2003:20. Effektivitetsgranskning av kriminalvården

Transkript

1 2003:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården

2 Enheten för styrningsfrågor DATUM DIARIENR 1 (1) /199-5 ERT DATUM ER BETECKNING Ju2002/3013/KRIM Regeringen Justitiedepartementet STOCKHOLM Uppdrag till Statskontoret att granska kriminalvården Regeringen uppdrog den 25 maj 2002 åt Statskontoret att granska delar av kriminalvårdens verksamhet samt lämna förslag till effektivisering av analyserad verksamhet. De delar som har omfattats av Statskontorets granskning är fängelserna samt myndigheten Transporttjänsten. Statskontoret har också följt upp vilket genomslag Riksrevisionsverkets tidigare granskning fått på verksamheten. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 29 augusti Statskontoret överlämnar härmed, som en slutredovisning av uppdraget, rapporten Effektivitetsgranskning av kriminalvården (2003:20). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för enheten för styrningsfrågor, och organisationsdirektör Magnus Svantesson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Magnus Svantesson POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL FAX: statskontoret@statskontoret.se FAX DIREKT:

3 Innehåll 1 Sammanfattning Uppdraget Granskning av effektiviteten Styrning av verksamheten God hushållning (produktivitet) Förebygga återfall i brott Omvårdnad och human behandling Samhällskydd Rättssäkerhet Uppföljning av RRV:s granskning KVS styrning och samordning Uppföljning och resultatmått Planering och budgetering Regional organisation Lokal myndighetsorganisation Placeringsverksamheten Styrningen av programverksamheten IT-frågor Byggprocessen Upphandling Samverkan Beläggningssituationen i fängelserna Beläggningsstatistiken Fullt överallt Platsbehovet i ett längre perspektiv Behovet av differentiering Placeringssystemet Åtgärder för att möta behovet på kort sikt Anstaltsstruktur Transporttjänsten Förslag Fristående tillsyn Lokala myndigheter blir enheter i KVV God omsorg även för psykiskt sjuka Bättre stöd efter den villkorliga frigivningen Forskningsprogram om återfallseffekterna Strategi för kostnadssänkningar Centralisering av administrativa funktioner Resultatuppföljning i förhållande till mål 43 5

4 2 Uppdrag, bakgrund, arbetssätt Uppdrag Bakgrund Tidigare reformer inom kriminalvården RRV:s granskning Arbetssätt Effektivitetsbegreppet Inriktning av analysarbetet Arbetssätt Övriga pågående utredningar 59 3 Kriminalvården i dag Kriminalvården i rättsväsendet Kriminalvårdens uppdrag Uppgifter och mål Organisation och personal Kriminalvårdsverket Personal Finansiering och kostnader Finansiering Kostnader Resultat för verksamhetsgrenen anstalt Produktivitet Prestationer 74 4 Styrning av verksamheten Statsmakternas övergripande styrning Regeringens styrning av kriminalvården Reglering av uppgifter Finansiell styrning via förvaltningsanslag Ekonomisk styrning av tilldelade medel Målstyrning Resultatstyrning Dialoger och informell styrning KVS styrning av verksamheten Finansiell styrning Organisatorisk och administrativ styrning Utvecklingstrender 94 6

5 5 Kriminalvården i andra länder En nordisk jämförelse år Några intressanta skillnader i dag Kostnader Andel av befolkningen i fängelse Ändringar i straffsystemet Åtgärder mot ökande beläggning Regler för frigivning vid fängelsestraff Återfall Redovisning per land Danmark Norge Finland Nederländerna Kanada Storbritannien Åtgärder efter RRV:s granskning KVS styrning och samordning Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder Uppföljning och resultatmått Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder Planering och budgetering Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder Regional organisation Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder Lokal myndighetsorganisation Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder 140 7

