Handläggningen av Polisens verkställighetsärenden. avvisnings- och utvisningsbeslut

Transkript

1 Tillsynsrapport 2013:10 Handläggningen av Polisens verkställighetsärenden i samband med avvisnings- och utvisningsbeslut Rikspolisstyrelsen

2

3 Sammanfattning 3 Sammanfattning Handläggningen av Polisens verkställighetsärenden i samband med avvisnings- och utvisningsbeslut är ett område som kommit allt mer i centrum såväl internt som externt, inte minst med anledning av förändringar i vår omvärld. I mångt och mycket handlar det om att upprätthålla en varaktig balans i förhållandet mellan rättssäkerhet och effektivitet. Den här inspektionen har haft som sitt huvuduppdrag att se på rättssäkerhetsaspekten i den aktuella handläggningen. Av det som inspektionsgruppen kunnat se är rättssäkerheten god inom de inspekterade myndigheterna. Det råder god ordning och verksamheten präglas av engagerade och kunniga medarbetare. Det finns naturligtvis delar där saker och ting kan förbättras. Bl.a. finns det behov av en ökad standardisering av ärendehanteringen och en förbättrad förmåga att strukturerat ta till sig och tillämpa ny lagstiftning och praxis. Det finns också behov av riktlinjer för frågor som gäller offentliga biträden. När det gäller bemötandet och upprätthållandet av polisens uppträdandekodex råder det i verksamheterna en stor förståelse för vikten av att uppträda korrekt. Detta är dock något som kan förändras med kort varsel varför inspektionsgruppen är mån om att påpeka vikten av att dessa frågor alltid hålls aktuella. Något annat än nolltolerans mot olämpliga uppträdanden och uttalanden kan naturligtvis inte accepteras. Rättssäkerheten ska vidare vägas mot kraven på en effektiv handläggning och de skyndsamhetskrav som uppställs för verkställighetsarbetet. Inspektionsgruppen har därför studerat och analyserat den statistik som polismyndigheterna presenterat och kan av denna utläsa att det finns förbättringsområden. I korthet har framgångsfaktorer för ett förbättrat verkställighetsarbete identifierats. Det handlar för Polisens del om en mer standardiserad handläggning, en ökad förmåga att finna de utlänningar som avvikit och förbättrade kontakter med destinationsländernas ambassader. Inspektionsgruppen har också granskat organisationen och funnit att verksamheten över lag återfinns inom ramen för mindre enheter som inte integrerats i övrig verksamhet. Området betecknas av myndigheterna som präglad av specialistkompetens vilket kan vara en bidragande orsak till dess tämligen isolerade tillvaro. Inspektionsgruppen har efter sina iakttagelser funnit anledning att rekommendera en organisatorisk strävan mot större och mer bärkraftiga enheter och föreslår därför att det redan påbörjade arbetet med att finna former för att bedriva Polisen gränspolisverksamhet inom större regioner påskyndas. Behov finns också av att tydliggöra Rikspolisstyrelsens (RPS) samordnande roll. Den strategiska ledningen och styrningen kan bli bättre och det finns idag myndigheter som överhuvudtaget inte omnämner verkställighetsarbetet i sina verksamhetsplaner. Det finns således ett tydligt behov av att konkretisera mål- och resultatstyrningen inom området. Kompetensen inom området skiftar på både myndighets- och individnivå. Det finns klara brister i den strategiska synen på kompetensutvecklingen. Inspektionsgruppen har funnit att rekryteringen bör ses över samtidigt som utbildningen bör struktureras. Nyheter och förändringar inom området behöver tas tillvara och spridas på ett annat sätt än vad som idag är fallet. Samverkan såväl inom Polisen som med andra myndigheter är förhållandevis god men det finns ändå anledning att vidareutveckla denna ytterligare. Tyvärr finns det några orosmoln som inspektionsgruppen träffat på. Det handlar dels om brister i de ärenden som lämnas över från Migrationsverket, dels om de bristande resurser som finns inom Kriminalvårdens transporttjänst. Dessa orosmoln måste skingras för att skapa förutsättningar för en bättre samverkan och ytterst ett mer effektivt verkställighetsarbete. Inspektionsgruppen har i denna del försökt att vara så konkret som möjligt genom att återge de faktiska brister som påtalats inte minst från de medarbetare som dagligen har att hantera konsekvenserna av dessa.

4 Sammanfattning 4 Under inspektionen har möte även hållits med representanter för några av de frivilligorganisationer som är verksamma inom det aktuella området. De har framfört att de i stort är nöjda med polismyndigheternas hantering av verkställighetsärendena. De har också visat sig villiga att aktivt bidra i utvecklingsarbetet inom Polisen. Detta ser inspektionsgruppen som mycket positivt då aktuella organisationer har goda sakkunskaper. Tillsynen har vidare omfattat polismyndigheternas s.k. förhandlingsresor och hur dessa planeras, beslutas och genomförs. Utgångspunkten har varit att polispersonal endast i undantagsfall ska medverka vid sådana resor för att upprätthålla kravet på att nyttja Polisens resurser så effektivt som möjligt. I denna del har inspektionsgruppen mött en viss begreppsförvirring och därför valt att i rapporten definiera vad som avses med förhandlingsresor. I rapporten lämnas också rekommendationen att det klart och tydligt av respektive myndighets delegationsordning bör framgå vem som har rätt att fatta beslut om deltagande och att dessa beslut dokumenteras i form av korta och tydliga beslut. Avslutningsvis berörs även kontakterna med destinationsländerna och det konstateras att dessa är av skiftande slag och kvalitet samt att det inte heller inom detta område finns någon mer strukturerad hantering. Inspektionsgruppen anser att kontakterna med destinationsländerna i första hand bör vara formella och institutionaliserade. Det redan påbörjade arbetet med att utveckla ambassadsamordningen vid RPS ses av inspektionsgruppen som en tydlig framgångsfaktor i den fortsatta utvecklingen av Polisens verkställighetsarbete. Även om inspektionens uppdrag varit att granska Polisens handläggning av verkställighetsärenden i samband med avvisnings- och utvisningsbeslut är det för en mer effektiv hantering av stort värde att se verkställighetsarbetet utifrån ett mer övergripande perspektiv. Sett utifrån detta är god samverkan med framför allt Migrationsverket och Kriminalvården nyckelord för ett framgångsrikt arbete.

