgerliga partierna. Detta ideologiskt betingade motstånd mot lagen skulle även kunna finnas på kommunnivå och utgöra ett hinder för implementering. Den sammantagna bilden av resultaten visar att det finns ett kunskapsbehov om hur kommunerna ser på arbetet med bostadsförsörjning. De svar som angivits i BME 2012 kan mycket väl kompletteras med mer nyanserade och utförliga svar i en större studie. 65 Sannerstedt, Anders, Implementering, Bo, Rothstein (red.), Politik som organisation: Förvaltningspolitikens grundproblem. Stockholm, SNS Förlag, 2001, ss

47 4 En ojämlik bostadsmarknad? I detta avsnitt diskuteras bostadsförsörjningslagen som välfärdsåtgärd mot problem med en ojämlik bostadsmarknad. Fokus ligger på ett antal samhällsgrupper med särskilda problem att få tillgång till ett boende som de söker, och situationen i Västerbottens län och dess kommuner beskrivs. Boendets betydelse Boendet är en fråga som rör i princip alla människor i samhället. Det är också en central del av människors förmåga att leva ett tillfredställande liv och må bra. Individen spenderar en stor del av sitt liv i sitt hem, och påverkas således på ett eller annat sätt av dess utformning och miljö. Som sådant är ett tillfredställande boende något som ofta diskuteras i samhället, ofta i relation till vissa samhällsgrupper. En studie gjord av Lind och Bergenstråhle 2004 handlar om just boendets betydelser för de boende, de som brukar bostäderna. De kommer i sin studie fram till att ett gott boende upplevs som en central del av mångas liv och något som värderas högt, i samma nivå som arbete, hälsa och sociala kontakter 66. I deras dagliga liv anses ofta boendet vara en del av dem själva och deras identitet 67. Genom detta blir också boendeformen betydelsefull för de boende. I sin studie fann Lind och Bergenstråhle att en äganderätt var att föredra för majoriteten av boende, följt av bostadsrätt och sedan hyresrätt. Här finns det vissa variationer i uttalanden mellan olika brukare som tyder på att värdet på formen av boende kan bero på andra faktorer i deras liv, såsom viljan att leva nära naturen 68. I relation till omgivningen fann studien att själva bostaden eller lägenheten var av större betydelse än det omgivande bostadsområdet, eller stadsdelen/orten det befinner sig i 69. Värdet av boende varierar vid olika livssituationer och hos olika samhällsgrupper. Kvinnor värderar exempelvis boendet mer än män, unga mindre än äldre, invandrande mer än infödda. Sammantaget visar dock studien en förekomst av förhållandevis gemensamma värderingsmönster kring boendets betydelse för de boende. Bostaden bör tillhandahålla en grundläggande livskvalitet, och fungera som social trygghet för de boende, även i den omedelbara omgivningen 70. Social uteslutning Social uteslutning är en situation eller ett tillstånd då en individ eller grupp utestängs från den fullvärdiga delaktighet som samhället erbjuder. Begreppet används för att beskriva den situation som uppkommer då individer berövas handlingsförmåga genom andras beslut eller genom strukturella förutsättningar 71. Fenomenet och dess effekter kan enligt Somerville 72 förklaras på två sätt. Det ena lägger stor vikt vid deltagandet på arbetsmarknaden, och menar att detta deltagande möjliggör tillgång till många andra samhällsfunktioner. Den andra förklaringen lägger större vikt vid välfärdsfunktioner, såsom minimilöner och rätten till godtagbara levnadsförhållanden. Här är frågan till vilken grad alla bör leva jämställt och värdigt liv, om klass, etnicitet 66 Lind, Bergenstråhle, Boendets betydelser och boendets värderingar, 2004, s Ibid, s41 68 Ibid, s42f 69 Ibid, s4 70 Ibid, s4f 71 Giddens, Sociologi, 2007, 300f 72 Somerville, Explanations of social exclusion: where does housing fit in? Housing Studies vol 13 no 6,

