A-kassa på deltid. arbetslivsrapport nr 2005:19 issn Working Paper från HELA-projektet 2005:3

Transkript

1 Working Paper från HELA-projektet 2005:3 A-kassa på deltid ett ständigt problem inom arbetslöshetsförsäkringen Hanna Pettersson arbetslivsrapport nr 2005:19 issn Tema: Rörlighet på arbetets marknad Temaledare: Jan Ottosson a

2 Förord Denna rapport har tillkommit inom ramen för Arbetslivsinstitutets forskningssatsning i HELA-projektet. Deltidsarbetslösheten är ett komplext samhällsproblem. Undersysselsättningen på den svenska arbetsmarknaden är ett område som innefattar ett flertal problemkomplex samtidigt som orsaksförklaringarna till denna utveckling behöver beforskas. Bakgrundsfaktorerna bakom deltidsarbetslösheten speglar förhållanden på flera olika nivåer i samhällslivet både individer, organisationer och på ett övergripande samhällsplan. Syftet med de forskningsrapporter som publiceras är att utifrån regeringsuppdraget rörande HELA-projektets forskningsinsatser bidra med forskning kring olika aspekter rörande deltidsarbetslöshetens bakomliggande orsaker och effekter utifrån ett mångvetenskapligt perspektiv. Vetenskapliga redaktörer: professor Lars Magnusson och docent Jan Ottosson HELA-projektetet är ett samarbete mellan Arbetslivsinstitutet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, JämO och Svenska ESF-Rådet. Se projektets hemsida för mer information: Arbetslivsinstitutet är ett nationellt kunskapscentrum för arbetslivsfrågor. På uppdrag av Näringsdepartementet bedriver institutet forskning, utveckling och utbildning. Institutet har ca 450 anställda och finns på sju orter i landet. Forskningen är mångvetenskaplig och utgår från problem och utvecklingstendenser i arbetslivet. En viktig uppgift är kommunikation och kunskapsspridning. För mer information, besök vår webbplats:

3 Innehåll Förord 1 Inledning 1 Rätt till arbetslöshetsersättning vid deltidsarbete 3 Historik 4 Rätt till ersättning vid arbete på högst halvtid 5 Generell rätt till ersättning vid deltidsarbetslöshet införs 6 Adminstrationsproblem, förbättrat anställningsskydd och begränsningsregelns svårförståelighet gör den onödig 8 Arbetslöshetsersättningen används som komplement till deltidsarbete 11 Ofrivilligt deltidsarbete bättre än inget arbete alls 12 Förändrat arbetsvillkor och ny beräkning av normalarbetstid 14 Ny begränsningsregel för tillsvidareanställda deltidsarbetande 17 Begränsningsregeln ifrågasätts 19 Företrädesrätt till heltidsanställning för deltidsanställda införs 22 DELTA-utredningen 22 En intygsrutin införs 25 Den aktuella situationen rätt till heltidsarbete? 26 Slutsatser 27 Arbetslöshetsförsäkringen som styrningsmekanism 28 Står deltidsarbetslösa inte till arbetsmarknadens förfogande? 30 Lämpligt arbete? 32 Likabehandling i förhållande till heltidsarbetslösa? 32 Historik i kortform 35 Sammanfattning 37 Referenser 38 Rättsfall 39 Tidningsartiklar 39

4

5 Förord Denna rapport har tillkommit inom ramen för Arbetslivsinstitutets forskningssatsning i HELA-projektet. Färdigställandet av detta manus har föregåtts av seminariebehandling både på Arbetslivsinstitutet i Stockholm och vid Juridiska fakulteten i Lund. Jag vill tacka alla medverkande vid dessa seminarier för värdefulla synpunkter. Ett särskilt tack riktas i detta sammanhang till Johanna Forssell för språkliga kommentarer och till Eivy Häggström för hjälp kring vissa historiska uppgifter. Jag vill också tacka min handledare Ann Numhauser-Henning för noggrann läsning av texten. För samma sak, och för hjälp och synpunkter under arbetets gång, vill jag dessutom rikta ett stort tack till Jonas Malmberg. Tack också till Bo Lundgren, Inspektionen för Arbetslöshetsförsäkringen, och till Allan Read, Riksrevisionen, för hjälp med dokument och upplysningar. Hanna Pettersson Inledning Antalet deltidsarbetslösa som var anmälda hos arbetsförmedlingen uppgick i februari 2005 till ungefär personer. Dessutom var nästan personer inskrivna hos arbetsförmedling som tillfälligt timanställda. 1 Även det sistnämnda är en variant av deltidsarbetslöshet. Det finns med andra ord fog för att betrakta deltidsarbetslösheten som ett stort problem. Ändå ingår den inte i den arbetslöshetsstatistik som publiceras av Statistiska Centralbyrån och som utgör Sveriges officiella statistik på området. Det innebär att kvinnors arbetslöshet framstår som procentuellt lägre än mäns, vilket den inte är om man inräknar deltidsarbetslösheten. Detta har tolkats som ett uttryck för att mannen är normen i arbetsmarknadsstatistiken. Samtidigt speglar statistiken inte verkligheten, utan snarare den rådande ideologin kring kvinnors och mäns förvärvsarbete och rätt till arbetslöshetsersättning. 2 Arbetslöshetsförsäkringen är dock ett område där problemet med deltidsarbetslöshet har uppmärksammats sedan länge. Förutom de rent statsfinansiella problem som följer med all arbetslöshet, tycks deltidsarbetslösheten passa dåligt in i arbetslöshetsförsäkringens logik. Arbetslöshetsförsäkringen har en särställning i det svenska socialförsäkringssystemet. Formellt sett är den inte ens en socialförsäkring, eftersom den admini- 1 Statistik från AMS; 2 Nyberg (2005). 1

