Kommunstyrelsens uppsiktsplikt

Transkript

1 Revisionsrapport* Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Gällivare Kommun Januari 2008 Hans Forsström, certifierad kommunal revisor Andreas Jönsson *connectedthinking

2 Hans Forsström Andreas Jönsson

3 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning och revisionell bedömning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Metod, material och avgränsning Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Uppsiktsplikt enligt kommunallagen Kommunstyrelsens utformning av uppsikten Gällivare kommun Organisation nämnder och bolag Kommunens styrdokument Budgetregler i Gällivare kommun Kommunstyrelsens reglemente Övriga nämnders reglementen Bolagsordningar och ägardirektiv Granskningsiakttagelser Kommunstyrelsens utövande av uppsikten Rapportering från nämnder och bolag Rapportering till fullmäktige...10

4 1 Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av Gällivare kommuns förtroendevalda revisorer har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB granskat kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Revisorernas bedömning av väsentlighet och risk har legat till grund för valet av granskningsinriktning. Granskningen syftar till att bedöma om kommunstyrelsens uppsikt över nämndernas och företagens verksamhet är ändamålsenlig och tillräcklig. Vår bedömning redovisas nedan under respektive fokusområde. Formerna för uppsikten Uppsikten kan sägas ske dels genom formella möten i samband med årsredovisning och delårsrapport samt vid månatliga rapporteringar till Ks från nämnder och bolag, dels genom träffar med ordföranden för nämnder och bolag. Kommunstyrelsen resonerar kring att formalisera dessa träffar mer för att strukturera och utveckla uppsikten över nämnderna och bolagen. Utöver detta sker kontakt när särskilda situationer uppstår där kommunstyrelsen känner ett behov av att hålla sig informerad och ha en dialog med nämnd/bolag. Vår bedömning är att formerna för uppsikten i huvudsak är ändamålsenlig, dock kan den löpande och aktiva uppsikten utvecklas. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att fullfölja sin ambition att utveckla uppsikten genom att hålla regelbundna formaliserade möten med nämnds- och bolagsordförandena i syfte att hålla sig informerad om deras verksamhet och ekonomi. En kontinuerlig uppsikt förbättrar möjligheterna till kontinuerliga riskbedömningar, vilket i förlängningen också förbättrar potentialen till ett förebyggande arbete med god intern kontroll. De månatliga rapporteringarna från nämnderna sker genom föredragningar för kommunstyrelsen av ledande tjänstemän på förvaltningarna. Återkopplingen från styrelsen till nämnderna går som regel motsvarande väg, d.v.s. genom föredragande tjänsteman. Omfattning och innehåll i styrelsens uppsikt Genom de traditionella styrinstrumenten, delårsrapport och årsredovisning, samt genom de månatliga lägesrapporterna från nämnderna, är uppsikten främst inriktad på ekonomi. Begäran om upplysningar Begäran om upplysningar sker främst vid budgetmöten, i samband med delårsrapport och årsredovisning, samt i förekommande fall vid kvartalsrapporteringar. I övrigt sker begäran främst i de fall situationer uppstår där kommunstyrelsen känner ett särskilt behov av att hållas informerad. 1

5 Rapporteringen till fullmäktige Rapporteringen från kommunstyrelsen till kommunfullmäktige sker till största del i samband med delårsrapporter och årsredovisningar. Fullmäktige har ambitionen att kalla respektive nämnd en gång per år för att berätta om sin verksamhet. Någon specifik rapportering till fullmäktige av utfallet av styrelsens uppsikt över nämnder och bolag förekommer inte. 2

