Handledning. Miljöfarlig verksamhet

Transkript

1 Handledning Miljöfarlig verksamhet

2 Innehåll 1. Inledning, syfte och målgrupp 1 2. Miljöbalken En snabbgenomgång Bakgrund Alla miljöregler finns inte i miljöbalken Processrättsliga regler 4 3. Miljöfarlig verksamhet gränsdragningar Vad är miljöfarlig verksamhet? Vattenverksamhet 6 4. Vilka krav som ska uppfyllas Inledning Verksamhetsutövaren ansvarar Målsättningsregeln Nationella miljömål Vilka krav är det som gäller? 9 5. Ibland krävs det tillstånd eller anmälan Tillståndsprocessen, så går det till Inledning Samråd och Miljökonsekvensbeskrivning Ansökan Muntlig förhandling och syn Rättegångskostnader Tillståndet Utformning av tillståndet Olika former av villkor Tillståndets betydelse Hur man överklagar tillståndsbeslut Inledning Vem som får överklaga Hur överklagar man? Prövningstillstånd till MMÖD Förhandsavgörande från EU-domstolen Regeringens tillåtlighetsprövning Att agera i tillsynsärenden Tillsyn Anmälan om miljöfarlig verksamhet Att agera i tillsynsärenden Korta råd på vägen 35 Läs mer 36 Fotnoter 37 Bilaga Hur man ställer upp ett överklagande 39 Text: Jonas Christensen, Ekolagen Miljöjuridik AB Projektsamordning och textgranskning: Emma Millberg, Naturskyddsföreningen Layout: Carina Grave-Müller, Naturskyddsföreningen Omslagsfoto: Istockphoto ISBN: Stockholm 2012

3 1. Inledning, syfte och målgrupp Naturskyddsföreningen har alltsedan miljöbalken trädde i kraft engagerat sig i ett stort antal tillståndsprocesser. Oavsett om föreningen har vunnit målen eller inte, har dess engagemang varit viktigt för att tillräcklig miljöhänsyn ska tas i tillståndsprövningen. Föreningens breda och djupa kunskap, både om naturvärdena på platsen och om miljöfrågor i stort har satt sin prägel såväl på processen som sådan, men ofta också på slutresultatet. Föreningen tillhör den skara av miljöorganisationer som har rätt att överklaga vissa beslut och domar som meddelats med stöd av Miljöbalken (MB). Möjligheten för vissa miljöorganisationer att överklaga miljöbeslut infördes genom miljöbalken 1999, och grundas på bestämmelser i Århuskonventionen. Dessa bestämmelser kan också sägas vara en del av EU-rätten eftersom EU också antagit konventionen. Så sent som 2010 ändrades bestämmelserna eftersom de inte ansågs leva upp till konventionen eller till EUrätten. På föreningens rikskansli finns sedan många år miljöjurister som driver mål som initierats av dem själva, men som också stöttar medlemmar, kretsar och länsförbund vilka på egenhand är aktiva vid domstolars och myndigheters prövning av bl.a. miljöfarliga verksamheter. Syftet med denna vägledande text om miljöfarlig verksamhet (MFV), är att öka kunskapen om miljöfarlig verksamhet och att inspirera Naturskyddsföreningens kretsar och länsförbund att på egen hand driva miljöprocesser. Man måste inte vara advokat eller jurist för att få driva mål inför svenska domstolar och myndigheter, men det underlättar avsevärt om man har viss kunskap om hur rättsprocessen går till. Texten är medvetet hållen på en nivå där generaliseringar och förenklingar är nödvändiga, och ofta finns det nyanser som inte belyses. Författaren gör inga anspråk på att det ska vara en heltäckande eller djuplodande text utan den är mer tänkt som ett första steg för den som vill sätta sig in i hur prövningen av miljöfarlig verksamhet ser ut. För den som vill fördjupa sig vidare finns en litteraturlista i slutet av dokumentet, där det också finns en mall för hur ett överklagande kan ställas upp. Denna vägledning är skriven under december månad 2011 av Miljöjuristen Jonas Christensen, Ekolagen Miljöjuridik AB, på uppdrag av Naturskyddsföreningen. Emma Millberg, jurist på Naturskyddsföreningsens kansli, har med kloka ögon och en skarp penna bidragit avsevärt. 1

4 2. Miljöbalken En snabbgenomgång 2.1 Bakgrund Denna vägledning hanterar endast de verksamheter som lagstiftaren kallar miljöfarlig verksamhet, ett begrepp som kommer att förklaras närmare nedan. Miljöfarlig verksamhet regleras i miljöbalken, och för att få lite perspektiv på hur dessa verksamheter regleras kan det vara bra att först gå igenom miljöbalkens struktur och att kort beröra dess innehåll. Miljöbalken, som trots sitt namn är en lag (beslutad av riksdagen), ersatte sexton tidigare lagar, där några centrala lagar var miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, naturresurslagen och vattenlagen. Ett syfte med balkreformen var att skapa en enhetlig reglering med en gemensam utgångspunkt för de miljökrav som ska gälla. Miljöbalken inleds med gemensamma bestämmelser. Först kommer miljöbalkens målsättningsregel och bestämmelser om förhållandet till andra lagar (1 kap.) och därefter de allmänna hänsynsreglerna (2 kap.) som kan sägas sätta en lägsta nivå för vilka krav som ska ställas. Där finns de regler som ligger till grund för att mark eller vattenområden kan pekas ut som riksintressen (3-4 kap), bestämmelser om miljökvalitetsnormer (MKN; 5 kap.) samt krav på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) och samråd (6 kap.) i tillståndsprocesser. Därefter följer 7-15 kap. med särskilda bestämmelser för vissa lagområden, vissa verksamheter och liknande och som vart och ett i princip motsvarar en eller flera av de lagar som ersattes av miljöbalken. När det gäller miljöfarlig verksamhet är 9 kap. av särskilt intresse, vilket ersatte den tidigare miljöskyddslagen. Kapitel innehåller återigen gemensamma bestämmelser, men som nu inriktar sig på själva miljöprocessen. Här finns i 16 kap. bestämmelser om prövningen i domstol och om vem som har rätt att överklaga. I 17 kap. regleras regeringens tillåtlighetsprövning av vissa stora och väldigt miljöstörande projekt, i 18 kap. regleras regeringens prövning och i 19 kap. regleras förvaltningsmyndigheternas prövning enligt miljöbalken. I kap. finns bestämmelser om förfarandet i domstol. 24 kap. är av särskilt intresse när det gäller miljöfarlig verksamhet eftersom det där finns bestämmelser om innebörden och betydelsen av tillstånd och om hur sådana kan ändras och upphävas. Frågan om rät- Figur över miljöbalkens struktur och kapitelindelning. Gemensamma regler Kap kap. Naturvård 8 kap. Naturvård 9 kap Miljö- och hälsoskydd 10 kap. Förorenad mark 11 kap Vattenverksamhet 12 kap Jordbruksmark 13 kap GMO 14 kap Kemikalier 15 kap Avfall Gemensamma regler Kap Jonas Christensen 2

