Stat till salu Om försäljning, bolagisering, privatisering och nedskärning

Transkript

1 Stat till salu Om försäljning, bolagisering, privatisering och nedskärning

2 Stat till salu Om försäljning, bolagisering, privatisering och nedskärning Stat till salu Författare: Bengt Rolfer 2008 Bengt Rolfer och Premiss förlag Omslag och grafisk form: Marina Wiking Tryck: Kristianstads boktryckeri, Kristianstad 2008 Boken ges ut i samarbete mellan Fackförbundet st och Premiss förlag Drottninggatan Stockholm ISBN

3 Innehåll Förord 7 Om bakgrunden till boken Vad är det som händer? Statens bolag till salu 21 Vad ska staten äga? 26 Konflikten mellan avkastning och samhällsnytta Staten synas i sömmarna När staten blev kapitalist 37 Svenska Posten pionjär på avreglering 38 SJ tävlar med dopade Nästa bolagiseringsvåg: 53 Flygplatser, vägar och järnvägar Banverket, marknaden och säkerheten 54 Vägverket styckas 61 Flygplatser till salu VTI aktiebolag för forskning? 71 Forskare överväger att sluta Väder, kartor och statistik till salu 79 Ska SMHI, Lantmäteriet och SCB bli bolag? 79 SMHI 80 Lantmäteriet 83 SCB Säg upp och hyr in 89 Om outsourcing vid FOI 89 Manpower kollar passen Offentlig privat samverkan 97 Dyrbar genväg till nya vägar 97 Exemplet Arlandabanan Fortsatt statlig bantningskur 103 Nedskärningar och nedläggningar av myndigheter 103 Fler kan skadas på jobbet Den goda staten 109 STs vision för framtiden 109 Personregister 117

4 Förord Fackförbundet st vill med denna debattbok om bolagisering, konkurrensutsättning och försäljning av statliga verksamheter vidga och bredda samtalet och ge fler röster möjlighet att ge sitt perspektiv på frågan. Bakgrunden är att det har saknats en bok som övergripande beskriver vad som sker med de statliga verksamheterna och som har pågått under ett antal år och nu tagit ytterligare fart framåt. Nu när boken är klar har det första helägda statliga bolaget Vin& Sprit sålts till ett franskt företag och svenska Posten ska slås samman med danska Posten för att klara konkurrensen från andra starka europeiska aktörer. Det talas också om att det nya postbolaget till viss del ska ägas av personalen. Företag som byggts upp av skattemedel säljs ut, får nya ägare och bedrivs i andra konstruktioner. Verksamheter som av historiska och politiska skäl tidigare ägts gemensamt blir enskilt ägda. Vi anser att det är angeläget att diskutera vilka verksamheter som är viktiga att behålla i det gemensamma ägandet. Orsakerna till ett statligt ägande kan variera. Det kan vara av skäl som likabehandling, upprätthållande av rikstäckande service, nationell infrastruktur, bibehållande av konkurrens, demokratisk kontroll etcetera. För Fackförbundet st är naturligtvis medborgarfokus, likabehandling, rättsäkerhet och öppenhet de tyngst vägande skälen för vår syn på vad som bör hanteras av staten. Verksamheter med ett samhällsuppdrag och som utför tjänster i allmänhetens intresse ska också utföras på medborgarnas uppdrag med full insyn. Vid överväganden om bolagiseringar, konkurrensutsättningar och försäljning av statliga verksamheter och vid val av köpare är analyser av 7

5 ekonomiska effekter, konsekvenserna för verksamheten, för konkurrensen, för personalen, för samhället ett tungt ansvar för regeringen. När försäljningar väl är genomförda är det inget som kan göras ogjort. Här gäller det att tänka efter före. Sedan är det för sent. Vår förhoppning är att Bengt Rolfers bok ska bidra till en fortsatt debatt och till att frågor om effektiviseringar, omstruktureringar, konkurrensutsättning, bolagiseringar och försäljning av statlig verksamhet fördjupas, breddas, ges nya vinklingar och fler röster. 8 Annette Carnhede Förbundsordförande Fackförbundet st 9

6 10 Om bakgrunden till boken Ett första frö till den här boken började gro redan för flera år sedan, en dag när jag satt hemma och jobbade. Jag tittade ut genom fönstret och såg CityMails brevbärare komma och lägga post i lådan. En stund senare tittade jag ut igen. Då kom Postens brevbärare med sin bunt. Vad ska det där vara bra för? tänkte jag. Visst, det var ett nästan övertydligt exempel på att vi har fått konkurrens om postutdelning. Men på vilket sätt har verksamheten blivit effektivare av att två brevbärare gör samma tur? Posten var en av de statliga verksamheter som avreglerades först slopades monopolet och året därpå bildades Posten ab. Femton år senare, och efter att postkontor lagts ner och tusentals postanställda blivit av med jobbet, går bolaget med vinst. I 1990-talets avregleringsvåg följde även Televerket, Statens Järnvägar och Vattenfall med. Vi kan välja el- och telebolag och sj har fått konkurrens. Men få jublar över de lägre elräkningar som konkurrensen skulle leda till och fast telefonförbindelse är ett minne blott i delar av landet. Efter det har det inte hänt så mycket, men nu verkar det vara dags igen. Det görs en rejäl översyn av statens verksamhet och flera myndigheter och verk är på väg att ombildas till aktiebolag. Samtidigt ska statens bolag säljas. I den här boken försöker jag ge en överblick av den omvandling som pågår. Förhoppningsvis kan den stimulera till diskussion om vad som är statens uppdrag och om tempot och färdriktningen i förändringarna. Dessa förändringar påverkar oss alla, men de som berörs i första hand är de statligt anställda. Fackförbundet st står bakom utgivningen 11