6 2 Inledning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Gällivare kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB granskat kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Revisorernas bedömning av väsentlighet och risk har legat till grund för valet av granskningsinriktning. 2.1 Bakgrund Enligt kommunallagen ska styrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över nämndernas och företagens verksamhet. Styrelsen ska uppmärksamt följa de frågor som kan ha inverkan på kommunens ekonomiska ställning samt hos fullmäktige göra de framställningar som behövs. Styrelsen får från övriga nämnder och beredningar begära in de upplysningar som de behöver för att fullgöra sitt uppdrag. 2.2 Syfte och revisionsfrågor Granskningen syftar till att bedöma om kommunstyrelsens uppsikt över nämndernas och företagens verksamhet är ändamålsenlig och tillräcklig. Följande områden kommer att fokuseras: Formerna för uppsikten Omfattning och innehåll i styrelsens uppsikt Begäran om upplysningar Rapporteringen till fullmäktige 2.3 Metod, material och avgränsning Granskningen har genomförts genom studier av reglementen, bolagsordningar och ägardirektiv. Vidare har intervjuer hållits med nämndsordföranden, kommunalråd, kommunchef och kommunfullmäktiges ordförande samt ordförandena för Matlaget, Värmeverket och Top bostäder. Granskningen är ifråga om kommunala bolag avgränsad till helägda bolag och bolag där kommunen är majoritetsägare. 3

7 3 Kommunstyrelsens uppsiktsplikt 3.1 Uppsiktsplikt enligt kommunallagen Bland kommunstyrelsens övergripande uppgifter ingår att leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Detsamma gäller verksamhet som bedrivs av de kommunala företagen (6 kap. 1 kommunallagen). Uppsiktsregeln gäller även delägda bolag. Lednings- och samordningsrollen innefattar uppgiften att kontrollera att nämnder och bolag bedriver sin verksamhet i enlighet med fullmäktiges mål- och riktlinjer, att författningar efterlevs och att den ekonomiska förvaltningen är effektiv och säker. Kommunstyrelsen har således en skyldighet att utöva löpande tillsyn och styrelsen bestämmer formerna för hur tillsynen skall gå till. Formerna kan exempelvis bestå i krav på kontinuerliga ekonomiska rapporter, riskbedömningar av borgensåtaganden eller stickprovsgranskningar. Uppsikten anses, enligt SKL: s kommentarer till kommunallagen, vara begränsad till rätten att göra påpekanden, lämna råd och anvisningar. Om nödvändigt kan styrelsen även se till att kommunfullmäktige ingriper. Därmed har inte kommunstyrelsen befogenhet att besluta i annan nämnds ställe, inhibera annan nämnds beslut eller gripa in i den myndighetsutövning som är en annan nämnds uppgift. Ifråga om uppsikten över kommunala företag kan inte styrelsen med kommunallagen som grund begära in yttranden och upplysningar på samma sätt som när det gäller nämnderna. För att styrelsen ska kunna fullgöra sin uppsiktsplikt bör därför företagen åläggas att lämna de uppgifter som behövs genom ägardirektiv. 3.2 Kommunstyrelsens utformning av uppsikten Det finns ingen fastlagd god sed eller praxis vad gäller formerna för kommunstyrelsens uppsikt. Med andra ord är det upp till styrelsen att själv utforma system och rutiner för att fullgöra sin uppsiktsplikt. Paralleller bör dock kunna dras mellan styrelsens internkontrollansvar för sina egna verksamhetsområden och kommunstyrelsens uppsiktsplikt över de andra nämndernas och företagens verksamheter. Intern kontroll är ett begrepp i kommunallagen som berör nämndernas ansvar för sina verksamhetsområden (6 kap. 7 2 st.). Den interna kontrollen kan avse ansvar och befogenheter, redovisningssystem och administrativa system - i syfte att stärka ändamålsenligheten i verksamheten och att verksamheten bedrivs effektivt och säkert. Utformningen av denna måste bygga på en helhetssyn på den kommunala verksamheten och utifrån beaktande av risk- och väsentlighetsaspekter. 4

