Revisionsrapport. Målstyrning mål för ekonomi, produktivitet och kvalitet Väg- och trafiksektionen inom Tekniska nämnden.

Transkript

1 Revisionsrapport September 2009 Peter Sundström Målstyrning mål för ekonomi, produktivitet och kvalitet Väg- och trafiksektionen inom Tekniska nämnden Järfälla kommun

2 Sammanfattning Väg- och trafiksektionens mål är generellt otydliga Det görs en sammanblandning av inriktningsmål och effektmål Det framgår inte på ett tydligt sätt vilken roll sektionens nyckeltal spelar Det saknas en tydlig koppling mellan sektionens mål och åtaganden Det saknas generellt motiveringar och analyser från sektionen till deras ställningstaganden kring mål och nyckeltal i nämndens uppföljning Processen för att konkretisera målen sker med en tillfredställande turordning Nämndens mål- och budgetdokument innehåller en grundläggande struktur för målstyrningen med en matris där inriktningsmål, effektmål, uppföljning/mätmetod och redovisningsform finns representerade 2

3 Innehållsförteckning Sammanfattning Uppdrag och revisionsfråga Uppdrag och revisionsfråga Granskningsmetod Bakgrund Inledning Väg- och trafiksektionen inom Tekniska nämnden Iakttagelser Har nämnden fastställt mål utifrån ett finansiellt perspektiv och ett verksamhetsperspektiv? Hur har målen implementerats i styr- och budgetprocess? Hur sker arbetet med att konkretisera mål för ekonomi, produktion och kvalitet? Hur följs målen upp på sektions och övergripande nivå? Bedömning och rekommendationer

4 1. Uppdrag och revisionsfråga 1.1 Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av kommunens förtroendevalda revisorer har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning av målstyrningen avseende ekonomi, produktivitet och kvalitet hos väg- och trafiksektionen inom tekniska nämnden. Denna granskning har initierats efter revisorernas protokollsgenomgång. Revisionsfråga: Har nämnden en tillräcklig målstyrning vad avser god ekonomisk hushållning? Revisionsfrågor: Har nämnden fastställt mål utifrån ett finansiellt perspektiv och ett verksamhetsperspektiv? Hur har målen implementerats i styr- och budgetprocess? Hur sker arbetet med att konkretisera mål för ekonomi, produktion och kvalitet? Hur följs målen upp på sektions och övergripande nivå? Granskningen avgränsas till väg- och trafiksektionen vid tekniska nämnden, samt deras målstyrning avseende verksamhets- och finansiella mål för åren Granskningsmetod Granskningen har genomförts genom: Intervjuer med verksamhetsansvariga/handläggare. Dokumentgranskning av styrande dokument (lagstiftning, riktlinjer, policydokument m.m.) och stödjande dokument (rutinbeskrivningar m.m.). 2. Bakgrund 2.1 Inledning Mot bakgrund av granskningens revisionsfråga, om nämnden har en tillräcklig målstyrning vad avser god ekonomisk hushållning, utvecklar vi här tanken kring god ekonomisk hushållning. Grundtanken med god ekonomisk hushållning är att varje generation av invånare ska bära kostnaderna för den service som de själva beslutar om och drar nytta av samt att gjorda investeringar ska kunna ersättas. En annan avsikt med god ekonomisk hushållning är att skapa förtroende för kommunens förmåga att fullgöra sina ekonomiska åtaganden utan att statsmakterna behöver ingripa. 4