6 6.6 Placeringsverksamheten Förutsättningar för placeringsverksamheten Organisation och rutiner IT-stöd Styrningen av programverksamheten Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder IT-frågor Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder Byggprocessen Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder Upphandling Vidtagna åtgärder Bedömning av effekter Kvarstående hinder Samverkan inom rättsväsendet Kriminalvårdens medverkan vid domstolsförhandlingar Utnyttjande av häktesplatser och arrester Samverkan utanför rättsväsendet Normaliseringsprincipens tillämpning Stimulera forskning och ideella organisationer Resursutnyttjandet i fängelserna Hur platser definieras och statistikförs Definitioner Statskontorets överväganden Beläggningssituationen Nuvarande beläggningssituation Platsbehovet i ett längre perspektiv Prognoser för framtiden Anpassning av antal platser till behovet Behovet av differentiering Nuvarande regler Differentiering ökar platsbehovet Statskontorets slutsatser 205 8

7 7.4 Placeringssystemet Regler Organisation Rutiner IT-stöd Förslag till fortsatt utveckling Åtgärder för att möta behovet på kort sikt Kö för att verkställa fängelsestraff Dubbelbeläggning i befintliga celler Överföring till verkställighet i utländska fängelser Ökad användning av behandlingshem m.m Varierande tidpunkt för villkorlig frigivning Vidgad användning av IÖV Anstaltsstruktur Nuvarande struktur Nuvarande utbyggnadsplaner Färre och större anstalter Övergripande beslutsfattande Transporttjänsten Bakgrund Kriminalvården övertar transportuppgifter från polisen Kriminalvårdens transporttjänst bildas Transporttjänsten i dag Uppgifter Organisation och bemanning Det operativa arbetet Styrning Kostnader och finansiering Transporttjänstens kundundersökning Den lokala transportverksamheten vid häkten och anstalter Iakttagelser och överväganden Uppdraget Ändamålsenlighet med den nuvarande ordningen Hinder för ett effektivt utnyttjande av transportresurserna inom kriminalvården och samhället i övrigt Behov av ändrad lagreglering för Transporttjänstens verksamhet och riktlinjer för samverkan med polisen Möjlighet att lämna över uppdrag direkt till TPT samt avgiftsfinansiering av vissa transporter Myndighetsstrukturen 301 9

8 9 Behov av ytterligare åtgärder En fristående tillsynsorganisation Nuvarande tillsyn av kriminalvården Tillsynen inom vissa andra myndighetsområden Statskontorets överväganden och förslag Kriminalvården en myndighet Myndighetsstrukturen inom kriminalvården Utvecklingstrender för koncernmyndigheterna Överväganden och förslag Sjukvård, tandvård och psykisk ohälsa Sjukvården för fängelsedömda Omhändertagande av psykiskt sjuka Tandvård Stöd till villkorligt frigivna Regelverket och normaliseringsprincipen Behovet av stödjande insatser efter frigivningen Statskontorets överväganden Minska återfall i brott Mål Kriminalvårdens förutsättningar Påverkansmetoder Styrning och uppföljning Att mäta hur många som återfaller Hittills redovisade resultat Utvärderingar Statskontorets överväganden Bättre mål och resultatmått Ett tydligt mål för kriminalvården Exempel på resultatmått Exempel på mått Centralisering av administrativa funktioner Kan kostnaderna sänkas? 356 Bilagor 1 Uppdraget till Statskontoret Verkställighetsformer Vissa andra granskningar och studier av kriminalvården Transporttjänstens organisation

9 1 Sammanfattning Huvudbudskapen i denna rapport är följande: för att undvika framtida kostnadsökningar krävs mer än ett stramt budgetarbete beslut om ambitionsnivåändringar och långsiktiga strukturella åtgärder behöver fattas på ledningsnivå eller på politisk nivå, mål och uppgifter behöver förtydligas och en samlad resultatuppföljning ske för samtliga delmål. Tilldelning av anslagsmedel bör ske med hänsyn till faktiska prestationer snarare än prognoser, åtgärderna för att möta nuvarande beläggningssituation är inte tillräckligt kraftfulla för att skapa erforderliga marginaler för prognosmissar bl.a. kan vissa lagändringar krävas för att frigöra ett hundratal anstaltsplatser, tillsynen av kriminalvården bör flyttas från kriminalvården till en särskild tillsynsmyndighet som också bör utreda händelser som rör hot och våld, kriminalvården bör organiseras som en myndighet nuvarande lokala myndigheter bör ombildas till något färre enheter inom verket, anstaltsstrukturen bör förändras så att färre och större anstalter inrättas där samlokalisering sker med myndighetsledning och frivård, kriminalvårdens omhändertagande av psykiskt sjuka behöver förbättras, för att minska återfall i brott bör bättre stöd ges från kriminalvården under den villkorliga frigivningen ev. på bekostnad av åtgärder under anstaltsvistelsen, viss administration avseende ekonomi, löner, upphandling och löpande verksamhet kan centraliseras t.ex. kan placeringen av frifotingar ske mer centraliserat och därigenom spara cirka 30 årsarbetskrafter, 11