6 streras av fristående privaträttsliga organisationer, arbetslöshetskassor, som i de flesta fall är knutna till fackliga organisationer (numera finns även flera företagarkassor). Försäkringen finansieras dock till den helt övervägande delen genom statsbidrag. Det som gör arbetslöshetsförsäkringen så speciell är emellertid snarare att den är en del av arbetsmarknadspolitiken. Förvisso är de rättigheter som följer av andra socialförsäkringar också starkt kopplade till prestationer på arbetsmarknaden. Arbetslöshetsförsäkringen bidrar dock på ett mycket direkt sätt till att reglera själva grunden för en stor del av de rättigheter välfärdsstaten erbjuder, det vill säga lönearbetet. Arbetslöshetsförsäkringen brukar sägas bygga på en arbetslinje. Den beskrivs som en omställningsförsäkring, som ska ge ekonomisk trygghet under en övergångsperiod mellan arbeten. Ofta betonas att försäkringen inte är en yrkesförsäkring; den ger inte rätt att stanna kvar i ett visst yrke, utan ska tvärtom kunna underlätta strukturomvandlingar på arbetsmarknaden. Själva benämningen försäkring antyder även att arbetslöshetsförsäkringen inte ger en ovillkorlig rätt att få ersättning vid arbetslöshet. Detta gäller oavsett om den utgör arbetslöshet i försäkringsreglernas mening, det vill säga är ofrivillig och består trots att den arbetslöse aktivt försöker hitta arbete. Precis som övriga svenska socialförsäkringar, bygger arbetslöshetsförsäkringen på inkomstbortfallsprincipen, och därmed på att man ska ha en viss förankring på arbetsmarknaden för att få rätt till ersättning vid arbetslöshet. Försäkringen ska kompensera för förlorad inkomst till följd av arbetslöshet. Ersättningens storlek i det enskilda fallet beräknas därför utifrån den inkomst och den arbetstid man haft före arbetslösheten. Inkomstbortfallsprincipen baseras på antagandet att en normal inkomst vid tillfälliga avbrott från arbetslivet kan behöva ersättas av socialförsäkringar. 3 Dagens socialförsäkringssystem har byggts upp i, och är fortfarande starkt präglade av, ett samhälle som domineras av traditionell industriproduktion. Inom denna typ av samhälle är tillsvidareanställning på heltid den dominerande anställningsformen. Ovanstående är avsett att ge en bakgrund till att deltidsarbetslösheten alltid har utgjort en för lagstiftaren svårhanterlig avvikelse från den tänkta normalsituationen vid arbetslöshet. Deltidsarbetslösa är personer som söker arbete på deltid. Den grupp som är intressant för denna undersökning är deltidsarbetslösa som söker och/eller får ersättning från a-kassa för sin arbetslöshet. Denna grupp kan i sin tur delas in i två kategorier: personer som helt saknar förvärvsarbete och som endast söker deltidsarbete, samt personer som redan arbetar deltid och som söker arbete för att komma upp i högre arbetstid. 4 Den sistnämnda kategorin är 3 Storrie (2003) s I AMS statistik räknas den förstnämnda gruppen som heltidsarbetslösa. Endast ofrivilligt deltidsarbetande ingår i kategorin deltidsarbetslösa. Vissa ofrivilligt deltidsarbetande kategoriseras också, som nämnts ovan, som tillfälligt timanställda i AMS statistik. 2

7 den som, ända sedan rätt till ersättning vid deltidsarbetslöshet infördes, har upplevts som en återkommande källa till problem av lagstiftaren. Det faktum att denna grupp deltidsarbetslösa redan har förvärvsarbeten anses riskera att minska försäkringens karaktär av omställningsförsäkring i de aktuella fallen. I denna rapport är det därför denna grupp som står i fokus. Det som undersöks är rätten att kombinera deltidsarbete med arbetslöshetsersättning Jag har koncentrerat mig på inkomstrelaterad ersättning och bortsett från grundnivån (tidigare kontant arbetsmarknadsstöd, KAS); dels eftersom de båda regelsystemen har följts åt i fråga om deltidsarbetslöshet, dels för att den inkomstrelaterade ersättningen rimligen ger högre statliga utgifter och därför antagligen betraktas som det större problemet. Undersökningen handlar i första hand om varför just regleringen kring arbetslöshetsersättning till deltidsarbetande personer har ansetts så svår att utforma. Har det berott på att dessa personer inte ses som riktiga arbetslösa, och i så fall varför? Vad innebär kravet på att en arbetslös person skall stå till arbetsmarknadens förfogande? Kan svårigheterna sägas bero på att arbetslöshetsförsäkringen är utformad för en mindre flexibel arbetsmarknad? Har det faktum att ofrivilligt deltidsarbetande oftast är kvinnor någon betydelse för hur de betraktas inom arbetslöshetsförsäkringen? Rapporten inleds med en kortfattad redovisning av den nu gällande regleringen av rätt till arbetslöshetsersättning för deltidsarbetande. Sedan följer en historisk översikt över hur denna fråga har reglerats och hur regleringen har motiverats. Rätt till arbetslöshetsersättning vid deltidsarbete Som nämndes ovan avser arbetslöshetsförsäkringen att ge ett skydd vid arbetslöshet för dem som har en förankring på arbetsmarknaden. Detta krav tillgodoses bland annat genom ett arbetsvillkor, som alla måste uppfylla för att överhuvudtaget kunna ta del av någon av försäkringens komponenter. Det finns också ett alternativt villkor, studerandevillkoret, som bara kvalificerar till grundersättning och som därför inte är relevant för denna undersökning. Arbetsvillkoret innebär att den arbetssökande, under en ramtid av tolv månader omedelbart före arbetslöshetens inträde, antingen ska ha haft förvärvsarbete i minst 6 månader och arbetat under minst 70 timmar per kalendermånad eller arbetat minst 450 timmar under en sammanhängande tid av 6 kalendermånader, inklusive minst 45 timmar under var och en av dessa månader. 5 För att kvalificera sig till inkomstrelaterad ersättning, måste man utöver arbetsvillkoret uppfylla ett medlemsvillkor. Medlemsvillkoret består i medlemskap i en arbetslöshetskassa sedan tolv månader. 6 5 ALF ALF 7. 3