5 Bestämmelserna för god ekonomisk hushållning innebär att kommuner och landsting i sin budget ska ta fram särskilda mål och riktlinjer av betydelse för god ekonomisk hushållning. Den plan som ska finnas under budgetåret ska innehålla mål för såväl verksamheten som ekonomin. Av kommentarerna till lagtexten framgår att planen ska innehålla såväl ett verksamhetsperspektiv som ett finansiellt perspektiv för att verka för god ekonomisk hushållning. Enligt lagen om kommunal redovisning ska årsredovisningens förvaltningsberättelse innehålla en utvärdering av om målen för en god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Utifrån förarbetena till de nya bestämmelserna kan man, utöver kraven på att formulera mål och riktlinjer för verksamhet och ekonomi, utläsa ett antal andra faktorer som enligt lagstiftaren har betydelse för förutsättningarna att leva upp till kraven på god ekonomisk hushållning: Långsiktighet i planering och styrning Ett fungerande styrsystem med en tydlig styrdialog och ansvarsutkrävande. Fungerande processer från övergripande nivå och ner till verksamhetens basnivå Fokus på mål och måluppfyllelse, dvs att läsa av och utvärdera resultat Kostnadseffektivitet 2.2 Väg- och trafiksektionen inom Tekniska nämnden Väg- och trafiksektionen är inom drift- och underhåll samt nybyggnad, en ren beställar- och kontrollenhet. Sektionen är enligt budgetdokumentet bemannad för upphandling, kontroll och uppföljning av mindre till medelstora markentreprenader. För stora investeringsprojekt och där specialkunskap erfordras, upphandlas konsult för respektive projekt. Trafiksäkerhetsarbete, trafikplanering, trafikärenden, fysisk planering med mera sker i huvudsak med egen personal. Parkeringsövervakning sköts med inhyrd personal. Väg- och trafiksektionen är indelad i två ansvarsområden väghållning samt trafikplanering. Väghållning Under denna verksamhet hanteras drift och underhåll av vägar, gatubelysning, centrumytor, allmänna kommunala parkeringar, bussterminaler och infartsparkeringar. Sektionen planerar samt gör upphandling för utbyggnad av gatuanläggningar. Dessutom handläggs trafiksäkerhetsarbete, lokala trafikföreskrifter, parkeringsövervakning, upplåtelse av offentlig platsmark och omhändertagande av skrotbilar samt utfärdande av parkeringstillstånd för rörelsehindrade. Trafikplanering Väg- och trafiksektionen är en myndighetsfunktion i trafikärenden, samt medverkar i kommunens fysiska planering och bygglovverksamhet avseende ovanstående aspekter. 5

6 3. Iakttagelser 3.1 Har nämnden fastställt mål utifrån ett finansiellt perspektiv och ett verksamhetsperspektiv? Tekniska nämnden har ett mål- och budgetdokument för Det innehåller bland annat en beskrivning av nämndens ansvarsområde, ett avsnitt om inriktningsmål, effektmål, planerad produktion, verksamhetsmått och nyckeltal, ett avsnitt om mål- och styrdokument samt ett avsnitt om plan för uppföljning och utvärdering. Budgetdokumentet innehåller även dessa avsnitt nedbrutna på nämndens avdelningar inklusive väg- och trafiksektionen. Under rubriken Mål- och styrdokument i mål- och budgetdokumentet framgår att: Utöver kommunens gemensamma mål- och styrdokument används inom tekniska nämndens ansvarsområde i synnerhet följande dokument: avfallsföreskrifter med tillämpningsanvisningar avfallsplan belysningsprogram grönplan miljöplan riktlinjer för dagvattenhantering riktlinjer för tillgänglighet i väg och trafikmiljö skyltprogram stadsbild Järfälla Sörabs avfallsplan trafiknätsanalysen vattenplan I bilaga 2 till mål- och budgetdokumentet anges inriktningsmål, effektmål, planerad produktion och nyckeltal. Tekniska nämnden har ett (1) övergripande inriktningsmål som är: Verka för ett rationellt, ekonomiskt och ekologiskt bärkraftigt samhälle och en god offentlig miljö. Enligt uppgift upplevs detta mål som otydligt. Det framgår också av intervjuerna att när tjänstemännen arbetade med års budget var inte kommunens inriktningsmål för tekniska nämnden klara vilket ledde till att tjänstemännen arbetade utifrån preliminära mål. Väg- och trafiksektionen har ett (1) inriktningsmål: Vägar, torgytor och parkeringsplatser på offentlig mark uppförs och förvaltas för att erhålla en funktionell och säker trafikmiljö. Sektionen har sedan tre effektmål: 1. Att med ett effektivt underhåll undvika kapitalförstöring av befintliga anläggningar. 6

