Utvärdering av Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet

Transkript

1 Riksdagen Vår referens/dnr: Finansutskottet 197/ Stockholm Er referens/dnr: RD /12 Stockholm Remissvar Utvärdering av Riksbankens penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet Svenskt Näringsliv har tagit del av nämnda utvärdering. I likhet med utvärderarna är vi till övervägande del positiva till hur Riksbanken har bedrivit sitt arbete under perioden. Givet förutsättningarna bedrevs penningpolitiken på ett bra sätt och givet förutsättningarna skedde arbetet med den finansiella stabiliteten tillfredställande under den akuta krisfasen. Den mer intressanta frågan handlar om hur vi kan minska riskerna för nya finanskriser. På vilket sätt kan frekvensen och skadeverkningarna reduceras för nya liknande händelser? På många plan pågår arbete för att få ett makroekonomiskt ramverk som är mer robust. Diskussioner förs inom G20, på Europanivå och nationellt, exempelvis i finanskriskommittén. Svenskt Näringsliv menar att ambitionerna i dessa fora är vällovliga och det finns många enskilda förslag som är bra. Men vi tvingas samtidigt konstatera att inga av de föreslagna åtgärderna som ligger på politikernas bord är tillräckliga för att i grunden minska risken för nya finanskriser. Det krävs mer omfattande åtgärder för att få ett robust finansiellt system. Finanskrisen som bröt ut 2008 slog hårt mot näringslivet. Från 4:e kvartalet ökade konkurserna kraftigt. I genomsnitt ökade företagskonkurserna med 35 procent under perioden från fjärde kvartalet 2008 till och med andra kvartalet Konkurserna drabbade större företag än annars, vilket innebar att skadeverkningarna för anställda ökade ännu mer. Många företag tvingades friställa personal. Antalet anställda i det privata näringslivet minskade med drygt mellan tredje kvartalet 2008 och första kvartalet Produktionen sjönk kraftigt och näringslivets investeringar drogs ned med 80 miljarder kronor under Det finns ett starkt intresse från näringslivet sida att minska risken för framtida finanskriser. S VENSKT N ÄRINGSLIV C ONFEDERATION O F SWEDISH E NTERPRISE P OSTADRESS/ADDRESS: SE S TOCKHOLM B ESÖK/VISITORS: S TORGATAN 19 T ELEFON/PHONE: +46 (0) F AX: + 46(0) O RG N R P OSTGIRO: B ANKGIRO

2 2(5) I utvärderingen föreslås att Riksbankens mandat att främja finansiell stabilitet förtydligas. Svenskt Näringsliv delar den uppfattningen, men menar att det inte räcker med ett förtydligande utan att det också krävs en förstärkning av mandatet. Förstärkningen bör ske på fyra plan. För det första bör Riksbankens uppdrag att främja finansiell stabilitet stärkas i lagstiftningen. Det bör framgå att tolkningen av finansiell stabilitet vidgas jämfört med tidigare. Det handlar inte bara om att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende och att Riksbanken ska vara delaktig i akut krishantering, utan även om krisförebyggande åtgärder. I krisförebyggandet bör ingå att dämpa finansiella cykler som föregår finanskriser. För det andra bör organisationen av makrotillsynen stärkas. I utvärderingen nämns fyra modeller för att organisera makrotillsynen (sid 40). Utvärderarna förespråkar modell 1 eller 3. Svenskt Näringsliv menar att modell 4 är att föredra. Denna modell bygger på att centralbanken ansvarar för såväl makro- som mikrotillsynen, och att det finns en separat tillsynsmyndighet som ansvarar för finansiella produkters säkerhet. I praktiken skulle detta innebära att delar av Finansinspektionens uppgifter övertas av Riksbanken. Svenskt Näringsliv menar att det finns ett tydligt samband mellan makrotillsynen och penningpolitiken. För att få en optimal policymix mellan olika åtgärder krävs att besluten fattas inom samma myndighet. De åtgärder som kan bli aktuella inom makrotillsynen syftar till långsiktig finansiell stabilitet och de kan kortsiktigt upplevas som impopulära av viktiga aktörer i samhället. De argument som talar för ett självständigt beslutsfattande i penningpolitiken är minst lika giltiga för makrotillsynen. Armlängds avstånd från dagspolitik och valcykler är nödvändigt för en trovärdig makrotillsyn. Man kan till och med hävda att argumenten för en självständig Riksbank blir ännu viktigare när makrotillsynen fogas till tidigare uppgifter. Sambandet mellan makrotillsyn och penningpolitik anser vi även så starkt att vi ifrågasätter modellen att låta makrotillsynen skötas av en särskild stabilitetskommitté. Ansvaret för penningpolitik och makrotillsyn bör tas i ett sammanhang inom Riksbankens direktion. Svenskt Näringsliv menar även att det finns tydliga samband mellan mikro- och makrotillsynen. Arbetet med mikrotillsynen adderar upp till en kunskapsbas som är underlag för arbetet med makrotillsynen. Det är därför att föredra att även mikrotillsynen kan överföras till Riksbanken. Detta måste dock ske så att Regeringsformens bestämmelser om myndighetsutövning gentemot enskilda rättssubjekt säkerställs. Möjligen kan man tänka sig en alternativ gränsdragning där delar av mikrotillsynen behålls i separat myndighet. En makrotillsyn där ansvaret delas mellan olika myndigheter, såsom i modell 1, riskerar att leda till en diskussionsklubb där det blir svårt att komma fram till konkreta beslut, särskilt i kontroversiella frågor.

