Historik Kommunala trafikliggare

Transkript

1 Historik Kommunala trafikliggare Borlänge maj 2000/Bengt Wilde

2 0. Inledning För att undvika onödigt arbete och kunna driva en idé/ett projekt Vägmärket gäller på ett rationellt sätt, är det närmast nödvändigt med en kartläggning av vad som hittills gjorts i detta hänseende. Mot den bakgrunden har Trafikkontoret i Göteborg/Hans Magnusson gett Trafikteknik AB/Bengt Wilde i uppdrag att upprätta en enkel historik över utvecklingen av de kommunala trafikliggarna. 1. Sammanfattning Kritiken mot trafikliggarna uppkom så gott som omedelbart efter det att kommunerna övertagit ansvaret vid årsskiftet 1978/79. Innehållet i kritiken har varit att kommunerna inte klarat av att sköta liggarna och att det borde vara tillfyllest med ett korrekt fattat beslut som är korrekt utmärkt enligt gällande bestämmelser. (Vägmärket gäller!). Framställning om författningsändringar har gjorts av föreningen Sveriges polischefer (1982), Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen (1991) och Svenska Kommunförbundet (1997). Dåvarande trafiksäkerhetsverket har haft två regeringsuppdrag (1983 och 1991) att se över bestämmelserna om förande av trafikliggaren. Dessutom genomfördes en stor hearing (1991) på dåvarande kommunikationsdepartementet. Det synbara resultatet är två ändringar i dåvarande vägtrafikkungörelsen (1972:603) (VTK). (1987:211 och 1994:1393). Ändringarna har dock inte gått i riktningen Vägmärket gäller, utan mer inriktats på hur liggaren skall föras för att vara ett korrekt kungörelseforum. Införandet av trafikförordningen (1998:1276) (TrF) har heller inte medfört några förändringar vad avser liggaren, vilket sannolikt speglar regeringens inställning i frågan vid i vart fall den tidpunkten. Det är naturligtvis inte möjligt att förutspå framtiden, men förändring av liggarens status syns inte framkomlig med argument som eventuellt bristande kommunal vilja eller förmåga. Vad som väl närmast kräver ett nytt tänkesätt, är ny informationsteknologi och ändrat eller utökat informationsutbyte. Exempelvis nationell vägdatabas, eventuella kommunala författningssamlingar, rättsinformationssystemet och det alltmer ökande kravet redovisning på karta eller på annat sätt med bild. Mot denna senare bakgrund bör det vara rimligt söka vägar som inte innebär dubbelarbete samtidigt som lösningarna skall underlätta informationsutbyte av erforderligt slag utan att ge avkall på precision och rättssäkerhet.

3 2. Tiden före kommunaliseringen av trafiknämnderna Kravet på förande av trafikliggare kan sägas vara lika gammalt som förekomsten av trafik. I samband med ett regeringsuppdrag 1983 spårade dåvarande TSV kravet till i vart fall från 1868 och den då gällande ordningsstadgan för rikets städer. Vid tidpunkten ( ) före kommunaliseringen var polismyndigheten trafiknämnd i kommunen. Exempelvis var polismästaren (titeln på den tiden) ordförande i trafiknämnden i de kommuner som ingick i hans polisdistrikt och polismyndigheten förde liggaren över trafiknämnden beslut. Liggaren fördes generellt sett - genom att ett blad i ett särskilt blankettset (fastställt av RPS) sattes in sorterat i bokstavsordning i en särskilt utformad pärm, viscardpärm. Länsstyrelserna svarade för LTF utanför tättbebyggt område och länsstyrelsernas sätt att föra liggare kan förenklat påstås uppvisa samma antal variationer som antalet länsstyrelser! 3. Trafiknämndsutredningen Trafiknämndsutredningens överväganden och förslag om trafikliggare finns med i propositionen 1977/78:81 om vissa kommunala trafik- och trafiksäkerhetsfrågor m m som var underlaget för kommunaliseringen av trafiknämnderna. Förslaget som blev författning kan sammanfattas som att det var naturligt att ha en gemensam liggare för att underlätta för polisen (!) och allmänheten samt att knyta rättsverkningar och kungörande till liggaren. Jämförelser gjordes med fastighetsregistreringen där fastighetsbildningsbeslutet fattas av en myndighet, men rättsverkningarna knyts till registreringen. 4. Kommunaliseringen av trafiknämnderna Med facit i hand är det ingen överdrift att påstå att lagstiftaren underskattade svårigheterna med en gemensam liggare för flera myndigheter och samtidigt överskattade kommunernas kompetens/kapacitet. Kommunerna fick ta över två helt olika system (se ovan under 3. Tiden före kommunaliseringen av trafiknämnderna) och skulle samtidigt börja fatta beslut själva enligt bland annat gängse kommunala rutiner och dessutom införa beslut (90 och 110 km/h) av en central förvaltningsmyndighet i liggaren. Det fanns inga bestämmelser om hur liggaren skulle föras vid tidpunkten då kommunerna övertog ansvaret ( ), annat än att den myndighet som meddelade en föreskrift bland annat skulle meddela kommunen som sedan skulle föra in föreskriften i liggaren. Uppenbart klarade kommunerna generellt sett - inte detta beroende på bristande såväl vana och kunskap som intresse och resurser. Detta ledde i sin tur till undermåliga liggare. Bristerna skall dock inte endast belasta kommunerna. Förutom det närmast bristfälliga underlag till liggare som kommunerna många gånger fick överta, så skall noteras att de beslut/föreskrifter som andra myndigheter översände för införande i liggaren ofta inte innehöll en rak och klar trafikregel. Oftast var det en sammanblandning av framställning, motiv och