8 En god intern kontroll kännetecknas bl.a. av ändamålsenliga och väl dokumenterade system och rutiner för styrning samt att organisationen har god kunskap om styrprocessen en rättvisande och tillförlitlig redovisning och övrig information om verksamheten som underlag för problemidentifikation och beslut säkerställande av att lagar, policys, reglementen och andra styrdokument tillämpas skydd mot förluster eller förstörelse av kommunens tillgångar eliminering eller upptäckt av allvarliga fel, oavsiktliga som avsiktliga Detta skulle således kunna ses som utgångspunkter när det gäller hur kommunstyrelsen väljer att utforma sin uppsiktsplikt. 5

9 4 Gällivare kommun 4.1 Organisation nämnder och bolag Gällivare kommuns nämndsorganisation består, utöver kommunstyrelsen av; service- och tekniknämnden; socialnämnden; barn-, utbildnings- och kulturnämnden samt miljö- och byggnämnden. Bolag som ägs till minst 50 % av kommunen är Matlaget i Gällivare AB, Gällivare Värmeverk AB, Top bostäder AB och Malmfältens Kraftverk AB. Matlaget ägs till 60 % av Gällivare kommun och till 40 % av Norrbottens läns landsting. Värmeverket och Top bostäder är helägda bolag. Ägandet av Malmfältens Kraftverk är delat mellan Kiruna och Gällivare kommuner, 50 % vardera. 4.2 Kommunens styrdokument Kommunens styrdokument med bäring på styrelsens uppsiktsplikt består av budgetreglerna, nämndernas reglementen samt de kommunala bolagens bolagsordningar och ägardirektiv Budgetregler i Gällivare kommun Budgetreglerna, reviderade i mars 2007, anger bland annat riktlinjerna för vid vilka tidpunkter ekonomisk rapportering och prognoser ska lämnas, samt vem som ska delges denna information. Här framgår att rapportering och prognos för året månatligen ska lämnas till kommunstyrelsen och delges kommunfullmäktige. Delårsbokslut ska enligt budgetreglerna upprättas per augusti och behandlas av kommunstyrelsen senast under oktober och delges fullmäktige Kommunstyrelsens reglemente Reglementet är senast reviderat av fullmäktige i november 2007 och gäller från och med den 1 december Enligt reglementet ingår det i kommunstyrelsens styrfunktion att övervaka att de av fullmäktige antagna målen och planerna för verksamheterna och ekonomin efterlevs, samt att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt. Kommunstyrelsen ska också tillse att det från samtliga nämnder sker en uppföljning till fullmäktige om hur verksamheten utvecklas och hur det ekonomiska läget är under budgetåret. Fortlöpande uppsikt ska ske över verksamheten i de företag som kommunen helt eller delvis äger, eller annars har intresse i. Uppsikten gäller främst företagens förhållande till 6