7 12 och det är till övervägande delen statstjänstemännens perspektiv som genomsyrar innehållet. Jag har träffat en mängd st-företrädare på arbetsplatser där statens roll är, har varit eller väntas bli ifrågasatt och omprövad. Det är en självklarhet att personalföreträdarna har en övervägande kritisk inställning till förändringar som kan hota deras jobb. Men det är inte i första hand ett egennyttigt fackligt medlemsintresse som dominerar. Många av de intervjuade har jobbat i decennier på sin myndighet och har en djup förankring i verksamheten. Tommy Aldvin har varit på Vägverket i 45 år. Inger Forsberg på vti är inne på sin sjunde generaldirektör. Tommy och Inger och de övriga förtroendevalda statstjänstemännen ser inte bara till sina medlemmars jobb och villkor. De har ett stort engagemang i hela verksamheten och värnar också om ett medborgarintresse. För dem är samhällsnytta, demokrati, rättssäkerhet, likvärdig behandling och öppenhet grundläggande värden. De har kort sagt en helhetssyn som sträcker sig längre än till vinstintresse på en konkurrensutsatt marknad. Vi är alla beroende av att statens tjänster fungerar bra och att verksamheten är ändamålsenligt organiserad. För det mesta är det politiker och myndighetsledningar som brukar höras i den här viktiga debatten. Statstjänstemännens röster behöver också höras. 13 Bengt Rolfer i april 2008

8 1 Antalet statligt anställda har nästan halverats på tjugo år från drygt år 1987 till drygt år Vad är det som händer? Förr i tiden sa man att statens kaka är liten men säker. Så är det inte längre. Ja, liten är den ju fortfarande och den fortsätter att krympa. Men säker är den definitivt inte. Under de senaste årtiondena har trenden varit tydlig. Staten har bantats både på personella resurser och på arbetsuppgifter. Antalet statligt anställda har nästan halverats på tjugo år från drygt år 1987 till drygt år Den kraftigaste minskningen skedde under början av 1990-talet till följd av bolagiseringar. Men det finns också andra skäl. Den successiva avlövningen av staten tar sig olika uttryck och har olika förtecken. Statliga myndigheter läggs ner, slås ihop eller bantas. Statens bolag säljs. Myndigheter och verk konkurrensutsätts och görs om till bolag. Huvudmannaskapet för så kallade uppdragsmyndigheter ifrågasätts. Myndighetsuppgifter läggs ut på entreprenad eller privatiseras. Offentlig infrastruktur kan göras beroende av privata finansiärer. Var ska det sluta? Är vi på väg mot nattväktarstaten där i stort sett endast rättsväsende och militär finns kvar i statlig regi? Eller handlar det om en i grunden sund utveckling och en naturlig fördelning av vad som är statliga uppgifter och vad som bäst kan skötas av andra intressenter? 15

9 16 Uppfattningarna går isär och det är heller inte glasklart vad som styr utvecklingen. Är det till exempel ekonomiska, ideologiska eller andra skäl som är avgörande när regeringar av olika färg säljer statens bolag och skär ner på statliga myndigheter? Det verkar finnas en bred politisk uppslutning kring att mycket av sådant som hittills drivits i statlig regi ska knoppas av till aktiebolag. Det handlar om verksamheter där det även finns en privat marknad som staten konkurrerar med. I en del fall är det okontroversiellt, men ibland är det en svår balansgång. På många områden behöver staten vara kvar som garant för övergripande nationella intressen. En iakttagelse som slagit mig under arbetet med den här boken är annars att myndighetscheferna själva i många fall aktivt driver på för avreglering och bolagisering. Det gällde Ulf Dahlsten på Posten och Tony Hagström i Televerket på sin tid och det gäller Lars Rekke på lfv och Ingemar Skogö på Vägverket i dag, för att ta några exempel. Gemensamt för de höga cheferna är att de vill öka sin rörelsefrihet och bli mer självständiga, men också att de vill utveckla verksamheten. Sedan sitter det säkert inte i vägen om man också kan byta ut en fet generaldirektörslön mot en ännu fetare vd-lön. I boken beskrivs i grova drag vad som hänt sedan processen tog fart på allvar för knappt tjugo år sedan och vad som pågår i dag. Omvandlingen skildras både på ett övergripande plan och från ett jordnära perspektiv. De flesta av kapitlen har formen av nedslag i verkligheten på olika myndigheter och verk. Boken heter Stat till salu. Den skulle också ha kunnat heta En stat som skiljer sig. Den skiljer sig från andra stater genom att avreglera när andra behåller monopolen, den skiljer sig i meningen att myndigheter helt eller delvis avskiljs från staten och den skiljer sig genom att dra ner på verksamheten och skapa ökad distans till sina medborgare. Allra tydligast stämmer titeln Stat till salu in på kapitel 2 som handlar om den pågående försäljningen av statliga bolag. Samtidigt står fler statliga verk på tur att bli bolag. Den sittande för- I verklighetens Stat till salu är sista kapitlet långt ifrån skrivet. Precis när jag ligger sista handen vid detta manus säljs mjölkkossan Vin&Sprit för 55 miljarder kronor. valtningskommittén har till uppgift att särskilt granska myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksamhet (kapitel 3). Inom eu var Sverige tidigt ute med att avreglera statlig verksamhet. Posten och sj var bland de första att bli bolag. Hur det har gått? Se kapitel 4. Nu väntar fler statliga verk på sin tur. Enligt planerna ska delar av Banverket, Vägverket och Luftfartsverket bolagiseras Som medborgare och konsumenter vet vi inte mycket om vad det kommer att leda till, men de anställdas representanter ser vissa risker (kapitel 5). Även Väg- och transportforskningsinstitutet (vti) föreslås bli bolag. De anställda där ställer sig undrande till hur man kan bedriva forskning i aktiebolagsform (kapitel 6). Vilka står härnäst på tur? Vad kan den statliga Förvaltningskommitténs översyn av konkurrensutsatt verksamhet i så kallade uppdragsmyndigheter innebära för till exempel smhi och Lantmäteriet (kapitel 7)? Outsourcing är en trend i tiden och statliga myndigheter är inte oberörda av den. Totalförsvarets forskningsinstitut (foi) säger upp egen personal och hyr in folk utifrån som kan ta del av känsliga uppgifter (kapitel 8). Offentlig-Privat-Samverkan är en försöksballong för att snabbare kunna få igång dyrbara väg- och järnvägsinvesteringar. Snabbare kan det kanske gå, men det mesta tyder på att det dessutom blir dyrare för staten (kapitel 9). 17