48 funktionshinder etc. bör vara ett hinder, och om de själva är orsaken till sin exkludering eller om de exkluderas av andra orsaker 73. I sin artikel tar Somerville ståndpunkten att social uteslutning är socialt konstruerat, och bör liksom fattigdom förstås i relativa termer. Social uteslutning ter sig olika för olika grupper, med den gemensamma nämnaren att de känner sig isolerade och segregerade från grundläggande institutioner i samhället 74. Boende och bostadsmarknaden är ett av de områden där social uteslutning förekommer. Dess koppling till både individers välmående och marknaden gör att bostadstillgång styrs av krafter som för vissa hamnar i konflikt med varandra. Uteslutning på bostadsmarknaden sker på både individnivå och gruppnivå, där hela samhällsgrupper missgynnas. Den kan även ske geografiskt, genom lokal avsaknad av särskilda offentliga funktioner 75. För grupper som av olika orsaker saknar de tillgångar som krävs för att ha ett, för dem själva, gott boende leder till att de måste välja mindre önskvärda alternativ 76. Social uteslutning sker enligt Somerville både i produktionen av bostäder och i dess hyressättning, och bostadsförsörjning kan antingen vara en process som bidrar till exkludering eller inkludering. Ständiga bostadsbrister för vissa gruppers behov, eller hög prissättning, bidrar till att de grupper som saknar tillräckliga medel hamnar utanför marknaden eller i boende som inte lever upp till individens behov. Detta ger så småningom upphov till social segregering på bostadsmarknaden 77. Rumslig uteslutning identifieras också som en form av uteslutning på bostadsmarknaden. Framför allt hänvisar den till försök att exkludera ej önskvärda från särskilda områden, med utfallet att de samlas i områden med en sämre bostadsstandard. Även här med resultatet att de boende utesluts från allmänna samhällsfunktioner 78. Social uteslutning är enligt Gordon m.fl. ett multidimensionellt fenomen, den både skapar och orsakas av ett flertal faktorer 79. Det innebär brist eller nekande av olika resurser, rättigheter, tjänster och sociala relationer, det påverkar både livskvalitet och en bredare social sammanhållning 80. Man kan därför inte förutsätta att det finns något enkelt svar på orsaker till social uteslutning. Bostadsmarknaden ses av Somerville mer som en arena där social uteslutning exponeras, snarare än konstrueras 81. Således kan man genom en analys hitta tecken på uteslutning som inte nödvändigtvis begränsas eller har sin lösning i bostadsmarknaden, men där bostadsmarknaden är en del i en större process. Välfärd och den svenska bostadsmarknaden Sverige är, och har länge varit, vad man kallar en välfärdsstat. Som sådan tar offentligheten på sig uppgiften att motverka dem krafter som av olika skäl hindrar vissa invånare från att tillfredsställa sina grundläggande behov. Ofta är syftet att neutralisera effekter av händelser som inte kan betraktas som självförvållade, såsom sjukdom, funktionshinder och ålderdom Somerville, s761f 74 Ibid, s762f 75 Giddens Sociologi, 2007, s Ibid, s Somerville, s772f 78 Ibid, s774f 79 Gordon m.fl., The multi-dimensional analysis of social exclusion, Ibid, s Somerville, s Giddens, s306 47

49 Alla välfärdsstater har enligt Esping-Andersen några gemensamma funktioner. De förutsätter för det första att statens nivånare har sociala rättigheter, som ligger till grund för vidare välfärdsåtgärder. Vidare har de varierande grader av stratifieringssystem, som syftar till att påverka olika klassrelationer genom olika stödåtgärder, och en varierande grad av dekommodifiering. Dekommodifiering är ett begrepp som förklarar till vilken grad statens medborgare är oberoende av marknaden för att leva ett tillfredsställande liv 83. Den svenska välfärdsmodellen kallar Esping-Andersen för den socialdemokratiska regimen och har i relation till andra välfärdsstater en hög grad av dekommodifiering och universalism. Marknaden har alltså litet inflytande på individens förmåga att leva ett acceptabelt liv och staten tar ofta själv på sig uppgiften att tillhandahålla stödåtgärder till behövande. Alla invånare har också rätten till samma nivå av välfärd, vare sig man är fattig, arbetare eller tjänsteman. Denna höga nivå av stöd för de som råkar i svårigheter innebär samtidigt att staten är väldigt beroende av att en stor del av befolkningen har arbete och tillfredsställande levnadsförhållanden. Kostnaderna