Peter Linnér 24 september 2010 UTSAM/INTSAM

Transkript

1 Bakgrund till rapporteringen Multilateral rapportering enligt Sidas Regleringsbrev 2010 Sida har fått i uppdrag genom Regleringsbrevet 2010 att senast 30 september 2010 rapportera om de största multilaterala utvecklingsorganisationernas, inklusive EU-kommissionens, verksamhet i tio länder. Rapportering ska ske landvis för de fem största multilateralerna i följande tio länder; Afghanistan, Bangladesh, Bolivia, Colombia, DR Kongo, Mozambique, Tanzania, Ukraina, Zambia och Zimbabwe. Rapportering följer ett upplägg på tre centrala frågeställningar, specificerade i samarbete med UD-MU; Centrala utvecklingsutmaningar - Vilken betydelse bedömer ambassaden att organisation X har när det gäller att stödja landet att hantera centrala utvecklingsutmaningar? Finansiering/uppbyggnad av kapacitet - Vilken betydelse har organisation X när det gäller finansiering av/uppbyggnad av kapacitet inom de 3 4 viktigaste områdena för organisationens verksamhet i samarbetslandet? Styrkor och svagheter - Vad är ambassadens bedömning av organisation X:s styrkor respektive svagheter? EU, VB och UNDP ingår i samtliga svar. UNICEF har bedömts i åtta av länderna. Bedömningen av organisationers storlek avser främst finansiell styrka men utesluter inte mindre organisationer med stor policypåverkan. Rapporteringens avgränsning Multilateralerna bedöms i rapporteringen till stor del utifrån ett snävt biståndseffektivitetsperspektiv, dvs i vilken mån de leder eller bidrar till sektorsamordning, vilket är naturligt för det är oftast där vi möter de multilaterala aktörerna på landnivå. Men detta ger också en något vinklad rapportering som inte visar organisationens samlade resultat eller inflytande i lokalt utvecklingssamarbete. För att komma åt detta måste mer omfattande analyser göras. Denna vinkling riskerar att bli än större i de fall Sverige inte har några insatser ihop med den aktuella multilateralen, då det medför färre kontaktytor gentemot organisationen. Detta bör läsaren vara medveten om vid granskning av nedan resultat. Rapporterna är i många fall beskrivande om vad organisationerna gör. Den rapporteringen är bra. I tillägg till denna beskrivning behöver Sida arbeta vidare med den strategiska analysen, ställa fler frågor kring om multilateralerna också gör rätt sak på rätt sätt och spana efter trender av detta slag. Exempelvis betyder inte en organisations fokus på kapacitetsuppbyggnad nödvändigtvis att dess metod bidrar till långsiktig och lokal kapacitetsutveckling. En annan fråga skulle kunna vara: om EU inte tar ledarskapet för genomförandet av effektivitetsagendan, vad är då orsaken och vad bör Sverige göra för att påverka denna situation. För att kunna göra mer av strategisk analys behöver ambassaderna stöd och verktyg, både från Sida och UD. Exempel på sådant stöd är den av UD och Sida framtagna handledningen för fältets påverkansarbete på EU, som nu även översätts till engelska. Liknande vägledningar diskuteras för andra multilateraler. Vi

