Socialförsäkringen ett system i inre upplösning? Rapport från forskarseminariet i Umeå januari 2004

Transkript

1 Socialförsäkringen ett system i inre upplösning? Rapport från forskarseminariet i Umeå januari 2004

2 Nästa seminarium äger preliminärt rum den januari För säkerhets skull skrivs preliminärt. Detta beror på att RFV och försäkringskassorna enligt planerna ska bli en ny sammanhållen myndighet från och med den 1 januari Vi tror att den nya myndigheten vill ärva konceptet och genomföra ett nytt forskarseminariet i gammal skepnad. Om allt går som vi vill arrangeras seminariet för fjortonde året i rad. Vi som ger oss i kast med att planera för 2005 års seminarium är: Professor Hans Swärd, CSA/Lunds Universitet, professor Per Gunnar Edebalk, Lunds Universitet, professor Rune Åberg, FAS, direktör Alf Molin, försäkringskassan i Västerbotten, utredningschef Margareta Karlsson, FKF/RFV, fil.dr. Agneta Kruse, Lunds universitet/rfv, docent Inger Marklund, RFV, professor Staffan Marklund, Arbetslivsinstitutet och professor Stefan Svallfors, Umeå universitet. Om inga hinder uppstår på vägen sänds inbjudan ut under september månad. Program och information kommer att läggas ut på aktuella hemsidor och påannonseras troligtvis i tidningen Socialförsäkring och i FAS:s meddelandeblad. Platsen blir, om allt går i lås, densamma; Umeå Folkets Hus Försäkringskassornas förbund (FKF) Förlag: FKFs förlag, Box 1224, Stockholm Grafisk produktion: Informationsenheten, FKF Omslag: RÅDIS AB, Per Jonebrink Tryck: Sjuhärads tryckeri AB FKF ISSN ISBN

3 Innehåll Förord... 4 Förbundsdirektör Benny Carlsson Juridiken en garant för stabilitet?... 5 Ruth Mannelqvist, Juridiska institutionen, Umeå universitet Välfärdssystemen kommunicerar? Hans Goine, Försäkringskassan, Härnösand Curt Edlund, Försäkringskassan, Umeå Samspel mellan arbetslöshets- och sjukförsäkringen Laura Larsson, Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU, Uppsala Hot mot socialförsäkringen två exempel på problem Anna Karlsson, Maria Lidström, Riksförsäkringsverket, Avd. för barn, familj och handikapp, Stockholm Vad hände med den svenska modellen? Jonas Olofsson, Ekonomiska-historiska instutitionen, Uppsala Vad är det för fel på medborgarlön? Per Janson, Institutet för studier av utbildning och forskning (SISTER), Stockholm Allmänna, avtals- och privata lösningar? Eskil Wadensjö, Institutet för social forskning, Stockholms universitet FKFs skriftserie

4 Förord Socialförsäkringen ett system i inre upplösning? Den frågan ställdes på sin spets då forskare och verksamma inom socialförsäkringen träffades på det årligen återkommande forskarseminariet i Umeå. Nu genomfört för 13:de året i rad. Jag imponeras av programgruppens val av tema. Den tycks alltid kunna pricka rätt. Med aktuell tema, duktiga föreläsare och spännande debattdeltagare. I panelen denna gång: Mats Svegfors, Gunnar Wetterberg, Bengt Westerberg samt förbundsordförande Ulla Gustafsson, FKF. De tre förstnämnda behöver säkerligen ingen närmare presentation. Mats Svegfors inledde debattrundan genom att närmare presentera Ansvarskommitténs hittillsvarande arbete och tankar inför framtiden. Denna parlamentariska kommitté som Mats Svegfors är ordförande för har till uppgift att se över strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen. Av vitalt intresse för socialförsäkringsfolket inför förestående sammanslagning av försäkringskassorna och riksförsäkringsverket till en sammanhållen myndighet. Samtliga i paneldebatten talade för att framskrivningar och framtidsprognoser är nödvändiga för att möta eller mota olika problem som kan komma att uppstå! Att mer forskning behövs var panel och alla övriga i salen rörande överens om! Och hur det än blir i framtiden, så tror jag att Umeå-seminariet kommer att bestå. Det är för oss alla som deltagit en verklig vitamininjektion. Och en sådan kan behövas i slutet av januari, då kylan och mörkret håller sitt grepp utomhus, medan entusiasm och glädje värmer oss deltagare inombords. I denna skrift återfinns alla föreläsningar. Däremot finns varken diskussioner, spänstiga debattinlägg, lika spänstiga svar eller slutrondens paneldebatt återgivna. Stämning, replikskiften, hetta i diskussioner, liksom talande gester, överseende leenden, inspirerande möten m.m. måste helt enkelt upplevas på plats. Stockholm i februari 2004 Benny Carlsson, Förbundsdirektör 4