5 EU:s förordningar är överordnade miljöbalken Plan- och bygglagen Gäller vid sidan om miljöbalken Miljöbalken Inkluderar EU-direktiv Väglagen, minerallagen gäller vid sidan om miljöbalken Föreskrifter från regering, statliga verk och kommuner är underordnad Figur över miljöbalkens förhållande till andra miljöbestämmelser. tegångskostnader regleras i 25 kap. och tillsynsmyndigheternas regler finns i kap. Därefter följer i 29 kap. bestämmelsernas om miljöbrott och vad som är straffbart, i 30 kap. regleras miljösanktionsavgifter som är en sorts straffavgift. I 31 kap. regleras frågor om rätt till ersättning och i 32, det sista kapitlet, finns bestämmelser om skadestånd. Ett tidigare 33 kap. har upphävts. 2.2 Alla miljöregler finns inte i miljöbalken Trots att miljöbalken sägs vara en samlad lagstiftning i miljöfrågor, måste läsaren vara medveten om att alla miljöregler inte finns i miljöbalken. Man kan uttrycka det som att det finns regler såväl över, under som vid sidan av miljöbalken. Att miljöbalken är en ramlag innebär att många frågor istället regleras i andra typer av regler, beslutade på andra nivåer i samhället. Miljöbalken är en lag, beslutad av riksdagen, och under denna finns det förordningar (beslutade av regeringen) föreskrifter (beslutade av statliga verk) samt slutligen kommunala föreskrifter beslutade av kommunfullmäktige. Med undantag av de kommunala föreskrifterna som endast gäller i den egna kommunen, gäller alla andra författningar i hela landet. Ett exempel på en viktig regeringsförordning när det gäller miljöfarlig verksamhet är förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. De regler som finns vid sidan av miljöbalken, är andra lagar som reglerar speciella typer av aktiviteter. Ett exempel är plan- och bygglagen (2010:900, PBL) 1, som styr den kommunala planeringen och bygglovgivningen samt skogsvårdslagen som styr skogsbruket. Andra exempel är väglagen som reglerar rätten att få bygga och driva vägar 2 samt minerallagen som reglerar rätten att få starta och driva gruvor. På motsvarande sätt finns luftfartslagen för flyg och flygplatser, järnvägslagen för järnvägsdrift med fler vid sidan av balken. Utgångspunkten här är att miljöbalken gäller parallellt med andra lagar, vilket innebär att både miljöbalken och den andra lagen kommer att ställa krav som måste uppfyllas för att verksamheten ska få bedrivas. Ett exempel: den som vill starta och driva en gruva måste dels genomgå en prövning enligt minerallagen dels en prövning enligt miljöbalken. Medan minerallagen hanterar frågor om rätten att utnyttja annans mark, så reglerar miljöbalken frågan om lokalisering/placering av gruvan och om risker för miljö, hälsa, biologisk mångfald samt hur avfall ska tas om hand och hushållning med naturresurser. Detta betyder att många miljöfarliga verksamheter både ska klara kraven i miljöbalken (i vissa fall krävs alltså tillstånd), men också genomgå någon form av prövning enligt en lag utanför miljöbalken. När det gäller EU:s rättsakter så kan det uttryckas som att EU:s direktiv ska implementeras i den svenska rättsordningen, vilket ungefär innebär att de ska omformuleras och tas in i den svenska rätten. Det medför bl.a. att miljöbalken måste anpassas så att syftet med dessa direktiv uppfylls. Exempel på sådana direktiv som alltså inkluderats i miljöbalken är MKB-direktivet 2, IPPC-direktivet 3 (snart ersatt 3

6 av det s.k. IED-direktivet 4 ), art- och habitatdirektivet 5, och fågelskyddsdirektivet 6 samt avloppsvattendirektivet. 7 Slutligen kan EU:s förordningar (regulations på engelska) sägas vara överordnade den svenska miljörätten. Faktum är att medlemsstaternas lagstiftning inte får strida mot EU-rätten, oavsett om det gäller EU-förordningar eller direktiv. Skillnaden är dock att medan direktiv ska inarbetas i den nationella rätten, så kommer EU-förordningar att leva ett eget liv utanför de nationella lagarna. De nationella lagarna måste sedan anpassas så att de inte står i strid mot EU-förordningen, eftersom dessa anses ha en högre status. Det bästa exemplet på en EU-förordning inom miljörättens område är Reach, EU:s kemikalielagstiftning. Trots tillståndsprövning enligt miljöbalken, måste t.ex. miljöfarliga verksamheter också leva upp till kraven i Reach. 2.3 Processrättsliga regler En särskild avdelning av regler som finns både i och vid sidan av miljöbalken, är de processrättsliga. Processrätten är den delen av juridiken som ägnar sig åt spelreglerna inför domstolar och myndigheter. Just när det gäller att driva rättsprocesser såsom beträffande miljöfarliga verksamheter, finns det relevanta bestämmelser på många ställen. Systemet är svåröverskådligt, inte minst därför att det gäller olika processuella regler i olika instanser, dvs. beroende på var prövningen sker. I miljöbalken finns de processrättsliga reglerna i dess 16 kap, kap. samt kap. men därutöver finns lagar vid sidan om balken. Nedan görs en kort översikt av var de processrättsliga reglerna finns för de olika prövningsinstanserna. Hos den kommunala nämnden tillämpas vissa bestämmelser i miljöbalken samt förvaltningslagen (1986:223). Hos länsstyrelsen tillämpas miljöbalken och för- valtningslagen. Detta gäller ärenden som överklagats dit från kommunerna. Hos länsstyrelsernas Miljöprövningsdelegationer (MPD), som prövar ansökningar om tillstånd, tilllämpas miljöbalken och förvaltningslagen. I mål som överklagas till mark- och miljödomstolen ska miljöbalken, lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar samt lagen (1996:242) om domstolsärenden tillämpas. I mål som inleds hos mark- och miljödomstol ska, förutom miljöbalken och lagen om mark- och miljödomstolar också rättegångsbalkens bestämmelser om tvistemål tilllämpas. Samma processuella regler som i mark- och miljödomstolen gäller för mål hos Mark- och miljööverdomstolen samt Högsta Domstolen i mål som överklagats dit. Figur över förhållandet mellan miljöbalkens bestämmelser och dess underordnade regler. Förordning Om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd Naturvårdsverkets föreskrift Kommunal Hälsoskyddsföreskrift 4

7 3. Miljöfarlig verksamhet gränsdragningar 3.1 Vad är miljöfarlig verksamhet? Miljöbalken gäller för sådana mänskliga aktiviteter som lagstiftaren valt att kalla verksamheter respektive åtgärder, två begrepp som inte förklaras närmare i lagtexten. Med verksamheter ska förstås mänskliga aktiviteter som är kontinuerliga eller i vart fall återkommande i tiden, och med åtgärder avses sådana aktiviteter som är mer momentana. En industri, en väg samt skogsbruk kan tas som exempel på en verksamhet, och mer eller mindre enstaka hantering av kemikalier är exempel på åtgärder. Medan t.ex. målsättningen med miljöbalken och de allmänna hänsynsreglerna gäller för alla verksamheter och åtgärder, finns det vissa bestämmelser i balken som enbart gäller för vissa undergrupper av verksamheter. Dessa undergrupper är miljöfarlig verksamhet respektive vattenverksamhet. Det kan på goda grunder kritiseras att man genom miljöbalksreformen valde att ha kvar dessa både undergrupper; (t.ex. kunde systematiken gjorts betydligt mer pedagogisk). Medan de allmänna hänsynsreglerna gäller alla verksamheter och åtgärder, är det därutöver vissa bestämmelser som enbart gäller dessa undergrupper. Läsaren bör därför vara observant på hur texten är formulerad. Står det t.ex. För miljöfarliga verksamheter gäller så innebär det att inga andra verksamheter än miljöfarliga verksamheter omfattas av just den bestämmelsen. En viktig följd av att en verksamhet klassificeras som miljöfarlig verksamhet är att den kan vara tillståndspliktig eller anmälningsplikt, se mer om detta nedan under avsnitt 5. Begreppet miljöfarlig verksamhet kommer från den tidigare miljöskyddslagen, som gällde sedan Med något undantag är det fortfarande samma definition som fortfarande gäller. Idag definieras miljöfarlig verksamhet i miljöbalken enligt följande: Med miljöfarlig verksamhet avses 1. utsläpp av avloppsvatten, fasta ämnen eller gas från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten, 2. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön genom annat utsläpp än som avses i 1 eller genom förorening av mark, luft, vattenområden eller grundvatten, eller 3. användning av mark, byggnader eller anläggningar på ett sätt som kan medföra olägenhet för omgivningen genom buller, skakningar, ljus, joniserande eller icke-joniserande strålning eller annat liknande. 8 Begreppet miljöfarlig verksamhet är ett exempel på vad som kallas en legaldefinition, där lagstiftaren valt en term som samlar in vissa aktiviteter för att göra det lättare att skapa gemensamma regler kring dem. Det man först bör reflektera över med denna definition är att begreppet miljöfarlig verksamhet inte enbart omfattar verksamheter som alla personer anser vara farliga för miljön. Ett exempel är vindkraftverk, där uppfattningarna kan gå isär. Det andra är att det finns en mängd mänskliga aktiviteter som rent faktiskt är farliga eller i vart fall riskabla för miljön, men som inte omfattas av detta juridiska begrepp. Exempel på det senare kan vara uppförande av vattenkraftsdammar. Kortfattat kan sägas att miljöfarliga verksamheter är mänskliga aktiviteter som sker i byggnader eller anläggningar, samt i eller på mark eller vatten, som pågår under en inte helt kort tidsperiod och som medför störningar eller risker för störningar i sin omgivning. Det räcker med risken 5