7 2. Snöröjning och halkbekämpning utförs enligt upprättade insatskriterier och tidsplaner. 3. Övrigt vägunderhåll samt offentlig renhållning inkl bortforsling av fordonsvrak utförs i enlighet med de lagar och bestämmelser som reglerar och styr respektive verksamhet. Behöver inte rapporteras till kommunfullmäktige. I bilaga 2 till mål- och budgetdokument som avser inriktningsmål, effektmål, planerad produktion och nyckeltal är för varje avdelning inom tekniska nämnden indelad i en matris där inriktningsmål, effektmål, uppföljning/mätmetod och redovisningsform finns representerade. Bilagan innehåller även en redovisning av ett antal nyckeltal som är kopplade till sektionens olika effektmål. Ett exempel på nyckeltal är: vinterväghållning 4 kr/kvm. I bilaga 3 till mål- och budgetdokument anges nämndens olika åtaganden nedbrutna per avdelning. För väg- och trafiksektionen finns åtaganden under rubriker som Vinterväghållning, Sommarväghållning, Skrotbilshantering, och Gatubelysning. Avseende sektionens finansiella mål framgår av intervjuerna att de är synonyma med budget/detaljbudget, att hålla budget, några andra mål finns inte. Under rubriken Budget år i mål- och budgetdokumentet och Ekonomiska, verksamhetsmässiga och kvalitativa konsekvenser för väg- och trafiksektionen framgår sektionens sammanställning i ekonomiska termer fördelat per verksamhetsområde: 3.2 Hur har målen implementerats i styr- och budgetprocess? Av intervjuerna framgår att verksamhetsmålen inte på ett tydligt sätt implementerats i styroch budgetprocessen. Det finns inte en tydlig koppling mellan inriktningsmål, effektmål och åtaganden. Enligt uppgift är detta förhållningssätt en rådande kultur. Dessutom upplevs åtagandena som en helt annan process än målstyrningen, denna process ligger vid sidan om. Det framkommer också att det är sektionens budget som styr hur omfattande åtagandena blir (dock med undantag för vinterväghållningen) och inte målen. 7

8 3.3 Hur sker arbetet med att konkretisera mål för ekonomi, produktion och kvalitet? På senvintern våren påbörjas budgetarbetet för kommande verksamhetsår. Tidigare tog tjänstemännen själva fram förslag på mål, som sedan fastställdes av politikerna efter eventuell justering. Numera har tjänstemännen en dag med nämndens politiker i syfte att ta fram mål. Efter denna process skickar förvaltningens controller ut mallar till respektive avdelningschef i syfte att åskådliggöra hur styrningen ska utformas. 3.4 Hur följs målen upp på sektions och övergripande nivå? Under rubriken Plan för uppföljning och utvärdering i tekniska nämndens Mål och Budget för står att: I delårsbokslut 1 och 2 följs mål och nyckeltal upp, samt utvärderas. Komplett uppföljning görs i boksluten för verksamhetsåren 2008 och 2009, då ingår även uppföljning av produktion, verksamhetsmått, nyckeltal och åtagande. Utöver detta följs respektive verksamhet upp, se beskrivning under respektive avdelning. Detta gäller generellt för nämnden. För väg- och trafiksektionen framkommer följande under rubriken Plan för uppföljning och utvärdering: Väg- och trafiksektionens drift och underhåll utförs av upphandlade entreprenörer och styrs av upprättade avtal. Avdelningen har begränsade egna resurser att upprätthålla fullständig kontroll av entreprenörerna. Avtalen föreskriver att egenkontroll ska utföras och att beställaren ska underrättas när akuta och planerade insatser sker. Dessutom kommer kontinuerliga revisioner att utföras för såväl miljö som kvalitetsaspekten. I nämndens verksamhetsberättelse för 2008 framkommer att väg- och trafiksektionen anser att båda sektionens effektmål är uppfyllda. Dessutom anses sektionens åtaganden i huvudsak vara uppfyllda. Vidare kommenteras ett (1) av sektionens nyckeltal. Verksamhetsberättelsen innehåller även en redovisning av sektionens ekonomiska utfall. Motiveringar och analyser till sektionens ställningstaganden saknas nästan uteslutande, t ex redovisas nyckeltalen men de sätts inte in i något sammanhang. Det framkommer även att det saknas en tydlig koppling mellan nyckeltal och t ex vad som mäts om väg- och trafiksektionen i kommunens medborgarundersökning. Enligt uppgift har det inte skett någon form av kontinuerlig revidering enligt det som är fastställt för väg- och trafiksektionen avseende uppföljning i tekniska nämndens Mål och Budget. Orsaker som nämns är en omorganisation och tidsbrist. Vid entreprenader som t ex byggentreprenader kan uppföljning ske genom byggmöten. Då kan även stickprov ske vilka dokumenteras i byggmötesprotokoll. Revidering ska också ske på snöröjning, belysning, beläggningsentreprenad, väghållning och i princip på alla sektionens driftentreprenörer. Det finns ingen mall som denna revidering kan följa. 8