5 Juridiken en garant för stabilitet? Ruth Mannelqvist Adress: Juridiska institutionen Umeå universitet Umeå E-post: 5

6 Inledning Den allmänna och offentliga socialförsäkringen ingår som en del i välfärdssystemet. Utgångspunkten är att socialförsäkringen bör omfatta flertalet människor, att försäkringens innehåll fastställs enlig lag och att finansieringen sker via den allmänna budgeten. Till skillnad från den privaträttsliga försäkringen är socialförsäkringen utformad som en typ av rättighet och inte som ett avtalsförhållande. Socialförsäkring är en sammanfattande benämning på olikformade åtgärder inom socialpolitikens ram som ger ekonomiskt skydd vid olika behovssituationer. I olika vetenskapliga diskurser beskrivs socialförsäkringen som ett enhetligt system av ekonomiska stöd, bestående av generella förmåner med både standard- och grundskydd. Ur ett rättsligt perspektiv är socialförsäkringen inte uppbyggd som ett enhetligt system utan förmånerna varierar i karaktär och utformning. Legaldefinitionen av begreppet socialförsäkring återfinns i socialförsäkringslagens 1 kapitel 1 och definieras som social trygghet genom social försäkring och vissa bidragssystem (socialförsäkringen). Definitionen är pragmatisk och utgår från trygghetssystemens administration. En rättslig karakterisering av socialförsäkringen har sin utgångspunkt i skilda förmåner och beaktar försäkringens finansiering. Den rättsliga förståelsen av socialförsäkringen baseras således på både förmåners och avgifters rättsregler och rättsprinciper. Behovet av en förnyad, anpassad eller mer ekonomiskt hållbar socialförsäkring har under senare år framfört i politiska diskussioner, offentliga utredningar och i forskarsamhället. Frågor om socialförsäkringssystemet tillhör gårdagens samhälle eller om det finns ett behov av en förändrad försäkringsstruktur debatteras. Hur förhåller sig dessa diskussioner i ett rättsligt sammanhang? Är socialförsäkringen ett system i inre upplösning? Socialförsäkringens framväxt ur ett rättsligt perspektiv Den svenska socialförsäkringen har utvecklats i den nordiska välfärdsstatens kontext, där välfärdspolitiken har utgjort ramen för de rättsliga konstruktionerna. Innehållet i och förståelsen av juridiska principer hämtas i hög grad i de politiska ställningstaganden som 6

7 ligger till grund för socialförsäkringen och den välfärdspolitiska omgivningen är därför en förutsättning för att studera dess rättsliga normer och principer. Socialförsäkringen har vuxit fram under drygt 100 år och utvecklingen kan beskrivas i fem faser. Inledningsfasen var trevande och reformerna föregicks av både långa diskussioner i riksdagen och en mängd utredningar. När grunden till försäkringen var lagd kom den utveckling som sedan tog fart att ske utan direkta utländska förebilder. Ersättningarna från olika försäkringar, som infördes som ett skydd mot fattigdom, var inledningsvis blygsamma och finansierades till stor del genom avgifter som betalades av de försäkrade. Exempelvis relaterades den första pensionsförsäkringen i hög utsträckning till den kommunala fattigvården men utgick från en finansieringsprincip med avgifter från den försäkrade, där ett samband mellan avgiften och förmånen eftersträvades. Avgiften konstituerade dock inte någon rätt till pensionsförmånen utan försäkringen gav den enskilde ett anspråk på bestämt bistånd i vissa lägen. Inte desto mindre underströks att lagen byggde på tvångsprincipen. Den innebar att befolkningen inte bara hade ett rättsligt anspråk att erhålla pension utan även hade en skyldighet att ingå i försäkringen. Den andra fasen, stabiliseringsfasen, inleddes under 1930-talet och färgades till stor del av det ekonomiska bakslag som börjat i Amerika år 1929 och därefter spridit sig över världen. Flera försäkringsförmåner var fortfarande frivilliga och finansierades genom individuella avgifter från de försäkrade. Årtiondena efter andra världskriget var en tid av utveckling och samordning av socialförsäkringssystemet. I denna tredje fas, efterkrigsfasen, byggdes socialförsäkringen ut och förmånerna kom allt mer att få en funktion av standardskydd samtidigt som fördelningspolitiska inslag var framträdande. Tillkomsten och utformandet av förmånerna motiverades framför allt utifrån rättviseaspekter. Likväl underströks försäkringsskyldigheten. Vid sjukförsäkringens införande i mitten av 1950-talet framhölls att [ ] varje inom riket bosatt svensk medborgare har skyldighet att vara sjukförsäkrad. 1 I ATPreformen talades i större utsträckning om rätten till pension, samtidigt som försäkringens obligatoriska utformning framhölls. Fram till mitten av 1900-talet finansierades stora delar av socialförsäkringens 1 Prop. 1946:312, s. 312 och prop. 1953:178, s. 163 ff. 7