8 Den som arbetar deltid, men som tidigare heltidsarbetat och vars normalarbetstid därför motsvarar heltid, betraktas som deltidsarbetslös under förutsättning att han eller hon söker heltidsarbete. Man får då ersättning för den del av veckan då man är arbetslös. En särskild prövning av rätten till ersättningen ska göras var sjätte månad för deltidsarbetslösa. 7 Ersättning enligt inkomstbortfallsprincipen lämnas som huvudprincip med 80 procent av den sökandes dagsförtjänst under normalarbetstiden 8 ; den genomsnittliga arbetstiden i det förvärvsarbete som innebär att arbetsvillkoret uppfylldes. 9 Den högsta möjliga dagpenningen är dock 730 kronor under de första 100 dagarnas arbetslöshet, vilket gäller för heltidsarbetslösa. För deltidsarbetslösa gäller rätten till detta, förhöjda, belopp bara under de första 20 veckorna, oavsett hur många dagar arbetslösheten faktiskt varat. 10 Ersättningsperioden är längst 300 dagar. 11 När den löpt ut kan den dock normalt sett förlängas med längst 300 dagar, om sökanden då inte uppfyller ett nytt arbetsvillkor eller enligt arbetsförmedlingen bör erbjudas aktivitet i aktivitetsgarantin enligt förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. För deltidsarbetande som är tillsvidareanställda kan perioden dock inte förlängas. 12 För deltidsarbetande med tidsbegränsad anställning finns ingen motsvarande begränsning. En utförlig bakgrund till denna särregel kommer att ges i följande avsnitt. Historik Arbetslöshetsförsäkringen och dess tänkbara utformningar har varit föremål för många offentliga utredningar sedan början på 1900-talet. Antalet grundläggande förändringar har dock varit få. En statligt finansierad arbetslöshetsförsäkring blev verklighet Arbetslöshetskassor fanns redan dessförinnan, i fackliga organisationers regi, och finansierade då ersättningen enbart genom medlemsavgifter trädde den första lagen om arbetslöshetsförsäkring i kraft. Försäkringen hade tidigare reglerats i förordningar. Samtidigt infördes ett komplement till försäkringen, kontant arbetsmarknadsstöd kom en ny lag, som inte innehöll några stora materiella förändringar, men medförde att det som tidigare hetat kontant arbetsmarknadsstöd införlivades i arbetslöshetsförsäkringen under namnet grundförsäkring. Ända sedan arbetslöshetsförsäkringens tillkomst i Sverige, 1935, har ett grundläggande krav för rätt till ersättning varit att den arbetssökande står till 7 ALFFo 7. 8 ALF ALF ALFFo ALF ALFFo 8. 4

9 arbetsmarknadens förfogande. Länge innebar detta att den arbetssökande måste vara beredd att ta ett heltidsarbete infördes de första författningsbaserade, explicita möjligheterna att få ersättning för den som redan hade ett deltidsarbete och som alltså inte var arbetssökande på heltid. Rätt till ersättning vid arbete på högst halvtid År 1956 infördes schablonmässiga två- och fyratimmarsregler vid deltidsarbetslöshet i förordningen om arbetslöshetsförsäkring. 13 Under förutsättning att en arbetslös person tidigare hade haft och fortfarande sökte heltidsarbete, kunde hon/han få ersättning för heltidsarbetslöshet även om hon/han arbetade upp till två timmar per dag. Om man under samma förutsättning arbetade mer än två men högst fyra timmar per dag, hade man rätt till en halv dags arbetslöshetsersättning. I det sistnämnda fallet krävdes även att tillsynsmyndigheten vid denna tid Arbetsmarknadsstyrelsen gav sitt medgivande. Även före 1956 fanns en viss rätt till ersättning vid deltidsarbete. Bortsett från möjligheten att få ersättning trots en bisyssla, hade en tvåtimmarsregel redan utvecklats i praxis. En medlem i en arbetslöshetskassa betraktades enligt denna regel som arbetslös i försäkringens mening även om han arbetade upp till två timmar per dag. Enligt regeringen hade denna praxis utvecklats mot bakgrund av att en försäkrad annars skulle förlora på att ta ett tillfälligt deltidsarbete, vilket man befarade skulle göra människor obenägna att ta sådana arbeten. 14 Bakgrunden till två- och fyratimmarsreglernas införande var en offentlig utredning från 1955, som framhöll att personer som sökte deltidsarbete inte helt borde utestängas från rätt till ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Man såg dock flera komplikationer med att inkludera dem. Följaktligen ansåg man att en minimigräns i fråga om arbetslösa timmar måste sättas, dels för att den försäkrade borde stå för en viss självrisk, dels för att man för att kunna få ersättning måste tillhöra arbetsmarknaden i realiteten. Dessutom vore det, ur försäkringens synpunkt, bättre att ha arbetslösheten samlad och inte utspridd, eftersom det då vore lättare att skaffa arbete åt den arbetslöse. Mot denna sammantagna bakgrund föreslogs att ersättning inte skulle kunna utgå under dagar när arbetslösheten varade mindre än fyra timmar. 15 Regeringen instämde i utredningens slutsats att rätten till ersättning vid deltidsarbetslöshet borde utökas. Annars var risken nämligen stor att personer som arbetade deltid, men mer än två timmar per dag, hamnade i ett sämre läge jämfört med dem som fick hel ersättning från försäkringen. Man sade sig förutsätta att tillsynsmyndigheten inte skulle lämna medgivande till att ersättning 13 SFS 1956: mom. 14 Prop. 1956:144 s 110f. 15 SOU 1955:27 5