8 för att verksamheten ska orsaka störningar för att den ska anses miljöfarlig. Vad som menas med omgivningen är att störningen ska nå ut utanför verksamhetsområdet. En störning som enbart uppfattas inom fabriksområdet omfattas således inte av dessa bestämmelser (möjligen kan det vara en arbetsmiljöfråga som inte heller den omfattas av miljöbalken), medan en oljetank som riskerar att läcka ut till sin omgivning gör det. Störningar inom verksamhetsområdet tas dock med i själva prövningen av verksamheten om den bedömts vara miljöfarlig. Visserligen omfattar miljöfarliga verksamheter endast fasta störningskällor, till skillnad mot rörliga källor, men miljöstörningar från rörliga störningskällor kan ändå komma att omfattas av prövningen. Till exempel omfattas vägtrafikbuller eftersom det ses som en effekt av att vägen (som utgör en miljöfarlig verksamhet) används så att buller uppstår, trots att bullret egentligen kommer från bilarna som i sig är mobila källor. Första punkten i definitionen innefattar utsläpp av olika slag, andra punkten innefattar användning av mark och byggnader som på andra sätt än i första punkten kan medföra risker. I den tredje punkten samlar man upp andra typer av störningar, och särskilt intressant är då slasken i slutet av meningen. Genom att skriva annat liknande fångas andra störningar upp än de som särskilt omnämns och som kanske inte ens hade observerats när lagen skrevs. Ett sådant exempel är psykiska immissioner som omfattar människors (grundade) rädsla för att något ska inträffa. Denna rädsla anses sedan många år vara en självständig styrningsform som omfattas av dessa bestämmelser Vattenverksamhet Den andra stora undergruppen av verksamheter i miljöbalken är vattenverksamhet, vilket härstammar från den tidigare vattenlagen där man talade om vattenföretag. Idag regleras vattenverksamhet i 11 kap. miljöbalken. Exempel på vattenverksamheter är byggandet av dammanläggningar liksom pålning och muddring i vattendrag och uttag av yt- eller grundvatten, för t.ex. dricksvatten. Denna vägledning handlar inte om vattenverksamheter, men det är inte helt ovanligt att en och samma verksamhet omfattar både vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Exempel på detta kan vara tunneldrivning, gruvverksamhet eller bergtäkter. I samtliga dessa exempel kan det krävas bortledande av grundvatten för att det ska vara möjligt att genomföra huvudprojektet. Ett annat exempel kan vara en processindustri som tar in vatten för kylning, vilket sedan släpps ut lite varmare. Att fabriken tar in vattnet är då en vattenverksamhet, och utsläppet av, det då något varmare, (avlopps)vattnet utgör en miljöfarlig verksamhet. Rör det en tillståndspliktig verksamhet prövas allting tillsammans i en gemensam process. 6

9 4. Vilka krav som uppställs på miljöfarlig verksamhet 4.1 Inledning Syftet med miljölagstiftningen är inte att förbjuda alla mänskliga aktiviteter som anses negativa för ekosystemet. Avsikten är istället att finna en balans mellan bevarande och exploatering, eller hur man nu vill uttrycka det. Syftet med denna vägledning är inte att analysera och kommentera om lagstiftningen är bra eller dålig, men visst är det så att Naturskyddsföreningen anser att miljölagstiftningen på många punkter är otillräcklig. Här gäller det dock att skilja på vad juristerna kallar de lega lata respektive de lege ferenda, två latinska sentenser. Med de lege lata avses juridiken så som den faktiskt är, och med de lege ferenda avses juridiken så som vi vill ha den. Medan föreningen mycket aktivt arbetar med att försöka förändra lagstiftningen (de lege ferenda) i andra sammanhang, så har denna vägledning endast syftet att visa lagstiftningen så som den är (de lega lata), för att beskriva vad som gäller om man vill engagera sig i t.ex. en tillståndsprocess. Jurister skiljer också mellan processuella och materiella regler. Processuella regler är sådana som styr själva förfarandet inför domstolar och myndigheter, spelregler om man så vill. Materiella regler är sådana som, när det gäller miljörätten, styr de krav som ställs på verksamhetsutövaren vad gäller rening, lokalisering och andra försiktighetsmått. Lite slarvigt kan man säga att de materiella reglerna styr det som är i fokus för regleringen. Den ena gruppen är inte viktigare än den andra eftersom de tjänar olika syften och tillsammans skapar en helhet. T.ex. är den processuella frågan om vem som har rätt att överklaga väldigt viktig. Olika typer av regler Syftet med all lagstiftning är att vara handlingsdirigerande, d.v.s. att förmå fysiska och juridiska personer att agera eller inte agera enligt vissa mönster. Dessa materiella krav kan formuleras på en mängd olika sätt, varför juridiken inte endast består av regler typ du skall icke dräpa. Inom miljörätten används flera olika regleringstekniker och man möter dem alla i miljöbalken. Tre förekommande regleringstekniker i miljöbalken är: handlingsregler, avvägningsregler och miljökvalitetsnormer. Av handlingsreglerna kan adressaten direkt utläsa vad han eller hon förväntas eller inte förväntas göra. Ett exempel är bestämmelsen om hur avloppsvatten ska renas: 10 Avloppsvatten skall avledas och renas eller tas om hand på något annat sätt så att olägenhet för människors hälsa eller miljön inte uppkommer. För detta ändamål skall lämpliga avloppsanordningar eller andra inrättningar utföras. Miljökvalitetsnormerna uttrycker inte ett visst handlingsmönster, utan anger en viss önskvärd eller inte önskvärd situation ute i verkligheten. Det finns miljökvalitetsnormer för utomhusluft och för vatten. Också för buller finns miljökvalitetsnormer som inte är bindande. Avvägningsreglerna är en typ av handlingsregler, men det speciella med dem är att de beskriver en viss avvägning mellan olika intressen som ska göras, t.ex. att väga skadan i miljön av en viss exploatering mot kostnaderna för att motverka dessa skador. Materiella regler finns dels i olika kapitel i miljöbalken, och dels i förordningar och föreskrifter under miljöbalken. I miljöbalkens andra kapitel finns dess allmänna hänsynsregler, vilka är uppbyggda kring en sådan avvägning som beskrivs ovan. De allmänna hänsynsreglerna gäller för alla verksamheter och alla åtgärder (utom sådana om anses vara av försumbar betydelse i det enskilda fallet) som faller in under miljöbalken, alltså även miljöfarlig verksamhet. Dessa sätter standarden för den lägsta kravnivån som gäller för alla verksamhetsutövare och alla som vidtar en åtgärd. Vid sidan om de allmänna hänsynsreglerna finns det materiella kravregler på många håll i miljöbalkssystemet som både går längre och som kan vara mer specificerade för att bättre passa vissa särskilda situationer eller verksamheter. 7