för välfärden täcks i hög grad av de skatteintäkter som betalas in av de arbetande invånarna 84. En viss omvärdering av det svenska välfärdssamhället har skett sedan 1980-talet, som resulterat i ett försvagande av den universalism och dekommodifiering som kännetecknar den socialdemokratiska regimen. Medborgarens roll och status är mer diffus och individers beroende av marknaden har ökat genom ett större fokus på privata aktörer i arbetet med att uppfylla samhällsfunktioner, något som kan förstärka sociala klyftor i samhället 85. Den svenska modellen beskrivs dock fortfarande som urtypen av den mest universella och dekommodifierande formen av välfärdssamhälle 86. Välfärd i form av bostadspolitik blev aktuell för Sverige under mitten av 1900-talet 87. Sedan dess har svensk bostadspolitik förändrats mycket, senast på 90-talet. Från 1980-talet fanns det en vilja att brygga över bostadspolitik och socialpolitik för att lösa problem med segregation, en vilja som återkom under 2000-talet. Under 2000-talet har särskilt inomhusmiljö och ekologi betonats 88. Problem som uppmärksammats inom bostadspolitiken under senare år är främst bostadsöverskott och bostadsbrist, samt miljöfrågor och etnisk segregation 89. I Budgetpropositionen 2012 identifieras bland annat bostadsbristen och ett behov av en snabbare byggnationstakt, att så många som möjligt ska kunna få en bra bostad till en rimlig kostnad samt betonar särskilda åtgärder åt utsatta grupper som unga och funktionshindrade 90. Således är behovet av politik som är universellt inkluderande och som motverkar social uteslutning väl uttalat även i bostadspolitiken. 83 Esping-Andersen, Three worlds of welfare capitalism (1990) Welfare state reader (2006) red. Pierson, Castles, s Ibid, s 168f 85 Svallfors, The political sociology of the welfare state, 2007, s Larsson m.fl. Transformations of the Swedish welfare state, 2012, s7 87 Esping-Andersen, Korpi, From poor-relief to institutional welfare states (1986) International journal of Sociology vol 6 no 3/4 88 Boverket, Bostadspolitiken, Ibid, s22 90 Finansdepartementet, Budgetpropositionen 2012 (2011/12:1) 48

50 Bostadsförsörjningslagen Tillsammans med Plan och bygglagen är Bostadsförsörjningslagen ett framträdande uttryck för den välfärdspolitik som drivs av staten på bostadsmarknaden. Dess utformning och innehåll betonar värdet av tillgången av goda bostäder åt alla grupper i samhället 91, något som sammanstämmer med den politik som Sverige historiskt fört fram till idag. Lagen är särskilt riktad till landets kommuner, som en direkt uppmaning att överse tillgången av bostäder åt alla invånare som bor lokalt i kommunen. Lagen passar väl in i den välfärdspolitik som Sverige ofta identifieras med. Den är universellt inkluderande, och medger inga undantag hos kommunernas ansvar. Inga samhällsgrupper nämns som särskilt behövande, men i samband med den allmänt rådande välfärdspolitiken, där vissa grupper i samhället ofta identifieras som särskilt utsatta, kan man dra slutsatsen att lagen till stor del syftar till att skapa lokala möjligheter att inkludera dessa grupper. Ur formuleringen för alla i kommunen 92 kan särskilt uttydas att lagen syftar till att motverka social uteslutning på den lokala bostadsmarknaden. Utifrån detta är Bostadsförsörjningslagen en intressant utgångspunkt när man undersöker välfärd och social uteslutning på kommunal nivå. Den är en uppmaning åt landets alla kommuner, oavsett deras särskilda situation, att ta ansvar för sin lokala bostadssituation och sörja för de olika samhällsgrupper som bor lokalt. Utsatta samhällsgrupper Särskilda grupper i samhället identifieras ofta som mer utsatta än andra när det gäller boende. Dessa är bland andra ungdomar, äldre och flyktingar. Det finns flera skäl till varför dessa saknar samma möjligheter att delta likvärdigt med andra på bostadsmarknaden, bland annat låga inkomster och bostadsbrist. Den extrema konsekvensen av detta är hemlöshet hos de individer som inte klarar av att införskaffa bostad överhuvudtaget. De grupper som representeras här har identifierats