10 18 Parallellt med allt detta sker en kontinuerlig bantning. Några myndigheter har lagts ner, andra drabbas mer eller mindre hårt av sparbeting. För Arbetsmiljöverket och Försäkringskassan rör det sig om personalminskningar som direkt får konsekvenser för möjligheterna att ha en bra servicenivå. Ökade arbetsmiljörisker och sämre service till medborgarna kan bli följden (kapitel 10). Sist i boken uppmanar Fackförbundet sts ordförande Annette Carnhede regeringen att hejda sig. Hon presenterar också sts vision av Den goda staten (kapitel 11). Men i verklighetens Stat till salu är sista kapitlet långt ifrån skrivet. Precis när jag ligger sista handen vid detta manus säljs mjölkkossan Vin&Sprit för 55 miljarder kronor. Dagen därpå kommer beskedet att danska och svenska Posten ska gå samman och bilda ett nytt bolag som ska börsintrodueras. Statens kaka fortsätter att minska och bli osäkrare. 19 Var ska det sluta? Är vi på väg mot nattväktarstaten där i stort sett endast rättsväsende och militär finns kvar i statlig regi?

11 2 Det finns ofta inga rationella företagsekonomiska argument för att bolagisera. Därför går det inte att undvika misstanken att det är andra motiv än kund- och ägarnyttan som är avgörande. De största vinnarna på en bolagisering brukar vara cheferna i verksamheten. (Leif Vindevåg, Stockholmsbörsen) Statens bolag till salu Att statens bolag är till försäljning har knappast kunnat undgå någon. Uppmärksamheten har varit stor ända sedan alliansregeringen preciserade sina planer för den pågående försäljningsomgången, strax efter valsegern i september Mycket har handlat om den stundtals skandalomsusade hanteringen och om när tidpunkten för försäljning är den rätta. Betydligt mindre utrymme har ägnats åt frågan varför staten ska äga eller inte äga bolag och åt regeringens fortsatta planer på det här området. Klart är att det finns stora pengar att tjäna på att sälja statens bolag. Värdet på de helt eller delvis statligt ägda företagens tillgångar uppskattas till 770 miljarder kronor. Omsättningen 2007 var 336 miljarder kronor. Vinsten efter skatt uppgick till 53 miljarder kronor. Utdelningen till staten var 31 miljarder kronor var utdelningen 37 miljarder. Så det finns också mycket att tjäna på att behålla företagen. Varför vill då alliansregeringen göra sig av med företag som ger så mycket pengar till statskassan? Statsrådet Mats Odell som ansvarar för försäljningarna har uttryckt det så här: Staten ska ge näringslivet goda förutsättningar, sätta reglerna och se till att de följs. Men precis som i fotboll bör domaren sköta sitt och inte dubblera som spelare på planen. 21