5 Innehåll 5 Innehåll Sammanfattning Inledning Direktiv Inspektionsgruppen Genomförande Metod Enkäter Intervjuer Ärendegenomgång Övrigt Inspekterade polismyndigheter Bakgrund/Reglering av ämnesområdet Rättslig reglering Styrdokument Utlåtanden Tidigare uppföljnings- och tillsynsåtgärder Statistik REVA Identifierings- och verkställighetsprojektet Iakttagelser Sammanfattande iakttagelser Organisation Strategisk ledning och styrning Kompetens Samverkan Rättssäkerhet Förhandlingsresor Kontakt med destinationsländer Skyndsamheten Polismyndigheten i Södermanlands län Statistik Allmänt Polismyndigheten i Kalmar län Statistik Allmänt Polismyndigheten i Gävleborgs län Statistik Allmänt Polismyndigheten i Östergötlands län Statistik Allmänt Polismyndigheten i Skåne Statistik Allmänt Kriminalvårdens transporttjänst Migrationsverket Frivilligorganisationerna Bedömningar Organisation Strategisk ledning och styrning Kompetens Samverkan Rättssäkerhet Allmänt Förvar och uppsikt Offentligt biträde Dokumentation Bemötande Beslutsfattarens betydelse Förhandlingsresor Kontakt med destinationsländer Skyndsamheten Rekommendationer Organisation Strategisk ledning och styrning Kompetens Samverkan Rättssäkerhet Förhandlingsresor Kontakt med destinationsländer Skyndsamheten Definitioner och förkortningar...42

6 Inledning 6 1. Inledning 1.1 Direktiv RPS beslutade i sin tillsynsplan för 2012 att genomföra tillsyn avseende polismyndigheternas handläggning av verkställigheter i samband med avvisningsoch utvisningsbeslut. Enligt förutsättningarna i tillsynsplanen ska tillsynen särskilt belysa skyndsamhetskraven i utlänningslagen (2005:716). Av RPS:s direktiv av den 8 maj 2012 följer att tillsynen ska genomföras som en inspektion och begränsas till att avse fem polismyndigheter. Av direktiven framgår vidare att syftet med inspektionen är att granska handläggningen dels med fokus på rättsenligheten och den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet, dels utifrån de prioriteringar och riktlinjer som regering och riksdag har beslutat om. Vidare ska inspektionen främst inriktas mot att undersöka hur polismyndigheterna prioriterar arbetet med verkställighetsärenden och vilka resurser som är avsatta för verksamheten, vilken kompetens, lämplighet och erfarenhet som finns hos de som fattar beslut i dessa ärenden, med fokus på rättssäkerheten för den enskilde, hur polismyndigheterna har organiserat verksamheten, vilka bedömningar som görs i samband med beslut om exempelvis förvarstagande, i vilken omfattning polismyndigheterna utnyttjar metoden med uppsikt som ett alternativ till förvar, hur polismyndigheterna strategiskt arbetar med att förkorta verkställighetstiderna och inte minst förvarstiderna, hur samverkan sker med Migrationsverket och Kriminalvården i vilken omfattning det förekommer polisiär medverkan vid förhandlingsresor och vilken motivering och dokumentation som föregått beslutet om den polisiära närvaron samt vilka kontakter som finns med destinationsländerna. 1.2 Inspektionsgruppen Inspektionsgruppen har letts av polismästaren Hans- Olof Sandén. Gruppen har i övrigt bestått av avdelningsdirektören Per Löwenberg, poliskommissarien Marita Bengtsson och assistenten Ewa Cato. Juristen Anna Arnell har varit sekreterare.

7 Genomförande 7 2. Genomförande 2.1 Metod Inspektionen har varit avgränsad i sin tillsyn till de fem polismyndigheter som framgår nedan. I övrigt har tillsynen följt den inriktning som angivits i direktiven. Inför inspektionen har de regelverk och styrdokument som finns inom området studerats och sammanställts. Under inspektionen har vidare ett stort material samlats in i syfte att granska verksamheten. Inspektionsgruppen har valt att genomföra denna insamling i följande tre steg, enkät ställd till respektive polismyndighet, intervjuer med medarbetare på olika nivåer och genomgång av enskilda ärenden. Från respektive polismyndighet har också en rad dokument begärts in såsom verksamhetsplaner, organisationsbeskrivningar och delegationsordningar. Inspektionen har inte syftat till att undersöka hur REVA-projektet utvecklats, utan fokuserat på rättssäkerhetsaspekten i handläggningen. Den arbetsmetod som REVA innefattar har dock berörts i tillsynen med bäring på vad arbetsmetoden inneburit för resultaten. Mot bakgrund av att inspektionsgruppen haft att beakta hur långt respektive polismyndighet kommit med implementeringen av REVA-projektet har ett särskilt sammanträffande genomförts med ledningen för detta projekt. Med anledning av den tillsyn som enligt direktiven ska utföras av hur samverkan sker med Migrationsverket och Kriminalvården har enkäter även ställts till dessa myndigheter. Frågorna i enkäterna har riktats till Kriminalvårdens transporttjänst (TPT) och till Migrationsverkets förvarsenheter samt enheterna för mottagning/återvändande. Eftersom rättssäkerheten för den enskilde varit i särskilt fokus har inspektionsgruppen vidare sammanträffat med representanter för Amnesty, Röda korset, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och UNHCR (i det följande benämnt som frivilligorganisationerna). Mötet med frivilligorganisationerna ägde rum den 21 november Enkäter Inför besöken vid polismyndigheterna har inspektionsgruppen sammanställt en enkät som tar sin utgångspunkt i direktiven. Enkäten är indelad i följande rubriker; REVA, organisation, resurser och prioritering, kompetensprofil, bedömningar/ärendehantering, ledtider, samverkan, förhandlingsresor/ övriga resor med polisiär medverkan, kontakt med destinationsländer samt övrigt. De svar som lämnats av myndigheterna har följts upp och kompletterats under respektive besök. 2.3 Intervjuer Inspektionsgruppen har också utformat en rad intervjumallar för att på så vis få en enhetlighet i arbetet. Mallarna har utformats för att rikta sig till olika nivåer inom polismyndigheterna; 1) gränspolischef, 2) beslutsfattare och 3) handläggare. Dessa scheman har, efter behov, justeras och anpassas under inspektionsperioden. De inspekterade polismyndigheterna har själva bestämt vilka befattningshavare (beslutsfattare och handläggare) som inspektionsgruppen intervjuat. 2.4 Ärendegenomgång En särskild checklista för ärendegenomgången har konstruerats och följts utan ändringar vid samtliga besök. Listan har bl.a. tagit upp vilka handlingar som inspektionsgruppen ansett ska finnas i akterna och vissa frågeställningar som bör framgå av handlingarna, såsom beslut, underrättelser, förordnanden, motiveringar m.m. Inspektionsgruppen har bestämt vilka ärenden som blivit föremål för genomgång. Där det varit möjligt har inspektionsgruppen haft tillgång till arkiv. Ärendegenomgången har begränsats till ärenden från Vid respektive besök har även några öppna ärenden granskats.

