Implementering av BBIC-projektet i socialtjänstens organisationer

Transkript

1 Implementering av BBIC-projektet i socialtjänstens organisationer En studie av den lokala organiseringen av projektet Barns behov i centrum Av Staffan Johansson Delrapport från utvärderingen av projektet Barns behov i centrum

2 Socialstyrelsen klassificerar sin utgivning i olika dokumenttyper. Detta är ett Underlag från experter. Det innebär att det bygger på vetenskap och/eller beprövad erfarenhet som tas fram av huvudsakligen externa experter på uppdrag av Socialstyrelsen. Experternas material kan ge underlag till myndighetens ställningstaganden. Författarna svarar själva för innehåll och slutsatser. Socialstyrelsen drar inga egna slutsatser. Artikelnummer: ISBN: Sättning: Per-Erik Engström Omslag: Iwa Wasberg Tryckeri: KopieCenter, Stockholm, oktober 2004

3 Förord BBIC Barns behov i centrum är ett nationellt projekt som drivs av Socialstyrelsen tillsammans med sju projektkommuner/kommundelar. Målet är att utveckla ett enhetligt system för handläggning och dokumentation inom den sociala barnavården som alla kommuner i landet kan få tillgång till. Projektet beräknas vara slutfört och klart för spridning under år Inom ramen för det pågående BBIC-projektet har tre utvärderingar gjorts varav denna studie är den ena. De andra utvärderingarna är studien Barnavårdsutredningar på nya grunder av Bodil Rasmusson (Socialhögskolan Lund 2004) samt Utvärderingsmöten i BBIC en studie av barns delaktighet och medbestämmande av Bodil Rasmusson, Ulf Hyvönen & Lina Mellberg (Socialstyrelsen 2004). Utöver dessa utvärderingar gör även Socialstyrelsen löpande uppföljningar av projektet. Eftersom utvärderingarna och uppföljningarna genomförts parallellt med det pågående utvecklingsarbetet används underlagen från dessa för att få information om i vilken riktning utvecklingsarbetet är på väg, men även som underlag för korrigeringar i projektets olika delar. Socialstyrelsen kommer att sammanställa de samlade resultaten av BBIC-projektet i en slutrapport under Föreliggande rapport, som är ett av utvärderingsunderlagen i BBIC, handlar om implementeringen av BBIC-projektet i projektkommunerna. Rapporten bygger på fallstudier i fyra av projektkommunerna och omfattar dels granskningen av officiella dokument, dels personliga intervjuer med kommunernas handläggare, chefer och politiker. I studien analyseras förutsättningarna för att införa BBIC i kommunerna och de organisatoriska villkoren för framgångsrikt implementeringsarbete. Rapporten kommer att ge vägledning för den fortsatta spridningen av BBIC. Studien har finansierats av Socialstyrelsen och utförts av docent Staffan Johansson, Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet. Kontaktperson på Socialstyrelsen har varit projektledare Kjerstin Bergman. Den vetenskapliga granskningen har professor Gunvor Andersson, ledamot av BBIC:s vetenskapliga råd gjort. Rapporten har också behandlats vid ett internseminarium vid Förvaltningshögskolan i Göteborg. Författaren svarar själv för innehåll och slutsatser. Rapporten vänder sig till personal inom socialtjänsten som i sin verksamhet konfronteras med implementering av projekt och utvecklingsarbete. Den riktar sig också till utvärderare, lärare och studenter vid olika högskoleutbildningar, samt till andra som intresserar sig för implementering som fenomen i socialtjänstens organisationer. 3

4 Rapporten är ett viktigt bidrag när det gäller att förstå vilka mekanismer som kan äventyra eller ge framgång i lokalt förändringsarbete. Den fyller också en del av kunskapsluckan inom implementeringsområdet. Inger Widén Cederberg 4

5 Innehåll Sammanfattning BBIC ett transnationellt koncept för social barnavård. 10 BBIC ett nytt arbetssätt inom social barnavård Studiens syfte och frågeställningar Metod och urval av studieobjekt Rapportens fortsatta disposition Tidigare forskning om implementering teoretisk referensram och undersökningsmodell Forskning om implementering av program och arbetsmetoder Implementering som översättning Implementering via projekt Undersökningsmodell Gunnareds stadsdelsnämnd i Göteborgs kommun Organisatoriskt sammanhang Intervjustudien Sammanfattande kommentarer Helsingborgs kommun Organisatoriskt sammanhang Intervjustudien Sammanfattande kommentarer Luleå kommun Organisatoriskt sammanhang Intervjustudien Sammanfattande kommentarer Uppsala kommun Organisatoriskt sammanhang Intervjustudien Sammanfattande kommentarer

6 Analys organiseringen av de lokala utvecklingsarbetena Ett attraktivt koncept? Allmänna förutsättningar för att implementera BBIC Lokala organisatoriska förutsättningar för att implementera BBIC Organisatoriska förutsättningar för ett framgångsrikt implementeringsarbete Slutsatser och rekommendationer Några rekommendationer Referenser Bilagor 1. Förteckning över intervjuade personer Intervjumall