12 22 I första omgången sattes sex av statens 55 bolag upp på försäljningslistan. Gemensamt för dem är att de verkar på kommersiella marknader med fri konkurrens. Enligt regeringen skulle de få bättre förutsättningar att utvecklas med en annan ägare än staten. Regeringens mål är att sälja företag till ett värde av 200 miljarder kronor under perioden Det är 50 miljarder kronor per år. Pengarna ska användas till att betala av på statsskulden. Men man betonar också att försäljningen måste ske med stor omsorg om skattebetalarnas pengar. Det finns ingen tidsplan eller prioriteringslista, utan man tänker genomföra försäljningarna när det är en god affär för folkhushållet. Hur har det då gått? Ja, det enda som skedde under 2007 var att staten sålde åtta procent av aktierna i TeliaSonera och minskade sin ägarandel från 45,3 till 37,3 procent. Det inbringade 18 miljarder, alltså en bra bit från målet 50 miljarder kronor per år. I januari 2008 såldes statens aktier i omx till Dubaibörsen för drygt två miljarder kronor. Den sista mars blev den hittills största försäljningen klar, när staten fick 55 miljarder kronor för Vin&Sprit. Affären beskrevs som en revansch för en hårt kritiserad Mats Odell. Och visst var priset något högre än i förhandstipsen, men plötsligt blev också hela frågan om statens ägande reducerad från en principfråga till en prisfråga. Fram till genombrottet med Vin&Sprit om man får kalla det så Fortfarande är det en obesvarad fråga var smärtgränsen går för när försäljningen inte längre är en god affär för folkhushållet. hade händelseutvecklingen i hög grad präglats av formerna för försäljningen. Det hela började på våren 2007 med att Riksrevisionen riktade skarp kritik mot beredningen av ärendet. Regeringen hade inte gjort någon genomgång av argumenten för och emot statligt ägande och därmed inte uppfyllt grundlagens krav på beredning. Detta följdes av en serie missgrepp. Rekryteringen av statssekreterare och ledamöter till finansmarknadsrådet kantades av Carnegieskandalen och anklagelser om jäv. Som lök på laxen kom uppgifterna om svindyra konsulter, advokater och bankrådgivare som anlitades under processen. Men regeringen hade också lite otur. När preludierna var undanstökade och Odell skulle gå in i den exekutiva fasen dalade börsen och värdet på bolagen sjönk kraftigt. Fortfarande är det en obesvarad fråga var smärtgränsen går för när försäljningen inte längre är en god affär för folkhushållet. En annan fråga är vad svenska folket tycker om det som pågår. Odell själv tror att det finns ett brett och starkt stöd hos svenska folket att minska statens ägande i kommersiell verksamhet (debattartikel i Svenska Dagbladet i september 2007). En undersökning som opinionsinstitutet Synovate strax därpå gjorde åt Seko talade dock ett annat språk. Enligt den stöds försäljningen endast av var fjärde svensk. 60 procent är emot och 15 procent är tveksamma. Bland borgerliga väljare är bara knappt hälften positiva till försäljningen och bland socialistiska väljare är stödet bara drygt tio procent. Regeringens sätt att sköta försäljningen tycks inte heller det ha folkets stöd. 56 procent känner litet förtroende för hur regeringen hanterat frågan. Bara 18 procent känner stort förtroende, enligt en undersökning som Novus Opinion gjorde åt st i februari Skillnaden mellan borgerliga och rödgröna väljare är stor. 83 procent av de rödgröna väljarna och 28 procent av de borgerliga har litet förtroende för regeringens sätt att sköta försäljningen. Stort förtroende känner 37 procent av de borgerliga och bara tre procent av de rödgröna. Allt talar dock för att regeringen kommer att fortsätta sälja statliga 23

13 24 bolag. Näringsminister Maud Olofsson har klargjort att de enda bolag som är fredade är lkab och Vattenfall. Tack vare dessa bolags stora naturresurser är statligt ägande motiverat. Statliga Sveaskog bör däremot sälja det mesta av sin skog, anser hon. I övrigt ska man gå igenom hela listan och kan tänka sig att sälja allihop. Även om alliansregeringen har skruvat upp tempot och tonläget så är försäljning av statliga bolag ingen ny företeelse. Tidigare regeringar sålde också hela bolag eller delar av sitt ägande med Telia som det kanske mest minnesvärda exemplet. Dåvarande näringsministern Björn Rosengren har sagt att han gärna hade gått vidare och även sålt Vasakronan och Vin&Sprit, som också står på alliansens säljlista. Men socialdemokratiska regeringar sålde faktiskt statliga bolag för 116 miljarder kronor under sina senaste tolv år vid makten, enligt en rapport från riksdagens utredningstjänst. Socialdemokraternas nuvarande ekonomiske talesman, Thomas Östros, är dock starkt kritisk till det som nu pågår. Han bedömer den pågående försäljningsprocessen som vanvettig politik och som en riktigt usel affär. De sex bolagen på försäljningslistan är värda cirka 250 miljarder. Detta är gemensamma tillgångar och de säljs utan konsekvensanalys, menar Östros. I dag verkar alltså de politiska huvudmotståndarna vara oeniga om det kloka i att sälja statens bolag. Regeringen vill sälja för att betala av på statsskulden, oppositionen tycker att det är smartare att behålla bolagen och inkassera årliga utdelningar. Även i Finland har staten sålt stora delar av sitt aktieinnehav. Det har inte varit någon bra affär. Finska staten har förlorat 140 miljarder kronor det senaste decenniet på att sälja aktier, enligt en rapport av Jaakko Kiander, direktör för Löntagarnas utredningsinstitut. Nästan ingen har försökt hävda att det skulle vara en lönsam affär för medborgarna att sälja vinstbringande statliga företag, säger Kiander i en intervju i lo-tidningen. Fakta: statliga bolag Den svenska staten äger 54 företag, varav 40 är helägda och 14 delvis ägda av staten. Tre bolag är börsnoterade: Nordea, SAS och TeliaSonera. Totalt är cirka personer anställda i statens bolag. Staten är därmed en av Sveriges största företagsägare. Regeringen har gjort klart att alla utom två av bolagen ska kunna säljas. Undantagen är LKAB och Vattenfall. I första omgången sattes sex bolag upp på försäljningslistan: Nordea (där staten äger 19,9 procent), bolåneinstitutet SBAB (100 procent), TeliaSonera (37,3 procent), fastighetsbolaget Vasakronan (100 procent), Vin&Sprit (100 procent) och OMX (6,6 procent). De båda sistnämnda är redan sålda. 25