på flera håll. För och främst är de framstående kategorier i den bostadsmarknadsenkät som Boverket årligen skickar ut till landets kommuner, vilket är den ursprungliga orsaken till varför dessa grupper valts ut. De är även grupper som ofta dyker upp i akademisk litteratur 93, och som identifieras i olika rapporter 94 och politiska dokument 95. Dessa gruppers utsatthet är inte begränsad till just bostadsmarknaden, och kan inte heller helt förklaras där. I följande delar av kapitlet skall dessa tre samhällsgruppers situation i Västerbottens läns kommuner översiktligt beskrivas och analyseras. Vilken grad av uteslutning kan urskönjas i dessa kommuner, utifrån statistik, rapporter och bostadsmarknadsenkäten? Uppfyller kommunerna de mål om universalism och dekommodifiering som kännetecknar den svenska välfärdsstaten? Finns tydliga behov i kommunerna som kan lösas genom att följa bostadsförsörjningslagens uppmaning att genom planering sörja för alla som behöver bostad i kommunen? 91 Socialdepartementet, Lag (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar 92 ibid 93 Giddens, 2007, Somerville, Socialstyrelsen, Social rapport 2010, Finansdepartementet, Budgetpropositionen 2012 (2011/12:1) 49

51 Ungdomar Ungdomar identifieras från flera håll som en särskilt utsatt grupp i välfärds- och uteslutningssammanhang, inklusive inom bostadsmarknaden. Inträdet in i vuxenlivet är svårt och bland annat arbetsmarknaden har blivit allt mer svåråtkomlig 96. Ungdomars utflyttning hemifrån är inte så slutgiltig som den varit tidigare, delvis på grund av att det idag är dyrare att hitta boende. Lieberg identifierar en förlängd ungdomsperiod där unga pendlar mellan familjehemmet och flertalet kortsiktiga boenden 97. Han identifierar en tydlig koppling mellan ett självständigt boende och en långsiktig närvaro på arbetsmarknaden. Det finns dock inga tecken på en förändrad attityd till bostadsmarknaden, unga uttrycker fortfarande en vilja att hitta ett stabilt boende utanför familjehemmet. Istället är det arbetslöshet och en instabil ekonomi, samt längre studieperioder och ökande kostnader på bostadsmarknaden som identifieras som några av de viktigaste orsakerna till problem 98. Ett flertal rapporter markerar bristen på bostadsutbud för ungdomar. Enligt Boverkets rapport Bostadsmarknaden , anger cirka hälften av landets kommuner en brist på bostäder riktande till ungdomar, fler än de som anger en generell bostadsbrist. Vanligast är bristen i kommuner som i övrigt har en hög efterfrågan på bostäder, ofta storstäder och högskoleorter. Bristen för ungdomar dock inte begränsad till dessa kommuner, utan var tredje kommun mindre än invånare anger också en bostadsbrist för denna samhällsgrupp. Detta är en trend som varat en tid tillbaka, det som förändrats i Boverkets rapport sedan förra året är främst att fler kommuner anger problem med försörjningen av bostad till ungdomar 99. Även Ungdomsstyrelsen anger liknande problem för ungdomar på bostadsmarknaden. Den anger i sin rapport Fokus 11 att bostadsbristen för ungdomar ofta sammanfaller med bristen på hyreslägenheter, och att det är svårare att hitta boende idag än under tiden för miljonprogrammet, på 1970-talet. Rapporten överensstämmer med Boverkets rapport om att bristen är störst i orter där generell bostadsbrist råder, men också att situationen för ungdomar blir allt svårare ju starkare bostadsmarknaden är i orten. Många ungdomar gör försök att hitta boende i storstäder för att sedan ge upp och återvända till hemkommunen, där möjligheterna är något fler. För unga mellan kompenseras inte de högre boendeutgifterna i storstäderna med en högre lön, och de är därför betydligt mer utsatta än andra grupper 100. Ungdomsstyrelsen påpekar i sin rapport även kommunernas ansvar för bostadsförsörjning, som den anges i Bostadsförsörjningslagen. Problemet med att kommuner väljer att inte planera för sin bostadsförsörjning, trots att det finns tecken på brister för ungdomar, är något som betonas i dess slutsatser 101. Här finns bland annat möjligheter för mindre kommuner att göra tydligare analyser av