10 vid deltidsarbetslöshet betalades ut om det inte fanns tillräckliga garantier mot missbruk, till exempel i form av en tillfredsställande kontroll. 16 Kritiska synpunkter på förslaget hade inkommit från några remissinstanser. De menade att den så kallade kompletteringsregeln skulle komplicera försäkringen. Risken för överförsäkring gjorde att ersättningen borde kunna nedsättas även vid högst två timmars arbete per dag. Regeringen ansåg att deltidsregler av den aktuella typen ändå var påkallade, särskilt med tanke på att arbetslösa personer var tvungna att anta erbjudna lämpliga arbeten, inklusive deltidsarbeten. Vidare ansågs den föreslagna ersättningsskalan tillfredsställa rimliga krav på administrativ enkelhet. Risken för överförsäkring bedömdes som relativt obetydlig, dels på grund av den kontroll från tillsynsmyndigheten som nämndes ovan, dels på grund av karenstiden i försäkringen. 17 Generell rätt till ersättning vid deltidsarbetslöshet införs Först 1974 infördes en generell rätt till arbetslöshetsersättning för den som sökte deltidsarbete. Rätten gällde under förutsättning att den arbetslöses arbetsutbud den tid då personen var beredd att förvärvsarbeta var minst tre timmar per arbetsdag och minst 17 timmar per vecka 18. I den så kallade KSAutredningen, som föregick denna reform, hävdades att deltidsarbete hädanefter borde betraktas som en ordinär arbetsform för en avsevärd del av arbetskraften. Därför krävdes en utökad rätt att erhålla ersättning för den som enbart sökte deltidsarbete samt ett fastare regelsystem. 19 Nu infördes, istället för de schablonmässiga två- och fyratimmarsreglerna, en särskild omräkningstabell enligt vilken deltidsarbetslösas arbetsutbud i kombination med deras aktuella arbetslöshet kunde räknas om till ersättning för hela och halva dagar. Fördelen med detta var framför allt att även arbetssökande som inte kunde eller ville arbeta heltid nu fick rätt till ersättning vid arbetslöshet. 20 Syftet med ändringarna var alltså inte i första hand att underlätta för ofrivilligt deltidsarbetande att få arbetslöshetsersättning. Enligt KSA-utredningen utgjordes de deltidsarbetande huvudsakligen av personer vars arbetsutbud endast omfattade deltid. Stöd för detta fann man i en undersökning avseende 1968, där bara ungefär 10 procent av de deltidsarbetande angav brist på heltidsarbete som orsak till sitt deltidsarbete. 17 procent av de deltidsarbetande männen i undersökningen uppgav denna orsak, men bara 8,5 procent av kvinnorna Prop. 1956:144 s Prop. 1956:144 s SFS 1973: SOU 1971:42 s SOU 1972:41 s SOU 1971:42 s 94. 6

11 Situationen var alltså, enligt denna undersökning, helt olik dagens situation med en stor grupp ofrivilligt deltidsarbetande. Antagligen finns förklaringen i faktorer som exempelvis den dåliga tillgången på barnomsorg i början av talet, som (i kombination med kvinnors huvudansvar för barn och hem, som var ännu större då än idag) gjorde att många kvinnor var hänvisade till att arbeta deltid om de alls hade möjlighet att förvärvsarbeta. KSA-utredningen underströk behovet av att förstärka samhällsinsatserna i fråga om kvinnors integration i arbetskraften. 22 Man redovisade siffror från första kvartalet 1970, då 4,5 procent av de arbetslösa männen sökte deltidsarbete, jämfört med 48,6 procent av de arbetslösa kvinnorna. 23 Utredningen förutspådde att behovet av ekonomiskt skydd, och möjligheterna att tillgodose detta behov, vid partiell arbetslöshet skulle komma att behöva tillmätas stor betydelse i framtiden. 24 Trots att man alltså betonade att deltidsarbete nu måste betraktas som en ordinär arbetsform, gav både KSA-utredningen och regeringen uttryck för en viss ambivalens i frågan. Om det inte var möjligt att bereda en person, vars arbetsutbud endast omfattade deltidsarbete, ett sådant arbete tyckte man att heltidsarbete borde diskuteras med personen ifråga. Om den arbetslöse skulle avvisa ett erbjudande om heltidsarbete utan skäl som kunde anses godtagbara, skulle avstängning från ersättningsrätt kunna bli följden. 25 Ett antal remissinstanser invände mot detta förslag, bland annat eftersom deltidsarbete enligt dessa instanser ofta var den enda möjligheten till sysselsättning utanför hemmet för kvinnor. Resonemanget fick styrka av att kvinnor utgjorde större delen av den arbetskraftsreserv som kommit fram under tiden före Rätten till ersättning för den som deltidsarbetade och samtidigt var (deltids)arbetslös, begränsades till högst 50 dagpenningbelopp. 27 För övriga arbetslösa var ersättningstiden längst 300 dagar. 28 Denna begränsning av deltidsarbetslösas rättigheter motiverades med att man ville undvika normalisering av partiell arbetslöshet i kombination med deltidsarbete, något som bedömdes kunna inträffa om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen skulle utgå under en längre tid. Då fanns nämligen en risk för att varken den försäkrade eller hans arbetsgivare skulle ha något intresse av att situationen förändrades. 29 Om det fanns särskilda skäl kunde ersättning utgå under 150 dagar, vilket dock krävde en särskild prövning. 30 De särskilda skälen kom att preciseras till tre olika 22 SOU 1971:42 s SOU 1971:42 s SOU 1971:42 s Prop. 1973:56 s 151, SOU 1971:42 26 Prop. 1973:56 s SFS 1973: SFS 1973: Prop 1973:56 s 98, SOU 1971:42 s SFS 1973:

12 situationer. För det första fall där den försäkrade fyllt 60 år, för det andra fall där deltidsarbetet beräknades upphöra innan de 100 extra dagarna var slut, och för det tredje situationer där den försäkrade skulle sluta arbetet eller hade fått ett klart uttalat löfte om att arbetstiden skulle utvidgas i önskad grad. I situationer där en försäkrad hade fått reducerad arbetstid inom ett fortlöpande anställningsförhållande, skulle förlängning av ersättningstiden däremot undvikas, enligt tillämpningsföreskrifterna. 31 Rätten till ersättning vid deltidsarbetslöshet begränsades även genom att antalet faktiska ersättningsdagar för en deltidsarbetslös skulle fördubblas vid beräkning av hur många dagar som förbrukats i en ersättningsperiod. En vecka då en deltidsarbetande fått ersättning under två dagar skulle alltså räknas som fyra ersättningsdagar. Om antalet ersättningsdagar hade varit fler än 2,5 skulle det dock inte anses motsvara mer än 5 förbrukade dagar. 32 Förslaget fick kritik av flera remissinstanser. Samorganisationen ansåg att regeln var onödigt restriktiv, särskilt med tanke på 50(150)-dagarsregeln. LO och Svenska Kommunalarbetareförbundet tyckte att regeln var en försämring jämfört med de tidigare bestämmelserna och i förhållande till vad som gällde för andra grupper. 33 Samorganisationen var också kritisk till att ersättning enligt KSAutredningens förslag skulle utgå först vid minst sex timmars arbetslöshet. Kommunal påpekade att omräkningstabellen förutsatte en fast veckoarbetstid, vilket inte motsvarade verkligheten för många av deras medlemmar. Därför borde regler om genomsnittsberäkning av arbetstid införas. 34 Regeringen anslöt sig i huvudsak till KSA-utredningens förslag, även om vissa avvikelser från förslaget till omräkningstabell föreslogs, i enlighet med ett förslag från AMS. 35 Man instämde också i att det fanns ett behov av närmare reglering av deltidsarbetslösas ersättningsrätt, inte minst eftersom antalet deltidsarbetande hade ökat kraftigt under de närmast föregående åren. 36 Administrationsproblem, förbättrat anställningsskydd och begränsningsregelns svårförståelighet gör den onödig 1984 avskaffades 50-dagarsbegränsningen vid deltidsarbetslöshet. Den ersattes med en bestämmelse om att regeringen eller AMS fick föreskriva begränsningar om särskilda skäl fanns. 37 Den första motivering som anförs i förarbetena är att AMS ansåg att 50-dagarsregeln medförde ett sådant administrativt merarbete att det inte var försvarbart att ha den kvar, samt att liknande kritik mot Christensen (1980) s 350f. 32 Prop. 1973:56 s 204, SOU 1971:42 s Prop. 1973:56 s Prop, 1973:56 s 158f. 35 Prop. 1973:56 s Prop. 1973:56 s SFS 1984:

13 dagarsregeln hade framförts även i andra sammanhang. 38 Dessutom förutsatte de utredningar, som krävdes vid tillämpning av 50-dagarsregeln, medverkan av arbetsförmedlingen och ibland också den lokala fackliga organisationen. 39 Varför det sistnämnda var ett problem framgår inte tydligare, men förmodligen är det av effektivitetsskäl liknande dem som anförs i samband med AMS roll. Även mer principiella synpunkter på 50-dagarsregeln tas upp i propositionen. För det första hänvisas till den tidigare vedertagna uppfattningen att rätten till ersättning vid deltidsarbetslöshet måste vara begränsad för att inte hindra den nödvändiga rörligheten under en period av strukturomvandling i näringslivet. Tidigare hade man med rätta sett ersättning vid deltidsarbetslöshet som riskabelt eftersom det kunde göra att varken arbetstagare eller arbetsgivare skulle ha intresse av att situationen ändrades 40 (alltså nästan exakt den ordalydelse som återfanns i 1973 års proposition). Numera fanns dock ett antal nya omständigheter som gjorde att denna inställning borde överges. En sådan var tillkomsten av lagen om anställningsskydd 1980 och begränsningarna i rätten att permittera. Fall där företag inskränkte på arbetstiden och höll kvar de anställda i deltidsarbete var inte de vanligaste fallen av deltidsarbetslöshet Däremot var dessa situationer vanliga inom den offentliga sektorn, men där fanns en klar tendens mot en ökning av arbetstiden. Vidare arbetade arbetsförmedlingarna aktivt för att minska deltidsarbetslösheten. 41 Slutligen nämndes risken för att 50-dagarsregeln kunde uppfattas som svårförståelig och orättvis av den enskilde arbetslöse personen. Detta eftersom man, för att behålla sin ersättningsrätt, kunde tvingas sluta deltidsarbeta och därmed bli helt arbetslös. Särskilt svårförståelig ansåg man att begränsningsregeln skulle te sig i en situation där arbetsförmedlingen hade anvisat en heltidsarbetslös person ett deltidsarbete. Nu överläts alltså åt AMS att meddela föreskrifter om begränsning av ersättningsrätten i fall där det kunde anses att arbetslöshetsförsäkringen missbrukades. Det kunde nämligen fortfarande finnas behov av att kunna förhindra att en undersysselsättning normaliserades med arbetslöshetsersättning som utfyllnad av inkomsten. Man sade sig då främst tänka på fall där någon frivilligt slutar en heltidsanställning för att börja arbete på deltid. 42 Riksdagens arbetsmarknadsutskott hade inga invändningar mot förslaget om avskaffande av 50- dagarsregeln Prop. 1983/84:126 s Prop. 1983/84:126 s 15f. 40 Prop. 1983/84:126 s Prop. 1983/84:126 s 15f. 42 Prop. 1983/84:126 s Bet. AU 1983/84:18 s 14. 9

14 Rätt att stämpla upp under flera ersättningsperioder Efter 50-dagarsregelns avskaffande utnyttjade AMS inte sin möjlighet att införa föreskrifter som begränsade rätten till ersättning vid deltidsarbetslöshet. Innebar detta att man nu kunde få ersättning parallellt med deltidsarbete under obegränsad tid? Frågan behandlades av försäkringsöverdomstolen i ett rättsfall från Fallet handlade om W, som hade varit heltidsarbetslös under nästan en hel ersättningsperiod och som sedan började arbeta 30 timmar i veckan. Detta deltidsarbete innebar att hon uppfyllde försäkringens arbetsvillkor och därmed kvalificerade sig till en ny ersättningsperiod. När den inleddes bestämde W:s a- kassa hennes normalarbetstid till 30 timmar. Frågan i målet var om detta var korrekt eller om W:s normalarbetstid fortfarande skulle anses vara heltid. AMS majoritet anförde att det alltid hade stått klart att ett nytt arbetsvillkor måste uppfyllas för att en ny ersättningsperiod skulle bli aktuell. I lagen framgick uttryckligen att arbete, som hade använts för att uppfylla arbetsvillkoret inför en första ersättningsperiod, inte fick användas för att bygga upp ytterligare en ersättningsperiod. Arbetsvillkorets uppgift hade alltid varit att skilja ut personer med förankring på arbetsmarknaden, och lagstiftaren hade aldrig accepterat vare sig en obegränsad ersättningsperiod eller att ersättningen grundades enbart på den försäkrades arbetsutbud. Av reglernas konstruktion måste man dra slutsatsen att det arbete som användes i det aktuella arbetsvillkoret också skulle styra ersättningens storlek, och att en ny arbetslöshet inleddes när en ny ersättningsperiod började. Det ansågs inte finnas skäl att personer som en gång heltidsarbetat skulle kunna behålla en ersättningsrätt grundad på detta under senare ersättningsperioder, som grundade sig på deltidsarbeten. Personer som uppfyllt sitt första arbetsvillkor med deltidsarbete kanske för att mer arbete inte fanns att få hade ju inte denna möjlighet att få ersättning för ett högre arbetsutbud. En minoritet i AMS ansåg dock att det inte framgick av lagtexten att det alltid skulle vara den sista arbetslösheten som styrde normalarbetstiden. Man hänvisade också till ett förarbetsuttalande från 1973, där det framgick att arbetslöshetsersättning skulle grundas på den inkomst som den arbetslöse vanligen åtnjöt under arbetstid som var normal för personen ifråga. På grund av detta, samt eftersom W sökt 40 timmars arbete, tyckte majoriteten att hennes normalarbetstid skulle fastställas till 40 timmar. Försäkringsöverdomstolen anslöt sig till den sistnämnda bedömningen och ansåg att lagen inte gav stöd för att ändra normalarbetstiden på det sätt som a- kassan hade gjort. W:s arbetslöshet måste anses ha inträtt när hennes första ersättningsperiod började. Genom det här avgörandet stod det alltså klart att deltidsarbetande hade rätt till ersättning grundad på heltidsarbete under flera ersättningsperioder. 44 FÖD 1986:40. 10