7 Sammanfattning BBIC Barns behov i centrum är beteckningen på ett nytt sätt att arbeta inom social barnavård. Det är ett slags kvalitetssystem som ska förbättra utredning, planering och uppföljning, och det syftar till att stärka barns ställning inom den sociala barnavården. Målet med BBIC är att utveckla ett enhetligt system för dokumentation och uppföljning som alla kommuner i landet på sikt ska få tillgång till. Dokumentationssystemet består av en serie formulär som följer hela ärendegången, från anmälan, ansökan och utredning till uppföljning av insatser. BBIC har hämtat inspiration från Storbritannien och drivs nu som ett projekt där Socialstyrelsen samarbetar med sju kommuner/kommundelar. I BBIC-projektet prövar Socialstyrelsen i samverkan med försökskommunerna även nya sätt att organisera förändringsarbete nya projektstrategier där tonvikten ligger på kommunernas egna resurser och drivkrafter. Som stöd i detta arbete har varje kommun bildat lokala så kallade implementeringsteam. Trots likartade implementeringsstrategier har kommunerna haft viss handlingsfrihet att organisera sina förändringsprojekt på olika sätt. Det är därför angeläget att på ett systematiskt sätt ta tillvara kommunernas erfarenheter under försöksperioden, i det fall det kommer att bli aktuellt att införa BBIC i samtliga svenska kommuner. Socialstyrelsen gav docent Staffan Johansson, Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet, i uppdrag att undersöka hur utvecklingsarbetet har organiserats. Syftet med uppdraget var att beskriva hur man i de olika försökskommunerna har organiserat sina lokala BBIC-projekt, förklara varför man har organiserat dem som man har gjort, och då också förklara sambandet mellan organiseringssätt och uppnådda resultat i förändringsarbetet. Studien är komparativ, och som hjälpmedel vid analysen används begrepp och modeller från implementeringsforskning och projektforskning. Som övergripande metod att samla data från de lokala BBIC-projekten valdes fallstudier, vilket bland annat innebär att olika slags empiriskt material personliga intervjuer och officiella dokument har använts. Fallstudiekommunerna valdes ut med syfte att fånga in kommuner med olika implementeringsförutsättningar. De kommuner som valdes ut var Göteborg (Gunnared), Helsingborg, Luleå och Uppsala. I fallbeskrivningarna presenteras de lokala projektens bakgrund, utveckling och resultat. Där identifieras också faktorer som kan förklara skillnader i uppnådda resultat. Vissa av dessa faktorer är kända från tidigare implementeringsforskning, till exempel betydelsen av att tillämparen har god kännedom om implementeringsobjektet, samt vilja och förmåga 7

8 att genomföra implementeringen. Andra faktorer av betydelse är relaterade till förhållandet mellan projekten och deras omgivning, särskilt relationen till den permanenta linjeorganisation där implementeringen ska genomföras. Utvecklingsprojektets organisationsform (teamets auktoritet, status och kompetens och därmed dess inflytande över implementeringsmiljön) liksom implementeringsmiljöns mottaglighet (linjeorganisationens passform och förändringsorientering, ledningens attityder och förekomsten av konkurrerande projekt) kan förklara uppnådda resultat. Även Socialstyrelsens agerande liksom vissa lokala händelseförlopp har betydelse för de uppnådda resultaten. Fallstudierna illustrerar tydligt den organisatoriska komplexiteten kring ett implementeringsförsök. Den visar också på svårigheten att fånga in och avgränsa implementeringsobjektet, och därmed också på att säkert fastställa huruvida förväntade resultat har uppnåtts. I analysen används också begreppet kontextuell osäkerhet som förklaring på uppnådda resultat. Den visar att olika grad av vertikal och horisontell osäkerhet kan förklara skillnader i uppnådda resultat för projekten. Ett projekt som verkar under låg vertikal och horisontell osäkerhet kan ägna tillgänglig energi och tankemöda åt själva arbetsuppgiften, just eftersom det har entydigt stöd från sina uppdragsgivare och har hög legitimitet hos de organisationer som är beroende av projektets verksamhet och resultat. Studiens lärdomar bedöms kunna användas också vid andra implementeringsförsök inom välfärdsområdet. De intervjupersoner som medverkat i projekten var förhållandevis eniga om vilka lärdomar deras utvecklingsarbete givit inför en eventuell implementering i full skala. Råden skulle kunna sammanfattas i de tre begreppen: tid, resurser och förankring. Flera av de intervjuade påpekade att det är viktigt att inse vidden av BBIC innan man tar ställning till eventuell implementering, och att man inser att förändringar på djupet av detta slag tar längre tid än väntat. Många ansåg också att de blivit medvetna om organiseringens betydelse och särskilt hur viktigt det är att förankra beslut och arbetsprinciper bland chefer och politiker. De flesta intervjuade ansåg också att förändringar och ambitionshöjningar av detta slag inte kan genomföras utan resurstillskott. Studiens slutsatser och rekommendationer ligger väl i linje med dessa synpunkter. Inför en eventuell implementering av BBIC i samtliga Sveriges kommuner är det angeläget att inleda ett sådant arbete med att sätta in alla berörda (politiker, socialtjänstemän, brukarna och deras organisationer) i frågan, och involvera dem i en diskussion om såväl värdegrund som de mer administrativa aspekterna. Det är viktigt att påpeka att Sveriges kommuner åtnjuter stor självständighet. Därför är det särskilt viktigt att de administrativa aspekterna på BBIC inte överarbetas utan kan anpassas till de lokala förutsättningar som råder. Det finns skäl att påminna om att samtliga sju försökskommuner är med svenska mått mätt stora kom- 8