10 transporttjänsten bör få befogenhet att, mot ersättning, ta uppdrag direkt av dem som idag kan begära biträde av polis, en effektiv kriminalvård kräver mer säkra kunskaper om samband mellan åtgärder och effekter ett brett forskningsprogram bör initieras. 1.1 Uppdraget Statskontorets uppdrag har varit att analysera delar av kriminalvårdens verksamhet och lämna förslag till effektivisering av denna verksamhet. De delar som skall analyseras är verkställighetsformen fängelse samt verksamheten vid myndigheten Transporttjänsten. Fyra huvudpunkter anges i uppdraget: följa upp Riksrevisionsverkets (RRV:s) tidigare granskning, undersöka om Transporttjänsten utnyttjas effektivt, granska beläggningssituationen i fängelserna, lämna förslag till effektiviseringar av verksamheten. Vissa restriktioner finns enligt uppdraget, bl.a. skall Statskontoret inte granska nuvarande styrsystem, den regionala organisationen och hur personalresurserna används. Vårt uppdrag har varit att granska effektiviteten dvs. måluppfyllelsen i relation till verksamhet och insatta resurser. Något särskilt uppdrag att föreslå besparingar i verksamheten har vi inte haft, men i en effektivitetsgranskning ingår att påtala en eventuell ineffektiv resursanvändning. Statskontoret har granskat verksamheten genom studier av befintligt skriftligt material och vi har även intervjuat anställda, intagna och forskare. Några nya datainsamlingar har vi dock inte gjort. Vi redovisar vissa förslag till effektiviseringsåtgärder men vi har inte utformat färdiga lösningsförslag med t.ex. förslag till lagändringar. Vi har dock enligt vårt uppdrag försökt beräkna besparings- och andra effekter av våra förslag. 12

11 Vi har haft kontakter med representanter för de fackliga organisationerna, RRV och några andra utredningar som pågått samtidigt. En referensgrupp med representanter från kriminalvårdsmyndigheterna, BRÅ, Justitiedepartementet och några fackliga organisationer har haft en rådgivande och granskande roll under arbetet. För innehållet i denna rapport svarar dock Statskontoret. 1.2 Granskning av effektiviteten Begreppet effektivitet används för att beskriva hur väl man lyckas nå för organisationen uppsatta mål i relation till resursinsatserna. Kriminalvården har gjort en anpassad definition av effektivitetsbegreppet inom sitt område som vi anser väl speglar utgångspunkten även för vår granskning: Graden av måluppfyllelse vad avser brottsförebyggande åtgärder, med hänsyn till god hushållning med tilldelade resurser, rättssäkerhet, humana värden och ett rimligt samhällsskydd Styrning av verksamheten Kriminalvårdens verksamhet styrs i stor utsträckning via lag. Detta ger en viss tröghet i regeringens möjligheter att anpassa verksamheten efter omvärldsförändringar, t.ex. när brottsutvecklingen leder till fler fängelsedömda. Detta medför i sin tur krav på flexibilitet i det ekonomiska styrsystemet. En bättre anpassning mellan verksamhet och finansiella resurser bör eftersträvas. Vi redovisar två alternativ för hur den finansiella styrningen av kriminalvården skulle kunna ändras för att få en mer effektiv användning av tillgängliga medel. Ett alternativ innebär att myndigheten själv bygger upp en buffert för oförutsedda volymförändringar inom ramen för höjt anslagssparande och utökad anslagskredit (cirka en halv miljard i buffertutrymme). Det andra alternativet innebär att regeringen beräknar anslaget efter faktisk verksamhetsvolym. Det betyder att kriminalvården får 13