14 26 Vad ska staten äga? Vad är det egentligen som styr olika regeringars agerande? För alliansregeringen är det uppenbarligen en ideologisk ståndpunkt att staten inte ska äga företag som verkar på en kommersiell marknad. När socialdemokratiska regeringar ägnat sig åt att sälja statliga bolag brukar man anföra pragmatiska skäl. Givetvis tar alla regeringar oavsett politisk färg också ekonomiska hänsyn. Det kan vara frestande att sälja ett välmående bolag och fylla på statskassan. Den engångsbetalningen ska då vägas mot att ha kvar bolaget och få årliga utdelningar. Det finns inget som säger att en försäljning innebär förstärkt statsbudget på lång sikt. Men flera av de statligt ägda bolagen har någon form av samhällsuppdrag eller utför tjänster i allmänhetens intresse, som kan motivera att staten har ett ägaransvar. Man brukar skilja på m-bolag, som har marknadsmässiga krav, och s-bolag, som har särskilda samhällsuppdrag. m- bolagen skulle enligt detta synsätt med fördel kunna vara privatägda, medan staten borde behålla makten över s-bolagen. Men den uppdelningen är inte så enkel som man kanske tror. Många bolag verkar på marknaden och strävar efter maximal avkastning samtidigt som de slår vakt om ett samhällsintresse. Det finns gråzoner och ett mischmasch av blandformer. Det går knappast att göra en strikt uppdelning i m-bolag och s-bolag och säga att det ena ska säljas och det andra behållas. Alla sex bolag på försäljningslistan är m-bolag. Men också lkab och Vattenfall är m-bolag alltså de två bolag som regeringen uttryckligen undantagit från försäljning. Av m-bolagen på säljlistan anser många att sbab företräder ett viktigt samhällsintresse. sbab utgör en motvikt till bankerna för att hålla bolåneräntorna nere. Vid en försäljning släpper staten den möjligheten. I TeliaSonera ingår det rikstäckande kopparnätet, som är en del av den svenska infrastrukturen. Det bör vara öppet för alla och därför undantas från försäljningen, anser bland andra Fackförbundet st. Ett bolag som Vin&Sprit agerar fullt ut på en konkurrensutsatt marknad och det kanske inte kan betraktas som en statlig kärnuppgift att tillverka brännvin. När bolaget dessutom är värt omkring 50 miljarder kronor kan det vara lockande att sälja. Samtidigt kunde det av andra skäl vara klokt att behålla denna mjölkkossa. Fackförbundet st ogillar även denna försäljning, eftersom inkomsterna från den vida kommer att understiga bolagets årliga intäkter till staten. Detta försvårar i sin tur statens möjligheter att finansiera angelägna uppgifter inom andra samhällsområden. Ett betydligt mer jordnära argument mot att sälja Vin&Sprit kommer från journalisten Katrine Kielos på Dagens Arena, som skriver: Att producera Hallands Fläder och Reimersholms Sommargylling är inte motiverat för ett internationellt företag, eftersom försäljningen är koncentrerad kring en enda obegriplig sommartradition i ett litet land, långt uppe i norr. Kräftor kräva alltså dessa drycker i svensk ägo. Annars riskerar de att försvinna. Bland de så kallade s-bolagen återfinns Systembolaget, Apoteket, Samhall, Svenska Spel, Svenskt Kraftnät med flera. För Apotekets del finns redan långt gångna säljplaner. Även de övriga ska alltså enligt regeringen kunna komma ifråga för försäljning. Fackförbundet st manar till försiktighet och anser inte att bolag där verksamheten har ett betydande samhällsintresse ska säljas till privata ägare. I dag står alltså sex bolag på försäljningslistan. I morgon kan listan vara betydligt längre. Och i övermorgon kanske det är dags att sälja flygplatser, vägar och järnvägar. Parallellt med den pågående försäljningsprocessen pågår en omvandling av flera statliga verk, bland annat Luftfartsverket, Banverket och Vägverket, till aktiebolag. Mer om det i senare kapitel. För sts del är det i och för sig ingen huvudfråga om man väljer associationsformen affärsverk eller statligt ägt aktiebolag. Men även här talar samhällsuppdraget för att staten måste stå kvar som ägare. En privatisering av dessa verksamheter är därför inte rimlig. 27

