Plattform för samhällsekonomisk analys i miljömålssystemet

Transkript

1 NV Plattform för samhällsekonomisk analys i miljömålssystemet - en förstudie NATURVÅRDSVERKET

2 Naturvårdsverket Tel: Fax: E-post: Postadress: Naturvårdsverket, Stockholm Internet: 3

3 Förord Denna rapport är en förstudie av hur en myndighetsgemensam plattform för utveckling av samhällsekonomisk analys i miljömålssystemet kan byggas upp. Förstudien innehåller förslag på vad plattformen skulle kunna tillhandahålla på kort sikt (2012) samt lång sikt (2015/2016). Den korta och långa sikten har definierats mot bakgrund av den nyligen påbörjade samt den nästkommande fördjupade utvärderingen av miljömålen. Plattformen är dock tänkt att fungera som stöd till myndigheterna i miljömålssystemet generellt. Förstudien har utförts av Naturvårdsverket. Syftet har varit att bidra till skrivningen i 3 i Naturvårdsverkets nya instruktion: Naturvårdsverket, i samråd med berörda myndigheter, ska utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. Under projektet har myndigheter, forskare och näringslivsrepresentanter givits möjlighet att muntligt kommentera vad plattformen bör fylla för behov samt skriftligt lämna synpunkter på förslag till innehåll i denna förstudie. Plattformens målgrupp är de som, utvecklar, genomför hela eller delar av samhällsekonomiska analyser, använder resultat eller kan påverkas av resultat från sådana. De kan vara utredare på myndigheter eller regeringskansliet, forskare eller representanter från svenskt näringsliv eller frivilliga organisationer och ha ekonomisk, naturvetenskaplig eller annan bakgrund. Stockholm 31 januari

4 Innehåll FÖRORD 4 1 SAMMANFATTNING Uppdraget Genomförande av projektet Förslag 7 2 UPPDRAG, SYFTE OCH GENOMFÖRANDE Inledning Vad är samhällsekonomisk analys? Samhällsekonomiska analyser på miljöområdet Uppdraget Syfte och avgränsningar Syfte Mål Målgrupp Avgränsningar Utgångspunkter för projektet Vilka krav finns på myndigheterna att göra samhällsekonomiska analyser? Tidigare utredningar om miljömålen vad har dom sagt? Genomförande av projektet Referensgrupper Utskick av förslag Läsanvisning 16 3 MYNDIGHETERNAS SAMHÄLLSEKONOMISKA ANALYSER NÅGRA ERFARENHETER OCH BEHOV AV FÖRBÄTTRING Goda erfarenheter kring utveckling av arbetet med samhällsekonomiska konsekvensanalyser Inledning Transportsektorn Stöd kopplat till förordningen om konsekvensutredning Behov av förbättring Behov enligt tidigare utredningar Behov som framkommit på möten hösten INTERNATIONELLA ERFARENHETER 27 5

5 4.1 Inledning Norge Danmark USA Storbritannien Holland EU OECD 35 5 PLATTFORMENS UPPGIFT Vilka behov ska plattformen fylla? Behov av stöd och riktlinjer Koppling till forskning, näringslivet och regionala aspekter Vad ska plattformen fokusera på? Plattformen täcker inte alla delar av en samhällsekonomisk analys Arbete på kort och lång sikt Plattformen på kort sikt Verktyg för informationsutbyte och dialog Kontaktnätverk Goda exempel Handböcker Databaser Kurser och seminarier Gemensam struktur på de samhällsekonomiska analyserna Plattformen på lång sikt Gemensamma riktlinjer och kalkylvärden Rådgivande panel Värdering av nytta Tillgängliga metoder/modeller/verktyg för samhällsekonomisk analys Plattformen ger uppslag till forskning och förmedlar information från forskning Tvärvetenskaplig samordning i samhällsekonomiska analyser 48 6 KÄLLFÖRTECKNING 50 6

6 1 Sammanfattning 1.1 Uppdraget I den senaste miljömålspropositionen (Prop. 2009/10:155), liksom i tidigare redovisningar från Miljömålsrådet, lyfts behovet av både tillbakablickande och framåtblickande samhällsekonomiska analyser inom miljömålsarbetet fram. Underlaget om hur målen kan nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt behöver förbättras. Med samhällsekonomisk analys menas i denna rapport analys av de kostnader och nyttor som ett styrmedel eller en åtgärd för med sig för samhället som helhet och dess aktörer samt om styrmedel och åtgärder är kostnadseffektiva. Både samhällsekonomisk konsekvensanalys (ex ante) och samhällsekonomisk utvärdering (ex post) innefattas (se vidare avsnitt 2.1.1). Målet med projektet har varit att göra en förstudie av hur en plattform för att utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser i miljömålssystemet kan utformas och drivas på kort och lång sikt. Tanken är att en sådan plattform ska bidra till att uppfylla det uppdrag som Naturvårdsverket givits i sin instruktion (3 3c) att: i samråd med berörda myndigheter, utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. 1.2 Genomförande av projektet Under projektet har möten hållits med representanter för myndigheter med ansvar i miljömålssystemet och/eller med erfarenhet av att genomföra samhällsekonomiska analyser eller stödja andra i genomförandet av sådana. Möten har också hållits med miljöekonomiska forskningsmiljöer samt med representanter för svenskt näringsliv. Vi har tagit del av vilka svagheter och styrkor i de samhällsekonomiska analyserna som har lyfts upp av tidigare utredningar samt vilka utvecklingsförslag som har lagts fram. Vi har också tagit kontakt med några andra länder samt EU, EEA och OECD för att ta del av, och dra nytta av, deras erfarenheter kring hur de arbetar med att förbättra de samhällsekonomiska analyserna (på miljöområdet). 1.3 Förslag Uppbyggnaden av plattformen är ett långsiktigt arbete. Vår bedömning är att plattformen ska kunna ge visst stöd till myndigheterna i miljömålssystemet redan till 2012, men det krävs längre tid än så för att bygga upp flera av de funktioner som efterfrågas. Naturvårdsverket ansvarar för att leda och samordna arbetet med plattformen. En grundläggande förutsättning för att plattformen ska kunna byggas upp, underhållas och ge det stöd som efterfrågas är dock att andra myndigheter, forskare och när- 7