8 Genomförande Övrigt Frågor av mer övergripande karaktär har diskuterats under de inledningar som inspektionsgruppen hållit vid respektive besök. Vid dessa har representation för myndighetsledningarna deltagit. Kortfattade reflektioner från inspektionsbesöken har överlämnats vid de avslutande möten som hållits med myndighetsledningarna. Inspektionsgruppens skriftliga iakttagelser från inspektionsbesöken har översänts till myndigheterna för eventuella synpunkter. Inkomna synpunkter har beaktats under arbetet med att utforma denna rapport. 2.6 Inspekterade polismyndigheter Inspektionen har haft i uppdrag att genomföra tillsyn över fem polismyndigheter och valt att besöka samtliga. De aktuella myndigheterna har besökts i följande ordning och vid följande tider under hösten Polismyndigheten i Södermanlands län den 4 5 september Polismyndigheten i Kalmar län den 10 september Polismyndigheten i Gävleborgs län den september Polismyndigheten i Östergötlands län den 9 10 oktober Polismyndigheten i Skåne den 7 8 november

9 Bakgrund 9 3. Bakgrund/Reglering av ämnesområdet 3.1 Rättslig reglering Enligt direktiven ska inspektionen i sin tillsyn särskilt granska om handläggningen är rättsenlig och om den håller hög kvalitet, särskilt när det gäller den enskildes rättstrygghet och rättssäkerhet. Utgångspunkten har varit behovs- och proportionalitetsprinciperna så som de kommer till uttryck i såväl polislagen som utlänningslagen. Tillsynen har omfattat verkställighetsprocessen från det att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut fattats till dess beslutet verkställts eller ärendet preskriberats. Särskilt noggrann har tillsynen varit vid genomgången av hur beslutsfattarna resonerar och motiverar sina beslut om uppsikt och förvar. Vidare har samtal förts om tillämpningen av reglerna om att omedelbart ta någon ur förvar om det inte längre finns skäl för beslutet. Sådan prövning ska ske fortlöpande oberoende av stipulerade tidsfrister. Vad gäller den formella hanteringen av ärenden har lagenligheten i handläggningen studerats med utgångspunkt främst i förvaltningslagen men även med beaktande av formaliabestämmelserna i utlänningslagen och kraven på dokumentation i polislagen. Särskild tillsyn har utförts mot bakgrund av utlänningslagens bestämmelser om offentligt biträde. Relevanta bestämmelser om offentliga biträden finns också i lagen om offentligt biträde och rättshjälpslagen. En viktig aspekt på rättssäkerhet inom utlänningsrätten är enligt inspektionsgruppen hur den enskilde bemöts av Polisen. Tillsynen har därför också omfattat hur den polisiära uppträdandekoden kommer till uttryck inom den aktuella verksamheten. Koden ställer krav på att anställda inom Polisen ska uppträda på ett sådant sätt att det inger förtroende och aktning. De ska vidare uppträda hövligt, hänsynsfullt och med fasthet samt iaktta självbehärskning och undvika vad som kan uppfattas som utslag av ovänlighet eller småaktighet. I inledningen av direktiven uppges att tillsynsåtgärden, enligt förutsättningarna i tillsynsplanen, särskilt ska belysa skyndsamhetskraven i utlänningslagen. Av dessa krav framgår att verkställighet av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall ska ske snarast möjligt om utlänningen inte frivilligt och på egen hand lämnar landet. Som en särskild punkt av inriktningen har inspektionen även haft att granska i vilken omfattning det förekommer polisiär medverkan vid förhandlingsresor. Denna tillsyn ska ske i förhållande till de föreskrifter och allmänna råd som RPS utfärdat om verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut som sker med flygplan. 3.2 Styrdokument I budgetpropositionen för rättsväsendet 2012 har RPS tillsammans med Migrationsverket och Kriminalvården fått i uppdrag att samverka för att effektivisera arbetet med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut samt vidta de åtgärder som krävs för att öka andelen verkställda beslut. I regleringsbrevet för budgetåret 2012 avseende RPS och övriga myndigheter inom polisorganisationen framgår under rubriken verkställighetsarbete att den nämnda samverkan ska syfta till att påtagligt öka antalet verkställda beslut avseende personer som är inskrivna i Migrationsverkets mottagande i förhållande till verksamhetsåret Myndigheterna ska vidare gemensamt redovisa effektiviseringsarbetet innefattande de utvecklingsområden som identifierats i REVA-projektet. Myndigheterna ska dessutom gemensamt och särskilt redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att utveckla identifieringsarbetet och säkerställa att identitetsuppgifter finns tillgängliga i verkställighetsärenden. I Polisens planeringsförutsättningar för perioden upprepas i delar vad som angetts i budgetpropositionen och regleringsbrevet om att effektivisera verkställighetsarbetet samt vidta de åtgärder som krävs för att öka andelen verkställda beslut. I planeringsförutsättningarna anges det vidare specifikt att