3 3(5) För det tredje bör mandatet förstärkas genom nya instrument för att påverka den finansiella stabiliteten. Exakt vilka dessa instrument ska vara kan diskuteras. Men exempel kan vara: särskilda kapitalkrav för systemviktiga finansiella institut, begränsningar av belåningsgraden och variabla kontracykliska buffertar. För det fjärde innebär en ordning där målet om finansiell stabilitet graderas upp, att samspelet mellan detta mål och målet om ett fast penningvärde påverkas. Riksbanken använder sig av begreppet en flexibel inflationsmålspolitik, det innebär att man tillåter sig en något ökad variation i inflationen kring inflationsmålet. En sådan ökad variation kan bidra till en något mindre variation i realekonomin. Ett uttryck för en förskjutning i synen på inflationsmålet var när Riksbanken slopade det tidigare intervallet kring inflationsmålet på två procent. Tidigare sades det att inflationsmålet var 2 procent +/- 1 procent. Nu säger man bara att inflationsmålet är 2 procent. Innebörden är att man tillfälligt kan tillåta sig aningen större avvikelser kring målet. Inom penningpolitiken finns även begreppet att luta sig mot vinden. Med det menas att man inom ramen för penningpolitiken kan justera sina beslut en aning för att förbättra förutsättningarna för den finansiella stabiliteten. Under vissa perioder är det möjligt att spåra en sådan tendens i Riksbankens räntebeslut. Före finanskrisen underträffades ofta inflationsmålet. Ex post kan det då uppfattas som att räntan sattes för högt. 1 Men den något högre räntan bidrog samtidigt till att den finansiella cykeln blev något mer dämpad än den annars skulle ha varit. Den finansiella stabiliteten var, när finanskrisen slog till, något bättre än den annars skulle ha varit, just på grund av att man hade lutat sig mot vinden. Svenskt Näringsliv menar att den flexibla inflationsmålspolitiken bör vidareutvecklas. Syftet är att få en ordning som mer potent bidrar till att minska riskerna för nya finanskriser. 2 Den flexibla inflationspolitiken har setts som en avvägning mellan prisstabilitet och realekonomisk stabilitet. Men i den internationella diskussionen förs nu en ytterligare avvägning in, den gentemot finansiell stabilitet. En optimal penningpolitik ska enligt detta synsätt ha förmågan att i stabiliserande syfte sätta en stramare ränta än vad inflationsmål och den vanliga konjunkturcykeln motiverar. Svenskt Näringsliv delar den bedömningen. Enligt oss finns det därför ett behov av ett reglemente som möjliggör för Riksbanken att luta mot vinden. För att detta lutande ska bli effektivt bör det kunna ske i större omfattning än vad det ex post syntes ha skett i Sverige. Det behöver även tydliggöras att en sådan penningpolitik kan och bör bedrivas. 1 En kritik som framfördes i en tidigare utvärdering av Riksbanken: Giavazzi och Mishkin (2006), En utvärdering av den svenska penningpolitiken , Riksdagen, 2006/07:RFR1. I efterhand ter sig denna kritik missriktad. 2 Svenskt Näringsliv delar Bank of International Settlements (BIS) bedömning att penningpolitiken framgent behöver utformas så att den ökar sitt bidrag till den finansiella stabiliteten, BIS (2010), Annual report.