7 ingsliv bidrar i arbetet med tid och på sikt även med pengar. Framförallt är det viktigt att andra myndigheter avsätter tid i sin planering redan för 2011 för detta arbete. Vi bedömer att plattformen fram till 2012 kan tillhandahålla följande: verktyg för informationsutbyte och dialog där bl.a. följande tillgängliggörs: - goda exempel där hela eller delar av analyser presenteras - handböcker inom samhällsekonomisk analys inklusive en kort beskrivning av användningsområde. - databaser som kan användas i samhällsekonomiska analyser, exempelvis åtgärdskostnader och nyttovärderingar en gemensam struktur för hur olika analyser ska presenteras vilket skulle underlätta sammanställningar och jämförelser av konsekvenser. kontaktnätverk/dialogforum mellan olika aktörer för att utbyta erfarenheter på området och lära av varandra. en årlig miljöekonomikonferens på temat samhällsekonomiska analyser i miljömålssystemet för att bl.a. bidra till att knyta samman forskning med myndigheternas genomförande av samhällsekonomiska analyser Ett mål är att plattformen på lång sikt (fram till 2015/2016) kan tillhandahålla följande: en rådgivande panel som granskar ett begränsat antal analyser per år och ger goda råd om dessa utvecklade gemensamma riktlinjer och kalkylvärden samordning kring beställningar och genomförande av olika typer av värderingsstudier beskrivning av tillgängliga metoder/modeller/verktyg för samhällsekonomisk analys, både för att öka användningen av olika verktyg men också för att förbättra kunskapen om hur modellernas resultat kan tolkas. förmedling av forskningsresultat samt uppslag till ny forskning tvärvetenskaplig samordning i arbetet med samhällsekonomiska analyser 8

8 2 Uppdrag, syfte och genomförande 2.1 Inledning Vad är samhällsekonomisk analys? Det finns ingen entydig uppfattning om vad som menas med samhällsekonomisk analys. På Naturvårdsverket används samhällsekonomiska analyser för att redovisa de kostnader och nyttor som ett styrmedel eller en åtgärd för med sig för samhället som helhet och dess aktörer samt om detta är kostnadseffektivt. Med begreppet samhällsekonomisk analys innefattas här både samhällsekonomisk konsekvensanalys (ex ante) och samhällsekonomisk utvärdering (ex post). Med samhällsekonomisk konsekvensanalys avses en framåtblickande analys av ett styrmedel eller en åtgärd. Den innehåller en beskrivning av mål, åtgärder och styrmedel för att komma till rätta med ett problem samt vilka konsekvenser och därtill följande ekonomiska konsekvenser dessa har på samhället i helhet samt för olika aktörer. Med samhällsekonomisk utvärdering avses här en tillbakablickande samhällsekonomisk analys av ett infört styrmedel eller en åtgärd och dess realiserade konsekvenser och därtill följande ekonomiska konsekvenser. I de fall en samhällsekonomisk konsekvensanalys genomförts innan styrmedlet eller åtgärden infördes kan utvärderingen även innefatta en analys av hur utfallet eventuellt avviker från vad som förutspåddes innan. Utvärderingar är även ett viktigt instrument för att följa upp och förbättra de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna. Vid projektets början var intentionen att plattformen endast skulle behandla framåtblickande samhällsekonomiska konsekvensanalyser. I den fördjupade utvärderingen 2012 har sedan fokus flyttats från (som i tidigare fördjupade utvärderingar) konsekvensanalys av nya förslag till åtgärder och styrmedel till utvärdering av redan genomförda åtgärder och styrmedel på miljöområdet. I flera fall kan samma metoder användas för samhällsekonomisk analys av konsekvenser före och efter införandet av styrmedel och åtgärder. Men det finns skillnader i angreppssätt, metoder och inte minst i tillgänglig data mellan ex ante och en ex post analyser. Härav bör samhällsekonomisk konsekvensanalys och samhällsekonomisk utvärdering särskiljas. 9

9 Såväl samhällsekonomiska konsekvensanalyser som utvärderingar kan innefatta samhällsekonomisk kostnadsnyttoanalys (cost-benefit analys 1 ) vilket innebär att kostnader och nyttor av ett styrmedel eller en åtgärd kvantifieras så långt möjligt i monetära termer för att se om nettonyttan förväntas bli (har varit) positiv. De kan även innehålla samhällsekonomisk kostnadseffektivitetsanalys som beskriver hur en given förändring kan nås (har nåtts) till lägsta möjliga kostnad för samhället. Genomförandet av såväl samhällsekonomiska konsekvensanalyser som utvärderingar innefattar att ta fram referensscenarier att jämföra med de alternativa (i de senare fallen realiserade) scenarierna för styrmedel och åtgärder. När begreppen samhällsekonomisk konsekvensanalys (SKA) respektive samhällsekonomisk utvärdering (SU) fortsättningsvis används i denna rapport avses definitionerna i detta avsnitt Samhällsekonomiska analyser på miljöområdet I kapitel 3 och 4 handlar framför allt om samhällsekonomisk konsekvensanalys. Anledningen till detta är att det främst är denna typ av analys som har genomförts i tidigare fördjupade utvärderingar av miljömålen och det är här stora utvecklingsbehov tidigare har identifierats. Även i andra länder arbetar man mycket med att förbättra de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna i miljöarbetet. I den senaste miljömålspropositionen (Prop. 2009/10:155) lyfts behovet av både tillbakablickande och framåtblickande samhällsekonomiska analyser inom miljömålsarbetet fram. I den nu påbörjade fördjupade utvärderingen av miljömålen ligger fokus på samhällsekonomisk utvärdering av vidtagna åtgärder och styrmedel. För att förbättra kunskapen om hur målen kan nås på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt krävs samhällsekonomiska utvärderingar av de insatser som syftar till att nå målen. En utvärdering av detta slag bör genomföras med vetenskapliga metoder och inkludera en analys av vilka effekter åtgärder och styrmedel har haft på samhällsekonomin. Genom att regelbundet granska och utvärdera styrmedel och åtgärder inom miljöområdet ökar möjligheten att vidareutveckla, eller föreslå nya, styrmedel och åtgärder som bidrar till att nå målen på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. Samhällsekonomiska konsekvensanalyser av föreslagna åtgärder och styrmedel å andra sidan bidrar till att belysa de olika politiska avvägningar som måste göras och utgör därmed ett viktigt beslutsunderlag. Tillämpningen av konsekvensanalyser är även viktig vid precisering av etappmål och vid analys av alternativa styrmedel. Det är viktigt att de samhällsekonomiska analyserna är neutrala samt identifie- 1 Denna typ av analyser kallas samhällsekonomiska kalkyler inom bl.a. transportområdet. 10