10 Genomförande 10 verkställighetsresor anordnade av den europeiska gränskontrollbyrån FRONTEX ska väljas när detta är möjligt. 3.3 Utlåtanden Under inspektionen har inspektionsgruppen tagit del av ett antal uttalanden av Justitieombudsmannen (JO) vilka följts upp i samband med besöken vid polismyndigheterna. JO har i ett av ärendena 1 kritiserat polismyndigheten i Stockholms län för handläggningen av en avvisning där verkställigheten enligt JO borde ha kunnat ske med större skyndsamhet än vad som varit fallet. I det aktuella ärendet var den som skulle avvisas från Sverige dessutom frihetsberövad, varför JO ansåg att det var ytterst angeläget att detta frihetsberövande inte varade mer än vad som kunde anses absolut nödvändigt. Som skäl för att inte använda egen polispersonal för verkställigheten hade polismyndigheten inte anfört några andra omständigheter än kostnader för övertidsuttag. JO fann att detta inte var att anse som en korrekt hantering av ärendet. Vidare noterade JO att beslutet om att avvakta med verkställigheten fattats utifrån den felaktiga föreställningen att det var Kriminalvården som bar ansvaret för att avvisningen skedde i enlighet med utlänningslagens krav. JO konstaterade att då det är polisen som har att verkställa dessa ärenden är det också polisen som bär ansvaret. JO har vidare i ett annat ärende 2 riktat kritik mot polismyndigheten i Kalmar län, där en person efter husrannsakan omhändertagits som ett led i att verkställa beslutet om att avvisa personen till Afghanistan. JO konstaterade att dokumentationen i ärendet varit fragmentarisk och ansåg att polisen därför i detta ärende saknat viktiga redskap för att kunna på ett fullt ut trovärdigt sätt bemöta de uppgifter som 1 JO , dnr JO , dnr publicerades om att avvisningen inte gått korrekt till. I ytterligare ett ärende 3 har JO kritiserat polismyndigheten i Gävleborgs län. I detta fall har beslutet att utvisa en person verkställts till ett annat land än det som angetts i utvisningsbeslutet. För att detta skulle ha varit möjligt måste den som skulle utvisas ha samtyckt. Något sådant samtycke var varken dokumenterat eller fullständigt klarlagt. JO uppgav att det inte får förekomma att den verkställande myndigheten presumerar att den enskilde vill åka till ett annat land än det som angetts i aktuellt beslut. 3.4 Tidigare uppföljnings- och tillsynsåtgärder RPS har tidigare beslutat och genomfört en inspektion av utrikes förpassningsresor inom Polisen. Inom ramen för den inspektionen har samarbetet vad avser beställningsrutiner och ekonomi mellan Polisen och Kriminalvården inventerats. Vidare granskades i vilken omfattning som polisiär personal medverkade vid s.k. förpassningsresor samt vilka bedömningar som gjorts inför beslut om sådan medverkan. Resultatet presenterades sedermera i en rapport från april 2003 (VKA /02). Av denna framgick att de granskade polismyndigheterna hanterade planering och genomförande av dessa resor olika. RPS:s bedömning av rapporten var att polisiär medverkan vid dessa resor borde kunna minskas och att fler resor skulle kunna utföras enkom av Kriminalvården. En sådan förändring ansågs kunna frigöra polisiära resurser för andra arbetsuppgifter. RPS har också beslutat och genomfört en uppföljande inspektion av handläggningen av vissa utlänningsärenden. Den tillsynen omfattade även en uppföljning av den tidigare omnämnda inspektionen av utrikes förpassningsresor inom Polisen. Resultatet av denna uppföljande inspektion redovisades i en rapport från juni 2006 (VKA /05). 3 JO , dnr

11 Genomförande 11 RPS konstaterade att dokumentationen i samband med olika beslut i utlänningsärendena ibland visat sig vara ofullständig varvid särskilt skälen för besluten varit bristfälliga. Det påtalades även att andra brister som tidigare kommit fram vid inspektioner kvarstod. 3.5 Statistik Inspektionsgruppen har inhämtat statistikuppgifter från RPS för att därigenom skapa sig en bild av omfattningen och utvecklingen av Polisens arbete med verkställighetsärenden. Det är huvudsakligen tre värden som granskats: Ärendebalanserna (d.v.s. de öppna verkställighetsärendena vid polismyndigheterna) Inkomna ärenden (det antal ärenden som kommer in till respektive polismyndighet per år) Verkställda ärenden (det antal ärenden som avslutats efter att avlägsnandebeslutet har verkställts). I syfte att få en rimlig uppfattning av utvecklingen har uppgifter från och med år 2008 använts. Vid tillsynen av ärendebalanserna har konstaterats att dessa ökat mer eller mindre konstant hos polismyndigheterna sedan 2008, från ca ärenden i början av år 2008 till ca ärenden vid utgången av Det har vidare noterats att ca 60 procent av ärendebalanserna avser ärenden där personen är efterlyst och således inte är tillgänglig. Denna andel har varit förhållandevis stabil under åren även om det totala antalet ärenden avseende efterlysta personer alltså har ökat. Ärendebalanserna utgörs av tre olika typer av ärenden. Den helt dominerande ärendetypen är ärenden som lämnats över från Migrationsverket för verkställighet. De andra ärendetyperna som avser verkställighet av polismyndighetsbeslut om avvisning respektive allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, utgör tillsammans mindre än 5 procent av antalet öppna ärenden. Det bör dock observeras att polismyndigheternas arbete med dessa två ärendetyper inte utgör en fullt så begränsad andel. Dessa ärenden är generellt sett lättare att verkställa. De har därför en högre omsättning och blir inte lika synliga i ärendebalanserna. Ser man i stället till antalet genomförda verkställigheter är deras andel större och uppgår till 18 procent. Antalet inkomna verkställighetsärenden under perioden har också ökat, men inte lika påtagligt som ärendebalanserna. År 2008 inkom ca ärenden att jämföra med motsvarande antal för år 2012 som var ca Även antalet genomförda verkställigheter har ökat sedan 2008, från ca i början av år 2008 till ca vid utgången av år Även om ökningen av antalet verkställda beslut är tydlig är det ändå långt kvar tills att en balans mellan in- och utflöde är uppnådd. Enligt den prognos som Migrationsverket lämnat till regeringen i oktober 2012 kommer antalet asylsökande att vara fortsatt högt. Antalet ärenden som Migrationsverket kommer att lämna över till Polisen för verkställighet bedöms under de kommande fyra åren att uppgå till ungefär till Vid tillsynen av statistikuppgifterna vid de enskilda polismyndigheterna är det viktigt att inte glömma bort att fördelningen av de olika ärendetyperna, liksom nationaliteten hos de personer som ska aveller utvisas, varierar. Dessa förhållanden påverkar karaktären på arbetet. 3.6 REVA Projektet REVA (Rättssäkert och effektivt verkställighetsarbete) är ett samarbete mellan Migrationsverket, Polisen och Kriminalvården. Syftet är att öka effektiviteten och rättssäkerheten när avvisnings- och utvisningsbeslut verkställs. Migrationsverket är projektägare och projektet medfinansieras av Europeiska återvändandefonden. Efter en översyn av verkställighetsarbetet inom de tre myndigheterna bestämde projektet att fokusera på arbetet med frågor som gäller segmentering och