15 Arbetslöshetsersättningen används som komplement till deltidsarbete Redan 1987, tre år efter avskaffandet av 50-dagarsregeln, infördes en ny begränsningsregel. Denna gång begränsades ersättningsrätten för deltidsarbetslösa till 150 dagar. 45 Dessutom skulle en särskild prövning av den deltidsarbetslöses rätt till ersättning göras var sjätte månad. 46 Till skillnad från 1984 framgår det nu tydligt att deltidsarbetslösheten ses som ett problem. I motsats till vad som antogs 1984 hade en snabb ökning av antalet deltidsmarkerare det vill säga personer som både deltidsarbetade och tog emot arbetslöshetsersättning skett sedan dess. Dessutom hade antalet personer som, enligt arbetskraftsundersökningarna, deltidsarbetade av arbetsmarknadsskäl minskat. Utvecklingen ansågs ha inneburit att arbetslöshetsersättningen kommit att utnyttjas som ett komplement till deltidsarbete. Ersättningen hade mer och mer fått karaktären av en permanent sidoinkomst för den enskilde, samtidigt som den gjorde det lättare för arbetsgivarna att hålla fast vid anställningsformer som förutsatte utfyllnad från annat håll. I budgetpropositionen konstaterades att kostnaderna för ersättning till deltidsmarkerare hade ökat kraftigt, och att de när propositionen skrevs beräknades uppgå till i storleksordningen 1000 milj. kr. 47 I kompletteringsbudgetpropositionen redovisas sedan att beloppet hade ifrågasatts, men den exakta nivån ansågs vara mindre viktig då det var fastslaget att kostnaderna hade ökat. 48 Bortsett från betoningen av de ökade kostnaderna, beskrevs nu det ofrivilliga deltidsarbetet som ett problem för arbetstagarna. Det nämns att utvecklingen mot en ökad andel ofrivilligt deltidsarbete framförallt ägde rum inom den offentliga sektorn, men även inom t. ex. handeln. Eftersom det främst rörde sig om vårdoch serviceyrken, där kvinnor var kraftigt överrepresenterade, innebar denna utveckling att kvinnor i högre utsträckning än män fick arbeta på ett sätt som stred mot deras arbetstidsönskemål. Detta är, såvitt min undersökning ger vid handen, det första tillfälle då deltidsarbetslöshet beskrivs på detta sätt, och diskuteras ur könsperspektiv, i förarbeten till lagstiftning om arbetslöshetsförsäkringen. Det tänkbara problem som begränsningsregeln skulle kunna betyda för de deltidsarbetslösa, hanterades genom en hänvisning till den långa (kalender)tid som 150 ersättningsdagar kunde motsvara för en deltidsarbetslös. Man konstaterade att antalet dagar skulle innebära cirka 14 månader med ersättning för en halvtidsarbetslös, och cirka 35 månader för en person som var arbetslös en dag i veckan. I normalfallet borde en deltidsarbetslös persons problem inte vara olösta under så lång tid. En lösning borde i många fall kunna uppnås på väsentligt 45 SFS 1987: SFS 1987: Prop. 1986/87:100 bil. 12 s Prop. 1986/87:150, bilaga 6, s 7. 11

16 kortare tid genom aktiva insatser från arbetsförmedling, fackliga organisationer, arbetsgivare och den enskilde. 49 Nu framhölls också att problemet med otillfredsställande arbetstider inte kunde lösas bara genom förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Det ansågs istället kräva insatser på bred front och genom medverkan av alla som berördes. Till den sistnämnda gruppen räknades arbetsmarknadsmyndigheterna, de fackliga organisationerna och arbetsgivarorganisationerna. Det ansvariga statsrådet ansåg att arbetsmarknadsmyndigheterna borde tilldelas särskilda medel för att vidta åtgärder som skulle rikta sig mot deltidsarbetslösa: arbetsmarknadsutbildning; beredskapsarbete, rekryteringsstöd, bidrag till utbildning i företag och starta-egetbidrag. Vid utnyttjande av åtgärderna skulle arbetsförmedlingen ställa motkrav på arbetsgivarna i form av lösningar som omfattade fler deltidsarbetande än de som direkt berördes av åtgärderna. Dessa åtgärder beräknades kunna ge effekt för minst deltidsarbetande. Dessutom påpekades att arbetsförmedlingen borde engagera sig i förebyggande aktiviteter för att lösa arbetstidsproblem direkt på arbetsplatserna, innan de resulterade i fyllnadsmarkering. Detta skulle ske både genom kontakter med enskilda arbetsgivare och inom de nya arbetsförmedlingsnämnderna, som innehöll företrädare för de lokala arbetsmarknadsparterna. 50 Dessutom sade sig det ansvariga statsrådet ha goda förhoppningar om att fackligt arbete för att minska det ofrivilliga deltidsarbetet skulle ge resultat. Till exempel borde facket inom ramen för medbestämmandet kunna driva på för lösningar som innebar att deltidsarbetande kunde erbjudas längre arbetstid. I kompletteringsbudgetpropositionen framhölls också att det fanns rättsliga möjligheter, som dittills knappt hade utnyttjats, att ställa krav på arbetsgivare som använde sig av deltidsanställningar för att hålla kostnaderna nere. Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder, den så kallade främjandelagen, ansågs kunna användas i situationer där visstidsanställning regelmässigt användes för att tillgodose ett bestående behov av arbetskraft, istället för utökad arbetstid för deltidsarbetslösa (eller tillsvidareanställning). 51 Ofrivilligt deltidsarbete bättre än inget arbete alls 150-dagarsregeln avskaffades Avskaffandet motiverades med den rådande lågkonjunkturen. Ur de gamla förarbetena tyckte man sig kunna utläsa att regeln framförallt syftade till att förhindra missbruk av arbetslöshetsförsäkringen. Även om det inte explicit hade uttalats, menade arbetsmarknadsutskottet 1993 att de tidigare förarbetena präglades av den dåvarande 49 Prop. 1986/87:150, bilaga 6, s Prop. 1986/87:150, bilaga 6, s 8f. 51 Prop. 1986/87:150, bilaga 6, s 8f. 52 Rskr. 1992/93:202, SFS 1993:

17 högkonjunkturen, med hög sysselsättning och stark efterfrågan på arbetskraft. Under sådana förhållanden finns det nämligen typiskt sett större anledning än annars att misstänka missbruk. Numera var det dock ytterst svag efterfrågan på arbetskraft. Man resonerade därför enligt principen att ett ofrivilligt deltidsarbete måste vara bättre än inget arbete alls. Eftersom möjligheten att öka arbetstiden hos den egna arbetsgivaren, eller få ett nytt arbete med den arbetstid man ville ha, måste vara väldigt begränsad för arbetstagarna, måste det vara svårt att förklara för arbetstagaren att han eller hon måste lämna sitt arbete. Utskottet tyckte därför att det var högst otillfredsställande att en deltidsarbetslös kunde tvingas gå över i heltidsarbetslöshet för att behålla rätten till ersättning ur försäkringen. Detta måste anses stå i strid med arbetslinjen, en grundläggande princip i svensk arbetsmarknadspolitik. Man påpekade också att deltidsarbete i kombination med ersättning från försäkringen inte kan betraktas som missbruk av reglerna bara för att den får en viss varaktighet. 53 Mot denna bakgrund ansågs det finnas skäl att åtminstone tillfälligt upphäva den generellt formulerade regeln i 19 ALF-förordningen. Detta betydde dock inte att risken för missbruk fick nonchaleras. Skäl för sådana misstankar ansågs kunna finnas särskilt i fall där en person under längre tid deltidsarbetade hos samma arbetsgivare antingen permanent eller på upprepade tidsbegränsade anställningar med arbetslöshetsersättning som utfyllnad. Man hänvisade här till uttalandet i propositionen bakom lagändringen 1984 (som ju i sin tur stödde sig på ett propositionsuttalande från 1973) om att risken är att varken den deltidsarbetslöse eller arbetsgivaren har intresse av att situationen ändras. Denna risk skulle enligt utskottets mening stävjas genom återkommande kontroller. Ett villkor för fortsatt ersättning skulle vara att arbetsgivaren regelbundet här föreslogs den redan etablerade tidsperioden sex månader intygade att han saknade möjlighet att erbjuda den anställde arbetstid i enlighet med dennes önskemål. Om en arbetslöshetskassa vid en sådan kontroll fann att det fanns anledning att misstänka att den anställde i praktiken inte var intresserad av att utöka sin arbetstid, skulle det prövas om den allmänna förutsättningen föreligger för rätt till fortsatt ersättning. Man framförde nu en invändning mot de tidigare framförda resonemangen om de stora kostnader, som möjligheten att kombinera deltidsarbete med arbetslöshetsersättning torde medföra. Man menade att konsekvenserna av ett borttagande av 150-dagarsregeln på kort sikt borde vara att belastningen på försäkringen skulle komma att minska, eftersom erfarenheten sades visa att många deltidsarbetslösa hellre blev helt arbetslösa än fortsatte arbeta deltid utan arbetslöshetsersättning. Erfarenheten visade också att en person som gjort detta val brukade ersättas av en ny deltidsmarkerare. (Varför ett undvikande av detta /93:AU17 s 8. 13

18 skulle leda till att försäkringskostnaderna minskade är något oklart, om man inte förutsätter att de nya deltidsmarkerarna alltid kom från heltidsarbeten, som inte hade försvunnit från arbetsmarknaden och där de inte heller hade ersatts av heltidsarbetslösa.) På längre sikt skulle kostnaderna dock kunna öka, eftersom avskaffandet av begränsningsregeln skulle göra det lättare att kvalificera sig för en ny ersättningsperiod. I det längre perspektivet ville man värna om arbetslöshetsförsäkringens traditionella utformning. Det handlade särskilt om försäkringens karaktär av omställningsförsäkring. För en deltidsarbetande person med hög arbetstid kunde det normala antalet ersättningsdagar, 300, räcka under en mycket längre tidsperiod än för heltidsarbetslösa. Det ansågs vara tveksamt om detta stämde överens med försäkringens karaktär och syfte. Man hänvisade dock till den kommande utredningen om en allmän arbetslöshetsförsäkring, för förslag med anslutning till frågan. 54 Utskottet påpekade att avskaffandet av 150-dagarsregeln inte innebar sänkta ambitioner i fråga om deltidsarbetslösas möjligheter att få önskad arbetstid. Föreskriften om att länsarbetsnämnden i samarbete med den enskilde, arbetsgivare och fackliga organisationer skulle verka för detta skulle därför finnas kvar. 55 Förändrat arbetsvillkor och ny beräkning av normalarbetstid År 1994 gjordes flera förändringar i arbetslöshetsförsäkringens struktur. 56 Avsikten var att införa en allmän och obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, som skulle omfatta samtliga förvärvsarbetande med stark anknytning till arbetsmarknaden. Två förändringar hade relevans för deltidsarbetslösas situation. Den ena var en ändring av arbetsvillkoret, vilket nu kom att inkludera en alternativ bestämmelse som särskilt tog sikte på deltidsarbetslösa. Det alternativa arbetsvillkoret, som motiverades med den höga förekomsten av ofrivilligt deltidsarbete bland annat inom kommuner och landsting samt handeln, bestod av minst 65 timmars arbete under minst 10 månader under den nämnda ramtiden. I förarbetena betonades, omedelbart i anslutning till resonemanget, arbetsgivarnas ansvar för att erbjuda anställningar som ger möjlighet till försörjning utan att skattebetalarna ska behöva träda emellan med inkomstutfyllnad. 57 Den andra förändringen var en ny modell för beräkning av normalarbetstid. Normalarbetstiden skulle nu beräknas utifrån det arbete som använts för att uppfylla arbetsvillkoret i den pågående ersättningsperioden. Med andra ord var det inte längre möjligt att få ersättning för sin deltidsarbetslöshet under mer än en /93:AU17 s /93:AU17 s 9f /1994:AU18, 1993/1994:AU26, rskr 1993/94: Prop. 1993/94:209 s