10 Närmast kommer de allmänna hänsynsreglerna att beskrivas, men redan nu ska det betonas att det alltid ska göras en rimlighetsavvägning, vilket regleras i 2 kap. 7 MB. En uppgift för den som i samband med ett överklagande granskar en tillståndsansökan eller ett tillsynsföreläggande, är att fundera på om alla de krav som kan ställas med stöd av de allmänna hänsynsreglerna verkligen har ställts. Har det ställts krav bör man reflektera över om de är tillräckligt långtgående. Samma frågor ska man själv ställa sig när det gäller att granska ansökningar och sökandens förslag till villkor. 4.2 Verksamhetsutövaren den som bär ansvaret Den som bedriver en verksamhet, (miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet) kallas verksamhetsutövare (VU). Inte heller detta begrepp har någon klar och entydig definition i lagtexten. Såväl privatpersoner, bolag, jordbrukare, skogsbrukare, ideella föreningar, samfälligheter, kyrkor, kommuner, staten eller andra kan vara verksamhetsutövare. Det är verksamhetsutövaren som ansvarar för att verksamheten drivs i enlighet med miljöbalkens bestämmelser, och det är mot verksamhetsutövare som myndigheterna ska rikta sina beslut. Det är inte alltid helt lätt att avgöra vem som ska anses vara verksamhetsutövare. Verk samhetsutövare anses den vara som har den rättsliga och faktiska möjligheten att vidta åtgärder för verksamheten, t.ex. rätt att stoppa driften eller besluta om inköp av nya maskiner. Det är mycket viktigt att beslut riktas mot den som är verksamhetsutövare. 4.3 Målsättningsregeln År 1987 lanserades Brundtlandrapporten, slutresultatet av en oberoende FN-kommission ledd av Norges dåvarande stadsminister Gro Harlem Brundtland. 11 Det var genom denna rapport, vars officiella svenska namn är Vår Gemensamma Framtid, som begreppet hållbar utveckling lanserades. Detta begrepp ligger nu till grund inte bara för den svenska miljörätten, utan det finns inskrivet både i regeringsformen 12 vilket är en av Sveriges grundlagar, och i Lissabonfördraget, 13 vilket är EU:s grundläggande fördrag. I Brundtlandrapporten skriver man: En hållbar utveckling kan definieras som en utveckling som tillfredsställer dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillfredsställa sina behov. 14 Sedan poängteras att: Utvecklingens främsta mål är att tillfredsställa människors behov och förväntningar men att Ett minimikrav är att en hållbar utveckling inte hotar de naturliga system som utgör grunden för livet på jorden d.v.s. atmosfären, vattnet, jordarna och organismerna. 15 Begreppet hållbar utveckling i miljöbalken är hämtat från Brundtlandrapporten. 8

11 I miljöbalken finns denna målsättning inskriven i 1 kap. 1, målsättningsregeln. Genom en viktig formulering i denna paragraf: Miljöbalken ska tillämpas så att..: blir hela denna bestämmelse en övergripande målsättning som ska tillämpas så snart miljöbalken är tillämplig. Även om bestämmelsen i sig inte kan grunda konkreta krav, är det en rättsligt bindande regel. Den ska ligga till grund för tolkningen av t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken. I målsättningsregeln uttalas att man vid tillämpningen av miljöbalken ska ta hänsyn till kommande generationer, vilket innebär att hänsyn ska tas till de behov man kan anta att kommande generationer (i obestämd form pluralis) kan komma att ha. Försiktighetsprincipen i 2 kap. 3 är i det här sammanhanget relevant eftersom man naturligtvis inte alltid kan veta vilka behov mänskligheten kommer att ha långt in i framtiden. I målsättningsregeln finns även formuleringar som visar på att naturen ska ha ett egenvärde, fristående från människans behov, önskemål och preferenser. Det finns exempel på rättsfall där nuvarande Mark- och miljööverdomstolen direkt har hänvisat till detta mål, 16 och det bör vara en uppgift för den som ger sig in i ett ärende rörande miljöfarlig verksamhet att analysera hur sökanden förhåller sig till denna målsättning. 4.4 Nationella miljömål I samband med att miljöbalken antogs av Riksdagen uttalades att målet om en hållbar utveckling skulle komma att konkretiseras genom nationella miljömål (ibland används termen miljökvalitetsmål). Först antogs femton miljömål, men de är nu sexton till antalet. Under vart och ett av dessa mål har ett antal delmål antagits, som ska uppfyllas inom vissa tidpunkter. För närvarande (december 2011) pågår arbetet med att ta fram nya etappmål. 17 Trots att miljömålen formellt sett inte är rättsligt bindande, har de ändå en klar rättslig relevans. Även här finns rättspraxis från Miljööverdomstolen. Särskilt viktigt kan då vara att granska ansökningshandlingar och MKB för att se om det planerade projektets eventuella påverkan på ett eller flera miljömål verkligen har belysts och om tillräcklig hänsyn tagits till dem och till möjligheterna att de ska kunna uppfyllas. Detsamma kan gälla för de regionala miljömål som antagits av landets tjugoen länsstyrelser och för lokala miljömål som antagits av landets kommuner. En förutsättning är dock att sådana mål har en klar koppling till minst ett nationellt miljömål, och att de kan sägas vara härledda ur detta. Nationella miljökvalitetsmål 1. Begränsad klimatpåverkan 2. Frisk luft 3. Bara naturlig försurning 4. Giftfri miljö 5. Skyddande ozonskikt 6. Säker strålmiljö 7. Ingen övergödning 8. Levande sjöar och vattendrag 9. Grundvatten av god kvalitet 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård 11. Myllrande våtmarker 12. Levande skogar 13. Ett rikt odlingslandskap 14. Storslagen fjällmiljö 15. God bebyggd miljö 16. Ett rikt växt och djurliv 4.5 Vilka krav är det som gäller? Allmänna hänsynsregler Den omvända bevisbördan, 2 kap. 1 I miljöbalken gäller en omvänd bevisbörda, vilket betyder att det är den som bedriver verksamheten eller vidtar åtgärden som ska visa att alla krav i balken är uppfyllda. Det innebär bl.a. att det är verksamhetsutövaren som ska ta fram och bekosta de utredningar som behövs för att man 9