10 ändamål, ekonomi och efterlevnad av direktiv, men även vad gäller andra förhållanden som kan vara av betydelse för kommunen Övriga nämnders reglementen I reglementena för service- och tekniknämnden ( ), socialnämnden ( ) samt barn-, utbildnings- och kulturnämnden ( ) framgår att redovisning av verksamhetens utveckling och medelsförvaltning under föregående budgetår ska ske till kommunstyrelsen inom en av styrelsen angiven tid. Nämnderna ska också regelmässigt rapportera verksamhetens utveckling och den ekonomiska ställningen under budgetåret. För miljö- och byggnämnden gäller enligt deras reglemente ( ) att rapportering regelmässigt ska ske till kommunstyrelsen om hur myndighetsutövningen fungerar Bolagsordningar och ägardirektiv Bolagsordningar finns för Top bostäder AB, Gällivare Värmeverk AB och Matlaget i Gällivare AB. En ny bolagsordning för Matlaget i Gällivare AB håller på att utarbetas men har avstannat i avvaktan på landstingsstyrelsens synpunkter på innehållet. Ägardirektiv finns upprättade för Top bostäder AB och Gällivare Värmeverk AB. Ett förslag till ägardirektiv för Matlaget i Gällivare AB har tagits fram, men i avvaktan på landstingets beslut angående detta har direktivet inte antagits. Noteras kan att ägardirektiven för Värmeverket är betydligt mer detaljerade än direktiven för Top bostäder med avseende på kommunstyrelsen uppsikt av bolagen (se nedan). För Malmfältens Kraftverk AB finns inga ägardirektiv framtagna. Kommunstyrelsen uppger att det inte förekommer någon aktivitet i bolaget, och därmed har inget intresse funnits att upprätta sådana Top bostäder AB Av bolagsordningen framgår att kommunstyrelsen när som helst äger rätt att ta del av bolagets handlingar och räkenskaper samt i övrigt inspektera bolaget. Bolaget ska också varje kvartal rapportera till styrelsen om sin verksamhet. Enligt ägardirektivet ska även samtliga ägardirektiv avrapporteras två gånger per år utöver bokslutsrapporteringen Gällivare Värmeverk AB Bolagsordningen för Värmeverket är i princip samma som för Top bostäder, d.v.s. att kommunstyrelsen har rätt att ta del av handlingar och räkenskaper samt i övrigt inspektera bolaget och dess verksamhet. Bolaget är instruerat att varje kvartal rapportera till kommunstyrelsen om sin verksamhet. 7

11 Enligt ägardirektivet för Gällivare Värmeverk AB ska bolaget informera kommunstyrelsen löpande, på det sätt som styrelsen begär. Protokoll från bolagsstämmor, årsredovisning, revisionsberättelse, nyckeltalsredovisning och redovisning av måluppfyllelse ska skriftligen redovisas löpande. Kommunstyrelsen har ingen granskningsrätt eller informationsskyldighet vad gäller handling eller förhållande där sekretess gäller enligt lag. Av direktivet framgår vidare att bolaget ska tillhandahålla kommunstyrelsen underlag för upprättande av årsredovisning, budgetplaner och prognoser vid de tidpunkter kommunstyrelsen begär. Bolagets fastställda budget ska delges kommunstyrelsen senast under december månad året före budgetåret. I frågor om taxor, större investeringar (större än 20 basbelopp under löpande räkenskapsår), lån och placeringar i finansiella instrument och valuta ska bolaget samråda med kommunstyrelsen. Vid frågor av principiell beskaffenhet eller av större vikt ska fullmäktige beredas möjlighet att yttra sig innan beslut fattas. Uppstår tveksamhet om frågor av detta slag ska bolaget samråda med kommunstyrelsen. 8

12 5 Granskningsiakttagelser 5.1 Kommunstyrelsens utövande av uppsikten Av intervjuerna med nämndsordföranden framgick att kommunstyrelsen utövar sin uppsikt främst genom möten i samband med delårsrapportering och årsbokslut samt genom regelbundna möten där nämndsordföranden, presidiet och förvaltningscheferna deltar. Nämnderna nämner även partigruppsdiskussioner som viktiga forum för dialog, vilka dock formellt sett inte kan ses som en del av kommunstyrelsens uppsikt. Den löpande aktiva uppsikten sker främst i samband med särskilda händelser som kräver att styrelsen är informerad. Kommunstyrelsen tar initiativ till träffar då särskilda situationer uppstår eller om de ser att en viss verksamhet inte går bra ekonomiskt. Från nämndernas sida efterlyses ett större intresse för nämndernas verksamhetsområden med en kontinuerlig dialog från kommunstyrelsens sida. Kommunstyrelsen uppges visa intresse för bolagens verksamheter och ha goda intentioner att utveckla uppsikten, enligt intervju med ordförandena för Matlaget, Värmeverket respektive Top bostäder. Möten med kommunstyrelsen sker formellt i samband med ekonomiska rapporteringar och budgetmöten, samt genom ägarsamråd två gånger per år utifrån en tolkning av ägardirektiv och bolagsordningar. Enligt styrelsen finns behov av att formerna för ägarsamråden formaliseras ytterligare för att få en tydligare struktur på uppsikten. Träffar sker även informellt genom s.k. dialogmöten. Enligt kommunstyrelsen sker dessa möten på gehör, när signaler om ett behov av att träffas når kommunstyrelsen. Vid de informella mötena finns möjlighet att ventilera tankar utan att protokoll förs och utan att några beslut tas. Enligt de intervjuade överväger kommunstyrelsen att se över och koordinera ägardirektiven för bolagen. I detta ligger också att koordinera rapportrutiner och -perioder mellan bolagen och de kommunala nämnderna. Kommunstyrelsen diskuterar också att införa ett arbetssätt för uppsikten gentemot nämnderna liknande rutinerna för ägarsamråden. Från nämndernas sida anses att den dialog man har med kommunstyrelsen idag är god i den meningen att styrelsens roll är klar, exempelvis att styrelsen inte försöker ge nämnderna direktiv. Det uppges av de intervjuade nämndsrepresentanterna tidigare ha förekommit situationer där styrelsen försökt ta över vissa frågor och ärenden som ligger inom annan nämnds område, men några aktuella exempel på detta finns inte enligt nämndernas ordföranden. 9