4 4(5) Svenskt Näringslivs sammantagna förslag i detta remissvar innebär ökade befogenheter för Riksbanken. Det ställer berättigade frågor om hur Riksbanken i en framtida regim ska hantera frågor om trovärdighet och ansvarsutkrävande. Målet om prisstabilitet har av Riksbanken uttolkats som ett inflationsmål på 2 procent. Uttolkningen skedde mot bakgrund av att Sverige behövde bygga upp ett förtroende för sin penningpolitik. Ett enkelt kommunicerbart mål ansågs viktigt för att nå en bred acceptans på marknaden och hos allmänheten. Med tiden har förtroendet och acceptansen blivit så väletablerad att det finns möjlighet att tänka sig andra mer komplexa konstruktioner. Det finns en mognad som vuxit fram som möjliggör för oss att gå vidare från att ha inflationsmålet som enda ledstjärna. Därtill ska läggas argumentet att trovärdighet också byggs genom att vi skapar system som bättre står emot finansiella kriser. För att det ska bli uppenbart att risknivån har minskat krävs åtgärder som är relativt långtgående. Det blir i sig trovärdighetsskapande, även om själva övergången från ett system till ett annat initialt kan skapa viss osäkerhet. Det är också viktigt att hitta ett system där den nya penningpolitiken tillämpas inom vissa givna ramar. Det handlar inte om att bara ge ökade befogenheter och ökad makt till Riksbanken utan att finna beslutssystem som gör penningpolitiken förutsägbar och därmed möjlig att utvärdera. Exakt hur ett nytt beslutssystem bör utformas är för tidigt att slå fast. Svenskt Näringsliv vill ändå peka på att det finns modeller som kan uppfylla kravbilden. 1) Ett prisnivåmål som långsiktigt följer samma trend som nuvarande inflationsmål. 3 Det skulle innebära ett frångående från principen att förlita sig på ett framåtblickande inflationsmål. När Riksbanken gör en samlad bedömning att den finansiella risken har ökat så kan räntepolitiken bli mer åtstramande än tidigare. Detta tolereras även om det leder till att inflationsmålet underskrids under den aktuella perioden. Med prisnivåmålet förbinder sig sedan Riksbanken att efter att den finansiella cykeln kommit ur sin kreditexpansionsfas släppa upp inflationen tills den långsiktiga trenden återknutits. 2) Ett inflationsmål som varierar kontracykliskt. En sådan variation avser inte normala konjunkturcykler utan längre finansiella cykler. I en period av kreditexpansion och ökade tillgångspriser kan inflationsmålet uttolkas stramare än normalläget. 4 En centralbank kan då tydligt deklarera sin syn och sätta inflationsmålet lägre än i neutralläget. Resultatet skulle under kreditexpansionsfasen bli ett genomsnittligt högre ränteläge. Investeringar skulle hållas igen till viss del och överinvesteringarna i slutet av fasen dämpas. Efter att en finanskris har utbrutit går den finansiella cykeln över i en ny fas, där inflationsmålet kan sättas högre än i neutralläget. Det innebär att ekonomin kan stimuleras mer än den annars skulle ha gjort. När sedan läget stabiliseras återgår man till det normala inflationsmålet. 3 Se exempelvis Woodford (2011), Inflation targeting and financial stability, Columbia University. 4 Se exempelvis Borio (2011), Rediscovering the macroeconomic roots of financial stability policy: journey, challenges and a way forward, BIS working paper 354.

5 5(5) Inom forskarvärlden diskuteras just den här typen av reformering av penningpolitiken. 5 För att minska risken för finansiella kriser behövs åtgärder internationellt i de stora centralbankernas politik. Men inget hindrar att en liten centralbank genomför åtgärder på eget bevåg. Vi kan visserligen inte själva undvika internationella finanskriser. Men vi skulle möta dem med mindre inhemska bubbeltendenser. Vårt fall i investeringar skulle bli mindre och förmågan att stimulera ekonomin med räntesänkningar i krisfasen skulle öka. Det finns alltså inget koordineringsproblem som hindrar att vi går före från svensk sida. Det här sättet att utforma en flexibel inflationsmålspolitik är mer komplext än nuvarande system. Den ökade komplexiteten har dock ett tydligt syfte att minska amplituden på de finansiella cyklerna och dämpa de skadeverkningar som kan uppstå i finanskriser. Den är också tydligare än system som bara i största allmänhet tillåter en högre inflationsvariabilitet eller där man tillåter sig att i viss mån luta mot vinden. Med de föreslagna modellerna finns hållpunkter som gör att Riksbankens politik kan analyseras, förutses och utvärderas. För att få en verkningsfull förebyggande medicin mot finanskriser krävs att någon törs fatta obekväma beslut vid rätt tidpunkt. I en överhettad finansiell högkonjunktur krävs att någon kommer med bistra besked och dukar av festbordet. Det är just när krismedvetandet är som svagast som det behövs åtstramningar. Konstruktionen med självständiga centralbanker har kommit till just för att skapa handlingskraft i en sådan situation. Som systemet är nu fungerar detta i vanliga konjunkturcykler. För att det också ska fungera i värre finansiella cykler krävs skarpare verktyg. SVENSKT NÄRINGSLIV Annika Lundius Jonas Frycklund 5 Se exempelvis Eichengren et al (2011), Rethinking Central Banking, Committee on International Economic Policy and Reform, Brookings Institute.