9 muner där den minsta har en befolkning på invånare. Trots att de flesta kommuner numera har specialistfunktioner för barn- och ungdomsverksamhet inom individ- och familjeomsorgen, så finns helhets- och familjeprincipen ändå kvar i många, och särskilt i små kommuner. Förutsättningarna att arbeta med mer specialiserade och målgruppsorienterade arbetsmodeller är sannolikt annorlunda i sådana kommuner. Det är vidare viktigt att det görs en realistisk tid- och resursplan för implementeringen och att verksamhetsföreträdarna involveras i denna planering. Det är dessutom viktigt att ansvaret för implementeringen ges till socialtjänstens linjeorganisation. Detta utesluter dock inte att det i kommunerna etableras lokala projekt med ansvar för stöd och uppföljning av implementeringsarbetet, som kan samordna detta arbete med lokala förvaltningsledningar, nämnder och med centrala myndigheter. Avslutningsvis ska påpekas att det svåraste i förändringsarbete ofta inte är att införa det nya, utan att utrangera det gamla. Förändringsprocesser inom välfärdssektorns organisationer är sällan renodlade rationella processer styrda av effektivitetskrav. De är nog lika mycket politiska processer präglade av intressekonflikter och etiska-moraliska överväganden. Studier av utvecklingsarbete och införande av avgränsade koncept ger unika möjligheter att förstå vad som egentligen händer i lokala förändringsprocesser. Studien av BBIC har visat att fruktbara sådana hjälpmedel för analys kan hämtas från det organisationsteoretiska området. 9

10 BBIC ett transnationellt koncept för social barnavård BBIC ett nytt arbetssätt inom social barnavård BBIC Barns behov i centrum är beteckningen på ett nytt sätt att arbeta inom social barnavård. Det är ett kvalitetssystem som ska förbättra utredning, planering och uppföljning, och som syftar till att stärka barnens ställning i den sociala barnavården, ett mål som också står i samklang med FN:s barnkonvention. Visionen är att barn som är föremål för socialtjänstens insatser ska ha samma förutsättningar för ett gott liv som andra barn. Målet med BBIC är att utveckla ett enhetligt system för dokumentation och uppföljning som alla kommuner i landet på sikt ska få tillgång till. Projektet innefattar också utvecklingen av ett informationssystem om den sociala barnavården med vars hjälp det kommer att bli möjligt att sammanställa uppgifter på både lokal och nationell nivå. BBIC-projektet kan delvis ses som svaret på den kritik som kommunerna fått från justitieombudsmannen och riksdagens revisorer för bristande kvalitet i arbetet med familjevårdsplacerade barn. Kritiken har framför allt gällt att barnen sällan har kommit till tals under placeringarna och att det ofta har saknats planer för vården. En annan ambition är att försöka komma tillrätta med de brister i handläggningen och dokumentationen av barnavårdsutredningar som rapporterats (Socialstyrelsen 1998, Socialstyrelsen 2001). BBIC har hämtat inspiration från Storbritannien och drivs nu som ett projekt där Socialstyrelsen samarbetar med sju kommuner/kommundelar. BBIC-konceptet tar sin utgångspunkt i att barnets grundläggande behov ska fångas upp och bedömas utifrån följande sju behovsområden: hälsa, utbildning, känslo- och beteendemässig utveckling, identitet, familj och sociala relationer, socialt uppträdande och klara sig själv. Barnets behov sätts i relation till föräldrarnas förmåga och faktorer i den omgivande miljön. Detta illustreras genom BBIC-triangeln, se längst ner på motstående sida ( Som stöd i socialsekreterarnas arbete utvecklas inom ramen för BBIC ett heltäckande dokumentationssystem som består av en serie formulär. Dessa är uppbyggda efter BBIC-triangeln och följer hela ärendegången från anmälan/ansökan och utredning till uppföljning av insatser. En viktig del i det svenska utvecklingsarbetet är att i nära samarbete med projektdeltagarna anpassa de engelska formulären till svenska förhållanden. Formulären i nedanstående översikt har prövats i det svenska projektet. 10