12 ska kunna bedöma verksamhetens miljöpåverkan. Kravet gäller oavsett om det är en privatperson, ett företag eller ett offentligt organ som driver verksamheten. Om verksamhetsutövaren hävdar att miljöbalken eller vissa bestämmelser inte är tillämpliga på det konkreta fallet ska verksamhetsutövaren visa detta, liksom att alla krav är uppfyllda t.ex. att det är en lämplig plats verksamheten ska bedrivas på. En viktig begränsning är att tillsynsmyndigheten, eller annan, inte kan kräva fram utredningar helt på måfå av någon. Att slumpartat hävda att den eller den personen inte uppfyller balkens krav ska inte kunna ske, utan det måste finnas en grund för misstanke, även om den kan vara låg. Den omvända bevisbördan gäller inte när de straffrättsliga reglerna i miljöbalken ska tillämpas eller på frågor om miljösanktionsavgift eller skadestånd. Kunskapskravet, 2 kap. 2 Kunskapskravet innebär att alla som driver en verksamhet eller vidtar en åtgärd där miljöbalken är tillämplig har skyldigheten att känna till vilka risker för människors hälsa, miljön och hushållningen med naturresurser som verksamheten kan komma att medföra. Det ska också finnas kunskaper om hur dessa risker kan motverkas. Ju större risker och ju mer känsliga objekt som finns i omgivningen, desto större är kraven på kunskap. Lägst är kraven på privatpersoner och högst på myndigheter och de som yrkesmässigt bedriver verksamheter. Att påstå att man inte har kompetens att bedöma risker som kan förknippas med den egna verksamheten, är med andra ord att göra sig själv en björntjänst. Den omvända bevisbördan tillsammans med kunskapskravet, ger grunderna för miljöbalkens regler om egenkontroll, som är utgångspunkten för tillsynen. 18 Försiktighetsmått och bästa möjliga teknik, 2 kap. 3 Bestämmelsen i 2 kap. 3 miljöbalken (läst tillsammans med rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 ) tillhör de mest centrala i miljöbalken, och handlar om vilka typer av skyddsåtgärder, begränsningar och övriga försiktighetsmått verksamhetsutövaren kan vara skyldig att vidta. Verksamhetsutövare är skyldig att beakta miljöbalkens krav redan då det föreligger risk för att något ska inträffa, vilket är en konsekvens av den omvända bevisbördan och kunskapskravet ovan. Risk är en kombination av sannolikheten för att något ska inträffa, och vilka konsekvenser som kan bli följden av händelsen. Ju allvarligare konsekvenser som kan bli följden, dess större skyldigheter har verksamhetsutövaren att vida skyddsåtgärder etc. Ur detta perspektiv kan man säga att hela tillståndsprocessen handlar om att förutse och förebygga risker med den planerade verksamheten, och utifrån detta ska verksamhetsutövaren vidta de olika typer av skyddsåtgärder, begränsningar och försiktighetsmått som kan behövas för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. Det är genom denna bestämmelse, tillsammans med den omvända bevisbördan och kunskapskravet, som den internationellt antagna försiktighetsprincipen har skrivits in i miljöbalken. I 2 kap. 3 sägs att vid yrkesmässig verksamhet ska bästa möjliga teknik användas, vilket innebär att det är den bästa tekniken på jorden som är möjlig att använda som kan krävas. Att den ska vara möjlig att använda betyder dels att den ska finnas tillgänglig på marknaden dels att den inte får vara orimligt dyr för ett typiskt företag i den aktuella branschen. Med ordet teknik avses både den tekniska utrustningen och det sätt på vilket den utformas, uppförs, underhålls, drivs och avvecklas. Inom EU-rätten (IPPC-direktivet/IED-direktivet) används istället BAT-nivån (Best Available Technology), som innebär bästa tillgängliga teknik, vilket inte är lika långtgående som den svenska nivån. Som hjälp att bestämma BAT-nivån har EU-kommissionen tagit fram s.k. BREFdokument, 19 där det anges vilken teknik som ansågs vara BAT för en viss typ av verksamhet då dokumentet togs fram. Här anges också de utsläppsnivåer som användning av BAT 10

13 kan leda till. Genom BREF-dokument kan man alltså i vissa fall se vilka utsläppsnivåer som kan anses motsvara BATnivån. BREF-dokumenten finns tillgängliga på Internet. Att det är verksamhetsutövaren som ska visa att bestämmelsen uppfylls följer av den omvända bevisbördan. Vid bedömningen av vilka typer av försiktighetsmått som ska vidtas är det egentligen endast fantasin (och teknikens utveckling) som sätter gränserna. Utgångspunkten är egentligen inte så mycket vilken teknik som används utan vilket mål som ska uppnås, d.v.s. vilken bullernivå, reningsnivå etc. man vill komma till. Utgångspunkten vid bedömningen är med andra ord funktionen inte själva tekniken. När det gäller att bestämma vilken nivå som är rimlig kan man ofta få god vägledning genom Mark- och miljööverdomstolens rättspraxis, samt de ovan nämnde BREFdokumenten. Begränsande är naturligtvis också att de krav som ställs, enligt 2 kap. 7 MB inte får vara orimliga i förhållande till den miljönytta som åstadkoms. En annan viktig begränsning som löper genom hela miljöbalken är att det aldrig går att ifrågasätta syftet med en verksamhet. Gäller ansökan en fabrik för framställning av utrustning för utvinning av stenkol, är det aldrig ett juridiskt hållbart argument att det är miljömässigt bättre att framställa solpaneler. Inte sällan kan det dock finnas anledning att undersöka om det syfte sökanden beskriver i sin ansökan och i miljökonsekvensbeskrivningen verkligen är det objektiva huvudsyftet som egentligen ligger bakom. Produktval, 2 kap. 4 Denna bestämmelse rör användningen av kemiska produkter och biologiska organismer. Med det senare avses t.ex. bakterier och spindeldjur som kan användas för att bryta ner kemikalier eller användas istället för bekämpningsmedel. Utgångspunkten är att om det finns en alternativ kemisk produkt (för att t.ex. tvätta rent maskiner från oljespill) och alternativet är mindre skadligt för miljön eller hälsan, får inte den ursprungliga kemikalien användas om inte ersättningsprodukten är oskäligt mycket dyrare (det senare följer av 2 kap. 7 ). Bestämmelsen härstammar från den tidigare lagen om kemiska produkter, där den gick under benämningen substitutionsregeln. Då kunde man också ställa krav på att den aktuella produkten kunde ersättas med en annan metod, för att uppnå det avsedda syftet. Genom att idag tillämpa bestämmelsen tillsammans med principen om bästa möjliga teknik 2 kap. 3 MB, kan man även fortsättningsvis tala om en substitutionsprincip. I miljöbalken regleras kemikaliefrågorna i kapitel 14, men sedan miljöbalken skrevs har EU:s kemikalieförordning Reach tagit över mycket av den regleringen. 20 Resurshushållning och kretslopp, 2 kap. 5 Resurshushållningsprincipen och kretsloppsprincipen var den stora nyheten när miljöbalken trädde i kraft. Sedan tidigare hade man kunnat ställa krav på verksamheter på grund av hälsoskäl, miljö- eller naturvårdsskäl. Men först 1999 blev resurshushållningsaspekter rättsligt relevanta. Bestämmelsen innebär krav (för alla) att hushålla med råvaror och energi, och den sista meningen i bestämmelsen är i realiteten väldigt hård; att förnyelsebara energikällor ska användas i första hand. Det står inte ens bör! Det råder ingen rangordning mellan hänsyn till hälsa, miljö respektive resurshushållning, men trots det finns det förvånansvärt lite rättspraxis där resurshushållningsaspekter bedömts. Om det beror på att det sällan ställs krav med stöd av denna bestämmelse, eller om det beror på att kraven är allmänt accepterade kan man fråga sig. En viktig uppgift i tillståndsprocesser är att ifrågasätta hushållningen med resurser och energi, och hur detta har redovisats i ansökningshandlingarna. Val av plats, 2 kap. 6 Valet av plats, lokalisering, kan ses som en särskild typ av försiktighetsmått. Sett ur ett mikroperspektiv kan bedömningen handla om på vilken yttervägg en villaägare ska 11