4 beslut, innebärande att kommunerna fick tolka innehållet alternativt sätta andras beslut i en särskild pärm. 5. Kungörande av lagar och andra författningar Införandet/kungörandet av lagar, kungörelser och förordningar i Svensk Författningssamling (SFS) har mycket lång tradition. På motsvarande sätt kan införandet/kungörandet av en LTF i en trafikliggare sägas vara traditionsbundet. Traditionen utvecklades/skärptes då lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (KungL) trädde i kraft. Den innebar bland annat att alla centrala förvaltningsmyndigheter skulle ha sin egen författningssamling (FS), exempelvis TSV FS och VV FS, och alla länsstyrelser skulle ha sin författningssamling på regional nivå, med SFS som förebild. Innebörden var också att alla statliga myndigheters beslut/föreskrifter skulle oberoende av innehåll och på motsvarande sätt som i SFS tas in i respektive FS. Konsekvensen blev att alla länsstyrelsens och polismyndigheternas i länet LTF togs in i länets författningssamling, trots att de också infördes i trafikliggaren. Efter diverse turer och ändringar i KungL blev resultatet från och med att endast LTF som inte kunde eller skulle utmärkas med vägmärke, skulle införas i länets författningssamling. Resten ansågs alltså tillfyllest att kungöra förutom utmärkningen i kommunens trafikliggare. 6. Kritik mot den kommunala trafikliggaren Kritiken mot kommunernas sätt att föra liggare blev omedelbar och i flertalet fall berättigad. Det var främst polismyndigheterna som framförde kritiken och särskilt stark blev den genom en skrivelse från föreningen Sveriges polischefer till regeringen i början av 1980-talet. Regeringen uppdrog åt dåvarande TSV (april 1983) att göra en översyn av bestämmelserna om trafikliggaren. TSV hänvisade i sin redovisning av uppdraget bland annat till att verket i sitt förslag till reviderad VTK föreslagit att straffrihetsgrunden (167 ) skulle utgå och att liggaren skulle ersättas av en obligatorisk förteckning över gällande föreskrifter. Verket menade också att bindande föreskrifter för förteckningens utformning inte borde meddelas, men väl mallar på motsvarande sätt som gjorts för LTF!! (Det skall noteras att TSV senare ändrade inställning och förordade nuvarande status på liggaren, vilken uppfattning också företräds av VV. Se vidare nedan under 12. Trafikförordningen (TrF)). Resultatet av TSV:s uppdrag blev att regeringen beslutade om en ändring i VTK (1987:211) med ikraftträdande och innebärande att kommunen skulle underrätta bland andra polis- och väghållningsmyndigheten efter det att föreskriften införts i liggaren. På så sätt skulle överensstämmelse mellan liggarinnehåll och utmärkning säkerställas. Dessutom innebar ändringen med ikraftträdande att föreskrifterna i liggaren skulle sorteras i bokstavsordning efter gatunamn eller motsvarande vägbeteckning.