10 rar och analyserar alla relevanta effekter, inte bara ekonomiska utan även miljömässiga och sociala. 2.2 Uppdraget I Naturvårdsverkets nya instruktion 2 (3, 3 c) framgår att Naturvårdsverket, i samråd med berörda myndigheter, ska utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet I regeringens proposition Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) aviserades att Naturvårdsverket skulle få i uppgift att: samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. Regeringen anser att samhällsekonomiska konsekvensanalyser ska kunna användas för att precisera etappmål och analysera alternativa åtgärder och styrmedel. För att uppfylla syftet behövs löpande metodutveckling. Dessutom behövs en entydig användning av begrepp, transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag. För att uppnå detta krävs en regelbundet uppdaterad omvärldsbevakning som gemensamt kan utnyttjas av myndigheterna i deras arbete. 2.3 Syfte och avgränsningar Syfte Syftet med projektet är att bidra till utvecklingen av samhällsekonomiska analyser, d.v.s. samhällsekonomiska konsekvensanalyser och samhällsekonomiska utvärderingar av styrmedel och åtgärder på miljöområdet enligt definitioner i avsnitt Mål Naturvårdsverket bedömer att ett lämpligt sätt att genomföra uppdraget och uppfylla ovanstående syfte är att skapa en myndighetsgemensam plattform för samhällsekonomisk analys på miljöområdet. Med plattform avses ett verktyg för att samla och utveckla aktuell kunskap om hur samhällsekonomiska analyser bör genomföras. Plattformen ska ge myndigheter med ett ansvar inom miljöarbetet en gemen- 2 Förordning (2009:1476) med instruktion för Naturvårdsverket 11

11 sam grund utifrån vilken vi kan diskutera och ta ställning till olika metodologiska frågor i arbetet med att genomföra samhällsekonomiska analyser. Målet med projektet är att göra en förstudie av hur en sådan plattform kan utformas och drivas på kort och lång sikt Målgrupp Plattformens målgrupp är de som utvecklar och/eller genomför hela eller delar av samhällsekonomiska analyser, använder eller kan påverkas av resultat från sådana. De kan vara utredare på myndigheter eller regeringskansliet, forskare eller representanter från svenskt näringsliv eller frivilliga organisationer och ha ekonomisk, naturvetenskaplig eller annan bakgrund Avgränsningar I detta projekt har Naturvårdsverket tagit fasta på vad som står i regeringens proposition Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (prop. 2009/10:155) om att samordna en myndighetsgemensam plattform. Tanken är att plattformen ska samla en stor del av det arbete som redan görs för att förbättra de samhällsekonomiska analyserna men också utgöra en grund för nya initiativ. Med begreppet samhällsekonomisk analys avses definitionen i avsnitt som avgränsning. I detta projekt fokuserar vi på hur plattformen ska bidra till att utveckla tillämpningen av samhällsekonomisk analys. På längre sikt bör plattformen även stödja uppföljning och utvärdering av tillämpningen i sig. Som framgår av avsnitt så är målet med projektet att göra en förstudie av hur en myndighetsgemensam plattform kan utformas och drivas. Det har alltså inte ingått i detta projekt att starta själva uppbyggnaden av plattformen. Naturvårdsverket har ansvarat för att genomföra denna förstudie men myndigheter, forskare och näringslivsrepresentanter har haft möjlighet att påverka utformningen. Tanken är att nästa steg i arbetet, att fylla plattformen med innehåll, i hög utsträckning ska bli ett gemensamt arbete men som fortsatt drivs och samordnas av Naturvårdsverket. Som framgår av avsnitt så ska en samhällsekonomisk analys täcka in kostnader och nyttor för samhället som helhet. Detta innebär att ekonomiska, sociala och miljömässiga effekter ska analyseras, vilket i sin tur förutsätter att effektsamband på alla dessa tre områden ska identifieras. Plattformen kommer dock inte att kunna täcka alla delar av en samhällsekonomisk analys. På lång sikt bör analys av ekonomiska effektsamband ingå som en del av plattformens arbete. När det gäller t.ex. naturvetenskapliga effektsamband kommer plattformen förhoppningsvis på lång sikt indirekt att underlätta analys av sådana samband genom att stimulera långsiktigt samarbete med andra discipliner. 12

12 2.4 Utgångspunkter för projektet Vilka krav finns på myndigheterna att göra samhällsekonomiska analyser? Krav på att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser finns i förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244) 4. Där står att Innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd, ska myndigheten så tidigt som möjligt utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser i den omfattning som behövs i det enskilda fallet och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning. Genom inrättande av Regelrådet på Näringsdepartementet granskas utformningen av förslag till nya och ändrade regler som kan få effekter av betydelse för företagen. Regelrådet ska bland annat ta ställning till om regelgivarna genomfört föreskrivna konsekvensutredningar 3 och bedöma om nya och ändrade regler utformas så att de uppnår sitt syfte på ett enkelt sätt till en, relativt sett, låg administrativ kostnad för företagen. I Naturvårdsverkets instruktion 4 (punkt 6) framgår att Naturvårdsverket skyndsamt ska redovisa en konsekvensbedömning 4 till Regeringskansliet av förslag till EU-lagstiftning som Europeiska kommissionen har lämnat. Krav på samhällsekonomiska konsekvensanalyser finns även i de regeringsuppdrag där detta är relevant. Enligt regeringsuppdraget till Naturvårdsverket om fördjupad utvärdering ska bland annat, en analys och utvärdering av miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. har införda styrmedel och åtgärder medfört önskat resultat ingå. I diskussioner med Miljödepartementet har det framgått att även utvärdering av styrmedels och åtgärders samhällsekonomiska kostnadseffektivitet inkluderas i detta och att detta därmed ska finnas med i den samlade utvärderingen. Vi har inte, inom ramen för detta projekt, undersökt vilka motsvarande krav som finns på andra myndigheter Tidigare utredningar om miljömålen vad har dom sagt? Skrivningar om behovet av att utveckla de samhällsekonomiska analyserna i miljömålsarbetet finns bl.a. i Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas 3 Naturvårdsverket likställer begreppet konsekvensutredning med samhällsekonomisk konsekvensanalys. 4 Naturvårdsverket har i sin tolkning av denna paragraf givit uttrycket konsekvensbedömning samma definition som samhällsekonomisk konsekvensanalys. 5 Särskilt uppdrag Redovisa en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen 2012 och en utökad årlig redovisning 2011 M2010/3869/Mk 13