12 Genomförande 12 specialisering, tidigareläggning av identitetsarbetet hos Migrationsverket, förbättring av gränssnitt mellan Polisen och Migrationsverket, ökad fokusering på ledtider i verkställighetsarbetet och prioritering av förvarsärenden. Vad gäller Polisen är det övergripande syftet för projektet att införa ett lean-baserat arbetssätt för verkställighetsärenden. Migrationsverket har tidigare genomfört ett liknande arbete inom sin organisation. Projektet är det första i sitt slag inom Polisen på detta område och har i praktiken inneburit större enhetlighet mellan polismyndigheterna eftersom flera gemensamma arbetsmetoder har introducerats. Projektet har bedrivits sedan 2010 och då först som en förstudie. Därefter genomfördes ett pilotprojekt vid polismyndigheten i Skåne och sedan 2011 pågår implementering vid samtliga polismyndigheter. Implementeringen beräknas vara avslutad vid utgången av år Identifierings- och verkställighetsprojektet Identifierings- och verkställighetsprojektet (ofta kallat ambassadsamordningsprojektet) är ett EUfinansierat projekt som drevs av Rikskriminalpolisen från februari 2011 till och med december 2012 och som syftade till att pröva en ny central funktion för Polisens arbete med verkställighetsärenden. Funktionens uppgift var att ta hand om de ambassadkontakter som är nödvändiga för att få fram pass eller resehandlingar till personer som ska avvisas eller utvisas. Det kan noteras att Rikspolischefen (RPC) den 12 december 2012 beslutat att inrätta en funktion för samordning av identifiering och verkställighet vid Rikskriminalpolisen från och med den 1 januari I beslutet anges att inriktningen och verksamheten är beroende av överenskommelser med polismyndigheterna.

13 Iakttagelser Iakttagelser I detta avsnitt lämnar inspektionsgruppen i huvudsak sina sammanfattande iakttagelser av den tillsyn som gjorts av polismyndigheterna. Därefter redovisas vissa myndighetsspecifika iakttagelser. Avslutningsvis redogör inspektionsgruppen för vad som kommit fram vid kontakter med Kriminalvården, Migrationsverket och frivilligorganisationerna. 4.1 Sammanfattande iakttagelser Organisation De inspekterade myndigheterna har organiserat sin gränspolisverksamhet på olika sätt. Vid fyra myndigheter (Södermanland, Kalmar, Östergötland och Gävle) sorterar verksamheten under den operativa avdelningen/länsordningspolisen och vid en (Skåne) under länskriminalpolisen. Gemensamt gäller att handläggningen av verkställighetsärendena sker inom självständiga mindre organisatoriska enheter och endast vid dessa enheter. Benämningarna skiftar; gränspolisenhet, gränsenhet, utlänningsteam och utlänningssektion (i det följande benämnt som enheterna). Vid enheterna hanteras även andra gränspolisfrågor än verkställighetsärenden. Den närmare utformningen av enheternas verksamheter varierar beroende på bl.a. storlek, vilken anpassning som gjorts till REVA och vilka beslutsbefogenheter som tilldelats personalen. Genom införandet av polisens underrättelsemodell (PUM) har de inspekterade myndigheterna också infört en horisontell organisationsmodell med ledningsorgan i form av operativa ledningsgrupper på myndighetsnivå. Gränspolisverksamhetens representation i dessa ledningsgrupper ser olika ut. I vissa myndigheter sitter gränspolischefen med i den operativa ledningsgruppen medan representationen i andra myndigheter sker på indirekt basis, t.ex. genom en enhetschef eller en biträdande operativ chef. Verksamheten är av den art att det såväl under som utom kontorstid finns behov av beslutsfattare med ingående kunskaper inom utlänningsrättens område. Det är dessutom ofta så att ärendena kräver vetskap om andra förhållanden än de rent juridiska, exempelvis förhållandena i destinationsländerna för att på så vis kunna fatta riktiga beslut. Dessa förhållanden kräver en god insikt i hur området utvecklas. Vad gäller rätten att besluta i de mest ingripande frågorna, exempelvis att ta utlänningen i förvar eller ställa denne under uppsikt, noteras att det under dagtid i varierad omfattning finns beslutsfattare inom varje enhet. Enheten i Östergötland utgör ett undantag, där samtliga tillgängliga beslutsfattare tillhör myndighetens förvaltningsavdelning. För beslut utanför kontorstid varierar lösningarna myndigheterna emellan. Polismyndigheten i Skåne har genom gränspolisenhetens beslutsfattare kapacitet att fatta nödvändiga beslut dygnet runt. Vid två av de andra myndigheterna (Kalmar och Gävle) har man anslutit sig till nämnd beslutsberedskap i Skåne. De två övriga myndigheterna (Östergötland och Södermanland) har i stället en gemensam jourberedskap inom samverkansområdet. De inspekterade myndigheterna samverkar på olika sätt med andra polismyndigheter i aktuella frågor, framför allt inom respektive samverkansområde. Som en följd av att RPC under hösten 2012 föreslagit länspolismästarna att inom respektive samverkansområde överväga en ny organisation inom utlänningsrättens område, har en fördjupad samverkan aktualiserats. En naturlig samverkan finns också mellan alla landets polismyndigheter genom att myndigheterna lämnar över ärenden mellan sig för vidare handläggning. Samtliga inspekterade myndigheter har också framhållit kontakterna med Centrala gränskontrollenheten (CGE) vid Rikskriminalpolisen som betydelsefulla i arbetet. CGE beskrivs både som en help desk i löpande ärenden och som vägledande i mer övergripande frågor genom bl.a. de cirkulärmeddelanden (CM) som enheten ger ut. Från flera håll framförs synpunkten att det är önskvärt med ytterligare stöd och en kraftfullare styrning från CGE.