2 behöver också fundera på hur rapporteringsuppdragen formuleras och vilka resurser vi avsätter för dem. Multilateralerna och EU uppvisar stora ojämnheter i resultaten, i jämförelse mellan länder. Detta kan ha flera förklaringar men oftast spelar personligheten in, d.v.s. vilka som leder organisationen på landnivå. Dessa blandade resultat är ett effektivt verktyg att använda i dialogen på global nivå med organisationen, för att lyfta fram de goda exemplen och för att kritisera hur det inte bör se ut. Europaregionen skiljer sig från de övriga i att de har en delvis annan uppsättning multilaterala institutioner, såsom Council of Europe och EBRD. Eftersom Ukraina är det enda landet som rapporterar från regionen i den här beställningen är det svårt att dra generella slutsatser för dessa institutioner. Sex genomgående teman i landrapporteringen De största multilateralerna och EU bedöms genomgående som centrala, stabila och viktiga aktörer gentemot såväl regering som givare. Genomgående bedöms aktörerna ha en hög legitimitet i utvecklingssamarbetet och anses som politiskt neutrala vilket utgör en fördel i jämförelse med bilaterala givare. Det senare gäller särskilt FN-organen. Dessa resultat ovan visar på vikten av att fortsätta samarbeta med dessa aktörer men också behovet av att bevaka dem och deras roll och resultat även när vi inte har direkta insatser gentemot dem. Oftast bedöms aktörerna även ha en outnyttjad potential i att driva känsliga politiska frågor grundat i deras centrala roll och närhet till regeringen, samt deras finansiella styrka (EU och VB) eller deras komparativa fördelar inom demokratisk samhällsbyggnad (UNDP). Närheten till värdregeringen är också ett resultat av att dessa organisationer håller sig politiskt neutrala och därmed anses som mer bekväma samarbetspartners. En starkare profilering i vissa frågor, såsom mänskliga rättigheter ger oftast även ett större avstånd till värdregeringen och därmed minskat inflytande. Denna balansgång måste man vara medveten om i kritiken. Genomgående hos såväl EU som Världsbanken och UNDP noteras en bristande hänsyn till biståndseffektivitet, med några få undantag. Allra kraftigast kritik får Världsbanken på detta område. Oftast gäller detta brist på harmonisering eller information till andra givare men även svagt utnyttjande av landets egna system eller bristande hänsyn till pågående processer. Modeller där det verkar fungera något bättre är Bolivia och Bangladesh (VB) samt Ukraina och Zambia (EU). EU genomdrev en decentraliseringsreform under början av 2000-talet. Trots det verkar det fortfarande råda stor otydlighet på landnivå kring vilka beslut som får tas på plats respektive tas i Bryssel. Det är också oroande att EU, som varit drivande gällande biståndseffektivitetsagendan, själva inte lever som de lär. Framför allt framstår det oroväckande att det finns brister i genomförandet av biståndseffektivitetsagendan i länder som tidigt utsågs som s.k. pilotländer och därför kan anses ha större krav på sig att fungera som modell för det fortsatta arbetet, som i det här fallet Mozambique. Trots att EC i Mozambique ligger i framkant vg användandet av nationella system för sina utbetalningar, så brister kommissionen på områden som harmonisering och koordinering. Eventuellt kan det leda till viss eftertanke inför det kommande högnivåmötet om biståndeffektivitet i Seoul v.g. att anta nya åtaganden eller säkerställa genomförande av redan antagna åtgärder. Kritiken mot FN-organen gäller ofta att de är upptagna med egna interna reformer och koordinering sinsemellan vilket då gör att den bredare koordineringen får lida vilket är beklagligt. Världsbanken fortsätter i flertalet länder att agera efter egna regler och litar till sin egna analytiska kompetens vilket inte gynnar ett harmoniseringsklimat.

3 Alla de stora multilateralerna arbetar med kapacitetsbyggande med blandade resultat. Kritik ges (UNDP Bangladesh, VB Tanzania) för problemet att organisationerna bygger in sig själva i genomförandet, d.v.s. att stödet inte ges på ett uthålligt sätt utan att många uppgifter görs av konsulter. UNICEF verkar däremot lyckas något bättre med kapacitetsbyggande (DRK bl. a.) Viktigt att ta upp detta i dialogen med organisationerna på såväl global som nationell nivå. EV, VB och UNDP samt även regionbankerna får genomgående kritik för trög byråkrati/långsamma beslutsprocedurer/inflexibla system. Särskilt när det gäller behov av decentralisering gäller detta VB och EU men inte i lika hög grad FN-organen. Givarnas höjda krav på finansiell styrning och kontroll har tenderat till att bidra till den här problematiken vilket bör beaktas i den fortsatta dialogen. Såväl VB som UNDP får blandad kritik och beröm för deras hantering och administration av Multidonor Trust Funds. Världsbanken kritiseras för att ha svagt intresse för fonder som de enbart administrerar men inte själva är med i implementeringen av (t.ex.dr Kongo). Viktigt att ta upp detta i dialogen med organisationerna på såväl global som nationell nivå. Sammanfattning per organisation Världsbanken: Organisationen anses ha en stor analytisk kapacitet genomgående, dock inte lika stark i konfliktländer. Organisationen har en starkt resultatorienterad styrning men är samtidigt ovillig att arbeta genom ländernas egna system och uppvisar ofta en ovilja och/eller oförmåga till harmonisering och kommunikation med andra givare. Det finns dock undantag gällande det senare men då verkar detta vara personberoende (Bolivia, Zambia) Banken har en oerhörd bredd i dess agenda (vilket som för UNDP är både en svaghet och en styrka), agerar ofta som fondadministratör och har alltid en central placering bland aktörerna. Banken kritiseras genomgående för att fortsatt vara centraliserad (Washington-beroende) i sitt agerande även om vissa ljusningar är i sikte (exempel från Bangladesh). EU: EU anses ha en komplex byråkrati (fält/bryssel/kommittéerna)och vara långsam. I vissa fall anses organisationen ha "för många" parallella instrument som gör en överblick av helheten svår (de tematiska programmen inom DCI (EU Budgeten) täcker även AVS länderna (EUF). Bland EU:s fördelar nämns ofta dess finansiella storlek och tyngd kombinerat med förutsägbarhet och tydlighet i prioriteringar. Däremot åtföljs inte detta av en lika stark och tydlig politisk dialog med värdlandet från delegationens sida. Det finns dock undantag såsom i Bolivia där EU även politiskt fått en viktig roll i och med att värdregeringen tagit avstånd från USA. EU anses ha svagheter v.g. koordinering, harmonisering och alignment i ett antal fall, vilket är anmärkningsvärt med tanke på den ledande roll EU har haft i diskussionerna om biståndseffektivitet och den höga ambitionsnivå som har antagits för genomförandet av agendan. Det bör noteras att kritik om bristande koordinering förs fram även i Mozambique som har varit ett av de ursprungliga pilotländerna för biståndseffektivitet och där Kommissionen tidigt tog initiativ för bl.a. givarkartläggning (ODAMOZ).