14 placera en bullrande värmeväxlare med hänsyn till grannar, och ur ett makroperspektiv kan det handla om var i landet vi ska ha en anläggning för slutförvar av använt kärnavfall. Det är sökanden som ska visa att den valda platsen är lämplig, och att det inte finns lämpligare platser inom rimliga avstånd. Till exempel kan en tillståndsmyndighet avslå en ansökan med hänvisning till att sökanden inte lyckats visa att det saknas lämpligare lokaliseringar. När det gäller miljöfarliga verksamheter ska vid lokaliseringsbedömningen i både tillståndsärenden och tillsynsärenden, hänsyn tas till hushållningsbestämmelserna i miljöbalkens 3 och 4 kap. 21 Ett tillstånd till en miljöfarlig verksamhet får inte ges i strid med en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen. Miljöbalkens 3-4 kapitel kommenteras något mer ingående längre fram i texten, under avsnitt Om en miljöfarlig verksamhet planeras till ett område som är skyddat som t.ex. Natura 2000-område, nationalpark, naturreservat eller genom annat områdesskydd är det viktigt att undersöka om den planerade verksamheten kommer att strida mot syftet med dessa områdesskydd och mot de föreskrifter som finns för områdena. Är ett område klassat som Natura 2000-område, med hänsyn till en viss växt så är det inte säkert att en industri som i huvudsak är bullrande hindras av detta områdesskydd utan man ser till vilken störningen skulle vara för de arter eller livsmiljöer som området avser att skydda. Ett Natura 2000-område kan även innebära ett hinder för en etablering även utanför området, om störningarna når in i området. Sådana omständigheter kan även leda till att en miljöfarlig verksamhet som inte annars skulle vara tillståndspliktig blir det. Viktiga omständigheter när det gäller frågan om vilken lokalisering som är lämplig är t.ex. vad som lyfts fram i kommunernas översiktsplanering, hushållningsbestämmelserna i 3-4 kap. MB, olika typer av områdesskydd enligt 7 kap. MB såsom strandskydd, biotopskydd, naturreservat, vattenskyddsområden men också förekomsten av hotade eller skyddade djur och växter samt risken för att ett överskridande av miljökvalitetsnormer i området. Naturligvis ska hänsyn också tas till närboende. Inte sällan visar det sig att det i ansökningshandlingar antingen helt saknas naturvårdsinventeringar, eller att de som finns inte är kompletta eller utförda med rätt metodik eller under rätt årstid. Här finns en viktig granskande uppgift att fylla och det är väsentligt att lyfta fram sådana brister man ser i prövningen. Skälighetsregeln, 2 kap. 7 De ovan nämnda allmänna hänsynsreglerna balanseras i miljöbalken av den s.k. skälighetsregeln. Grundtemat i bestämmelsen är att verksamhetsutövaren visserligen ska vidta skyddsåtgärder etc. enligt de tidigare bestämmelserna i kapitlet, men att dessa inte ska behöva vara mer kostsamma än vad som behövs för att problemet ska bli åtgärdat. Det finns en proportionalitetstanke bakom detta. I grund och botten bygger 2 kap. 7 på att allt ska kunna mätas i pengar, vilket inte är görligt. Ofta handlar det därför om att väga helt olika intressen mot varandra, och då gäller det att försöka beskriva vilka effekter den befarande miljö- eller hälsopåverkan kan komma att medföra. Visar det sig att den miljöfarliga verksamheten kan medföra ett överskridande av en tvingande miljökvalitetsnorm (gränsvärdesnorm), görs ingen sådan avvägning. Då är det miljökvalitetsnormen som sätter gränsen för hur långtgående krav på försikthetsåtgärder som kan ställas. När det gäller nyetableringar är det endast objektiva omständigheter som ska vägas in, d.v.s. endast sådana omständigheter som hade varit relevanta för alla verksamhetsutövare som ville etableras på platsen. Ett exempel på en subjektiv omständighet (som alltså saknar relevans) är det enskilda företagets ekonomiska situation. Detta ska även vara utgångspunkten vid omprövning av befintliga verksamheter men det finns dock exempel på att också sådana subjektiva omständigheter, såsom sysselsättningsskäl, har varit relevanta vid prövningen. 22 Det är sökanden som ska visa att de krav som ställs på 12

15 dem inte är rimliga i förhållande till de risker som verksamheten kan förväntas medföra, om denne nu påstår det. Vad gäller rimlighetsavvägningen för bästa möjliga teknik, brukar man säga att det är två bedömningar som ska göras. 23 Först ska kostnaden för de krav som ingår i bästa möjliga teknik bedömas. Detta innebär att verksamhetsutövaren ska välja den teknik som anses bäst i världen (som kan användas i fullskaledrift och inte bara på experimentstadiet), men att denna måste vara ekonomiskt möjlig för ett typiskt företag i den bransch som berörs. Bedömningen ska alltså i denna del frigöras från det specifika företag som är för ögonen. I nästa steg bedöms frågan om det krav man kommit fram till kan anses var rimligt i det nu aktuella fallet. Utgångspunkten i detta led är hur känslig miljön, hälsan och behovet av hushållning med naturresurser, på den aktuella platsen anses vara. Detta brukar kallas för att kraven ska vara miljömässigt motiverade. Slutresultatet av denna bedömning kan liknas vid kravet på bästa tillgängliga teknik. Ansvar för skadad miljö, 2 kap. 8 Ansvaret för att sanera mark- eller vattenområde, grundvatten, byggnad eller en anläggning som drabbats av föroreningsskada vilar på den som orsakat föroreningen. 24 Den inledande regeln finns i 2 kap. 8 MB, men de mer ingående reglerna om hur ansvaret för föroreningar ska fördelas finns i 10 kap MB. Bestämmelserna tar sikte på mark eller vatten etc. som redan är förorenade, men om utsläppen fortfarande pågår ska det istället betraktas som en miljöfarlig verksamhet. I alla tillståndsprocesser är det naturligtvis viktigt att granska dokumenten så att inte den planerade verksamheten riskerar att medföra nya föroreningsskador, men det kan också bli fråga om att reglera sanering av mark som redan är förorenad, eller bedöma att avveckling av verksamheten i framtiden kan ske utan att föroreningsskador uppstår, eller i vart fall reglera att verksamhetsutövaren i så fall ansvarar för återställandet. Stoppregeln, 2 kap Bestämmelserna i 2 kap. 9 och 10 kan sägas vara en form av säkerhetsventil. Skulle det vara så att den planerade verksamheten, trots att bestämmelserna tidigare i kapitlet har tillämpats korrekt, bedöms medföra olägenhet av väsentlig betydelse för människors hälsa eller miljön så är det endast regeringen som kan tillåta verksamheten. För detta krävs det dock att det finns särskilda skäl. Skulle verksamheten anses försämra det allmänna hälsotillståndet kan regeringen dock inte tillåta den, om den inte anses vara av synnerlig betydelse från allmän synpunkt. Skulle verksamheten befaras försämra det allmänna hälsotillståndet, så är det dock helt stopp. Som understrukits redan inledningsvis i denna vägledning, ska man ha i minnet att syftet med miljöbalken inte är att hindra alla former av miljöpåverkan. Både rimlighetsbedömningen i 2 kap. 7 och slutavvägningsreglerna i 9 10 skapar rättsliga förutsättningar att släppa fram verksamheter som i vissa fall faktiskt kan föranleda ganska stora risker, och det kan då vara en viktig uppgift för motparter att uppmärksamma detta och att föra en rättlig argumentation så att dessa risker undanröjs eller i vart fall minimeras så mycket som möjligt Miljökvalitetsnormer Miljökvalitetsnormer, som för svenskt vidkommande är ett relativt nytt sätt att reglera, är i princip alltid resultat av EUlagstiftning, och centrala EU-rättsakter är ramdirektivet för vatten 25 och EU:s direktiv om luftkvalitet. 26 En miljökvalitetsnorm utmärks av att lagstiftaren anger en viss kvalitet på ekosystemet som inte får över- eller underskridas. I lagstiftningen formuleras det som att miljökvalitetsnormerna ska följas. I svensk rätt är det 5 kap. miljöbalken och förordningar därunder som är viktiga att ha viss koll på. När det gäller vattenkvalitetsnormer finns viktiga bestämmelser i förordning (2004:660) om förvaltning av kva- 13