19 ersättningsperiod. Detta var ett nytt sätt att angripa det problem man upplevde i möjligheten till långvariga ersättningsperioder för deltidsarbetslösa som stämplade upp. Förslaget togs upp redan i en proposition från Det antogs dock inte av arbetsmarknadsutskottet, som visserligen ställde sig bakom det, men som ville invänta kommande beredning i regeringskansliet. 58 Det förslag som senare antogs hade alltså exakt samma innebörd och motiverades på nästan exakt samma sätt. Enligt 1993 års proposition hade slopandet av 150-dagarsregeln lett till att eviga ersättningsperioder hade skapats. Detta ansågs strida mot avsikten med arbetslöshetsförsäkringen, som var att ge ett ekonomiskt skydd under en period då den arbetslöse anpassar sig till nya förhållanden. Vidare måste arbetslöshetsförsäkringen harmoniera med arbetsmarknadspolitiken. Ett mål för denna var att skapa förutsättningar för en arbetsmarknad där människor kan få ett arbete som motsvarar deras önskemål om arbetstid (arbetsutbud). Den praxis som rådde ledde däremot, i fråga om deltidsarbetslösa, snarast till en konservering av en struktur på arbetsmarknaden som dels ansågs innebära att människor inte kunde få en arbetstid som motsvarade deras önskemål, dels att många inte hade ekonomiska incitament att gå upp i arbetstid. 59 Regeringen sade sig vidare planera att uppdra åt AMS att utarbeta en rimlig och rättvis kalendertidsbaserad begränsning av ersättning vid deltidsarbetslöshet 60. I den proposition från 1994, som låg till grund för den faktiska förändringen var argumentationen i princip identisk med föregående års, med små skillnader som att arbetsmarknadspolitikens relevanta mål nu ansågs vara att skapa en flexibel arbetsmarknad där människor kunde få arbeten som motsvarade deras arbetsutbud. Man nämnde också att systemet med eviga ersättningsperioder medförde en icke önskvärd subventionering av arbetsgivare som envisas med att erbjuda enbart deltidsanställningar. 61 Förslaget om förändrad beräkning av normalarbetstid kom ursprungligen från den utredning som lagstiftaren hade satt sina förhoppningar till i samband med avskaffandet av begränsningsregeln, I utredningen motiverades den nya beräkningsmodellen med att den skulle skilja ut de personer som i verkligheten inte skulle ställa sin arbetskraft till förfogande på heltid, nämligen de som inte heller före deltidsarbetslösheten arbetade heltid. 62 Utredningen föreslog även en form av kalendertidsbaserad begränsningsregel. Enligt denna regel skulle ersättning från tilläggsförsäkringen (det föreslagna nya namnet för arbetslöshetsförsäkringen) vid deltidsarbetslöshet bara få lämnas 58 Prop. 1993/94:80 s Prop. 1993/94:80 s 37f. 60 Prop. 1993/94:80 s 43f. Ingen sådan reglering vare sig rimlig och rättvis eller av annan typ kom dock att införas. 61 Prop. 1993/94:209 s 89f. 62 SOU 1993:52 s

20 under ett kalenderår. Därefter skulle ersättning om det fanns dagar kvar i ersättningsperioden, som då uppgick till 300 dagar bara lämnas från grundförsäkringen. Grundförsäkring var förslaget till ny beteckning på det som tidigare hade benämnts KAS. Nu skulle såväl en grundnivå som en inkomstrelaterad nivå finnas inom både grund- och tilläggsförsäkringen. Till skillnad från vad som gällt i samband med tidigare begränsningsregler, skulle man nu inte få normal heltidsersättning om man frivilligt lämnade sitt deltidsarbete. Ersättningen skulle då istället uppgå till högst det belopp som ersättning från grundförsäkringen och lönen från deltidsarbetet tillsammans skulle ha utgjort. Länsarbetsnämnden skulle som tidigare samverka med den enskilde, arbetsgivaren och facket för att försöka ordna ett arbete med den önskade arbetstiden. Om detta inte gick skulle ersättningstagaren erbjudas en lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Vidare skulle deltidsarbetslösas vilja att jobba heltid testas regelbundet, genom en skyldighet att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder samt jobbsökaraktiviteter. 63 Som ett särskilt problem nämndes att vid hög arbetslöshet, som 1993, kunde det vara svårt att pröva arbetsviljan hos en deltidsarbetslös person. Enda sättet vore om en deltidsarbetslös blev erbjuden ett heltidsarbete och vägrade ta det; personen skulle då kunna stängas av från rätt till arbetslöshetsersättning. I detta sammanhang ville man också notera att ersättningsperioden vid deltidsarbetslöshet kunde bli mycket lång; för en person som fick arbetslöshetsersättning en dag i veckan skulle tidsperioden exempelvis bli nästan sex år. Samtidigt som man alltså ville införa flera begränsningar av deltidsarbetslösas rätt till ersättning, presenterades deltidsarbetslösheten i utredningen som ett problem för de försäkrade. Syftet med tidigare begränsningsregler angavs ha varit att påverka arbetsmarknaden, så att tjänsterna inrättas på så sätt att de anställdas önskemål om arbetstid kan uppfyllas. 64 Eftersom avskaffandet av 150- dagarsregeln skulle komma att leda till ökade kostnader fanns det fortfarande anledning att ha denna ambition, enligt utredaren. Även om försäkringens regler ansågs spela en mindre roll i sammanhanget, syftade den nya begränsningsmodellen till att uppfylla detta mål men ändå skapa mindre olägenheter för den försäkrade än en 150-dagarsregel skulle göra. 65 Utgångspunkten för de förändringar som föreslogs var att förhållandena för deltidsarbetslösa skulle bli likvärdiga med förhållandena för heltidsarbetslösa. Situationen skulle också upplevas som rättvis de båda grupperna emellan. Detta skulle dessutom uppnås utan att systemet skulle komma att inbjuda till ett icke avsett utnyttjande av försäkringen från arbetsgivare och arbetstagare 63 SOU 1993:52 s SOU 1993:52 s SOU 1993:52 s