8 förmåner genom egenavgifter och allmänna skattemedel. Efter andra världskriget markerades dock arbetsgivarens ansvar för arbetstagarna i allt högre utsträckning och arbetsgivarna ålades att betala arbetsgivaravgifter. Tyngdpunkten för finansieringen vilade på arbetsgivaren och sambandet mellan förmåner och avgifter minskade successivt. Utvecklingen efter andra världskriget innebar en förskjutning mot arbetsgivaravgiften som huvudsaklig finansiering och motiven bakom var flera. Fördelningspolitiska skäl var en framträdande anledning. I ATP-reformen var egenavgiften inte längre den självklara finansieringsformen, utan produktionen skulle istället ersätta den förbrukade arbetskraften. Det ansågs vara alltför betungande för inkomsttagarna att betala tillräckliga avgifter för att täcka pensionskostnaden. Även administrativa och uppbördsmässiga motiv anfördes för att ålägga arbetsgivarna finansieringsansvaret. Ett annat skäl till avgiften var att arbetsgivaren ansågs ha ett ansvar för att arbetstagarna omfattades av ett tillfredsställande försäkringsskydd. Även utländska förebilder användes som argument för att införa olika arbetsgivaravgifter. Den fjärde fasen, reformeringsfasen, inträdde vid början av 1970-talet. Reformeringsfasen kännetecknades av de stora reformerna inom socialförsäkringen, med höjda ersättningar och ökad tillgänglighet. Det medförde också att allt fler arbetsgivaravgifter tillkom. Under 1970-talet kom även jämställdheten att betonas både politiskt och rättsligt. För socialförsäkringens del innebar det bl.a. en könsneutralt utformad försäkring och en utbyggd föräldraförsäkring. Kvinnor och män erhöll samma formella rätt till social trygghet. Avslutningsvis var 1990-talet det årtiondet när reformerna tvärt avstannade. Statsfinansiella besparingskrav gjorde att kraftiga nedskärningar märktes inom socialförsäkringen, avseende möjligheten att kvalificera sig till försäkringen, ersättningsnivåer och ersättningstid. Den första halvan av 1990-talet innebar en negativ utveckling när det gällde den individuella välfärden och genomgripande nedskärningar i de välfärdspolitiska systemen. Den negativa trenden gällde inte bara välfärdens olika nivåer, utan också hur den fördelades. Under denna femte fas, som kallas besparingsfasen, kom egenavgifter som betalas av den enskilde tillbaka som finansieringsform. Dessutom infördes sjuklönelagen, vilken medförde att ersättning vid sjukdom de två första veckorna, som tidigare utgick ur den offent- 8

9 liga sjukförsäkringen, betalades av arbetsgivaren. Sjuklönen beskrevs som en rättighet för den anställde i förhållande till arbetsgivaren och i motiven användes uttryck som en lagstadgad rätt för arbetstagarna och arbetstagarnas rätt till sjuklön, tillsammans med en beskrivning av lagen som tvingande till arbetstagarens förmån. Det faktum att lagen är tvingande till arbetstagarens förmån innebär att villkor som är sämre för arbetstagaren än lagen föreskriver blir ogiltiga. Rättsliga principer i socialförsäkringen Den historiska processen visar på socialförsäkringens typiska kännetecken och de kriterier som gör den speciell. Socialförsäkringens rättsliga konstruktion är uppbyggd av både rättsregler och generella rättsprinciper. Principerna utgör ett sammanhållande kitt i lagstiftningen och de framgår både implicit och explicit i lagen. Inte desto mindre kan olika normer och principer kollidera eller stå i strid med andra principiella ståndpunkter inom socialförsäkringen, både när det gäller den rättsliga konstruktionen av förmåner och tillämpningen av dem. Målsättningen med skilda välfärdsåtgärder från samhällets sida är ofta klara när förmåner införs och finansiering beslutas och målen uttrycks genom principer i det rättsliga materialet. Normer från olika tidsepoker blandas och med tiden kan även målsättningarna eller förutsättningarna förändras. Principer som tidigare artikulerades omformuleras eller beaktas inte längre. Socialförsäkringen innehåller en mängd principer som formulerats vid olika tidpunkter och utifrån skilda förutsättningar. Trots detta kan ett antal normer och principer tydligt identifieras och principerna om försäkringsmässighet, obligatorium, jämställdhet och finansiering inom försäkringen är särskilt framträdande. Principen om försäkringsmässighet Socialförsäkringen utgår från en särskild typ av försäkringsmässighet. Försäkringsbegreppet infördes i början av 1900-talet för att förmånstagaren skulle undgå kränkande behovsprövningar. Inkomsten användes som underlag för förmånen istället för det individuella 9