15 28 Staten har trots allt en skyldighet att se till att vital infrastruktur som vägar, järnvägar, tele, post, el- och vattenförsörjning fungerar. Och hur ska man klara det om man släpper ifrån sig ägandet, frågar sig st. Konflikten mellan avkastning och samhällsnytta Formellt sett är det ingenting som hindrar att ett aktiebolag både har ett vinstintresse och ett samhällsuppdrag. Men samtidigt finns här en inbyggd konflikt och ofta landar statliga bolag i någon slags halvmesyr där det varken blir hackat eller malet. Ungefär så ser Leif Vindevåg, erfaren ekonom och rådgivare på Stockholmsbörsen, på den här frågan. Har man ett tydligt samhällsuppdrag är det bättre att inte bilda bolag, säger han. Ofta sägs att ett aktiebolags allt överordnade intresse är att skapa vinst åt ägarna, men enligt Vindevåg finns det inget som hindrar att ägarna tonar ner vinstmaximering till förmån för mer altruistiska motiv. När man bildar ett aktiebolag är det vanligaste att man har en affärsidé som man sedan håller sig till och försöker tjäna så mycket pengar som möjligt på. Men statliga aktiebolag bildas nästan alltid utifrån andra förutsättningar. Det har hänt att staten tagit över illa skötta företag för att rädda jobb (det var exempelvis vad den borgerliga regeringen gjorde på talet minns industriminister Nils Åslings akutmottagning ), men oftast rör det sig om att man tror sig kunna driva en befintlig verksamhet effektivare i bolagsform. Detta är dock långt ifrån oproblematiskt, enligt Leif Vindevåg. Många gånger under årens lopp har aktiebolagskonstruktionen missbrukats. Man bolagiserar för att komma undan offentlighetskravet. Då gömmer man sig bakom aktiebolagslagen för att slippa stå till svars för att man hanterat sitt fögderi dåligt. Det gäller framför allt i kommunerna, säger han. Staten ska ge näringslivet goda förutsättningar, sätta reglerna och se till att de följs. Men precis som i fotboll bör domaren sköta sitt och inte dubblera som spelare på planen. (Mats Odell) I andra fall sätter avkastningskravet käppar i hjulet. Vindevåg tar exemplet Akademiska Hus som tvingas ta ut så höga hyror att statens museer inte har pengar kvar till verksamheten. En annan skillnad mellan ett statligt aktiebolag och ett bolag som enbart startats av affärsmässiga skäl är att det statliga bolaget hanterar andras pengar, det vill säga skattebetalarnas. Du tar ingen egen finansiell risk och bryter därmed balansen mellan risk och belöning, säger Vindevåg. Han tror att möjligheterna till egen vinning är en av drivkrafterna bakom att så många myndighetschefer vill bolagisera. Det finns ofta inga rationella företagsekonomiska argument för att bolagisera. Därför går det inte att undvika misstanken att det är andra motiv än kund- och ägarnyttan som är avgörande. De största vinnarna på en bolagisering brukar vara cheferna i verksamheten. De vill bli direktörer och tjäna mer pengar, så cyniskt tror jag faktiskt att det är. Därför är jag inte ett dugg förvånad över att ett antal generaldirektörer vill göra aktiebolag av sina myndigheter, säger Leif Vindevåg. Hans slutsats är att man så långt möjligt bör undvika konflikten mellan vinstintresse och samhällsnytta. Bästa sättet att göra det är att man avstår från att bilda bolag i de fall samhällsuppdraget är tydligt. Om man däremot enbart är ute efter att tjäna pengar och det finns en fungerande marknad då ska staten inte bara bilda bolag utan även sälja det. 29

16 3 Tendensen är att myndigheter blir färre men större. Staten synas i sömmarna Det är inte bara statens ägande av bolag som är under omprövning. Mer i skymundan pågår ett omfattande utredningsarbete för att se över myndighetsstrukturen och andra delar av statens verksamhet. En sannolik effekt av detta är att staten samtidigt som man är i färd med att sälja flera av sina bolag kommer att bilda ett antal nya statliga aktiebolag. Men då är det alltså fråga om att helt eller delvis göra om befintliga myndigheter och affärsverk. En utredning som kan få stor betydelse för den fortsatta utvecklingen är Förvaltningskommittén. Den ska bland annat överväga vilka myndigheter som kan slås ihop, läggas ner eller få ändrat huvudmannaskap. Särskilt fokus riktas mot myndigheter som bedriver konkurrensutsatt verksamhet. Enligt Ekonomistyrningsverkets generaldirektör Yvonne Gustafsson, som leder utredningen, är dock inte antalet myndigheter eller deras storlek något huvudproblem. I valrörelsen hade vi en debatt om att statsförvaltningen hade vuxit ohämmat, men det är inte med sanningen överensstämmande. Tvärtom har antalet myndigheter minskat kraftigt sedan Då fanns det 1400 myndigheter, nu har vi 470. Det är visserligen inte i första hand ett uttryck för att man har omprövat statförvaltningens uppgifter, utan främst ett resultat av bolagiseringar 31