14 Iakttagelser Strategisk ledning och styrning För att bedöma den strategiska ledningen och styrningen av verksamheten har inspektionen ställt frågor som gäller bl.a. verksamhetsplanering, prioritering, resurser och ledtider för verkställighetsärendena. Inspektionsgruppen har i arbetet också tagit del av de inspekterade myndigheternas verksamhetsplaner. Myndigheterna har valt att utforma sina verksamhetsplaner och därmed mål- och resultatstyrningen på olika sätt. Gränspolisenheternas synlighet och fokusering i dessa planer varierar. Variationen sträcker sig från att verkställighetsarbetet överhuvudtaget inte omnämns till att det utformats en särskild och mer detaljerad målbeskrivning i form av handlingsplaner. Genomgående är dock att verksamhetsplanerna är tämligen generellt utformade vad avser verkställighetsärenden. I två myndigheter (Östergötland och Gävle) är handläggningen av verkställighetsärenden över huvud taget inte omnämnd i respektive verksamhetsplan för år Inte heller finns det vid dessa myndigheters gränspolisenheter några skriftliga handlingsplaner. För två andra myndigheter (Södermanland och Kalmar) är målen för verkställighetsarbetet inte närmare utvecklade än vad som redan följer av regleringsbrevet och polisens planeringsförutsättningar Polismyndigheten i Skåne har i sin verksamhetsplan särskilt angett att handläggningen av verkställighetsärenden ska påbörjas inom 24 timmar och att myndigheten tillsammans med CGE på Rikskriminalpolisen ska utarbeta en metod för ambassadsamordning i projektform. Gränspolisenheten i Skåne har dessutom en separat handlingsplan som komplement till verksamhetsplanen. I handlingsplanen har bl.a. angetts vissa ledtider, hur många verkställighetsärenden som ska slutföras under året samt högsta antal ärenden där preskription inträder. I sammanhanget är det också på sin plats att nämna den horisontella styrningen i form av PUM och PUM-A. I samband med inspektionsbesöken har några myndigheter presenterat sitt arbete i form av inriktningar och beslut i PUM-A. Dessa har i första hand gällt inre utlänningskontroller. Polismyndigheten i Södermanland har presenterat en mer utvecklad användning av PUM. Myndighetsledningarnas sätt att följa upp enheternas verkställighetsarbete är skiftande. Samtliga myndigheter har uppgett att antalet inre utlänningskontroller följs upp och att uppgifter om verkställighetsarbetet i övrigt på något sätt lämnas vid operativa ledningsmöten. Polismyndigheten i Skåne har förklarat sig nogsamt bevaka att den positiva ökningen av antalet verkställigheter bibehålls på nuvarande nivå, även om någon ytterligare ökning inte förväntas. Beträffande till ledningen av verksamheten har REVA-projektet gjort ett stort intryck på de medarbetare som inspektionsgruppen talat med. De arbetsmetoder som utvecklats inom ramen för REVA och som bl.a. innebär ett sätt att dela in ärenden i olika prioriterade kategorier, har mottagits väl och uppges ha påverkat verkställighetsarbetet positivt. Alla inspekterade myndigheter anger REVA som en faktor för att genom bl.a. en förändrad arbetsmetodik effektivisera verksamheten och förkorta ledtiderna. Ärenden där en person sitter frihetsberövad genom beslut om förvar, prioriteras dock alltid före andra ärenden enligt de inspekterade myndigheterna. En annan och betydande del av den strategiska ledningen handlar om prioritering i form av resurssättning. De inspekterade myndigheterna anser att resurserna över lag är för knappa i relation till antalet ärenden för att en kraftig förbättring av ledtiderna och resultaten ska kunna uppnås. Myndigheterna varierar i sina uppfattningar om hur resurserna ska prioriteras i relation till annan verksamhet. Polismyndigheten i Skåne har framfört att nuvarande verksamhetsresultat efter den ökning som genomförts får anses tillräcklig och att några planer på ytterligare utökning inte finns. Polismyndigheten i