16 liteten på vattenmiljön och vad gäller miljökvalitetsnormer för utomhusluft hittas de i Luftkvalitetsförordning (2010:477). Det finns två olika kategorier av miljökvalitetsnormer, så kallade gränsvärdesnormer som inte får överskridas och andra normer. För närvarande finns gränsvärdesnormer dels genom vissa av de kvalitetskrav som vattenmyndigheterna kan föreskriva för ytvatten men också för vissa luftparametrar såsom för kvävedioxid och svaveldioxid m.fl. De miljökvalitetsnormer som inte är gränsvärdesnormer anger målsättningar eller indikatorer, och för dem gäller den normala skälighetsbedömningen. I 2 kap. 7 3 st. miljöbalken finns den centrala kopplingen mellan de allmänna hänsynsreglerna och s.k. gränsvärdesnormer vilket innebär att en domstol eller myndighet som utgångspunkt inte får ge tillstånd till verksamheten om ett överskridande av normen riskeras. Här kopplas med andra ord rimlighetsbedömningen ur. Vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande eller dispens för en verksamhet eller åtgärd som ger en ökad förorening eller störning och kan antas på ett inte obetydligt sätt bidra till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 första stycket 1 inte följs, får verksamheten eller åtgärden vid avvägningen enligt första och andra styckena tillåtas om den 1. är förenlig med ett åtgärdsprogram som har fastställts för att följa normen, 2. förenas med villkor om att vidta eller bekosta kompenserande åtgärder som ökar möjligheterna att följa normen i en utsträckning som inte är obetydlig, eller 3. trots att den försvårar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormen på kort sikt eller i ett litet geografiskt område, kan antas ge väsentligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större geografiskt område. 27 I VISS, Vatteninformation Sverige ( finns värdefull information om de vattenområden som omfattas av miljökvalitetsnormer för vatten. Genom VISS kan man lätt få fram utskrifter och kartmaterial över berörda vatten. Därutöver finns alla åtgärdsprogram, m.fl. dokument, att ladda ner från respektive Vattenmyndighet. Åtgärdsprogram och information om miljökvalitetsnormer för utomhusluft går att hitta på Natursvårdsverkets hemsida. En central uppgift för den som engagerar sig i tillståndsprocesser som berör vatten eller luft, är att granska MKB och ansökningshandlingar så att verksamhetens påverkan på möjligheten att uppfylla alla relevanta miljökvalitetsnormer verkligen redovisas Hushållningsbestämmelser, 3-4 kap. MB I miljöbalkens kapitel 3 och 4 finns resterna av det som under 1970-talet gick under benämningen den fysiska riksplaneringen. Syftet med denna var bland annat att planera hur landets mark- och vattenresurser (d.v.s. det som kallas de fysiska resurserna ) bäst skulle användas. Redan inledningsvis i 3 kap. 1 beskrivs ganska väl vad dessa reglers syftar till: Mark- och vattenområden skall användas för det eller de ändamål för vilka områdena är mest lämpade med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov. Företräde skall ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Medan lagstiftaren genom 3 kap. pekar ut olika samhällsintressen som kan utgöra grund för att de fysiska resurserna ska ha visst skydd, så pekas vissa sådana geografiska områden ut direkt av 4 kap. Om t.ex. Naturvårdsverket anser att ett visst område har kvaliteter som på något sätt kan anses unika ur ett nationellt perspektiv, kan myndigheten peka ut detta område som riksintresse med stöd av 3 14

17 kap. 6. Ett sådan utpekande hindrar dock inte att en annan myndighet, t.ex. Sveriges Geologiska Undersökning, pekar ut samma område som ett riksintresse med hänsyn till en viss malmfyndighet, se 3 kap. 7. Riksintresseklassningar ska redovisas i kommunernas översiktsplanering. Områden som är riksintresseklassade ska så lång som möjlig skyddas från påtaglig påverkan. Formuleringarna är yviga och kan i praktiken tillåta många exploateringar. Om samma område är riksintresseklassat för flera olika ändamål, är det den aktuella domstolen eller myndigheten som ska avgöra vilket intresse som anses väga tyngst. I kapitel 4 har lagstiftaren redan klassat vissa stora områden som riksintressen, men bara till förmån för naturvården och det rörliga friluftslivet. Även om klassningen i kap. 4 får anses skarpare än den i kapitel 3, så finns även här många undantag. Trots alla vagheter och undantag så har de fysiska resurserna ändå ett skydd genom dessa båda kapitel, och åtgärder som påtagligt skadar ett riksintresse ska inte tillåtas. Det finns all anledning för miljöorganisationer att bevaka alla de naturområden som pekas ut med stöd av 3 och 4 kap. miljöbalken och i prövningen lyfta fram det skydd som dessa kapitel ändå ger. Samtidigt som dessa bestämmelser alltid ska tillämpas i tillsynsärenden och i tillståndsmål om verksamheten innebär ändrad markanvändning, 28 så är bestämmelsernas styrande kraft ofta väldigt låg. Att marken och vattnet i vissa fall ska skyddas med hänsyn till natur- eller kulturvärden är endast två bland flera olika samhällsintressen som nämns i dessa båda kapitel. Undantagen är många. Ett relativt starkt skydd har områden som pekats ut som riksintresse av respektive statligt verk, och starkast skydd i dessa kapitel har områden som omfattas nationalstadsparksförordnande. Foto: Istockphoto 15

18 5. Ibland krävs det tillstånd eller anmälan Alla verksamheter, oavsett om de klassas som miljöfarliga verksamheter, vattenverksamheter eller ligger utanför dessa indelningar, omfattas av miljöbalkens grundläggande krav i de allmänna hänsynsreglerna, i kap. 2. Detta är en mycket viktig slutsats. Man brukar uttrycka det som att det är samma materiella krav som gäller, oavsett om det krävs tillstånd, anmälan eller ingetdera. All miljöfarlig verksamhet kräver dock inte tillstånd. Om en myndighetsprövning överhuvudtaget ska göras på förhand, och i så fall på vilket sätt, varierar beroende på vilken typ av verksamhet det är och hur omfattande den är. Sett ur ett processuellt perspektiv kan de miljöfarliga verksamheterna delas in i följande undergrupper: Sådana miljöfarliga verksamheter som har en stor påverkan på miljön och som därför måste genomgå en tillåtlighetsprövning av regeringen enligt 17 kap. 1 MB, eller där regering eller en kommun vill lyfta upp frågan till regeringen enligt 3 eller 4 a i samma kapitel. Sådana miljöfarliga verksamheter som kräver tillstånd från Mark- och miljödomstol, s.k. A-verksamheter enligt bilagan till förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899, FMH). Sådana miljöfarliga verksamheter om kräver tillstånd från Miljöprövningsdelegationen (MPD) på en länsstyrelse, s.k. B-verksamheter enligt bilagan till FMH. Sådana miljöfarliga verksamheter som måste anmälas till den kommunala nämnden för att få bedrivas, s.k. C-verksamheter enligt bilagan till FMH. Sådana miljöfarliga verksamheter som varken kräver tillstånd eller anmälan, s.k. U-verksamheter, och som alltså inte räknas upp i bilagan till FMH men ändå faller in under definitionen av miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. 1 MB. Enskilda avlopp som enligt 13 FMH kräver tillstånd av en kommunal nämnd för att få bedrivas. Enskilda avlopp som enligt 14 FMH kräver en anmälan till en kommunal nämnd för att få bedrivas. Inrättande av värmebrunnar (bergvärme-jordvärme), där den enskilda kommunen har infört tillståndstvång t.ex. genom en lokal vattenskyddsföreskrift. Därutöver kan en tillsynsmyndighet genom ett föreläggande, 29 d.v.s. ett beslut med krav, tvinga fram ett tillståndsförfarande av en miljöfarlig verksamhet även om det inte krävs av författningstexten. För detta krävs att verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön. En verksamhetsutövare kan också frivilligt söka tillstånd för en miljöfarlig verksamhet, även om det inte finns krav på detta. 30 Slutligen kan en verksamhet (alltså inte enbart en miljöfarlig verksamhet) eller åtgärd bli tillståndspliktig, 31 om den på ett betydande sätt kan komma att påverka miljön i ett naturområde som har skyddats enligt bestämmelserna i EU:s fågelskyddsdirektiv eller art- och habitatdirektiv, dvs. om det påverkar ett Natura 2000-område eller påverkar ett naturområde som är skyddat enligt internationella åtaganden eller nationella mål om skydd för naturområden. 32 För att verksamheten eller åtgärden ska bli tillståndspliktig måste den inte bedrivas i själva området utan även om verksamheten bedrivs utanför området men riskerar att störa de arter eller livsmiljöer som området avser att skydda, t.ex. genom att påverka vattenflödet till området, så är verksamheten tillståndspliktig. Inte minst denna aspekt kan vara viktig att bevaka i ärenden som rör etablering av miljöfarliga verksamheter, men som inte är tillståndspliktiga egentligen. Problemet är att det ofta är svårt att få reda på att dessa fall är på gång. 16