13 miljöarbete förslag till förbättringar (Naturvårdsverkets rapport 5398), Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag (Prop. 2004/05:150), Rapport Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite (RiR 2005:1), Miljömålen i nya perspektiv - Betänkande av Utredningen om Miljömålssystemet (SOU 2009:83) samt Svenska miljömål - för ett effektivare miljöarbete (Prop. 2009/10:155). I prop 2009/10:155 skriver man bl.a. att: Tillämpningen av de samhällsekonomiska analyserna i miljöarbetet bör fortsätta att utvecklas. Konsekvensanalyser kan användas än mer i miljöarbetet bl.a. för att precisera etappmål och analysera alternativa styrmedel. För detta behövs metodutveckling för flera av stegen i en konsekvensanalys. Dessutom behövs en entydig användning av begrepp, transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag. För att uppnå detta är en regelbundet uppdaterad omvärldsbevakning viktig som gemensamt kan utnyttjas av myndigheterna i deras analysarbete. Det är viktigt att myndigheterna i miljömålssystemet har kapacitet att genomföra samhällsekonomiska analyser. I avsnitt finns en något mer utförlig beskrivning av vilka utvecklingsbehov som identifierats i ovan nämnda utredningar. 2.5 Genomförande av projektet I Naturvårdsverkets arbetsgrupp har ingått Ulrika Lindstedt (projektledare) samt Linda Karlsson och Magnus Hennlock samtliga på enheten för miljöekonomi på Naturvårdsverket. Under projektet har möten hållits med representanter för myndigheter med ansvar i miljömålssystemet och/eller med erfarenheter för att genomföra samhällsekonomiska analyser eller stödja andra i genomförandet av sådana. Möten har också hållits med miljöekonomiska forskningsmiljöer samt med representanter för svenskt näringsliv. Vid start av själva uppbyggnaden av plattformen kommer ytterligare kontakter att behöva tas Referensgrupper MYNDIGHETER Projektet inleddes med ett möte med representanter från myndigheter som i någon form arbetar med att göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser (i detta skede av projektet hade vi tolkat uppgiften som att den handlade om samhällsekonomiska konsekvensanalyser). Följande personer deltog vid ett möte på Naturvårdsverket den 31 augusti 2010: Lars Drake, Kemikalieinspektionen, Lars-Ove Lång, Sveriges Geologiska undersökningar, Stefan Karlsson Skogsstyrelsen, Bo Norell, Jordbruksverket, Ulla-Christel Götherström, Boverket, Lina Devgun, Riksatikvarieämbetet, Matilda Hansson, Socialstyrelsen, Jens Mentzer, Vattenmyndigheten Västerhavet, Dag Lestander, Vattenmyndigheten i Södra Östersjön, Malin Andersson, Vattenmyndigheten Bottenhavet, Bo Sundström, Vattenmyndigheten Bottenviken, Therese Karlsson, Energimyndigheten, Camilla Hjorth, Trafikverket, Gunnel Bångman, Trafikanalys, Anne Tiainen, Folkhälsoinstitutet, Lejla Babajic, Tillväxtverket och Bo Henriksson, Ekonomistyrningsverket. Även Strålsäkerhetsmyndig- 14

14 heten. Vattenmyndigheten Norra Östersjön, och Regelrådet var inbjudna men hade inte möjlighet att delta. På mötet diskuterades styrkor och svagheter vad gäller samhällsekonomiska konsekvensanalyser i miljömålsarbetet samt vilken roll plattformen skulle kunna ha för att stödja myndigheternas arbete med konsekvensanalyser. Den 9 december presenterade projektledaren arbetet med plattformen vid årets RUS 6 -möte för länsstyrelsernas miljömålssamordnare FORSKARE Följande personer deltog på ett möte på Naturvårdsverket den 3 september: Ing- Marie Gren (SLU), Henrik Scharin (Stockholm Resilience Centre), Thomas Sterner (Handelshögskolan i Göteborg), Tore Söderqvist (Enveco), Eva Samakovlis (KI), Lena Nerhagen (VTI) och Viveka Palm (SCB). På mötet diskuterades styrkor och svagheter vad gäller forskning och konsekvensanalyser i miljömålsarbetet samt plattformens roll NÄRINGSLIVET På ett möte den 11 november träffade projektgruppen Inger Strömdahl (Svenskt näringsliv), Eva Blixt (Jernkontoret) och Anders Normann (Plast- och kemiföretagen). Temat för mötet var styrkor och svagheter med samhällsekonomiska analyser i miljömålsarbetet samt plattformens roll med fokus på konsekvenser för näringslivet samt näringslivets roll i plattformen FRIVILLIGA ORGANISATIONER Kontakt har tagits med SNF, WWF, Jordens vänner och SKL. Ingen av dessa har dock anmält intresse för att delta i detta arbete Utskick av förslag Den 29 november skickades ett utkast av förstudien med förslag om hur plattformen kan börja byggas upp till myndigheter, forskare och representanter för svenskt näringsliv och frivilliga organisationer. Synpunkter begärdes in till den 17 december. Några vanligt förekommande synpunkter var att: - definitioner av vilka olika typer av samhällsekonomiska analyser som åsyftas behöver förtydligas - förslagen bör tydligare kopplas till dels de brister som lyfts upp och dels till de erfarenheter från andra länder som beskrivs 6 Regionalt uppföljningssystem för regionala miljömål: 15

15 - det klart bör framgå vem vi är i rapporten om det är Naturvårdsverket eller myndigheterna gemensamt - förstudien bör vara myndighetsgemensam eftersom det ska bli en myndighetsgemensam plattform - det bör framgå hur mycket resurser som krävs från olika aktörer för att kunna realisera förslagen i rapporten. Naturvårdsverket har så långt möjligt försökt ta om hand de inkomna synpunkterna. I avsnitt förtydligar vi hur Naturvårdsverket definierar olika typer av samhällsekonomiska analyser. I avsnitt 5.1 förklaras hur vi använt tidigare utredningar, möten med olika aktörer samt kontakter med andra länder då vi tagit fram de förslag som presenteras i avsnitt 5.2 och 5.3. Det är Naturvårdsverket som genomfört förstudien och vi har därför nästan genomgående ersatts med Naturvårdsverket där det inte är uppenbart att vi har den innebörden. Naturvårdsverket har via sin instruktion fått ansvar för att, i samråd med berörda myndigheter, utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet. Det är därför naturligt att det är Naturvårdsverket som har genomfört förstudien även om målsättningen är att själva plattformen ska bli myndighetsgemensam. Naturvårdsverket har tagit fram ett internt dokument där vi har försökt uppskatta hur mycket tid det kommer att ta i anspråk för Naturvårdsverket att under 2011 leda arbetet med att bygga upp plattformen. Det är upp till varje myndighet att själv bedöma hur mycket man vill satsa på plattformens olika delar. Naturvårdsverket har inget mandat att ge andra myndigheter uppdrag. 2.6 Läsanvisning Denna rapport består i huvudsak av tre delar: 1) Beskrivning av uppdrag, syfte och genomförande (kapitel 2) 2) Underlag vi använt för framtagande av förslagen i denna förstudie (kapitel 3 och 4) 3) Förslag på vad plattformen ska tillhandahålla på kort och lång sikt (kapitel 5) Del två består av en kort sammanfattning av det underlag kring samhällsekonomiska konsekvensanalyser som vi har använt. Underlaget består av brister som tidigare utredningar har påtalat, styrkor och svagheter som myndigheter, forskare och näringslivsrepresentanter har lyft fram på de möten vi arrangerat i projektet samt hur några andra länder arbetar för att förbättra sina samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Detta underlag är intressant dels som vägledning om vilka brister plattformen bör kunna avhjälpa och dels för att få idéer om hur andra har gjort för att avhjälpa bristerna. För den som enbart vill läsa om plattformens tänkta funktion så kan man gå direkt till kapitel 5. 16