15 Iakttagelser 15 Skåne har vidare uppgett, precis som myndigheterna i Kalmar, Gävle och Östergötland, att resurserna är väl balanserade i förhållande till total resurs. Polismyndigheten i Östergötland har särskilt anfört att aktuell verksamhet i nuläget inte kan tilldelas resurser till förmån för prioriterad verksamhet som exempelvis mängdbrott. Polismyndigheten i Södermanland har redovisat att myndigheten under hösten 2012 står i begrepp att efter de senaste årens kraftiga besparingar i gränspolisverksamheten, tillföra ytterligare två årsarbetskrafter. Vid de andra inspekterade myndigheterna planerades inte någon ökning av personalresursen. Samtliga inspekterade myndigheter har framfört att ett resurstillskott skulle förbättra verkställighetsarbetet. Intervjuad personal anser i allmänhet att handläggningen av verkställighetsärenden inte är ett prioriterat område för den egna polismyndigheten. Från flera håll har emellertid anförts att REVA och ambassadsamordningsprojektet vid CGE bidragit till att uppmärksamma gränspolisverksamheten. Chefen för utlänningsteamet i Kalmar har gett uttryck för en positiv förändring av synen på teamet och verkställighetsarbetet med bl.a. ökade resurser (mobiltelefoner, övertid, utbildning) och utökat samarbete inom egen myndighet som följd. Polismyndigheterna har vidare samstämmigt och entydigt anfört att Migrationsverket i ökad utsträckning fortsätter att lämna över ärenden som är i sådant skick att polismyndigheterna nödgas lägga stora resurser på att utreda utlänningens identitet, och att detta påverkar effektiviteten och ledtiderna. Även Kriminalvårdens otillräckliga resurser har lyfts fram som en försvårande omständighet i verkställighetsarbetet. TPT har enligt polismyndigheterna stora svårigheter att ordna med resor och bevakningspersonal på ett tillfredsställande sätt. Som exempel har nämnts bl.a. TPT:s bristande förmåga att svara upp mot polismyndigheternas behov av personal från TPT vid resor tidigt på dygnet. De inspekterade myndigheterna har uttryckt en frustration över att polismyndigheterna saknar möjlighet att råda över dessa yttre förhållanden kopplade till Migrationsverket och TPT trots att de har en sådan tydlig påverkan på polismyndigheternas resurser och verkställighetsarbetet som helhet. RPC:s skrivelse till polismyndigheterna från den 17 september 2012 (RPC 355/12) om att myndigheterna bör prioritera arbetet med verkställighetsärendena och se till att erforderliga resurser finns för detta, hade vid tidpunkten för inspektionsbesöken i Östergötland och Skåne inte föranlett någon förändring i verksamheten. Vid tidpunkten för inspektionsbesöken i Södermanland, Kalmar och Gävle hade denna skrivelse inte sänts ut till myndigheterna Kompetens Verkställighetsarbetet är förenat med ett tydligt behov av specialistkompetens och utvecklingen inom området förändras i rask takt. Detta ställer stora krav på kompetensförsörjningen inom området. Under tillsynen har framförallt tre delar av kompetensförsörjningen studerats; rekryteringen till verksamheten, kompetensutvecklingen inom organisationen, på vilket sätt man tar emot och tillgodogör sig nya kunskaper. Inspektionsgruppen kan konstatera att det i dag inte finns någon enhetlig struktur för hur denna kompetensförsörjning sker. Kompetensen vid myndigheterna är således skiftande och varierar mellan såväl myndigheterna som mellan individerna. Ingen av de inspekterade myndigheterna har kunnat uppvisa någon mer strukturerad utbildningsordning med inslag av kompetensprofiler, kompetensinventering och utbildningsplaner för respektive medarbetare. Insikten om dessa brister har också blivit synlig genom att de som inspektionsgruppen samtalat med framfört en önskan om en generell kompetenshöjning.

16 Iakttagelser 16 Personalen består av både polisutbildade och befattningshavare med annan utbildning och erfarenhet. Myndigheterna anser att det samlat finns tillräcklig kunskap i verksamheten, mer eller mindre knuten till vissa individer som kunskapsbärare. De instruktörer som finns i gränspolisverksamheten är s.k. utlänningsrättsinstruktörer. Det finns inte några nationella kompetensprofiler för befattningarna som beslutsfattare och handläggare av verkställighetsärenden. Detta innebär t.ex. att det inte finns något krav på att beslutsfattarna ska ha juridisk utbildning. Det är inte heller obligatoriskt för handläggare och beslutsfattare att genomgå de utbildningar som tillhandahålls av Polishögskolan. Detta betyder att varje myndighet själv avgör vilken kompetens som krävs för att anses lämplig för verkställighetsarbetet. Det framgår, som ovan nämnts, att detta lett till skillnader i kompetensen vid myndigheterna. Rekrytering av nya medarbetare sker i första hand internt. Behov av rekrytering kommer generellt sett att finnas inom en nära framtid p.g.a. att den nuvarande personalen i gränspolisverksamheten har en hög medelålder. Polismyndigheten i Gävle avviker och har en lägre medelålder (35-40 år). Flera av myndigheterna har också uttryckt att det finns ett behov av att genom externa rekryteringar få in ytterligare kompetens och erfarenhet från jurister eller andra handläggare med tidigare anställningar från Migrationsverket eller Migrationsdomstolarna. Några exempel på sådana rekryteringar finns i verksamheten redan i dag. Polismyndigheterna i Östergötland och Södermanland har särskilt lyft fram detta som positiva inslag i verksamheten. Delegationsordningarna för respektive myndighet skiljer sig åt i beslutsnivåer och hur man anger dessa (genom funktion eller tjänstegrad). I praktiken gäller gemensamt för samtliga myndigheter utom Skåne att rätten att fatta mer ingripande beslut som förvar och uppsikt åligger befattningshavare med juridisk utbildning eller chef för verksamheten. Vid polismyndigheten i Skåne har, utöver chefen för gränspolisverksamheten, ett flertal befattningshavare, varav de flesta polisinspektörer, beslutanderätt enligt personliga delegationer. Gemensamt för de inspekterade myndigheterna är vidare att det saknas en tydlig struktur för den interna och externa utbildningen. Vissa medarbetare har fått viss utbildning internt i samband med att tjänsten påbörjades, andra har (också) gått de utbildningar vid Polishögskolan som riktas till handläggare, beslutsfattare och instruktörer. Det finns också enstaka medarbetare som har fått utbildning i samband med tidigare anställning vid Migrationsverket. Det har framförts av de intervjuade, att det finns behov av utvecklade och målgruppsanpassade utbildningar för beslutsfattarna. Myndigheterna ser det som angeläget att beslutsfattarna har en nationell samsyn. Sätten att sprida kunskap om t.ex. CM eller ny lagstiftning som t.ex. återvändandedirektivets implementering i utlänningslagen, varierar Samverkan Polisen, Migrationsverket och Kriminalvården har av regeringen tilldelats ett gemensamt uppdrag att verkställa fler avvisnings- och utvisningsbeslut. De inspekterade polismyndigheterna har beskrivit att samverkan sker kontinuerligt på olika nivåer med nämnda myndigheter i frågor som gäller verkställighetsarbetet. Någon samverkan på strategisk myndighetsnivå förekommer emellertid inte. Gemensamt för polismyndigheternas samverkan med Migrationsverket är att den i huvudsak uppfattas som god och resultatinriktad samt att den sker både på lägre chefsnivå och mellan handläggare och beslutsfattare. Formerna för samverkan varierar från regelbundna formella möten till kontakter i enskilda ärenden. Såväl övergripande frågor som rutiner diskuteras. Exempel på när enskilda ärenden tas upp är när det finns behov av att diskutera pågående åtgärder t.ex. i samband med att utlänningen är tagen i förvar.