9 4. Bedömning och rekommendationer Initialt i denna rapport påtalades vilka intentionerna med god ekonomisk hushållning är: Långsiktighet i planering och styrning Ett fungerande styrsystem med en tydlig styrdialog och ansvarsutkrävande. Fungerande processer från övergripande nivå och ner till verksamhetens basnivå Fokus på mål och måluppfyllelse, dvs att läsa av och utvärdera resultat Kostnadseffektivitet I detta avsnitt bedömer vi med bland annat dessa intentioner som bakgrund om granskningens revisionsfrågor uppnåtts. Har nämnden fastställt mål utifrån ett finansiellt perspektiv och ett verksamhetsperspektiv? Av granskningen framgår att det är ett flertal olika styrdokument som tekniska nämnden och väg- och trafiksektionen har att ta hänsyn till. I nämndens mål- och budgetdokument finns såväl verksamhets- som finansiella mål. Granskningen visar att de finansiella målen är synonyma med budget och i synnerhet att hålla budget, dock framgår detta mål inte av måloch budgetdokumentet. Verksamhetsmålen är indelade i inriktnings- och effektmål. Mål- och budgetdokumentet innehåller även nyckeltal och planerad produktion. Vår bedömning är att väg- och trafiksektionens inriktningsmål skulle kunna bli tydligare. T ex klargörs inte hur funktionell och säker trafikmiljö, som är en del av inriktningsmålet, ska tolkas. Vi bedömer också att sektionens tre effektmål snarare är att betraktas som inriktningsmål än effektmål. Avseende de nyckeltal som enligt mål- och budgetdokumentet ska komplettera effektmålen är vår bedömning att vi har svårt att förstå deras syfte. Det vill säga, det redogörs för ett antal nyckeltal men de är inte satta i ett sammanhang vilket gör det svårt att förstå deras syfte. Mål- och budgetdokumentet innehåller även en förteckning över de åtaganden som nämnden och dess sektioner avser sig uppfylla. Vår bedömning är att det inte finns någon tydlig koppling mellan å ena sidan sektionens mål och å andra sidan sektionens åtaganden vilket också bekräftas av förvaltningen. Att döma av vad som framkommit under intervjuerna är målstyrningen en process som lever sitt eget liv medan åtagandena lever sitt, nämndens styrning fokuserar enligt intervjuerna på att uppfylla åtagandena. Positivt är att mål- och budgetdokumentet innehåller en grundläggande struktur för målstyrningen med en matris där inriktningsmål, effektmål, uppföljning/mätmetod och redovisningsform finns representerade. 9

10 Hur har målen implementerats i styr- och budgetprocess? Granskningen visar att målen, i synnerhet verksamhetsmålen, inte implementerats i styr- och budgetprocessen. Orsaken till att vi gör denna bedömning är att målen i sig inte är organiserade på ett sådant sätt som gör det möjliga att mäta dem, dvs inriktningsmål som bryts ner till effektmål som i sin tur bryts ner till aktiviteter. Istället verkar fokus ligga på att uppfylla åtagandena samtidigt som det inte finns någon tydlig koppling mellan åtagandena och målen. Hur sker arbetet med att konkretisera mål för ekonomi, produktion och kvalitet? Vår bedömning är att arbetet med att konkretisera målen sker med en tillfredställande turordning. Vad som kan förbättras är hur målen konkretiseras samt hur allvarligt man tar på målstyrningen som en del av nämndens styrning. Hur följs målen upp på sektions och övergripande nivå? I nämndens verksamhetsberättelse för 2008 framkommer att väg- och trafiksektionen anser att båda sektionens effektmål är uppfyllda. Dessutom anses sektionens åtaganden i huvudsak vara uppfyllda. Vidare kommenteras ett (1) av sektionens nyckeltal. Verksamhetsberättelsen innehåller även en redovisning av sektionens ekonomiska utfall. Som vi noterat tidigare saknas i princip helt och hållet motiveringar och analyser till sektionens ställningstaganden, t ex saknas en motivering till att båda väg- och trafiksektionens effektmål anses vara uppfyllda. Vidare redovisas inte nyckeltalen i något sammanhang vilket gör det svårt att förstå deras syfte. I tekniska nämndens Mål och Budget för under rubriken Plan för uppföljning och utvärdering står för väg- och trafiksektionen att kontinuerlig revidering kommer att utföras utifrån såväl miljö- som kvalitetsaspekten. Detta har dock inte skett att döma av vad som framkommit av intervjuerna. Orsaker som nämns är en omorganisation och tidsbrist. En annan möjlig orsak kan, som vi bedömer det, vara avsaknad av mall för revidering. Vår bedömning är att uppföljningen av målen behöver stramas upp och systematiseras. Dock kommer det inte att kunna ske om inte målen först formuleras på det sätt som en ideal målstyrning föreskriver; med inriktningsmål, mätbara effektmål och fastställande av aktiviteter som leder till att effektmålen kan uppnås. 10