16 3 Myndigheternas samhällsekonomiska analyser några erfarenheter och behov av förbättring Vad upplevs som de stora problemen i myndigheternas samhällsekonomiska analyser? Var fungerar det bättre? Vad kan plattformen tillhandahålla? Hur vill olika aktörer bidra till plattformen? Skrivningarna i detta kapitel baseras på de möten Naturvårdsverket har haft med myndigheter, forskare och representanter för svenskt näringsliv i detta projekt. Syftet med detta kapitel är att (tillsammans med kapitel 4) ge en bakgrund till de förslag till uppgifter för plattformen som beskrivs i kapitel 5. Förslagen bör bidra till att stödja de goda erfarenheter som finns av att förbättra de samhällsekonomiska analyserna samt avhjälpa de brister som tidigare utredningar och olika aktörer har påpekat. 3.1 Goda erfarenheter kring utveckling av arbetet med samhällsekonomiska konsekvensanalyser Inledning Både forskare och myndigheter menade att man på transportområdet har kommit långt vad gäller samhällsekonomiska analyser. Sedan många år tillbaka görs samhällsekonomiska kalkyler i investeringsplanerna för alla infrastrukturprojekt. Många menar att en viktig styrka är att gemensamma kalkylvärden har tagits fram av Arbetsgruppen för Samhällsekonomiska Kalkyl- och analysmetoder i transportsektorn (ASEK) och som används i analyserna. I avsnitt beskrivs det arbete som bedrivs inom transportsektorn kring samhällsekonomiska kalkyler. Naturvårdsverket tar inte ställning till resultatet av detta samarbete (bl.a. i form av gemensamma kalkylvärden) men de erfarenheter som finns på detta område kan vara av intresse för plattformen. Myndigheterna påpekade också vikten av att efterfrågan på konsekvensanalyser har ökat och att resultaten från konsekvensanalyserna har fått större gehör. Detta visar att samhällsekonomiska analyser är ett viktigt beslutsunderlag. En annan styrka som framhålls är att bra konsekvensanalyser inte alltid behöver innehålla siffror på alla effekter, det går att komma långt utan monetära mått. Ytterligare en styrka är att det har byggts upp en stöd- och granskningsfunktion av myndigheters konsekvensanalyser kopplade till Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). I avsnitt nedan beskrivs detta arbete närmare. 17

17 3.1.2 Transportsektorn 7 Inom transportsektorn har man lång erfarenhet av att genomföra samhällsekonomiska analyser eftersom denna typ av analyser länge har varit en del i det underlag som används för kort- och långsiktig planering. Det finns många verktyg som underlättar detta arbete. Det finns t.ex. handböcker och rapporter som ger en introduktion till samhällsekonomiska kalkyler, gemensamma kalkylvärden som ska användas i analyserna, beräkningsverktyg för att genomföra prognoser och konsekvensanalyser. De befintliga verktygen har tagits fram både av enskilda myndigheter eller av flera myndigheter gemensamt. De modeller som ingår i verktygen är ofta framtagna tillsammans med forskare. I och med Trafikverkets bildande (1 april 2010) har förvaltningsansvaret för alla prognos- och analysverktyg som tidigare hanterades av SIKA tagits över av den nya myndigheten. En styrka inom transportsektorn som framhålls är de kalkylvärden som har tagits fram av ASEK-gruppen, de s.k. ASEK-värdena, som ska användas i de samhällsekonomiska kalkylerna (se nästa avsnitt). Aktörerna inom transportsektorn menar att de gemensamma kalkylvärdena underlättar arbetet, förbättrar analyserna och gör dem mer jämförbara. På Trafikverket arbetar man nu med att ta fram en kvalitetssäkringsprocess för Trafikverkets verktyg och modeller, effektsamband, kalkylvärden och andra indata som används vid samhällsekonomiska analyser. Annat pågående arbete är att vidareutveckla den av Vägverket framtagna s.k. Samlade effektbedömning, en metod och en mall som på ett strukturerat sätt sammanställer och sammanfattar beskrivningen av en infrastrukturåtgärd, dess kostnader och andra effekter. I den samlade effektbedömningen beskrivs resultaten från den samhällsekonomiska kalkyl som har gjorts, bedömning av de effekter som inte går att beräkna i kalkylen, måluppfyllelseanalys samt i viss mån en fördelningsanalys. Den samlade effektbedömningen användes för de ca 500 investeringsåtgärder som var aktuella vid framtagandet av Nationell plan för transportssystemet Metoden för samlad effektbedömning finns beskriven i kap 7 i Vägverkets rapport Gemensamma förutsättningar (Vägverket 2009). Efter att ha testat metoden vidareutvecklas den nu och anpassas även till att kunna användas för fler typer av åtgärder (ex. drifts- och underhållningsåtgärder) samt för att kunna användas i fler skeden av planeringsprocessen. I arbetet med att utveckla de samhällsekonomiska analyserna inom plattformen är det viktigt att ta tillvara de erfarenheter som finns inom transportsektorn. Man har här lång erfarenhet av att genomföra samhällsekonomiska analyser och det finns flera handböcker och andra verktyg som underlättar arbetet. 7 Informationen om transportsektorns arbete med samhällsekonomiska analyser bygger på uppgifter från Camilla Hjorth vid Trafikverket. 18