4 FN: En av FN-systemets styrkor är dess långvariga och breda närvaro på landnivå. Detta gäller även dess nätverk runtom i landet och är en klar skillnad från VB och EU som har mer av sina styrkor på huvudstadsnivå. Övergripande kritik är att interna reformer och processer tar fokus från FN-organens deltagande i landgemensamma arbetsgrupper och system. UNDP: Styrkorna är en stark kapacitet och komparativ fördel inom demokratisk samhällsstyrning samt en god politisk analys (i vissa fall). UNDP upplevs också som en neutral och trovärdig dialogpartner med en nära relation till värdlandet och hög legitimitet. Överlag kritiseras dock UNDP för att inte utnyttja denna roll till att föra en behövd politisk dialog med utgångspunkt i känsliga ämnen såsom mänskliga rättigheter. Återkommande kritik är en spretighet och bredd i portföljen (som också kan vara en styrka). Problemet verkar dock inte nödvändigtvis vara bredden per se utan snarare brist på samordning och koherens mellan olika projekt, avsaknad av sektoriella och strategiska mål samt att de sprider sina resurser för tunt. Dessa slutsatser stämmer väl överens med det som framkom inför bilaterala dialogen med UNDP 2010 och som även framförts tidigare. Det är väl värt att fortsätta bevaka dessa frågor inom UNDP. UNICEF: UNICEF bedöms genomgående ha en hög legitimitet, effektivitet, teknisk kompetens och kapacitet. Organisationen bedöms ha väl utvecklade system för resultat- och målstyrning och arbeta framgångsrikt med kapacitetsuppbyggnad. I vissa länder (Bangladesh, Colombia) får de kritik för bristande koordinering med andra aktörer. Det har också noterats (DR Kongo, Zimbabwe) att UNICEF riskerar bli victims of their own success i och med att de tar på sig alltför många uppdrag, även utanför deras kärnmandat. En alltför stor portfölj leder till en minskning i kvalitén och genomförandet på alla programmen. Övriga multilaterala aktörer Nedanstående aktörer är endast bedömda i ett land (AfDB i två) och utgör därför ett för litet underlag för att dra några generella slutsatser på. Istället följer därför en kort sammanfattning av för- och nackdelar: IOM (Zimbabwe) + har förmåga att snabbt mobilisera och distribuera resurser, stort nätverk inom landet - har expanderat för snabbt och utanför sitt kärnmandat vilket påverkar kvalitén UNHCR (Colombia) + legitimitet och trovärdighet hos regeringen, bra metoder för deltagande-planering, starkt genusperspektiv i verksamheten, stark fältnärvaro - tendens att organisationen börjar ägna sig mer åt långsiktiga utvecklingsprojekt, utanför dess humanitära mandat UNFPA (Zambia) + har starkt stöd av värdlandet och lyckas få ut en hel del av små resurser

5 - UNFPA kunde varit starkare i policydialogen gällande känsliga frågor såsom abort och koordinerar sig inte väl med andra aktörer AsDB (Bangladesh) + är en central aktör inom ekonomisk tillväxt och samhällstyrning - har fortfarande mest projektbaserat stöd, centraliserad organisation och en spridd portfölj AfDB (Mozambique, Tanzania) + har gjort relevanta strategiska prioriteringar genom att vara i sektorer där få andra givare är aktiva. - bedöms som en passiv och osynlig partner utan en transparent beslutsprocedur. Den analytiska och operationella kapaciteten på landnivå bedöms som svag, organisationen är starkt centraliserad. EBRD (Ukraina) + har verktyg och instrument som är mer anpassade till den europeiska kontexten än Världsbanken, är även kapabel att ta större risker än andra banker - är passiva i givarkoordineringen, svag länk till centrala regeringen pga dess fokus på kommunnivå Europeiska Rådet (Ukraina) + stark aktör inom demokratisk samhällsstyrning med över 60 års erfarenhet i regionen, tydliga budskap/positioner om demokrati - har inga sanktioner som redskap, behöver stärkas rent organisatoriskt FAO (DR Kongo) - svag koppling mellan nationella och regionala nivån inom FAO, arbetar ofta okoordinerat jämte övriga FN-organ och uppfattas främst jaga fonder istället för att arbeta utifrån en programansats IADB (Bolivia) - bristande koordinering och harmonisering med andra givare, hårt centraliserat + kontinuitet i att stödja offentlig förvaltning Bilagor Rapportering per land