12 ersättning per intagen och dygn, med ett fastställt belopp som varierar beroende på om det är fängelse eller frivård det handlar om. Anslaget justeras i efterhand för faktiskt bedriven verksamhet. Statsmakterna bör lägga fast ett långsiktigt och uppföljningsbart mål för verksamheten och begära en årlig resultatredovisning av KVS där resultaten för samtliga mål och delmål redovisas med någon typ av mått eller utvärderingar på ungefär samma sätt under en följd av år. Vi har i enlighet med våra direktiv inte granskat KVS styrning av verksamheten. Det finns dock några generella trender som även KVS bör uppmärksamma avseende budgetprocessen: en fördjupad granskning av en viss verksamhet bör ske vart tredje år, enheterna bör få balansera över/underskott mellan åren, budget bör kopplas mer till mål och resultat och mindre till prestationer God hushållning (produktivitet) Räknar man vad kriminalvården kostar per medborgare så finns det länder som har dubbelt så hög kostnad som Sverige men de har också en högre andel av befolkningen i fängelse. Räknat i dygnskostnader för intagna i fängelse intar Sverige en tätposition även om t.ex. Danmark och Nederländerna har högre dygnskostnader för intagna på slutna fängelser. Räknat i fasta priser har dygnskostnaderna i svenska fängelser gått ner med cirka 30 procent sedan år Denna imponerande utveckling har dock i huvudsak möjliggjorts genom att beläggningsgraden ökat från 80 till 95 procent. Nu när beläggningen är cirka 100 procent kan man däremot få höga marginalkostnader för att skapa ytterligare nya platser. 14

13 På den dominerande kostnadsposten personalen har vissa besparingar gjorts. På tio år har antalet årsarbetskrafter minskat med 10 procent. Antalet årsarbetskrafter per vårddygn har minskat med 7 procent mellan 1998 och Kostnaderna per årsarbetskraft har under en tioårsperiod utvecklats som för staten i genomsnitt. Det betyder att lönekostnaderna inte har skenat i väg trots satsningen på ökad personalkompetens de senaste åren. Däremot har lokalkostnaderna ökat med cirka 75 procent under en 10-årsperiod vilket, med tanke på var flertalet anstalter ligger, är högt. Det statliga bolaget Specialfastigheter är den dominerande hyresvärden, vilket ger en bristfällig konkurrens på marknaden. Kriminalvården har haft en positiv produktivitetsutveckling men förutsättningarna för att denna utveckling skall kunna fortsätta är betydligt sämre för framtiden. Dessutom är det redan i nuläget en ekonomisk obalans i verksamheten som gör att mer pengar förbrukas än vad man har i anslag Förebygga återfall i brott Enligt regeringen är ett prioriterat mål för kriminalvården att minska återfall i brott. Detta mål har funnits i flera decennier men det finns ingen vetenskapligt godtagen undersökning som visar om svensk kriminalvård leder till minskat återfall i brott. Detta är litet förvånande eftersom statsmakterna godtagit ganska stora kostnadsökningar för att få ett sådant resultat. Vi anser därför att ett brett forskningsprogram bör initieras för att klarlägga effekterna och bygga upp kunskap om vad som är verkningsfulla åtgärder. Det finns några utländska studier som visar positiva effekter av vissa behandlingsprogram. Kunskaperna från dessa bör tas tillvara men resultaten går inte alltid att översätta till svenska förhållanden. Vi har studerat svenska rapporter om återfall och svensk återfallsstatistik men vi kan inte dra några säkra slutsatser av dessa 15