10 behovet av stöd. När sjukförsäkringen tillkom motiverades försäkringsbegreppet med [ ] att de hjälpbehövande känna tillfredsställelse i medvetandet om att de genom sina bidrag till försäkringen förskaffat sig rätt till hjälpen. 2 Den försäkrade bidrog därför till sjukförsäkringen med en liten egenavgift. Lagstiftaren utgick från att avgiftsskyldigheten skulle hålla kostnaden för försäkringen på en låg nivå. Genom ett eget bidragande till försäkringen antogs att försäkringen inte skulle överutnyttjas. Vid tilläggspensionens tillkomst underströks att begreppet försäkring skulle användas avseende den allmänna tilläggspensionen. Orsaken var att begreppet förekom inom andra sociala förmåner och tilläggspensionen betraktades som en del av socialförsäkringssystemet. Försäkringsbegrepp inom tilläggspensionen skulle inte, lika lite som inom andra socialförsäkringsförmåner, uppfattas liktydigt med begreppet försäkring inom civilrätten. I motiven till ATP-reformen betonas även att rätten till förmånen inte skulle kopplas till avgiftsskyldigheten utan [ ] att man grundar rätten till förmåner på inkomstförvärvet och inte på avgiftsbetalningen. 3 Härigenom framträdde en tydlig fördelningsprincip som också underströks vid införandet av lagen om allmän försäkring i början av 1960-talet. Återigen poängterades vikten av att inte förväxla socialförsäkringen med privata försäkringar. Försäkringsmässighet i socialförsäkringen innebär att förmånerna bestäms i lag och är en rättighet för den enskilde. Försäkringen har en solidarisk konstruktion eftersom den saknar riskdifferentiering. Detta innebär att kostnaderna för socialförsäkringen inte relateras till den enskildes försäkringsrisk utan baseras på den enskildes inkomst eller betalningsförmåga. Det är viktigt att komma ihåg att den civilrättsliga eller privaträttsliga innebörden av begreppet försäkringen inte är tillämpligt i socialförsäkringen. Med försäkring i civilrättsligt avseende menas ett särskilt varaktigt avtal där försäkringsgivaren åtar sig att mot visst vederlag utge ersättning vid ett försäkringsfall. Försäkringen avser en viss risk och försäkringstagaren åtar sig ansvar för det fall att risken skulle bli verklig. Den privaträttsliga försäkringen 2 SOU 1944:15, s Prop. 1959:100, s

11 innehåller därför ett visst mått av riskprövning vid avtalstecknandet. Socialförsäkringens försäkringsmässighet grundas inte på den civilrättsliga principen om avtalsfrihet och försäkringsmässigheten innebär, i motsats till den privata försäkringen, att hänsyn inte tas till om den försäkrade är gammal eller ung, sjuk eller frisk. Försäkringen ingår som en del av den offentliga verksamheten och härigenom styrs socialförsäkringen av en offentligrättslig reglering. Arbetsgivarinträdet i sjukförsäkringen genom sjuklöneregleringen utgör däremot en civilrättslig lagstiftning och får ses som ett avsteg från den försäkringsmässiga principen. Eftersom sjuklönereglerna till viss del baseras på sjukförsäkringen får lagen dock betraktas som en arbetsrättslig lagstiftning med viss offentligrättslig karaktär. Sammantaget kan principen om försäkringsmässighet i socialförsäkringen inte jämställas med försäkringsprincipen i civilrättsliga försäkringsavtal. Civilrättslig försäkring och offentligrättslig försäkring befinner sig i skilda kontexter med olika rättstraditioner, har inte samma syften och betalas med separata finansieringsstrategier. Obligatorium som rättsprincip Obligatoriet är ett annat utmärkande drag för socialförsäkringen. En obligatorisk socialförsäkring innebär att den enskilde både har rätt att omfattas av försäkringen och en skyldighet att betala till densamma. En tvingande finansiering till en tvingande försäkring möjliggör en omfördelning mellan individer. Obligatoriet anses därför vara en förutsättning för att hela befolkningen ska omfattas av försäkringen. Denna tvångsprincip eller försäkringsplikt anses även medföra att socialförsäkringen uppfattas som ett socialt kontrakt mellan generationer. Sociala kontrakt förutsätter att alla är med i försäkringen och om några av oförstånd eller medvetet ställer sig utanför, torde samhället ändå tvingas ordna försörjning om denne blir arbetsoförmögen. Att den tryggheten återfinns i form av en obligatorisk socialförsäkring bedöms därför vara bättre. Jämställdhetsprincipen Ett utmärkande drag för den svenska välfärdsstaten är en politisk strävan mot jämställdhet. Formell likhet mellan könen och likabe- 11