11 Konsultationsdokument Utredningsplan Skola Förskola Konsultationsdokument Läkare Ansökan Utredning Vårdplan Placeringsinformation Behandlingsplan Uppföljning Anmälan Fördjupningsfrågor 0 2 år 3 4 år 5 9 år år 15+ år Förhandsbedömning Bedömningsoch insatsformulär 5 9 år år 15+ år Samrådsdokument Barn Föräldrar Vårdgivare Uppföljningen av insatser ska också förbättras genom BBIC. För barn som är placerade i familjehem eller på institution ska uppföljningen ske i form av utvärderingsmöten. Den övergripande fråga som uppföljningen ska ge svar på är: Klarar samhället av att ge barnet samma vård som barn kan förväntas få av föräldrar när barnen bor hemma? Utvärderingsmötet ska enligt modellen ledas av en oberoende ordförande som inte har något ansvar för själva ärendet. Den oberoende ordföranden förväntas skaffa sig goda kunskaper om barnet och dess situation, och om möjligt har han/hon denna roll under barnets hela placeringstid. Före mötet försöker den oberoende ordföranden träffa barnet enskilt. Att den oberoende ordföranden inte är ansvarig för barnets vård förväntas kunna underlätta mötessituationen för alla inblandade. BBIC-triangeln 11

12 Arbetet med att utveckla och implementera BBIC sker i nära samverkan med flera forskare. I Rasmusson (2004) utvärderas användningen av BBIC utifrån ett socialarbetarperspektiv. Ett annat utvärderingsuppdrag genomfört av Rasmusson, Hyvönen och Mellberg (Socialstyrelsen 2004) handlar om att studera barns delaktighet och medbestämmande vid de så kallade utvärderingsmötena. BBIC är inte enbart ett nytt angreppssätt inom barnavården. I BBICprojektet prövar Socialstyrelsen, i samverkan med försökskommunerna, även nya sätt att organisera förändringsarbete nya projektstrategier. Sättet att organisera utvecklings- och förändringsarbete baseras dels på tidigare erfarenheter då Socialstyrelsen har samverkat med olika kommuner (Johansson, Löfström & Ohlsson 2000), dels på lärdomar från Storbritanniens implementering av LACS, den engelska förlagan till BBIC (Bergman 2001). BBIC-projektet leds från Socialstyrelsen men bygger i hög grad på de medverkande kommunernas engagemang och delaktighet. Tonvikten ligger på kommunernas egna resurser och drivkrafter. Som stöd i detta arbete har varje kommun bildat lokala implementeringsteam. Trots likartade implementeringsstrategier har kommunerna haft viss handlingsfrihet att på olika sätt organisera sina förändringsprojekt. En av förklaringarna till denna skillnad är att kommunernas lokala organisatoriska förutsättningar skiljer sig åt, men variationen kan också bero på olika idéer om hur man bedriver förändringsarbete på ett framgångsrikt sätt. Hur som helst är det angeläget att på ett systematiskt sätt ta tillvara på de gjorda erfarenheterna under försöksperioden i det fall det kommer att bli aktuellt att införa BBIC i samtliga svenska kommuner. Studiens syfte och frågeställningar Tidigare forskning har visat att det kan vara svårt att implementera politiskt fattade beslut på ett planmässigt sätt. Forskning har också visat att implementeringsarbete och förändringsprojekt inom socialtjänsten organiseras på varierande sätt, och att de olika sätten har både för- och nackdelar. I nästa kapitel görs ett nedslag i denna forskning, och där argumenteras också för att särskilt studera förändringsprojekt och särskilt deras relationer med omgivningen (Sahlin-Andersson & Söderholm 2002). Omgivningen innefattar vanligen två analysnivåer, dels projektens interaktionsmiljö som består av uppdragsgivare, finansiärer och andra aktörer som projekten måste samverka med för att kunna utföra sin arbetsuppgift (Kreiner 1995; Löwendahl 1995; Blomqvist och Packendorff 1998; Engwall 2002), dels projektens institutionella miljö som innefattar de normer, föreställningar och myter som finns i samhället om hur organisationer i allmänhet och projekt i synnerhet bör styras (Meyer & Rowan 1977; DiMaggio & Powell 1991; Engwall 1995; Sahlin 1996). Denna kontextuella metod 12