17 32 och att man slagit samman lokala och regionala myndigheter. Men de facto har utvecklingen varit den rakt motsatta mot vad man kan få intryck av, säger hon. Förvaltningskommittén lämnade i december 2007 ett delbetänkande där man säger att det inte är några speciella problem förknippade med att vissa myndigheter är små. Tendensen är att myndigheter blir färre men större. Det finns heller inte mycket pengar för staten att spara på de små myndigheterna. Det viktiga är inte hur många eller hur stora myndigheter vi har, utan vilken verksamhet man bedriver, säger Yvonne Gustafsson. Analysen av myndigheternas verksamhet pågår fortfarande. Utredningen ska vara klar i december Yvonne Gustafsson vill inte svara på frågor om vad som är statlig kärnverksamhet och var gränsen går för hur mycket staten kan bantas. Det är politiska frågor och det är upp till riksdag och regering att avgöra. Vi tar upp principiella utgångspunkter för en sådan diskussion, men vi ska inte anvisa vad som hör till staten respektive vad som inte hör dit. Just när det gäller de konkurrensutsatta delarna av statens verksamhet tycker hon sig ändå se tydliga problem och verkar luta åt att de bör skiljas från staten. Det är viktigt att renodla det som är statsförvaltningens uppgifter och det som lika gärna eller hellre kan skötas av privata aktörer. Ibland kanske det kan finnas goda skäl för att vara kvar i statlig regi, men generellt är det ett problem med myndigheter som konkurrerar med privat verksamhet och tar en del av den marknaden. Det finns alltid en misstanke om att staten subventionerar verksamheten. Några konkreta exempel där denna gränsdragningsdiskussion är relevant är Banverket och Vägverket eller uppdragsmyndigheter som smhi och Lantmäteriet. Det handlar om huruvida det är statens uppgift att bedriva uppdragsverksamhet, om hur konkurrensen fungerar och om man tränger undan verksamhet för privata företag. Det är inte bara statens ägande av bolag som är under omprövning. Mer i skymundan pågår ett omfattande utredningsarbete för att se över myndighetsstrukturen och andra delar av statens verksamhet. Men det här är inte en diskussion i svart eller vitt. Det finns nyanser, påpekar Yvonne Gustafsson. I fråga om smhi kan det finnas argument för staten att använda den informations- och kunskapsbas som man tagit fram genom dyra statliga investeringar till att skapa mervärde och på så sätt ge något tillbaka till skattebetalarna. Ändå tror jag att det framför allt är för de privata aktörerna som den här typen av konkurrens är problematisk. Men visst finns det också andra aspekter att diskutera. Det är inte självklart hur man ska agera, till exempel när viktig infrastruktur inom statliga myndigheter berörs, säger Yvonne Gustafsson. Det finns också ett aktuellt fall där hon klart avråder från bolagisering, nämligen Väg- och transportforskningsinstitutet (vti). Det ligger ett utredningsförslag om att göra om vti till aktiebolag. Men där har utredaren tänkt sig att ha kvar de statliga anslagen fast man ger sig ut på en konkurrensutsatt marknad. Det är som att man bara vill ta till sig marknadens möjligheter men slippa undan riskerna. Så kan man inte göra, påpekar Ekonomistyrningsverkets generaldirektör. (Läs mer om vti i kapitel 6). Den här boken innehåller flera exempel där det går att diskutera vad som bör vara statliga uppgifter och vad som kan bedrivas i annan regi. Det gäller de statliga bolagen, de konkurrensutsatta verksamheterna, 33

18 34 Det viktiga är inte hur många eller hur stora myndigheter vi har, utan vilken verksamhet man bedriver. (Yvonne Gustafsson, Ekonomistyrningsverket) myndigheternas uppdragsverksamhet och outsourcing av vissa funktioner hos myndigheter och verk. Dilemmat är att det saknas tydligt vägledande principer ett slags rättesnöre att hålla sig till. Yvonne Gustafsson säger att Förvaltningskommittén ska försöka hitta ett sådant rättesnöre. Det kommer nog alltid att finnas behov eller särskilda motiv för att man ska göra på ett annat sätt, men min ambition är att hitta en principiell hållning i de här frågorna och att regering och riksdag måste vara tydliga med när man avviker från den och tala om varför man gör det, säger hon. Hon tror att det nya rättesnöret kommer att leda till att fler verksamheter som i dag drivs i statlig regi kommer att försvinna från staten. Anser du alltså att det blir bättre för medborgarna om fler tjänster som man vant sig vid att ha i statlig regi förs över till privata intressen? Ja, det är min uppfattning att det blir bättre för medborgarna och framför allt för skattebetalarna. Det blir en effektivare ordning som kan medverka till att skapa tillväxt för Sverige. Enligt Yvonne Gustafsson finns det ingen stor partiskiljande syn på de frågor som Förvaltningskommittén har i uppdrag att utreda. Hon tror att en liknande utredning hade tillsatts även om det inte blivit regeringsskifte. Sedan återstår att se vad som händer i ett senare skede när det handlar om konkreta gränsdragningar om vad som ska vara kvar i staten och vad som kan läggas utanför. Då kan det möjligen se annorlunda ut och olika värderingar komma i dagen. I Förvaltningskommitténs uppdrag ligger också att föreslå åtgärder som leder till besparingar på mellan tre och sex procent på myndig- heterna, detta utöver redan aviserade besparingar. Yvonne Gustafsson ser inget konstigt med det. Vi måste liksom alla andra utveckla vår verksamhet och bli effektivare. Även om man kanske inte tror att statsförvaltningen blir mer produktiv så blir vi det, anser jag. Visst, tre till sex procent är rätt mycket pengar och på några myndigheter kan man kanske känna att gränsen är nådd. Men jag tror att det går att spara mer även i staten, säger hon. Fakta Förvaltningspolitiska riktlinjer enligt riksdagsbeslut 1998: Anslagsberoende statlig verksamhet som inte är utsatt för konkurrens bör i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Konkurrensutsatt verksamhet bör normalt inte bedrivas i myndighetsform, i stället bör bolagsformen övervägas. Om konkurrensen är otillräcklig eller om behovet av offentlig insyn och kontroll är särskilt stort är myndighetsformen ändå lämpligare än bolag. 35