12 handling av människor har inom juridiken förvandlats till ett konstitutionellt skydd för ståndpunkten om lika rättigheter för kvinnor och män, enligt 1 kapitlet 2 regeringsformen. Jämställdhetsprincipen i socialförsäkringen har framför allt medfört att försäkringen utformats könsneutralt. I bl.a. Kvinnomaktutredningen från år 1998 har det dock visats att en könsneutral socialförsäkring inte medför någon ökad jämställdhet eftersom den tillämpas i en samhällsstruktur som inte är jämställd. Inte desto mindre är en grundläggande princip för socialförsäkringen just jämställdhet och måste därför betraktas som ett viktigt kriterium. Principen om jämställdhet måste beaktas, inte bara vid utformningen av socialförsäkringen utan även vid tillämpningen av densamma. Det sker genom ett aktivt utformande av rättsreglerna så att den materiella jämställdheten ökar, men bör även ske genom att tillämpningen utgår från rättsprinciperna. En mycket tydlig norm när det gäller föräldraförsäkringen är just dess avsikt att öka jämställdheten. Att nyttjandet av försäkringen då innebär att rätten till andra socialförsäkringsförmåner inskränks är inte tillfredsställande. 4 Finansieringsprinciper Finansieringen av förmånerna är ett annat betydelsefullt kännetecken för socialförsäkringen. Försäkringen finansieras i huvudsak genom socialavgifter och intäkterna tillförs den allmänna statsbudgeten. Socialavgifterna är en kollektiv avgift som baseras på arbetstagarens inkomst och betalas av arbetsgivaren. Arbetsgivarens börda för inbetalda avgifter anses dock bli övervältrade på arbetstagaren genom ett minskat löneutrymme. Eventuella överskott från avgiften går inte tillbaka till arbetsgivaren eller arbetstagaren i form av återbetalning, billigare avgifter påföljande år eller höjda förmåner. Det gör att den enskilde inte betalar för de förmåner som nyttjas eller som kan antas nyttjas, utan betalar utifrån sin betalningsförmåga. Avgifter används för att betala utgående socialförsäkringsförmåner och finansieringssystemet bygger därför på pay as you go-principen. Avgifter och förmåner kan därför vara olika för den enskilde. Ett högt avgiftsuttag behöver inte korrespondera mot förmånen och ett kortvarigt eller lågt avgiftsuttag måste inte svara mot ersättningen. 4 Se Regeringsrättens dom, RÅ 2002 ref