14 studier. Möjligen finns det indikationer på att vissa åtgärder har en positiv effekt på återfallsrisken för mindre grupper men den mer övergripande statistiken kan också tolkas så att vi är inne i en långsiktigt negativ utveckling med ökande återfallsfrekvenser. Under de senaste åren har kriminalvården haft en negativ utveckling för flera av de faktorer som man kan anta har betydelse för återfallen. Programverksamheten har gått ner, färre narkomaner har fått behandling, sysselsättningen i arbete har minskat, användningen av behandlingshem har minskat och utslussningsåtgärder av olika slag har inte skett enligt plan. Mycket kan säkert tillskrivas den ökade belastningen på anstalterna men knappast allt. I ett längre perspektiv har också kriminalvården, för att renodla sin verksamhet, gjort sig av med verksamheter som kanske hade viss positiv effekt, t.ex. övergångsbostäder efter villkorlig frigivning. Många intagna som vi haft kontakt med klagar på att man inte får någon vård för de problem man har. Men kriminalvården har inte i dag ekonomiska resurser att ge en särskilt mycket bättre vård till så många fler intagna. I det läget kanske man skulle kunna försöka engagera andras insatser för de intagna t.ex. att AMV ordnar arbetsmarknadsutbildning eller att frivilligorganisationer ger vissa intagna stöd före eller efter frigivning. Vi anser också att studiemöjligheterna bör förbättras generellt men särskilt avseende svenskundervisning och distansundervisning på högskolor. Det är relativt billiga åtgärder som dock kan ha stor betydelse för den intagne Omvårdnad och human behandling Enligt KVS mål skall verksamheten värna om en human människosyn och en god omvårdnad. Straffet skall vara frihetsberövandet men förhållandena under vistelsen skall inte utgöra ett straff i sig. Anstaltsvistelsen skall ge en god omvårdnad med respekt för de intagnas integritet. Generellt sett kan man nog hävda att omvårdnaden är god, men att det finns problem också inom detta område. 16

15 Vissa grundläggande krav på verksamheten anges i Europarådets rekommendation nr 3 angående Europeiska fängelseregler. En klient på en anstalt skall t.ex. ha tillgång till sjukvård, motion, sysselsättning, mat och eget boende. Svensk kriminalvård uppfyller dessa krav men ligger heller inte påtagligt över kraven. I några fall kan det diskuteras om vi uppfyller sådana krav som tillgång till bibliotek, arbetsmarknadsutbildning, boende i enkelrum m.m. I det pågående besparingsarbetet måste man bevaka att verksamheten inte underskrider Europarådets minimikrav på verksamheten. Det saknas statistik för att belysa måluppfyllelsen avseende omvårdnaden. Däremot görs vissa undersökningar och studier, från tid till annan, som belyser vissa förhållanden. Enligt dessa studier finns det påtagliga brister främst i omhändertagandet av psykiskt sjuka. Våra intervjuer tyder på att bristerna kvarstår. Vi anser att kraven på en god omvårdnad knappast kan anses vara tillgodosedda när det gäller intagna med psykisk sjukdom Samhällsskydd Statsmakternas mål för verkställigheten är att den sker på ett trovärdigt sätt vilket rimligen betyder att rymningar, våld och brott inte skall accepteras under verkställigheten av straffet. Rymningar Mer än en intagen avviker varje dag (cirka 430 per år) från någon av kriminalvårdens anstalter, eller uteblir från inställelse efter permission. Det är knappast en siffra som man kan vara nöjd med men för tio år sedan var det nästan tre gånger så många som avvek direkt från anstalter eller misskötte permissioner genom uteblivande. Utvecklingen har därför gått åt rätt håll även om priset har blivit väsentligt färre permissioner och mer strikt tillämpning av gällande regler. Vill man ytterligare minska antalet avvikelser kan det komma att krävas lagliga åtgärder att ge längre tillägg till 17