13 för att studera projekt har använts också i egen forskning (Johansson m.fl. 2000) och beskrivs mer utförligt i nästa kapitel. BBIC är egentligen ett typiskt förändringsprojekt om än av synnerligen strategisk betydelse för svensk social barnavård. BBIC är intressant också på så sätt att det baseras på ett transnationellt koncept och är som sådant också föremål för komparativ forskning. I ett forskningsprojekt som leds av Lennart Nygren vid Umeå universitet jämförs konceptets implementering och användning i Australien, Kanada, Storbritannien och Sverige (Nygren 2003). Det är inte osannolikt att sådana internationella koncept blir vanligare i framtiden. Det är därför särskilt viktigt att ta tillfället i akt att studera och jämföra hur BBIC-projekten har organiserats lokalt och att ta tillvara dessa lärdomar om arbetssättet ska implementeras på bred front i Sveriges kommuner. Syftet med denna studie är därför att undersöka hur man i de olika försökskommunerna har organiserat sina lokala BBIC-projekt, undersöka varför man har organiserat dem som man har gjort, och också förklara sambandet mellan organiseringssätt och uppnådda resultat i förändringsarbetet. Förändringsarbetet innehåller både en värdegrund och mer praktiska verktyg. Båda aspekterna kommer att undersökas, men när det gäller verktyg är det testversionen av BBIC-formulären från november 2001 som står i fokus. Det är viktigt att påpeka att formulären som prövas är testversioner som skapats i enkla Word-mallar, och att de slutgiltiga formulären vid en eventuell fullskaleimplementering kommer att lanseras tillsammans med förslag på hur ett handläggarvänligt IT-stöd bör vara utformat. Viktiga frågor som behöver besvaras för att uppnå studiens syfte är: 1. Hur ser olika aktörer lokalt (inom projekten och i driftorganisationen) på målen för BBIC och vad som ska uppnås med projektet? Hur stor enighet finns det kring dessa mål och framgångskriterier inom och mellan de olika försökskommunerna? 2. Hur och varför har man i kommunen organiserat sig som man gjort under utvecklingsarbetet? Vilken handlingsfrihet har man känt inför gjorda val? Vilken relation har projektet haft till den permanenta organisationen och vilken betydelse har denna relation haft? Vilken roll har aktörer utanför försökskommunen (t.ex. från Socialstyrelsen och andra försökskommuner) spelat vid de vägval som gjorts under projektets gång? 3. Hur ser olika aktörer på det som har uppnåtts genom projektet? I vilken grad har de mål som ställdes upp inför projektarbetet uppnåtts? Vilka andra positiva eller negativa effekter har uppstått? Vilka erfarenheter från utvecklingsarbetet är viktiga att beakta vid en eventuell implementering i andra kommuner? Studien är komparativ, och som hjälpmedel vid analysen används begrepp 13

14 och modeller från implementeringsforskning och projektforskning. Analysmodellen utvecklas i nästa kapitel. Metod och urval av studieobjekt Som övergripande metod att nå kunskap om de lokala BBIC-projekten valdes fallstudier, vilket bland annat innebär att olika slags empiriskt material används. Grundtanken med fallstudier är att det studerade fenomenet bäst förstås i sitt sammanhang och att kombinationen mellan olika slags data tillsammans kan ge en mer utvecklad förståelse än alternativet att enbart förlita sig på en typ av data. I det här fallet kompletteras dokumentanalysen (såväl gemensam som lokal dokumentation av projektet och dess omgivning) med personliga intervjuer (med aktörer som medverkat i utvecklingsprojekt och aktörer som följt projektet på avstånd i den permanenta organisationen). Socialsekreterare, andra handläggare men också chefer och politiker är intervjupersoner (se bilaga 1). Fallstudiemetodik ger möjlighet till att deduktivt pröva variabler identifierade i tidigare forskning såväl som att induktivt få fram händelser och lokala förhållanden som förfaller ha stor betydelse för händelseförlopp och resultat (se t.ex. Flyvbjerg 1991; Yin 1994). Intervjuerna har i stor utsträckning bestått av aktörernas redogörelser för händelseförloppen i utvecklingsarbetena, som sedan har jämförts sinsemellan och vävs samman till mer eller mindre gemensamma berättelser (jämför Czarniawska 1997), men också av halvstrukturerade frågor kopplade till variabler som identifierats i tidigare forskning (se bilaga 2). Fyra fallstudier bedömdes vara ett tillräckligt antal för att inrymma ett variationsrikt empiriskt underlag. De urvalskriterier som valdes ut var socioekonomisk miljö, kommunstorlek, formell organisationsstruktur, organisatorisk turbulens, utvecklingsarbetets varaktighet och förändringskultur. Med socioekonomisk miljö avses variation av socioekonomiska variabler som inkomstnivå, andelen invånare med utländsk härkomst och relativ förekomst av barnavårdsutredningar (Björklinge-Bälinge vs Gunnared). Kommunstorlek talar för sig själv, men syftet var att bland de relativt stora försökskommunerna inkludera representanter från både storstad och något mindre stora städer (Luleå vs Göteborg). Med formell organisationsstruktur avses variation mellan å ena sidan formell linjestruktur och å andra sidan beställar- och utförarstruktur (Luleå vs Helsingborg). Med organisatorisk turbulens avses frekvens av organisationsförändringar (Gunnared och Luleå vs Helsingborg och Uppsala). Med utvecklingsarbetets varaktighet avses dels kommuner som deltagit i föregångaren till BBIC (Helsingborg, Luleå och Uppsala medverkade i det s.k. Dartingtonprojektet), dels kommuner som enbart deltagit i BBIC (Gunnared). Med förändringskultur avses vana vid utvecklings- och förändringsarbete. Samtliga utvalda kommuner förefaller tillhöra denna kategori genom sin vilja att 14