13 Socialavgifterna är därför att betrakta som en skatt, en specialskatt med ett särskilt ändamål. Användningen av begreppet socialavgifter är således missvisande av flera skäl. En vanligt förekommen och felaktig uppfattning är att den erlagda avgiften medger en rätt till en social förmån, trots att den direkta kopplingen saknas. Effektivitet och rättvisa Socialförsäkringens rättsprinciper härstammar ur olika rättvise- och effektivitetsargument. Med effektivitet avses måluppfyllelse att täcka ett inkomstbortfall eller samhällsekonomisk effektivitet. Med rättvisa menas att fördelningspolitiska hänsyn ska tas. Fram till slutet av 1980-talet framhölls rättviseaspekterna i stor utsträckning vid reformarbetet kring socialförsäkringen medan effektivitetsperspektivet särskilt poängterats i besparingstider. Vikten av ett samband mellan förmåner och avgifter betonades och det var ett av motiven till återinförandet av egenavgifter som finansieringsinstrument. Även i andra avseende underströks betydelsen av en bättre effektivitet i försäkringen varvid rättviseprinciperna fick anses mindre vägledande. Ett effektivitetsargument var att renodla försäkring. Med det menades att behovet av förmåner ska vara vägledande. Genom att låta behovet styra utformningen av försäkringsskyddet ansågs förmånerna blir mer överskådliga. I och med införandet av socialförsäkringslagen år 2001 indelades försäkringen i arbets- eller bosättningsbaserade förmåner och rätten till försäkringen uppkommer generellt genom arbete eller bosättning. Någon egentlig förändring av socialförsäkringen innebar dock inte denna uppdelning. De materiella reglerna för olika socialförsäkringsförmåner förblev i stort sett oförändrade. Ett annat effektivitetsargument som särskilt framhölls under 1990-talet var arbetslinjen. Arbete som drivkraft har betonats under hela framväxten av socialförsäkringen men kom nu att utvidgas genom devisen att arbete ska löna sig. Lagstiftarens strävan mot effektivitet märktes även inom sjukförsäkringen. Genom att ålägga arbetsgivaren ett större ansvar för arbetstagares sjukkostnader framhöll lagstiftaren det troliga i att arbetsgivaren skulle verka för en bättre arbetsmiljö och ta ett ökat ansvar för arbetstagares rehabilitering. Sjukförsäkringen kostnadseffektiviseras genom att försäkringskassornas administrationskostnader 13

14 för korta sjukfall minskades. Arbetsgivarna kompenserades genom en sänkning av arbetsgivaravgiften till sjukförsäkringen. 5 Sammantaget uppvisar socialförsäkringens utveckling över tid en normativ förskjutning från rättvis fördelning mot marknadsekonomisk styrning. Införandet av den första pensionen motiverades utifrån olika rättviseaspekter. Förmånerna utgjorde framför allt ett grundskydd. Efter andra världskriget utformas förmånerna som ett standardskydd, med ersättningar som täckte större delen av den förlorade inkomsten. I det nya pensionssystemet är det i huvudsak marknaden, genom lönearbetet, som avgör pensionsutfallet för den enskilda. Fördelningspolitiska hänsyn togs inte vid utformningen av pensionens intjänanderegler och pensionsförmånerna baseras på förvärvsinkomster under hela livet. Det är inte en uppgift för pensionssystemet att kompensera de orättvisor som kan råda vad gäller lönesättning m.m. under yrkeslivet. 6 Avslutande diskussion Socialförsäkringen är en solidarisk försäkring, på grund av dess särskilda försäkringsmässighet, obligatorium och att den saknar riskdifferentiering. Försäkringen betalas med avgifter som inte är beroende av den enskildes försäkringsrisk utan av dennes inkomster. Socialförsäkringens olika principer grundas på att försäkringen ska vara både effektiv och rättvis. Effektivitetsprinciperna bör dock vara underordnade andra principer inom välfärden eftersom effektiviteten måste sättas i relation till något mål. Socialförsäkringens mål är att den ska verka omfördelande mellan inkomstgrupper och utgöra ett standardskydd för den enskilde. Genom att den svenska socialförsäkringen är offentlig och allmän upprätthålls möjligheten att finansiera försäkringen genom tvingande skatter och avgifter, som i sin tur medför att socialförsäkringen kan vara omfördelande. Debatten om en förnyad och anpassad socialförsäkring baseras huvudsakligen på en jämförelse med den privaträttsliga försäkringen. Ett ökat samband mellan förmåner och avgifter genom utökade 5 Sjukförsäkringsavgiften sänktes från 10,10 procent till 8,20 procent. Avgiften uppgår numera till 11,08 procent. 6 Prop. 1993/94:250, s. 52 f. 14