16 strafftiden vid avvikelser eller att ge personalen ökade möjligheter att gripa intagna som försöker avvika. Brott begångna under anstaltsvistelse Det finns ingen löpande statistik över hur många brott som begås under anstaltsvistelse. Det är också tveksamt om alla iakttagna brott anmäls till polis. Men rimligen hör det till rena undantagsfall att brott begås när den intagne sitter på en anstalt även om brottslig narkotikahantering är dagligt förekommande på vissa anstalter. Av dem som frigavs från fängelse år 1998 var det enligt en studie av BRÅ 1 tre promille som dömdes för brott i samband med en permission under anstaltstiden (29 av frigivna). Hot och våld Sedan 1996 har antalet anmälningar till KVS om hot och våld mot personal legat på cirka 300 per år. Cirka hälften av rapporterna handlar om hot, cirka hälften om våld. Även intagna drabbas av våld och hot men här är mörkertalet större. Enligt en undersökning av SEKO år 2003 sker i genomsnitt en allvarlig händelse varannan vecka med vapen inblandat, tagande av gisslan eller misshandel med sjuhusbesök som följd. Den nivå på hot och våld som finns är inte alarmerande men oroande och åtgärder bör vidtas. Bl.a. pekar vi på att lagstiftningen bör skärpas så att våld mot personal bedöms strängare än vanlig misshandel och inträffade händelser bör utredas av oberoende part Rättssäkerhet Vi har inte gjort någon egen undersökning av rättsäkerheten. Av de granskningar som JO gjort, och visst annat material, verkar det inte finnas några uppenbara systemproblem avseende rättssäkerheten. Men fel och misstag sker i enskilda fall, om detta vittnar både samtal och brev från intagna. De intagna kan också uppleva sig rättslösa i vardagliga händelser som rör vad man får ha på rummet, vem som får komma på besök m.m. De intagna 1 Brå rapport 2001 Brott och annan misskötsamhet under permission. 18

17 klagar därför på beslut eller sätter samman skrivelser vilket leder till en ganska stor volym av ärenden som skall diarieföras, beredas och beslutas. Ibland hade litet större smidighet i umgänget med de intagna troligen kunnat minska ärendevolymen. Vi har pekat på några detaljfrågor som kan behöva få en bättre laglig reglering för att öka de intagnas rättssäkerhet. Dit hör t.ex. vilken rätt den intagne har att välja läkare eller vilken rätt den intagne har att få en mer genomgripande tandläkarbehandling. 1.3 Uppföljning av RRV:s granskning RRV redovisade år 1999 en granskningsrapport med titeln Effektivare kriminalvård - en hinderanalys 2. KVS har vid två tillfällen, december 1999 respektive maj 2002, på regeringens uppdrag redovisat vilka åtgärder man vidtagit med anledning av RRV:s rapport. Statskontoret har haft i uppdrag att granska om vidtagna åtgärder har lett till en effektivare kriminalvård samt att identifiera eventuella kvarstående hinder för att regeringens mål skall kunna uppnås. Vår granskning visar att KVS vidtagit åtgärder på flertalet punkter som RRV riktat anmärkningar emot men inte på alla. Några förslag riktade sig direkt eller indirekt till regeringen, men regeringen har inte heller vidtagit åtgärder på samtliga punkter. Det finns emellertid all anledning att påstå att väsentliga förbättringar skett i verksamheten genom de åtgärder som ändå vidtagits. I vissa fall pågår också arbete för att lösa vissa påtalade problem. Vissa av de besparingar som RRV räknade med har inte kunnat realiseras eller så har besparingarna inte kunnat påvisas i efterhand. De största påvisbara besparingarna har skett genom avveckling av den regionala organisationen, införandet av en central placeringsorganisation och framför allt genom en förbättrad styrning av IT-verksamheten. Sammantaget handlar det om kostnadsminskningar på över 100 miljoner kronor. Kostnadsminsk- 2 RRV:s rapport 1999:27. 19

18 ningarna har dock ätits upp av kostnadsökningar på grund av ökad verksamhetsvolym KVS styrning och samordning RRV konstaterade brister i den centrala samordningen och styrningen av verksamheten. KVS har därefter vidtagit flera åtgärder för att förstärka den centrala ledningen av de övergripande frågorna samtidigt som ansvaret för den operativa verksamheten tydligare har lagts på den lokala organisationen. Den regionala myndighetsnivån har avvecklats, gemensamma strategidokument har upprättats och budgetprocessen förändrats. En uppföljning av organisationsförändringen skulle enligt planerna ha gjorts men har ännu inte genomförts. Vi har i enlighet med direktiven för vårt uppdrag inte närmare granskat hur styrsystemet förändrats. Statskontoret har i rapporten beskrivit förändringarna och bl.a. redovisat att det är tveksamt om vissa förväntade besparingseffekter kunnat realiseras, t.ex. avseende upphandling, administrativ samordning och byggprocess Uppföljning och resultatmått RRV konstaterade att det fanns brister i uppföljning mot operativa mål och att resultatet inte alltid analyserades och användes för förbättrad styrning av verksamheten. De brister som RRV pekade på finns fortfarande kvar men det pågår utvecklingsarbete inom flera områden, bl.a. med en ny objektplan och ett nytt system för verksamhetsuppföljning. Enligt vår uppfattning bör uppföljningen av verksamheten i ökad utsträckning ske med överenskomna långsiktiga resultatmått. Det gäller mellan regering och KVS samt mellan KVS och lokala myndigheter. Metoder som tidredovisning och benchmarking bör användas för att hitta verksamheter med dåligt resursutnyttjande och för att hitta framgångsfaktorerna bakom goda resultat. 20