18 ASEK 8 I samband med att Kommunikationskommittén i mitten på nittiotalet utarbetade en nationell kommunikationsplan samt gav förslag på framtida infrastrukturinvesteringar bildade de dåvarande trafikverken och SIKA en grupp med uppgift att samordna trafikverkens underlagsmaterial till kommittén. Gruppen som bildades fick namnet ASEK, vilket då stod för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyler. Arbetet resulterade i att man för första gången tog fram rekommenderade värden för de viktigaste parametrarna i en samhällsekonomisk kalkyl för investeringar i väg eller järnväg. De inblandade aktörerna upplevde att erfarenheterna från denna arbetsmodell var positiva och ASEK har levt vidare, både dess arbete och som namn på arbetsgruppen ifråga. Arbetet i ASEK har haft sin grund i att trafiksektorn har en planeringsprocess där man ungefär vart 4:e år har tagit fram beslutsunderlag för planering av investeringar i infrastruktur under den närmaste tioårsperioden. Inför varje sådan åtgärdsplanering har en revidering och uppdatering av ASEK-värdena genomförts. Den senaste, ASEK 4, gjordes år 2007/2008 (SIKA 2008) och resulterade i rekommenderade kalkylvärden för användning i åtgärdsplaneringen för perioden Arbetet med att ta fram nästa rapport med rekommendationer (ASEK 5) har påbörjats där det huvudsakliga arbetet kommer att ske under Ett viktigt syfte med ASEK-arbetet har varit att ta fram enhetliga kalkylprinciper och kalkylvärden som skall kunna tillämpas i olika modeller och analyser inom delar av transportsektorn för att samhällsekonomiska analyser från transportsektorn skall bli jämförbara. Fram till och med 1 april 2010 har SIKA lett ASEK-gruppen, d.v.s. representanter därifrån har varit ordförande respektive sekreterare. Dessutom har representanter från Vägverket och Banverket, Luftfartsstyrelsen, Naturvårdsverket, Vinnova samt på senare år även Rikstrafiken och Sjöfartsverket deltagit i arbetet. I och med de omorganisationer som skett i myndighetsvärlden har de olika trafikverken ersatts av representanter från de nya myndigheterna Transportstyrelsen och Trafikverket. Efter nedläggningen av SIKA har Trafikverket tagit över hela ansvaret för ASEKgruppens arbete. I samband med detta har även Svensk Kollektivtrafik och Storstockholms Lokaltrafik (SL) tillkommit i arbetsgruppen. På grund av att Trafikanalys (som kan sägas efterträdde SIKA) har till uppgift att granska Trafikverkets arbete med samhällsekonomiska analyser kommer de att ha en adjungerad representant som följer gruppens arbete i fortsättningen. Det är i första hand och i störst utsträckning före detta Vägverket och Banverket som har använt de modeller som baserats på de kalkylvärden som ASEK tagit 8 Följande text bygger till stor del på uppgifter från Gunnel Bångman vid Trafikanalys samt Camilla Hjorth vid Trafikverket. 19

19 fram. SIKA:s uppgift inom ASEK bestod därför till stor del i att verka för att dessa myndigheter använde modellerna och kalkylvärdena på likartat sätt. Arbetet med en översyn av ASEK-värdena börjar med att ASEK-gruppen begär in underlag från forskare eller forskargrupper med förslag till rekommenderade kalkylvärden. I vissa fall ger även enskilda eller en grupp av ASEK-representanter förslag till rekommendationer baserat på aktuella och relevanta forskningsresultat. Arbetet pågår under 1 2 år och innebär ett intensivt arbete där framtaget underlag granskas och diskuteras. De rekommenderade värden och principer som ASEKgruppen sedan föreslår sammanställs och skickas till Verksforum, en grupp på hög chefsnivå, för beslut. I den nya organisationen för arbetet med ASEK kommer ansvarig chef på Trafikverket ta motsvarande beslut. Under tidsperioderna mellan varje översyn av värden och principer hålls ungefär 5 8 möten per år där informationsutbyte och forskningsbevakning sker eller där seminarier med PM om speciella viktiga frågor har presenterats och diskuterats. ASEK-gruppen har inte arbetat med att granska kalkylresultat eller att göra beräkningar efter att projekt har genomförts. Däremot har ASEK-gruppen arbetat med frågan om hur resultaten från en samhällsekonomisk kalkyl bör redovisas. Ett resultat av det arbetet är bland annat att ASEK har givit ut rekommendationer om resultatredovisning i form av ett dokument kallat Samlad effektbedömning (se avsnitt 3.1.2) Ett tydligt och klart kvalitetsmål är att ASEK-värdena skall baseras på aktuell och väl beprövad vetenskap. På grund av att värdena i första hand är till för att användas i trafiksektorns modellsystem måste dock vissa förenklingar göras. Ambitionsnivån är emellertid att ASEK-värdena skall vara starkt kopplade till aktuell och modern forskning. Det finns en stark koppling mellan forskningen och ASEKarbetet bland annat genom att de tidigare trafikverken, främst Vägverket, har satsat resurser på forskning men även genom att Vinnova sitter med i ASEK-gruppen. ASEK-gruppen har därmed indirekt haft vissa möjligheter att påverka inriktningen på forskningen. Medlemmar i ASEK-gruppen har också suttit med i referensgrupper till flera olika projekt. Det har med andra ord funnits flera kontaktytor mellan ASEK-gruppen och forskare än enbart de kontakter som varit i samband med översynerna av ASEK-värdena. Vid den senaste ASEK-översynen tillsattes ett vetenskapligt råd för att granska ASEK-gruppens förslag till rekommendationer och deras relevans ur vetenskaplig synpunkt. Rådet fick ganska kort tid på sig att granska eftersom det tillsattes först när förslagen till rekommenderade ASEK-värden hade sammanställts. För att bättre kunna utnyttja deras kompetens hade de behövt komma in lite tidigare i processen. För att kunna ha relevanta synpunkter på ASEK-värdena krävs det även en viss kännedom om trafiksektorns modellsystem där värdena i första hand ska användas. 20