15 egenavgifter, ett större ansvar för arbetsmarknadens parter, en mer civilrättsligt och marknadsekonomiskt utformad försäkring och privata försäkringsalternativ har diskuterats även om trovärdigheten för de privata alternativen inte är särskilt stort i dagsläget. I lagstiftningen har förnyelsekraven fått viss genomslagskraft. Den nya ålderspensionen uppvisar vissa civilrättsliga kriterier och premiepension har en tydligt privaträttslig prägel. Pensionen och sjuklönen kan ses som principiella trendbrott i socialförsäkringssystemet. De torde dock inte vara av den karaktären att det kan betraktas som ett paradigmskifte inom socialförsäkringen eller det svenska välfärdssamhället. Socialförsäkringssystemets rättsliga karaktär är i stort sett intakt, trots många hårda besparingar och krav på ökad privaträttslig försäkringsmässighet. Från den juridiska horisonten är socialförsäkringssystemet således inte i inre upplösning. Utifrån de rättsliga principer och kriterier som är kännetecknande för socialförsäkringen är det vare sig möjligt eller lämpligt att jämföra den med civilrättslig försäkring. En socialförsäkring baserad på privatförsäkringsrättsliga principer medför att försäkringens solidariska och fördelningspolitiska inslag minskar eller försvinner. En civilrättslig försäkringsmässighet får även konsekvenser ur ett jämställdhetsperspektiv. Förmåner och avgifter kopplas ännu hårdare till arbetet och arbetslivet är ju som bekant inte särskilt jämställt. Inkomsten blir i än större utsträckning än i dagsläget bestämmande för avgifter och förmåner och därigenom blir omfördelningen från män till kvinnor mindre. En ökad civilrättslig försäkringsmässighet innebär därför att försäkringens bärande principer måste omformuleras och grundläggande förändringar av socialförsäkringens rättsnormer blir nödvändiga. Då handlar det inte längre om ett system i inre upplösning, utan om ett helt nytt socialförsäkringssystem. Referenser Christensen, Anna, Normativa grundmönster i socialrätten. Retfærd nr. 78 årgång 1997, s Classon, Sigvard, Lyftet. Från fattighjon till folkpensionär. Försäkringskasseförbundet, Stockholm Dahlberg, Anita, Socialförsäkringens utveckling. Centrum för kvinnoforskning vid Stockholms universitet Nr 8, Stockholm Edebalk, Per Gunnar, Ståhlberg, Ann-Charlotte och Wadensjö, Eskil, Socialförsäkringarna. Ett samhällsekonomiskt perspektiv. SNS-förlag,

16 Gustafsson, Håkan, Rättens polyvalens. En rättsvetenskaplig studie av sociala rättigheter och rättssäkerhet. Lund Studies in Sociology of Law (ak.avh.), Lund Jägerskiöld, Stig, Från fattigvård till socialhjälp II. Förvaltningsrättslig tidskrift 1955, s Mannelqvist, Ruth, Samband i socialförsäkringen. En rättsvetenskaplig studie av sambandet mellan förmåner och avgifter i socialförsäkringen. Iustus förlag (ak. avh.), Uppsala Spicker, Paul, Principles of Social Welfare. An introduction to thinking about the Welfare State. Routledge, London Westerhäll, Lotta, Den svenska socialrätten. Norstedts, Stockholm Vahlne Westerhäll, Lotta, Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet Norstedts Juridik, Stockholm Proposition 1913:126 med förslag till lag om allmän pensionsförsäkring. Proposition 1946:312 med förslag till lag om allmän sjukförsäkring, m.m Prop. 1953:178 med förslag till lag angående ändrig i lagen den 3 januari 1947 (nr 1) om allmän sjukförsäkring, m.m. Proposition 1958:55 med förslag till lag angående ändring i lagen den 29 juni 1946 (nr 431) om folkpensionering, m.m. Proposition 1959:100 med förslag till lag om försäkring för allmän tilläggspension, m.m. Proposition 1962:90, med förslag till lag om allmän försäkring, m.m. Proposition 1990/91:181 om sjuklön, m.m. Proposition 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet Proposition 1998/99:119 Socialförsäkringens personkrets SOU 1944:15 Socialvårdskommitténs betänkande VII: Utredning och förslag angående lag om allmän sjukförsäkring SOU 1952:39 Sjukförsäkringsutredningen. Sjukförsäkring och yrkesskadeförsäkring. SOU 1957:7 Förbättrad pensionering. Betänkandet avgivet av allmänna pensionsberedningen. SOU 2000:3 Välfärd vid vägskäl. Utvecklingen under 1990-talet. Delbetänkande/ Kommittén Välfärdsbokslut. SOU 2003:50 Sjukpenninggrundande inkomst. Skydd och anpassning. Slutbetänkande till SGI-utredningen samt delrapport med remissammanställning. Ds 1994:81 En social försäkring. (ESO-rapport). 16

17 Välfärdssystemen kommunicerar! Hans Goine Curt Edlund Adress: Hans Goine Försäkringskassan Box Härnösand Curt Edlund Försäkringskassan Umeå E-post: 17

18 En analys av regionala skillnader för sjukpenning, förtidspension, aktivitetsstöd, arbetslöshetsersättning och socialbidrag i 52 kommuner i fem län. 18