13 Enligt styrelsens ordförande har det också hänt att nämnd har försökt att få styrelsen att ge direktiv i vissa frågor som hört till nämndens eget ansvarsområde, varvid styrelsen har förklarat att det vore att överskrida sina befogenheter. Av miljö- och byggnämnden framhålls att kommunstyrelsen indirekt kan styra nämndens arbete genom att fördela resurserna för nämnden. Detta i och med att nämndens personal- och verksamhetsbudget ligger under kommunstyrelsen, medan nämnden bara kontrollerar budgeten för själva nämndsarbetet. Från bolagens sida uppges att dialogen med kommunstyrelsen sker på en bra nivå där styrelsen vet sin roll och agerar inom ramen för uppsikten. 5.2 Rapportering från nämnder och bolag Den rapportering som sker regelbundet efter fastlagda rutiner är månatlig ekonomisk rapportering från nämnderna, delårsrapportering och rapportering i samband med årsredovisning. För Värmeverket och Top bostäder gäller även kvartalsrapportering av verksamheten. Enligt kommunstyrelsens ordförande fungerar detta bra. Ägardirektiv och bolagsordningar för bolagen ska dock ses över för att skapa en mer liktydig och lättarbetad situation för bolagen avseende rapporteringen. Den månatliga ekonomiska rapporteringen från nämnderna sker genom föredragning av ledande tjänstemän på förvaltningarna. Om nämnden har en ekonomisk situation de inte kan hantera ska detta tillsammans med en åtgärdsplan tas upp med styrelsen. Återkoppling från kommunstyrelsen till nämnderna uppges av de intervjuade ske främst genom nämndens föredragande tjänsteman. 5.3 Rapportering till fullmäktige Kommunstyrelsens rapportering till kommunfullmäktige sker i samband med delårsrapport och årsredovisning. Fullmäktiges ordförande anser att det skulle vara välkommet om styrelsen även återrapporterade verkställighet och effekter av de beslut som fattats i fullmäktige, vid tillfällen utöver delårsrapportering och årsredovisning. Rapportering till kommunfullmäktige sker även vid vissa tillfällen direkt från nämnderna när fullmäktige sammanträder. Fullmäktige har ambitionen att kalla respektive nämnd en gång per år för att berätta om sin verksamhet. Den rutin för återrapporteringen av kommunstyrelsens uppdrag enligt reglementet, att tillse att det från samtliga nämnder sker en uppföljning till fullmäktige om hur verksamheten utvecklas och hur det ekonomiska läget är under budgetåret, omfattar delårsrapport och årsredovisning. Utöver detta finns ingen rutin eller fastlagda former för rapportering till fullmäktige. 10