19 KVS analyskapacitet har förstärkts genom att två analytiker anställts men det försvann också kompetens och kapacitet när huvudkontor och regionkontor bantades. Internrevisionen har gjort värdefulla analyser av verksamheten men dessa har inte alltid lett till åtgärder av styrelsen. Detta bör leda till en diskussion om styrelsens roll i förnyelsearbetet Planering och budgetering RRV:s slutsats var att systemet för planering, budgetering och uppföljning fungerade mindre väl, att budgetprocessen var resurskrävande och att verksamhetsstyrningen inte var kopplad till den ekonomiska styrningen. Budgetprocessen har, sedan RRV:s studie gjordes, förändrats två gånger. Dagens process ger dock inte utrymme för en grundläggande genomlysning av varje myndighets verksamhet mer i detalj. De regionala enheterna fungerar numera som ledningens förlängda arm i budgetprocessen och vissa missförhållanden som RRV pekade på år 1999 gäller inte i dag. Statskontoret ger i rapporten en kort beskrivning av budgetprocessen, men vi har i enlighet med våra direktiv inte gjort en närmare granskning av processen Regional organisation RRV rekommenderade en översyn av den regionala administrativa myndighetsnivån. Motivet för detta var i korthet bristande samordning i ledningen av verksamheten och höga kostnader p.g.a. dubbelarbete. RRV riktade också kritik mot en bristande tillsyn av verksamheten och föreslog att en renodlad tillsynsfunktion borde skapas. RRV föreslog också att KVV borde göras om till en myndighet, dvs. att de lokala myndigheterna borde göras till enheter i Kriminalvårdsverket. 21

20 Regionmyndigheterna avvecklades i januari år 2000 som självständiga myndigheter och lades in som regionala enheter, med delvis andra uppgifter, i KVS. Däremot har RRV:s förslag inte genomförts avseende att göra kriminalvården till en enda myndighet och att tillskapa en renodlad tillsynsfunktion. Rationaliseringseffekter uppkom genom förändringen men inte av den storleksordning som RRV hade räknat med Lokal myndighetsorganisation RRV konstaterade att ett tiotal kriminalvårdsmyndigheter var för små för att ha en effektiv verksamhet. Ungefär lika många hade inte alla verksamhetsgrenar och kund därmed inte få önskvärd integration av verksamheten. Den lokala myndighetsstrukturen antal myndigheter, deras uppgifter och huvudsakliga organisation har inte ändrats sedan RRV:s granskning. RRV konstaterade också att inriktningen borde vara att större anstalter skall ha en chef och att kriminalvårdsinspektörerna så långt möjligt borde avlastas administrativa sysslor t.ex. genom att dessa förs över till myndighetens kanslier. Ledningsstrukturen är i stort sett oförändrad men kriminalvårdsinspektörerna har i viss utsträckning avlastats administrativa uppgifter genom att lokala tjänster som s.k. samordnare har inrättats Placeringsverksamheten RRV påtalade i sin rapport att antalet säkerhetsklasser var ett hinder för ett effektivt utnyttjande av anstalterna. Indelningen i fyra säkerhetsklasser har ersatts av ett system med tre säkerhetsklasser 3 från och med den 1 januari I praktiken tillämpas dock en finare indelning i säkerhetsklasser vid utplacering av de dömda så någon effekt på verksamheten har åtgärden inte haft. 3 RRV:s förslag var en indelning i två klasser (öppna och slutna fängelser) i enlighet med den indelning som görs i lagtexten. 22