19 Inledning Under de senaste åren har frågan om stora regionala skillnader i sjuk- och ohälsotal 1 diskuterats i flera offentliga utredningar (1,2). Regeringen har också uppmärksammat frågan och begärt att få den särskilt belyst av Riksförsäkringsverket, RFV (3,4). Den norra delen av Sverige har i media och andra sammanhang pekats ut som sjukare än övriga delar av landet. Samtidigt finns sedan länge en diskussion om hur sjukfrånvaron påverkas av förhållanden på arbetsmarknaden nu senast sammanställt av Statens Beredning för medicinsk Utvärdering, SBU (5). Figur 1. Helårsekvivalenter 2 för sjukpenning, förtidspension, arbetsskador, a-kassa, aktivitetsstöd och socialbidrag Sjukpenning Förtidspension Arbetskador Arbetslöshet Arbetsmarknadsåtgärder Socialbidrag Med sjuktal avses antalet för året ersatta sjukdagar med hel eller partiell sjukpenning per sjukpenningförsäkrad. Antalet för året ersatta sjukpenningdagar sätts i relation till antalet sjukpenningförsäkrade vid årets utgång. Med ohälsotal avses antalet ersatta dagar med sjukpenning, arbetsskadesjukpenning, rehabiliteringssjukpenning, sjukersättning vid arbetsmarknadsutbildning samt förtidspension eller sjukbidrag ställt i relation till antalet sjukpenningförsäkrade och försäkrade med hel förtidspension eller helt sjukbidrag. Dagar med partiell ersättning är omräknade till heldagar. Nämnaren för ohälsotalet utgörs av samtliga inskrivna försäkrade mellan år. 2 Med helårsekvivalent menas det antal individer som under ett år kan försörjas med full ersättning. Exempelvis två dagar med halv sjukpenning omräknas till en dag. För arbetsskador gäller att antalet helårsekvivalenter framräknats genom att dividera försäkringens utgifter med en genomsnittlig industriarbetarlön inklusive arbetsgivaravgifter. Källa: SCB samt egna beräkningar för arbetsskador. 19

20 När arbetslösheten går upp i Sverige sjunker sjukfrånvaron och vice versa. Ett samband som tycks vara starkare i Sverige än i andra jämförbara länder (6,7). Orsakerna till varför sjuktalet i norr är väsentligt högre än i södra Sverige har hittills inte kunnat förklaras av en genomgående högre sjuklighet i norra Sverige (8-10) eller i huvudsak av befolkningens ålderssammansättning (11). En stor del av de regionala skillnaderna i ohälsa kan dock att förklaras med demografiska, socioekonomiska och arbetsmarknadsrelaterade förhållanden i kommunen (4). Att arbetsmarknadsrelaterade förhållanden förklarar en del av ohälsan tyder i sig på att delar av arbetsmarknadsproblemen medikaliseras genom höga sjuk- och ohälsotal. Trots detta återstår det att förklara skillnader i sjuk- och ohälsotal mellan olika regioner och på den lokala nivån (kommunerna). Att hitta ytterligare förklaringar på dessa skillnader var också utgångspunkten för ett 2-årigt projekt Regionala analyser av försäkringskonsumtionen som försäkringskassorna i Norra Sverige (Jämtland, Västernorrland, Västerbotten och Norrbotten) samverkat kring. Som jämförelse med de nordliga försäkringskassorna har försäkringskassan i Kronoberg medverkat i projektet. Kronoberg har ett av landets lägsta ohälsotal och i Jämtland, Västerbotten och Norrbotten återfinns de högsta ohälsotalen (14). Flera av de delprojekt som bedrivits har haft som utgångspunkt att undersöka om försäkringskassorna i norra Sverige i sin handläggning av sjukförsäkringen systematiskt bedömt lika ärenden annorlunda än i Kronoberg på ett sätt som även kan ha påverkat sjukoch ohälsotal. Frågor vi ställt oss var: Är sjukskrivningsmönstret bland läkare i norra Sverige annorlunda? Är bedömningar i länsrätt för överklagade beslut annorlunda? Hur ser utvecklingen av långvariga sjukskrivningar ut i de fem länens kommuner och hur har de utvecklats över tid? Vilka förklaringar finns till skillnader i förtidspensionering på kommunnivå? Kan skillnader i andra välfärdssystem förklara stora skillnader i sjuktal, har varit en annan frågeställning. Metod För att få svar på våra frågor har olika typer av data samlats in från såväl länsnivå som kommunal nivå för de aktuella länen. Samtliga försäkringsläkare, socialförsäkringsnämndsordföranden och före- 20