20 I samband med att Trafikverket tagit över ansvaret för hela modellverksamheten, inklusive ASEK-arbetet, utvärderas den gamla verksamheten för att den fortsatta verksamheten ska kunna förbättras och bli mer effektiv. I och med att Trafikverket har tagit över ordförandeskapet har ASEK-gruppens arbetsuppgifter breddats något. Gruppen arbetsuppgifter är numera att: föreslå riktlinjer för samhällsekonomisk analys föreslå vilka samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder som bör användas vid analys av olika former av åtgärder inom transportområdet. rekommendera samt i vissa fall ta fram principer för vilken viktigare indata som skall användas för trafikprognoser och samhällsekonomiska analyser: - makroekonomiska indata - socioekonomiska indata - samhällsekonomiska kalkylvärden - och vissa effektsamband. förvaltning av ovanstående ASEK ska även samordna de forsknings- och utvecklingsinsatser som genomförs inom området. En nyhet i ASEK-arbetet är även att en rådgivande grupp, bestående av Jonas Eliasson, CTS; Maria Börjesson, CTS; Lars Hultkrantz, Örebro universitet och Lena Wieweg, VTI, har bildats för att säkerställa kvalitet i ASEK-arbetet. Istället för att granska arbetet i efterhand, finns expertkunskapen nu med från början när nya rekommendationer och värden ska tas fram. Enligt Gunnel Bångman på Trafikanalys, som tidigare arbetade på SIKA och ledde arbetet med ASEK, är den generella uppfattningen att ASEK-arbetet har fungerat och fyllt sitt syfte, men att det kan förbättras. ASEK har bidragit till enhetliga samhällsekonomiska analyser som är jämförbara mellan olika trafikslag. Enligt Gunnel har dock arbetet med ASEK-värdena inte varit tillräckligt transparent och öppet mot omgivningen. Det har inte tillräckligt tydligt framgått att ASEK-värdena är speciellt framtagna för att användas i transportsektorns modeller och inte i samhällsekonomiska modeller generellt. I ett projekt som genomfördes på uppdrag av Naturvårdsverket (Naturvårdsverket 2010) utreddes huruvida ASEK-värdena är lämpliga att använda som generella schablonvärden utanför transportsektorn. Resultaten av detta arbete blev att vissa av ASEK-värdena (värdet för ett statistiskt liv samt vissa av värdena för lokala och regionala effekter av luftföroreningar) kan användas som generell värdering, däremot bör inte ASEK-värdena för koldioxidutsläpp eller buller användas utanför transportsektorn. I alla sammanhang är det viktigt att redovisa vilka antaganden, avgränsningar och speciella förutsättningar som ligger bakom de värden som används. 21

21 Att finna lämpliga kalkylvärden är ingen enkel uppgift. Osäkerheterna blir därför ofta betydande, och där metodproblemen är alltför stora kommer vissa effekter att lämnas helt utanför kalkylerna. Inom ASEK-gruppen pågår ett kontinuerligt arbete att fylla dessa luckor. I arbetet med plattformen och speciellt vad gäller framtagandet av gemensamma kalkylvärden är erfarenheterna från ASEK arbetet värdefulla. En lärdom som kan dras av arbetet med ASEK är att det är viktigt att eventuellt framtagna värden presenteras på ett tydligt sätt och att det framgår i vilka sammanhang de kan användas, så att deras användningsområden och säkerhet/osäkerhet inte missbedöms Stöd kopplat till förordningen om konsekvensutredning Tillväxtverket har ett samordnande ansvar för att tillsammans med Ekonomistyrningsverket svara för metodutveckling, rådgivning och utbildning med anledning av Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (2007:1244). Tillväxtverket har även, i samarbete med Ekonomistyrningsverket, tagit fram ett webbverktyg som beskriver de olika delarna i en konsekvensutredningen och där man praktiskt kan sammanställa konsekvensutredningen. I mallen finns hjälptexter som syftar till att förklara varför de olika delarna av konsekvensutredningen är viktiga att belysa, men även till att ge viss vägledning om vilken information som efterfrågas i anslutning till de olika punkterna. Verktyget och hjälptexterna innehåller dock inte någon vägledning om t ex vilka analytiska metoder som ska tillämpas eller vilken omfattning konsekvensutredningen bör ha. Tillväxtverket tillhandahåller också en databas över företagens administrativa kostnader. Kostnaderna mäts enligt den s.k. Standardkostnadsmodellen. (Standard Cost Model, SCM). Modellen har utvecklats i Holland och tillämpas idag av alla länder i EU samt av Europeiska kommissionen och OECD. Modellen bygger på värderingar av hur mycket tid ett normaleffektivt företag avsätter för att hantera de krav som finns i lagstiftningen på de sätt som de är avsedda att följas. Sedan 2004 har man arbetat med att mäta företagens administrativa kostnader enligt denna modell. Från 2006 och framåt har mätresultat samlats i databasen Malin. Databasen har skapats för att stödja departement och myndigheters arbete med att förbättra regelverket i Sverige. Ekonomistyrningsverket bistår Tillväxtverket med synpunkter på deras arbete samt deltar i deras utbildningar där de har föreläsning om verksamhetslogik/effektkedjor som en metod att använda för resonera om vilka som berörs och vilka konsekvenser som eventuellt kan identifieras. Regelrådet 9 är en fristående statlig kommitté som granskar utformningen av förslag till nya och ändrade regler som kan få ekonomiska effekter för näringslivet. Regelrådet ska ta ställning till om nya och ändrade regler utformas så att de uppnår sitt syfte på ett enkelt sätt och till lägsta administrativa kostnad för företagen. Regelrådet ska också bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet. Regelrådet följer utveck- 9 Information om Regelrådet har hämtats från Regelrådets hemsida. 22

22 lingen inom regelförenklingsområdet och lämnar information och råd som kan främja en kostnadsmedveten och effektiv regelgivning. Departement och myndigheter ska skicka in underlag till Regelrådet som har en rådgivande funktion i förhållande till dessa. Närmare bestämmelser om detta finns i förordningen (2008:530) om myndigheters inhämtande av yttrande från Regelrådet och i Riktlinjer för Regeringskansliets överlämnande av underlag till Regelrådet. Regelrådet offentliggör sina yttranden om olika utredningar och Tillväxtverket hänvisar till de som tillstyrkts som goda exempel. 3.2 Behov av förbättring Behov enligt tidigare utredningar NATURVÅRDSVERKET 2004 I Naturvårdsverkets rapport från 2004 (Ekonomiska konsekvensanalyser i myndigheternas miljöarbete förslag till förbättringar, rapport 5398) framgår att kvaliteten på ekonomiska konsekvensanalyser av förslag till förändringar inom miljöområdet måste förbättras avsevärt. Naturvårdsverket bedömer att myndigheterna måste satsa dubbelt så mycket resurser som i dag, d.v.s. en ökning från mindre än en halv procent till en procent av myndigheternas totala tid. Det finns ett allmänt behov av utveckling av modeller som kan användas i ekonomiska analyser och av en satsning på ekonomisk värdering av miljöförändringar, d.v.s. av de miljöpolitiska förslagens nytta. Naturvårdsverket ansåg att regeringen eller regeringskansliet bör ge tydliga signaler om hur en konsekvensanalys bör utformas och i de fall konsekvensanalyserna inte håller måttet bör utredningen returneras och myndigheten få ytterligare tid för att komplettera sin utredning. Naturvårdsverket menade att en centralt placerad grupp vid regeringskansliet skulle, för en period om tre år, stödja och kontrollera arbetet med att förbättra de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna. Förutom rådgivning och granskning skulle denna grupp kunna utse och premiera goda exempel på konsekvensanalyser. Naturvårdsverket tyckte att samhällsekonomiska konsekvensanalyser bör utföras av personer med ekonomisk/miljöekonomisk kompetens i nära samarbete med andra experter. Samarbetet mellan myndigheter och med samhällets övriga aktörer måste förbättras. Nuvarande förordningar är inte tillräckliga som instruktion varför det krävs någon form av ytterligare handledning SVENSKA MILJÖMÅL ETT GEMENSAMT UPPDRAG 2005 Svenska miljömål ett gemensamt uppdrag (regeringens proposition 2004/2005:150) konstaterar att det saknas konsekvensanalyser och utvärderingar för många styrmedel och miljökvalitetsmål. Man menar att användningen av ekonomiska modeller för att analysera konsekvenser av åtgärder på miljöområdet liksom metoderna för ekonomisk värdering av miljönytta bör utvecklas. Arbetet med konsekvensanalyser behöver förstärkas och samordnas bättre mellan miljömålsmyndigheterna. Man menade att metoderna för ekonomisk värdering av miljönytta 23