15 medverka i utvecklingsarbetet, men kanske har några, särskilt Helsingborg, ett särkilt renommé inom denna kategori. Urvalet av försökskommuner har stämts av med Socialstyrelsens projektansvariga. Rapportens fortsatta disposition Efter detta inledande kapitel följer i kapitlet Tidigare forskning om implementering teoretisk referensram och undersökningsmodell en presentation av tidigare forskning om implementering i allmänhet och implementering via projekt i synnerhet. Syftet med kapitlet är att utveckla en analysmodell för att identifiera faktorer som kan förväntas främja respektive försvåra implementering av BBIC i olika kommuners socialtjänstorganisationer. I kapitlen som sedan följer presenteras fallstudier om det lokala utvecklings- och implementeringsarbetet i Gunnared/Göteborg, Helsingborg, Luleå och Uppsala kommuner. I rapportens näst sista kapitel Analys organisering av de lokala utvecklingsarbetena jämförs och analyseras fallstudierna bland annat med hjälp av de variabler som identifierades i det andra kapitlet. I det avslutande kapitlet Slutsatser och rekommendationer dras studiens slutsatser. Där sammanfattas även studiens erfarenheter i form av rekommendationer inför en eventuell fullskaleimplementering av BBIC och inför nya framtida försöksprojekt inom socialtjänsten. 15

16 Tidigare forskning om implementering teoretisk referensram och undersökningsmodell Forskning om implementering av program och arbetsmetoder Frågan om hur implementering av politiska beslut, reformer och program går till inom offentlig förvaltning ansågs länge vara ett trivialt och ointressant led i policyprocessen. Bland de flesta statsvetenskapliga och andra förvaltningsforskare fanns intresset på den politiska processen fram till beslutet; själva genomförandet sågs som en ren expeditionsåtgärd och ansågs vara oproblematisk. Även inom organisationsteorin såg man länge på organisationer som verktyg (grundformen organon är det grekiska ordet för verktyg) som deras huvudmän kunde disponera efter eget skön för att förverkliga sina mål (Taylor 1947; Fayol 1965; Weber 1983). Forskningen om implementering av politiska beslut utgick därför länge från en rationalistisk modell där förvaltningen antas vara ett lydigt instrument för beslutsfattarna. Synen på implementering kom dock att förändras från början av talet genom modern organisationsforskning och internationell implementeringsforskning. Jeffrey Pressmans och Aaron Wildavskys klassiska bok Implementation How great expectations in Washington are dashed in Oakland (1973) beskriver vad som händer på vägen mellan politiska intentioner ( the great society ) och förväntade lokala åtgärder (för hemlösa arbetslösa). Pressman och Wildavsky visade bland annat att projekt ofta baseras på en bristfällig problemanalys, att beslut och genomförande är svåra att särskilja, att tidsaspekten ofta undervärderas och att det ofta finns stora samordningsproblem i tillämpningsledet. Studien följdes av fler empiriska implementeringsstudier. En slutsats av dessa implementeringsstudier var att framgångsrik implementering kräver klart formulerade mål och strategier kunskaper om orsak-verkansamband, kompetent organisationsledning, stöd från viktiga intressentgrupper (bland politiker, tjänstemän och målgrupper), samt tillräckliga resurser (inklusive utbildning och incitament), samt kontrollsystem så att man kan följa upp och mäta måluppfyllelse och återkoppla till ledningen. Ett annat sätt att utrycka saken är att tillämparen måste förstå beslutet, kunna genomföra det och inte minst vilja genomföra det (van Meter & van Horn 1975). Så småningom blev den implementeringsforskning som baserades på 16