19 4 Norska staten kan pumpa in pengar i sitt postverk och konkurrera här, men vi får inte konkurrera där, för norska posten har fortfarande monopol. (Kjell Strömbäck, ST-Post) När staten blev kapitalist Utvecklingen mot avreglering och ökad marknadsanpassning av statlig verksamhet och andra offentliga tjänster sköt fart på allvar under slutet av och början av 1990-talet. I den första bolagiseringsvågen sveptes bland annat Posten, sj, Televerket och Vattenfall med. De var tidigare myndigheter och tillhörde myndighetsformen affärsdrivande verk. Mot slutet av 1990-talet mattades den här vågen av, men i och med regimskiftet 2006 har aktiviteten börjat ökat igen. Nu finns långt gångna planer på att bilda aktiebolag av statliga myndigheter som Luftfartsverket, delar av Banverket och Vägverket samt vti. Men vad är det egentligen som har drivit fram den här utvecklingen? I avhandlingen Staten som kapitalist från 1999 har Anders Berg, i dag projektledare på Riksrevisionen, studerat bland annat den frågan. Rör det sig om en långsiktigt genomtänkt politisk strategi? Är det ideologiska skäl som styr? Eller är det rent av verkschefernas egna intressen som varit avgörande? Anders Berg noterar att det var socialdemokratiska regeringar som, trots en i grunden ideologisk skepsis, drev igenom bolagiseringarna av affärsverken. Han beskriver det som pragmatism eller en slags funktionskapitalism snarare än som en medveten strategi. Det är knappast något man skyltat med på valaffischerna. 37

20 38 Hos de borgerliga partierna är det tydligare att det är ideologin som styr. Marknadsanpassning och ökad konkurrens ses per definition som välgörande för alla. Denna skiljelinje mellan de politiska partierna skulle kunna förklara att tempot mattades av när socialdemokraterna återkom i regeringsställning 1994 och varför det åter har tagit fart efter regeringsskiftet Men Anders Berg tar upp ytterligare en intressant hypotes, nämligen att statsmakterna varit utsatta för påtryckningar från affärsverken. Vissa affärsverk var mycket aktiva i att driva på mot marknadsanpassning och ökad självständighet. Berg skriver: I många av de propåer om friare och mer marknadsliknande villkor för sitt agerande som kommit från affärsverken hänvisas ofta till faktorer som den hårdnande internationella konkurrensen och den tekniska utvecklingen. Hur ska vi egentligen kunna avgöra om detta inte bara är svepskäl för att dölja mer egennyttiga motiv hos affärsverkens ledningar? Så långt avhandlingen Staten som kapitalist. Teknisk utveckling och internationella trender har säkert spelat in, men samtidigt har Sverige nästan tagit täten i Europa och genomfört avregleringar långt före många andra länder. När det gäller Posten och tågtrafiken har det lett till en minst sagt skev konkurrenssituation. Den svenska marknaden har öppnats för utländska monopolföretag, samtidigt som de svenska bolagen inte släpps in i dessa länder eftersom de har kvar sina statliga monopol. Innan vi granskar de nu pågående bolagiseringsplanerna ska vi se i backspegeln hur det gick till när Posten och sj blev aktiebolag. Svenska Posten pionjär på avreglering Förr i tiden kunde man gå till Posten och köpa frimärken, betala räkningar och hämta paket. Då var alla brevbärare anställda på Posten och man fick post en gång om dagen. I dag är det väldigt annorlunda. Och i morgon? Det är ungefär som att bygga nya vägar bredvid dem som redan finns och börja ta betalt för att åka på dem. (Kjell Strömbäck, ST-Post) Posten är en av de första statliga verksamheter i Sverige som bolagiserades. Redan 1993 avskaffades monopolet och postmarknaden öppnades för konkurrens. Året därpå ombildades Posten från affärsverk till aktiebolag. Under de senaste femton åren har Posten genomgått flera stora förändringar, vilket knappast har undgått någon som bor i Sverige. Allt beror inte på avmonopolisering och bolagisering, långt därifrån. Mycket av förändringarna har drivits fram av den tekniska utvecklingen. Sedan e-posten slog igenom är det allt färre som skickar brev och internet har lett till att de flesta betalar sina räkningar själva, för att ta ett par exempel. Samtidigt har posthanteringen automatiserats. Detta är en utveckling som det inte har varit vare sig möjligt eller önskvärt att stoppa. Det finns alltså en rad orsaker till att antalet anställda i Posten har sjunkit från cirka till drygt på ett par, tre decennier. Ändå kan man som vanlig medborgare inte låta bli att undra vad det är för vits med konkurrens om postutdelning. Först kommer CityMail och lägger ett par brev i lådan. Någon timme senare kommer Postens brevbärare med sin bunt. Långt senare kommer vi hem från jobbet och tömmer lådan på dess innehåll. Visst, Posten har fått en konkurrent, men på vilket sätt har det blivit effektivare att två brevbärare gör samma jobb? Kjell Strömbäck, som har jobbat på Posten i 40 år och nu är ordförande för st-post, ställer sig också frågande. Det är ungefär som att bygga nya vägar bredvid dem som redan finns och börja ta betalt för att åka på dem, säger han. 39