23 behöver utvecklas liksom ekonomiska modeller för analys av konsekvenser av stora och komplexa förändringar i samhället. Det finns också ett behov av modellutveckling på miljöområdet, t.ex. när det gäller biodiversitet, miljörelaterad ohälsa, vatten och avfall RIKSREVISIONEN 2005 Riksrevisionen skriver i sin rapport Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite (RiR 2005:1) att miljömålsrapporteringen i stor utsträckning saknar skattningar av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter. Vissa effekter finns beskrivna för enskilda åtgärder men en översiktlig beskrivning av åtgärder och kostnader för att uppnå miljökvalitetsmålen saknas. Rapporteringen från Miljömålsrådet ger inte ett tillräckligt underlag för att kostnadsberäkna åtgärder ett underlag som skulle ha kunnat ligga till grund för att belysa målkonflikter, vilket är en i delmålspropositionen uttalad uppgift för Miljömålsrådet. Riksrevisionen rekommenderar att förbättringar behöver ske när det gäller överskådlighet, skattning av de statsfinansiella och samhällsekonomiska kostnaderna för olika åtgärder och belysningen av eventuella målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som beslutats av riksdagen MILJÖMÅLEN I NYA PERSPEKTIV BETÄNKANDE AV UTREDNINGEN AV MILJÖMÅLSSYSTEMET 2009 Utredningen av miljömålssystemet bedömde att konsekvensanalyserna i miljömålssystemet har blivit bättre över tiden men att tillämpningen bör fortsätta att utvecklas. Utredningen identifierade utvecklingsbehov vad gäller bl.a. entydig användning av begrepp och transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag. De tyckte dessutom att verktyg för att bedöma hur mycket arbete som är lämpligt att lägga ned på en specifik konsekvensanalys behöver utvecklas samt att viss modellutveckling också behövs. Utredningen ville ge Konjunkturinstitutet i uppdrag att samordna en myndighetsgemensam plattform med forskaranknytning för att löpande utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser. De tyckte att plattformen behövde en bas av miljöekonomisk kompetens och knyter naturvetenskaplig och annan sakkompetens till sig i aktuella frågeställningar SVENSKA MILJÖMÅL FÖR ETT EFFEKTIVARE MILJÖARBETE Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete (regeringens proposition 2009/10:155) hänvisar till Miljömålsrådets båda rapporter från 2004 och De beskriver det arbete som görs inom Europeiska kommissionen där alla konsekvensanalyser granskas av The Impact Assessment Board of the European Commission. Kvalitetsäkringsfunktionen har lett till transparenta analyser och bättre förslag och har ibland resulterat i andra förslag än de mer rutinmässiga lösningarna. Som framgår av avsnitt aviserar man ett uppdrag till Naturvårdsverket att samordna utveckling av konsekvensanalyser via en plattform. Syftet ska vara att konsekvens- 24

24 analyser ska användas mer i miljöarbetet bl.a. för att precisera etappmål och analysera alternativa styrmedel. De menar att det behövs metodutveckling för flera av stegen i en konsekvensanalys, entydig användning av begrepp, transparenta metoder och arbetssätt för att öka jämförbarheten mellan olika förslag samt regelbundet uppdaterad omvärldsbevakning Behov som framkommit på möten hösten 2010 I detta avsnitt redovisas en kort sammanfattning av vilka behov som framhållits på de möten som Naturvårdsverket anordnat i detta projekt (se avsnitt 2.5). Både myndigheter och forskare menade att det ofta saknas transparens i de konsekvensanalyser som görs av olika förslag. Det framgår inte hur man har kommit fram till den rekommendation om beslut som görs. Analyserna går sällan att jämföra eftersom de inte är strukturerade eller utförda på samma sätt. Olika myndigheter kan ha olika uppfattning om när det ska göras samhällsekonomiska analyser och vilken ambitionsnivå de ska ha. Alla tre grupper (myndigheter, forskare och näringslivet) är eniga om att indirekta och långsiktiga effekter ofta inte inkluderas i analyserna. Allmänna jämviktsanalyser görs oftast inte och inte heller analyser av hur åtgärder eller styrmedel påverkar andra områden mål än det som avses. Hänsyn till målkonflikter och till s.k. spridningseffekter är begränsad. En anledning till att det i många fall är stuprörsanalyser som genomförs är att olika myndigheter ansvarar för olika miljömål, det blir därför ingen som gör övergripande analyser vad gäller målkonflikter och synergier. Det saknas också ofta känslighetsanalyser. Forskarna menade att efterfrågan på forskning som är kopplad till samhällsekonomiska konsekvensanalyser har varit väldigt liten. Det stora problemet ligger dock inte i att befintlig forskning inte används utan i mer grundläggande faktorer som t.ex. att få en vettig struktur på konsekvensanalyserna, att skilja på vad som är åtgärd och styrmedel etc.. Myndigheterna menade att forskningen har en viktig roll när det gäller hantering av risk och osäkerhet. Man menar att ASEK-gruppen är exempel på ett arbete där det finns ett mellanled med experter mellan forskarna och myndigheter som arbetar för att göra forskningen mer tillämpbar samma modell borde kunna användas inom andra områden än transport. Liknade arbetssätt, med ett mellanled som gör forskningen mer tillämpar, finns i bland annat England. Både forskare och myndigheter lyfte problemet med avsaknad av värderingar av nyttan av olika åtgärder i samhällsekonomiska konsekvensanalyser. Acceptansen för användning av resultat från värderingsstudier behöver öka. Att värdera icke prissatta varor genom värderingsstudier medför osäkerheter och på grund av dessa osäkerheter är man skeptisk till resultaten från sådana och 25