17 top-down-modellen utsatt för kritik från andra förvaltningsforskare. Vissa kritiker tyckte att man borde bredda definitionen av implementeringsbegreppet och vända på perspektivet. De började i stället studera arbetsvillkoren för de tjänstemän gräsrotsbyråkraterna som har till uppgift att verkställa politiska beslut och program längst ute i frontlinjen bland medborgarna. Michael Lipskys Street Level Bureacracy från 1980 är en klassiker som visar att många offentliga tjänstemän socialarbetare, lärare, sjuksköterskor, läkare, poliser har (och måste ha) stor handlingsfrihet i sitt dagliga arbete och att det är de snarare än politikerna och toppbyråkraterna som utformar politiken inom sitt område. För att kunna arbeta som gräsrotsbyråkrat kan man inte följa regler strikt, man måste ta individuella hänsyn. Eftersom dessa tjänstemän normalt sett har ett överskott av arbetsuppgifter och en begränsad tillgång till tid så tvingas dessa och inte politikerna utforma sina egna rutiner, prioriteringar och beslut. Detta innebär att den traditionella definitionen av implementering genomförande av beslut är både orealistisk och alltför snäv. Enligt Lipsky (1980) utvecklas policy i den dagliga kontakten mellan personal och allmänhet när problem blir lösta från fall till fall. Top-down-perspektivet blir alltså orealistiskt inom många verksamhetsområden och måste därför ersättas med ett bottom-up-perspektiv. Den svenske statsvetaren Benny Hjern har vidareutvecklat bottom-upperspektivet i implementeringsforskningen med hjälp av organisationsteori och nätverksanalys. Enligt Hjern bör implementeringsforskaren intressera sig för hur människor faktiskt organiserar sig för att lösa sociala problem och hur policyproblemen definieras och angrips av relevanta samhällsaktörer. Hjern har utvecklat begreppet implementeringsstruktur som ett analytiskt redskap för att identifiera de relevanta aktörer (såväl enskilda människor, grupper och organisationer) som har det gemensamt att de ser det som sin uppgift att arbeta med ett policyproblem (Hjern & Porter 1981; Hjern 1983). Som framgått ovan är top-down- och bottom-up-perspektiven på implementering inte helt förenliga. De beskriver inte bara olika strategier utan också olika analysobjekt. Enligt Rothstein (1994) är debatten mellan de båda perspektivens företrädare en pseudodiskussion där man blandar ihop normativa och teoretiska problem genom att diskutera vilken forskningsmetod som är mest ändamålsenlig. Enligt Rothstein har den traditionella (top-down-)forskningen undervärderat kravet på politisk legitimitet för en framgångsrik implementering. Bottom-up-perspektivet har sett utifrån en normativ utgångspunkt visserligen fördelen att det kan hantera osäkerhet och oförutsägbarhet på ett flexibelt sätt, men är problematiskt i sin utgångspunkt eftersom det utgår ifrån att det förvaltningen faktiskt gör alltid ses som legitimt av omvärlden. Därför är inte enbart programmets faktiska innehåll och organisering avgörande för om implementeringen 17

18 kommer att lyckas. Minst lika viktig är programmets politiska legitimitet. Till detta kommer att de nämnda faktorerna måste ses i ett dynamiskt perspektiv. Bristerna kan antingen vara av substantiell eller processuell karaktär. Framgång kräver alltså att samtliga dessa villkor uppfylls. Det finns med andra ord alltid stora risker för misslyckande (Rothstein 1994; för en översikt över diskussionen om top-down och bottom-up-perspektiven, se Björkemarken 1995). Trots att implementeringsforskningen har utvecklats under de senaste decennierna har den, enligt min uppfattning, inte lyckats hantera två inneboende problem. Det ena problemet är att implementeringsobjektet inte har problematiseras tillräckligt. Implementeringsforskningen har inte gjort någon avgörande skillnad mellan att implementera å ena sidan tydliga beslut såsom höjt barnbidrag från 800 till 900 kronor, och å andra sidan beslut om att implementera en ny värdegrund utifrån socialtjänstlagens portalparagraf. Det andra problemet har kopplingar till det första och avser det grundläggande problemet som finns i alla gräsrotsbyråkratier, nämligen att ta hänsyn till det andra som pågår vid sidan om när något nytt ska införas. Det vill säga att förklara vad som händer med det som utrangeras när det nya införs. Implementering som översättning Det har i tidigare implementeringsforskning inte funnits några särskilt bra modeller som förklarar hur det egentligen går till när en viss policy sprider sig bland olika aktörsgrupper. Det som sprids idéer, koncept, metoder och arbetssätt problematiseras inte utan ses som konstanta fenomen. I den vidareutveckling av nyinstitutionalismen där skandinaviska forskare (t.ex. Czarniawska & Sevon 1996) lämnat viktiga bidrag är möjligheten till justering och anpassning av idéer och koncept själva förutsättningen för deras spridning mellan olika aktörer och organisationer. I denna skandinaviska nyinstitutionalism som utvecklats under det senaste decenniet och som har hämtat teoretisk inspiration från sociologer som Latour (1986) och Callon (1986) är begreppet översättning centralt. Översättningsteoretikerna intresserar sig för hur idéer färdas och vad som händer med idéerna under resorna. De vänder sig mot den dominerande diffusionsmodellen som förklaring till idéers förflyttning i tid och rum. Enligt diffusionsmodellen, som tycks vara förutsatt i tidigare implementeringsforskning, är det idéernas interna egenskaper som är drivkraften bakom deras spridning, och bakslag kan endast förklaras av bristande kanalkapacitet eller tröga intellekt. Enligt översättningsmodellen är det aktörer i nätverk som är energikällan, men för att de ska vara villiga att ta sig an och föra koncept vidare, krävs det att de har möjlighet att anpassa konceptet efter sina egna intressen. Själva förutsättningen för idéspridning är alltså att 18