ungas boendesituation och antingen lösa, eller föranleda, eventuella problem med bostadsbeståndet. Att kunna erbjuda sina unga invånare attraktiva bostadsmöjligheter är en viktig framtidsfråga för kommuner 102. I Västerbottens län anger sex av 15 kommuner att de har problem med boende för ungdomar. Av de grupper som inkluderats i enkäten, och därefter i denna rapport, är denna grupp den avgjort största vad gäller antal kommuner med bostadsbrist. Åldersspannet hos vår definition av, och bostadsmarknadsenkätens definition av, ungdomar är som tidigare nämnts Vad 96 Giddens, s Lieberg, Youth housing and exclusion in Sweden, 2000, s Ibid, s Boverket, Bostadsmarknaden Ungdomsstyrelsen, Fokus 11, 2011, s 253ff 101 Ibid, s Ibid, s

52 gäller vilket form av brist kommunerna anser sig ha anger fem en ren brist på bostäder, medan två kommuner vardera anger problem med prissättning och läge. En kommun anger problem med storlek på bostäder 103. Sannolikt flyter dessa angivelser ihop till viss del, exempelvis kan storleksproblem översättas till ren bostadsbrist beroende på kommun, och kommunerna har på frågan fått möjlighet att ange flera problem samtidigt. Geografisk spridning För de flesta kommuner är andelen ungdomar i befolkningen mellan cirka 7 till 9 procent. Det finns enbart en kommun som avviker från detta mönster, Umeå kommun, som uppvisar 14,4 procent ungdomar. Vad gäller andel ungdomar i kommunen kan man då anta att nästan alla kommuner har samma situation, det vill säga samma mängd unga som söker bostad i relation till befolkningen som helhet. Umeås avvikande situation kan bland annat förklaras genom dess position som högskoleort, samt att den som större stad lockar unga från omgivande orter. Med undantag för Umeå är det således inte något överskott av ungdomar i kommunen i sig som orsakar eventuella problem bostadsbrister. med En jämförelse med ett slumpmässigt urval av län visar att Västerbottens län har en blygsamt högre andel unga. Andelen är runt 2 procent högre än den högsta i övrigt. Således har Västerbottens län ingen påtagligt annorlunda situation i jämförelse med andra län. Variationen kan eventuellt förklaras med att relationen mellan Umeå och övriga kommuner är mer diversifierad än i andra län, så att Umeås kommuns andel unga väger tungt i länet som helhet. Figur 20: Andel ungdomar per kommun år 2011, i procent. Källa : SCB Figur 21: Andel ungdomar i ett urval av län år 2011, i procent. Källa: SCB 103 Boverket, Boverkets bostadsmarknadsenkät

53 Medelinkomst Medelinkomsten för ungdomar i Västerbottens län är låg i relation till andra åldersgrupper. Kurvan för medelinkomst planar inte ut förrän vid år ålder, och den är då nästintill dubblerad i jämförelse mot åldersgruppen år. Intressant för denna rapport är framför allt åldersgruppen 20-24, som bäst överensstämmer med den definition av ungdomar som rapporten utgår från, men även grupperna och år är av intresse. Gruppen år tjänar i genomsnitt 100tkr per år, en tredjedel i jämförelse med gruppen år. Detta är en tydlig indikator på ungdomars ekonomiska kraft i relation till samhället som helhet, och sannolikt en stark orsak till varför ungdomar kan ha svårt att hitta en bra bostad. Detta stämmer överens med de rapporter som ofta påtalar ungdomars svårighet på bostadsmarknaden. Det finns även tydliga skillnader i medelinkomst hos ungdomar i olika kommuner. Här varierar inkomsterna både mellan kommuner och mellan olika ålderskategorier. För gruppen varierar medelinkomsten mellan 100 och 150 tkr, där vissa visar upp betydligt högre inkomster än länets genomsnitt. Tydliga avvikelser från genomsnittet står Umeå och Dorotea för. Umeå, som huserar flest ungdomar i länet, har också den avgjort lägsta medelinkomsten för denna grupp. Dorotea, som har en genomsnittlig andel unga i relation till Figur 22: Medelinkomst över ålder i Västerbottens län, i tkr, år Källa: SCB Figur 23: Medelinkomst för ungdomar per kommun, i tkr, år Källa: SCB andra kommuner, har istället en betydligt högre medelinkomst. Även Malå har en hög medelinkomst, liksom Skellefteå har en relativt låg. 52