5 Den verkliga, och dessutom mycket uppmärksammade, kritiken mot trafikliggarna kom efter två (2) HD-domar (DB 38 respektive DB 39) meddelade Enkelt uttryckt slog HD fast, att det inte går att utdöma påföljd för överträdelse av en föreskrift, som skall vara införd i liggaren, men inte är det. I båda fallen var det ett TSV-beslut om hastighetsbegränsning som inte fanns eller i övrigt var korrekt fört i trafikliggaren. 7. Hearing på kommunikationsdepartementet HD-domarna föranledde riksåklagaren (RÅ) att ( , ÅD 246/91) skriva till regeringen (dåvarande kommunikationsdepatementet) och begära att straffrihetsgrunden i 167 i den då gällande VTK skulle slopas. Dessutom ifrågasatte RÅ om inte skyldigheten att föra liggare kunde överföras till polismyndigheten som enligt RÅ var den naturliga myndigheten att handha föreskrifter på trafikområdet. Samtidigt ( ) begärde dåvarande civildepartementet åtgärder av dåvarande kommunikationsdepartementet med hänvisning till den kritik mot kommunernas sätt att föra liggaren som framförts av polismyndigheterna och länsstyrelserna till civildepartementet. Resultatet blev en hearing/ett möte på kommunikationsdepartementet med representanter från departement, myndigheter och organisationer. Exempelvis kommunförbundet (Valter Brandberg) vad avser organisationer. Något protokoll eller annan offentlig handling från denna hearing finns inte. Såväl VV i sin PM (se nedan under 9. Trafiksäkerhetsverkets utredning/pm) och regeringen i sitt beslutsunderlag (se nedan under 10. Regeringens beslut) har dock åberopat mötesordförandens (Peter Löfmarck) sammanfattning av hearingen, nämligen (formuleringen är kommunikationsdepartementets, ) Den allmänna meningen vid mötet var att det av hänsyn till rättssäkerheten inte var lämpligt att slopa kravet på att föreskrifter måste vara införda i trafikliggaren för att ansvar skulle kunna inträda. I stället borde Trafiksäkerhetsverket utarbeta föreskrifter som skulle underlätta för kommunerna att föra trafikliggaren på ett bättre sätt. Efter detta möte tillskrev rikspolisstyrelsen (RPS) ( ,POB /91) regeringen efter att ha uppvaktats av ett antal polismyndigheter som påtalat allvarliga brister i kommunernas trafikliggare. RPS hänvisade till RÅ:s tidigare framställning om slopande av straffrihetsgrunden i 167 VTK och instämde i det önskemålet. Motiveringen är värd notera. Med anledning av de påtalade bristerna, och då många kommuner närmast synes sakna vilja och förmåga att på ett riktigt sätt föra trafikliggare, är det angeläget att åtgärder vidtas för att snarast få till stånd en ändring. Från rättssäkerhetssynpunkt bör det enligt styrelsens uppfattning vara tillfyllest att det

6 finns en i laga ordning beslutad trafikföreskrift och att föreskriften utmärkts i enlighet med vägmärkesförordningen. (Anmärkning. Markering med fet stil är författarens till denna historik). 8. Trafiksäkerhetsverkets utredning/pm TSV redovisade resultatet av sitt indirekta uppdrag från hearingen (Se ovan under 8. Hearing på kommunikationsdepartementet). Verket ger i en PM en fyllig bakgrund till trafikliggaren och beskrivning av läget. Särskilt notabelt i redovisningen är att man noterar att verket tidigare föreslagit en utmönstring av straffrihetsgrunden i 167 VTK, men numera (vid tidpunkten för redovisningen) inte längre är berett verka för en sådan ändring. Orsaken är främst rättssäkerheten, vilket också uppges ha påtalats från många håll. I redovisningen refererades till hearingen på kommunikationsdepartementet och angavs Vid detta möte framställdes inga krav på ändringar av gällande bestämmelser annat än att det framhölls, framför allt från kommunförbundets sida, att det var önskvärt att trafikliggarna skulle vara så enkla som möjligt, både med tanke på möjligheterna att ta del av innehållet och föra dem. Det diskuterades därför ett eventuellt uppdrag till trafiksäkerhetsverket att se över gällande bestämmelser. Den lösning TSV förordade för en enklare liggare var att LTF och föreskrift om hastighetsbegränsning som meddelas av statlig myndighet skulle kungöras i författningssamling. På så sätt kunde 167 VTK ändras utan att rättssäkerheten äventyrades och straff utdömas även om föreskriften inte fanns införd i liggaren. Den enklare utformningen av liggaren ansågs kunna göras genom ändring i 152 VTK på sätt att endast uppgift om föreskriften skulle finnas i liggaren. Nackdelen blev naturligtvis att statliga myndigheter tvingades till kungörande av föreskrifterna i författningssamling i stället för i trafikliggaren. Det kan i sammanhanget vara intressant att notera vad TSV anförde om framställningen från RPS. Bland annat följande. Om förhållandet är sådant som rikspolisstyrelsen beskrivit när det gäller kommunernas vilja och förmåga att föra trafikliggaren, bör detta inte ges legalitet genom en författningsändring. Det alternativ som borde övervägas är i så fall att frånta kommunerna ansvaret för liggaren och i förlängningen även ifrågasätta rätten att meddela lokala trafikföreskrifter.