19 idén förändras när den sprids. Czarniawska och Joerges (1996) identifierar fem stadier i denna process: 1. Losskoppling/lösryckning, när inspiration till idén hämtas från en tid/plats till en annan tid/plats. 2. Förpackning, när idén översätts till en prototyp, modell eller kod som kan presenteras vidare i fältet. 3. Den resande idén, när idén blir presenterad vidare i fältet. 4. Omsättning till handling lokalt, när modellen möter den befintliga praktiken där den tillämpas. 5. Till slut sluter sig sanktionens svarta låda om idén och gör den till en för-givet-tagen institution, som i sin tur behöver ryckas loss och bli omtolkningsbar för att den ska kunna resa i tid och rum igen. Företagsekonomerna Fernler (1996) och Blomqvist (1996) har studerat beställar- och utförarorganisationer i svenska kommuner och visat på svårigheten att på ett lokalt plan genomföra ett koncept som helt följer förlagan. Det är först när det justeras som det blir attraktivt att tillämpa. Handlingsfriheten är dock inte obegränsad utan avgörs både av ens organisationsidentitet och av det organisatoriska fält som man ingår i. Erlingsdottir (1999) visar i en studie som handlar om att införa kvalitetstänkande (TQM) och laboratorieackreditering inom sjukvården att den också avgörs av konceptet som sådant och av särskilda organisationer som kontrollerar tillämpningen av vissa koncept. En slutsats blir att det är möjligt för kontrollerande myndigheter att minska den lokala variationen, men att detta kräver mycket övervakning, vilket i sin tur medför höga kostnader. Översättningsmodellen ger alltså intressanta möjligheter att analysera införandet av nya koncept och arbetsmetoder inom socialtjänsten och att samtidigt studera aktörernas handlingsfrihet när detta sker. Modellen kommer inte att användas som den centrala analysmodellen i denna delstudie eftersom fokus inte ligger på den operativa tillämpningen av BBIC. Däremot har modellen betydelse på så sätt att den visar att BBIC-begreppets attraktionskraft kan tänkas förklaras av dess justerbarhet och att lokala avvikelser från nationella standardtolkningar sannolikt är nödvändiga. Implementering via projekt Ett problem med den tidigare (i huvudsak statsvetenskapliga) implementeringsforskningen är att den främst intresserat sig för stora nationella program, och mindre för hur förutsättningarna för implementering har sett ut lokalt. Många forskare har studerat strukturella betingelser på makronivån och i mindre utsträckning hur organiseringen sett ut lokalt. Trots att många implementeringsstudier avser projekt har få studerat vad detta sätt att organisera innebär. Som nämndes ovan har man heller inte intresserat sig sär- 19

20 skilt mycket för vad som händer med tidigare arbetsmetoder när de förväntas ersättas med nya. Studier av projekt och deras relationer med moderorganisationer och andra organisationer ger ypperliga möjligheter att studera konflikter och motsättningar mellan gammalt och nytt på ett fruktbart sätt. Tidigare forskning har visat att förändringsprojekt inom socialtjänsten organiseras på varierande sätt, och att dessa olika sätt inrymmer både föroch nackdelar. Traditionell projektlitteratur har fokuserat på metoder för planering och styrning av projekt, sett utifrån projektledningens perspektiv. I denna litteratur anses projektets interna förhållanden, till exempel arbetsuppgiftens karaktär, vara avgörande för utformningen av styrmetod och arbetsformer. I nyare forskning betonas i högre grad projektens relationer med omgivningen (Sahlin-Andersson & Söderholm 2002). Omgivningen innefattar vanligen två analysnivåer, dels projektens så kallade interaktionsmiljö som består av uppdragsgivare, finansiärer och andra aktörer som projekten måste samverka med för att kunna utföra sin arbetsuppgift (Kreiner 1995; Löwendahl 1995; Blomqvist och Packendorff 1998; Engwall 2002), dels projektens institutionella miljö som består av normer, föreställningar och myter som finns i samhället om hur organisationer i allmänhet och projekt i synnerhet bör styras. Denna kontextuella metod för att studera projekt har använts också i vår egen forskning (Johansson m.fl. 2000). Vid en studie av fem olika slags utvecklingsprojekt inom svensk socialtjänst, fann vi stora skillnader i sättet att organisera dessa projekt, dels internt, dels i relation till den permanenta organisationen, och dels i relation till omgivningen i övrigt. Projekten visade upp stora interna skillnader. Dessa skillnader visade sig i arbetsuppgiftens karaktär, men det fanns också skillnader i projektens förhistoria, tydlighet i mål, styrande projektplaner, finansiering m.m. Projektens relation med den permanenta organisationen varierade också, till exempel graden av integration mellan projektorganisationen och den permanenta organisationen. De studerade projektens inre arbete påverkades också i hög grad av relationen med externa finansiärer. Det faktum att projekten hade mer än en finansiär verkade bidra till att kraven på formalisering och disciplinering ökade, men också till att projekten blev mer kända och att deras legitimitet blev högre. Lösgörande Projekt Återföring Permanent organisation Modell över utvecklingsprojektets relation till den (lokala) permanenta organisationen. 20