19 6. Tillståndsprocessen, så går det till 6.1 Inledning Tillståndsprocesserna för miljöfarliga verksamheter hanteras antingen av mark- och miljödomstolar eller av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer (MPD). Syftet med detta avsnitt är att ge en bild av hur prövningen ser ut i stort. Mark- och miljööverdomstolen (MMÖD) är en del av Svea Hovrätt i Stockholm, och mark- och miljödomstolar (MMD) finns vid tingsrätterna i Umeå, Östersund, Nacka, Vänersborg och Växjö. 33 För att finna kontaktuppgifter till domstolarna kan man gå in på Tidigare hette dessa domstolar miljödomstolar och Miljö överdomstolen men de bytte namn i samband med att de sedan den 2 maj 2011 även prövar fastighetsmål och plan- och byggrättsliga mål. Den tidigare Koncessionsnämnden för miljöskydd upphörde i och med att dessa domstolar inrättades då miljöbalken trädde i kraft i januari Från och med den 1 januari 2012 finns Miljöprövningsdelegationer (MPD) endast vid länsstyrelserna i 12 län. Tidigare fanns det en MPD på varje länsstyrelse. För att finna kontaktuppgifter kan man gå in på För pedagogikens skull kan vi dela in processen i sex olika delar. Tillståndsprocesserna för miljöfarliga verksamheter 1. MKB-processen, där sökanden, länsstyrelsen, myndigheter och andra berörda är formellt inblandande genom samråd. Om verksamheten anses ha betydande miljöpåverkan har miljöorganisationer rätt att delta vid samrådet. 2. Ansökan med MKB har lämnats in till domstolen eller MPD, där alla parter blir formellt inblandade. Domstolen kan sända ut handlingarna på s.k. kompletteringsrunda då myndigheter, berörda och organisationer kan förslå förändringar och kompletteringar. 3. När domstolen anser att handlingarna är tillräckliga för att beslut ska kunna fattas kungör domstolen ansökan, och berörda bjuds in för att redovisa sin uppfattning om verksamheten i sig och dess förenlighet med lagstiftningen. 4. I regel hålls det muntlig förhandling inför mark- och miljödomstol och då får alla som vill delta. Vid prövning i MPD hålls inte muntlig förhandling utan i undantagsfall hålls ett möte med den sökande. 5. Tillståndsbeslut fattas. 6. Överklagande, och överklagande igen. Processen pågår då i överinstansen, där de som anses vara s.k. parter i målet, dvs. den som ansökt om tillstånd, vissa myndigheter, närboende och miljöorganisationer, får lämna sina synpunkter på överklagandet och på varandras synpunkter. 6.2 Samråd och miljökonsekvensbeskrivning I tillståndsmål är en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) en processförutsättning, vilket betyder att det är ett hinder för domstolen att döma i frågan om det inte finns någon MKB alls eller, vilket är vanligare, om den är bristfällig. Domstolen ska själv avgöra om MKB:n är tillräcklig, men detta är också en fråga där sökandens motparter måste vara alerta genom att peka på eventuella brister. Sådana brister kan t.ex. bestå av att inga eller endast otillräckliga inventeringar har gjorts av området, och att det därför inte går att bedöma vilken påverkan verksamheten skulle kunna få på de arter som finns i området. Det kan också handla om att alternativa lokaliseringar av verksamheten inte beskrivits tillräckligt, eller inte nämnts alls. Bestämmelser om MKB härstammar från EU:s MKB direktiv och finns i 6 kap. MB samt i förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Syftet med MKB:n är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö men också på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt samt på hushållningen av material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och på miljön. 17

20 Det kan finnas anledning att vara observant på vilket syfte som sökanden har angivit för den planerade verksamheten. Som nämnts ovan finns det inga bestämmelser i miljöbalken som gör det möjligt att ifrågasätta syftet med en planerad verksamhet, men det kan finnas anledning att fundera över om sökanden verkligen har angivit rätt syfte ( det objektiva huvudsyftet ). Om sökanden t.ex. anger att huvudsyftet med verksamheten är att hitta en användning för ett befintligt underjordiskt bergrum, och ansökan rör en verksamhet där detta ska fyllas igen med farligt avfall, bör man i vart fall ställa frågan om inte huvudsyftet i realiteten är att bli kvitt ett visst avfall. Är det objektiva huvudsyftet det första, så är det mindre sannolikt att det ställs krav på alternativa lokaliseringar i miljökonsekvensbeskrivningen medan alternativa fyllnadsmaterial (d.v.s. tekniker) ska utredas. Om huvudsyftet istället är att bli kvitt avfall, så måste både alternativa platser och alternativa tekniker utredas. Vi kan dela in MKB i stor respektive liten MKB. Med stor MKB avses här en sådan som krävs i de fall verksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan, vilket dels omfattar verksamheter som räknas upp i 3 förordning om miljökonsekvensbeskrivningar, dels om länsstyrelsen efter en prövning inför samrådsförfarandet finner att verksamheten kan komma att medföra en betydande miljöpåverkan. 34 En liten MKB ska ha det innehåll som behövs för att uppfylla det syfte som anges ovan med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning. 35 Detta gäller även för en stor MKB, men för dessa specificerar miljöbalken även konkret vad en sådan ska innehålla. En MKB i ett mål som kan antas få till följd att det blir en betydande miljöpåverkan, alltså en stor MKB, ska innehålla följande: 1. En beskrivning av: a. Verksamheten. b. Lokaliseringen. c. Utformningen. d. Omfattningen. e. De åtgärder som planeras för att skadliga verkningar ska undvikas, minskas eller avhjälpas. f. Hur det ska undvikas att verksamheten eller åtgärden medverkar till att miljökvalitetsnormer inte följs. 2. Uppgifter som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på: a. Människors hälsa. b. Miljön. c. Hushållningen med mark och vatten samt andra resurser. 3. En redovisning av: a. Alternativa platser, om sådana är möjliga. b. Alternativa utformningar. c. En motivering till varför ett visst alternativ har valts. d. En beskrivning av konsekvenserna av att verksamheten eller åtgärden inte kommer till stånd. 4. En icke-teknisk sammanfattning. 5. När en MKB ska redovisa alternativa utformningar får länsstyrelsen, inom ramen för samrådsförfarandet, ställa krav på att även andra jämförbara sätt att nå samma syfte ska redovisas. För verksamheter eller åtgärder som på ett betydande sätt kan antas påverka miljön i ett Natura 2000-område ska en MKB alltid innehålla de uppgifter som behövs för prövningen