7 9. Regeringens beslut I ett dokument från kommunikationsdepartementet tas problemen med trafikliggarna upp och refereras till hearingen på departementet den 30 maj (Se sammanfattningen ovan under 8. Hearing på kommunikationsdepartementet). Även de vid den tidpunkten aktuella kommunala författningssamlingarna berördes. De överväganden och förslag som finns i dokumentet kan sammanfattas som följer. Om kommunernas LTF förs in i kommunala författningssamlingar och föreskrifter meddelade av statliga myndigheter kungörs i respektive statlig författningssamling, kan straffrihetsgrunden i VTK slopas. Samtidigt kan då det formella kravet på förande av liggare ifrågasättas. Att inte de så kallade väghållarbesluten enligt dåvarande 154 VTK skulle kungöras ansågs närmast självklart av främst praktiska skäl. Regeringen beslöt om ändring (1994:1393) från i dåvarande VTK på sätt att straffrihetsgrunden slopades för statliga myndigheters föreskrifter som var införda i respektive myndighets författningssamling även om de saknades i liggaren. Beslutet är helt i linje med vad dåvarande TSV förordat (se ovan under 9. Trafiksäkerhetsverkets utredning/pm) och genom ändringen kan framställningarna från RÅ och RPS sägas ha avslagits. 10. Kommunförbundets framställning Svenska kommunförbundet gjorde en framställning till regeringen om en särskild utredning för att undersöka möjligheterna att förenkla nuvarande system med LTF och liggare. Under april 1996 gavs underhandsbesked om att det krävdes ett fördjupat och mer detaljerat underlag. Gatu- & fastighetssektion drev frågan om förenkling av trafikliggaren under senare delen av 1966 i olika samrådsgrupper och vid en del konferenser och kurser. Resultatet blev en PM Förenkling av LTF och trafikliggare som skickades till departementet. Någon utredning har dock hittills inte tillsatts. 11. Trafikförordningen (TrF) Genom införandet av TrF överfördes bestämmelserna om förande av liggare i 152 VTK och straffrihetsgrunden i 167 VTK till 10 kap. 11och 12 respektive 14 kap. 14 i TrF. Någon saklig förändring gjordes inte, varför bestämmelserna nu är desamma som efter ändringen i dåvarande VTK. Införandet av TrF föregicks av många samråd och ett omfattande remissförfarande. Att endast en språklig förändring av bestämmelserna om förande av liggare med mera gjordes, måste tolkas som att regeringen för närvarande eller i vart fall vid tidpunkten för beslutet om TrF inte är/var beredd att göra några sakliga ändringar

8 vad avser trafikliggaren. Möjligen skall påpekas att det var Vägverket som drev frågan om TrF och Vägverket är uttalat för gällande ordning med liggaren. (Se ovan under 6. Kritik mot den kommunala trafikliggaren och under 8. Trafiksäkerhetsverkets utredning/pm). På sitt sätt kan detta uppfattas som att kommunförbundets hemställan lämnats utan bifall, men det är självfallet inte möjligt att veta vad som sker i framtiden eller vad eventuellt nya framställningar kan medföra för beslut eller andra åtgärder. 12. NVDB med mera Besluten om införande av NVDB och rättsinformationssystemet påverkar eller kommer att påverka utformningen och registreringen av LTF. Även de stegrade kraven på att visa LTF på karta kan antas påverka utformningen och registreringen. Rättsinformationssystemet kräver för närvarande inte obligatorisk kommunal information om exempelvis LTF, medan däremot NVDB skall innehålla vissa LTF och kartkravet bara ökar. Sammantaget kan det på goda grunder antas att kravet på informationslämnande på bland andra kommuner kommer att öka. Mot den bakgrunden är det rimligt att eftersträva ett system för registrering av beslut som motverkar dubbelarbete.