17 Iakttagelser 17 Samverkan med Kriminalvården sker framfört allt, såvitt här är av intresse, med personal vid TPT. Kontakterna sker i enskilda ärenden när polismyndigheterna beställer inrikes och/eller utrikes resa för utlänningen i samband med att beslutet om avvisning eller utvisning ska verkställas. Någon mer formaliserad samverkan förekommer inte med TPT. Polismyndigheternas uppfattning är att deras samverkan med TPT skulle behöva utvecklas i syfte att få till stånd en mer effektiv ordning för transporterna. Enligt de inspekterade myndigheterna behöver detta ske på strategisk nivå genom central samordning av CGE. Trots att kontakterna mellan myndigheterna över lag är goda är det två specifika förhållanden som stör polismyndigheternas verkställighetsarbete. Vad först gäller samarbetet med Migrationsverket har de inspekterade polismyndigheterna alla pekat på brister i Migrationsverkets utredningsarbete med att bestämma utlänningens identitet. Kvaliteten på överlämnade ärenden har beskrivits som undermålig. Bristerna noterades kort efter projektet kortare väntan. Polismyndigheterna upplevde att ärendena därefter kom att överlämnas i ett allt tidigare skede och att kvaliteten blev sämre. Det är framförallt följande brister hos Migrationsverket som observerats och påtalats under inspektionen; de inledande samtalen med utlänningen håller för låg kvalitet, den digitala överföringen av bl.a. bilder tar för lång tid, språkanalyserna är undermåliga, handläggarna är inte tillräckligt raka och tydliga i sin kommunikation med utlänningen trovärdighetsbedömningarna kräver mer arbete och bättre utredningar. Under inspektionens myndighetsbesök har denna bild förstärkts genom att man visat upp ett antal ärenden med brister. Vad gäller samarbetet med TPT konstaterar inspektionsgruppen att Kriminalvården i denna del koncentrerat sin ledning av verksamheten till Arvidsjaur. De flesta av de inspekterade myndigheterna har var och en vid separata tillfällen förlagt besök till kontoret i Arvidsjaur för diskussion och studier av verksamheten. Det har emellertid inte framgått att polismyndigheterna på något sätt samfällt fört några närmare diskussioner om de problem med TPT som påtalats för inspektionsgruppen. Polismyndigheternas synpunkter handlar i stort om att man anser att Kriminalvårdens resurser inte räcker till för att tillräckligt effektivt genomföra de aktuella transporterna. Det tar helt enkelt för lång tid från resebeställning till genomförande. De inspekterade myndigheterna har vidare framfört att det förekommer problem hos TPT i samordningen mellan inrikes och utrikes resor. En konsekvens av det sagda är att polisiära resurser tas i anspråk för uppgifter som TPT har i uppdrag att utföra. En resursförstärkning till TPT är enligt de inspekterade myndigheterna något som skulle medföra en effektivisering i verkställighetsarbetet. Samverkan med frivilligorganisationer som t.ex. Röda Korset och Amnesty eller Svenska kyrkan förekommer i begränsad omfattning hos de inspekterade myndigheterna och företrädesvis i samband enskilda ärenden. Polismyndigheten i Skåne har därutöver anfört att regelbundna möten hålls två gånger per år Rättssäkerhet Allmänt Det allmänna intrycket av rättssäkerheten i verkställighetsärendena är att den får betecknas som god. De diskussioner som förts stärker dessutom uppfattningen att de som handlägger och beslutar i dessa ärenden är väl förtrogna med rättstillämpningen inom området. Inspektionsgruppen har inte heller funnit några allvarliga fel i de ärenden som granskats. Frivilligorganisationerna har emellertid i samtal med inspektionsgruppen framfört synpunkter om att rättstillämpningen inte fullt ut följer likhetsprincipen och att det framförallt är på individuell nivå som det skiljer sig åt. Detta är inte något som inspektions-

18 Iakttagelser 18 gruppen särskilt kunnat notera under sin tillsyn. Det konstateras dock att utbildning och erfarenhet hos personalen skiftar kraftigt Förvar och uppsikt Vad gäller polismyndigheternas överväganden och bedömningar i samband med beslut om förvar och uppsikt har i huvudsak följande framkommit. I de ärenden där fråga om förvar aktualiseras gör myndigheterna en bedömning i varje enskilt fall om kriterierna för beslut om förvar är uppfyllda. Beslutsfattarna anser att utlänningslagens uppräkning är heltäckande avseende vilka omständigheter som får beaktas vid frågan om det finns risk för att utlänningen håller sig undan. Enligt de som intervjuats stämmer uppräkningen, som infördes i lagen relativt nyligen, således med tidigare synsätt och omfattar relevanta förhållanden. Myndigheterna tar därefter ställning till om ett beslut om tvångsåtgärd är nödvändigt och om det i så fall ska resultera i ett beslut om förvar eller uppsikt. Denna bedömning innefattar bl.a. vilka reella möjligheter det finns att verkställa avvisnings- eller utvisningsbeslutet inom överskådlig tid. Samtliga intervjuade har samstämmigt uppgett att behovs- och proportionalitetsprinciperna beaktas. Enligt beslutsfattarna finns det många ärenden där kriterierna för förvar och uppsikt i och för sig är uppfyllda men där det efter en avvägning framstår som meningslöst att besluta om tvångsåtgärd med hänsyn till förväntade svårigheter att verkställa besluten. Kända verkställighetsproblem av mer eller mindre temporär karaktär finns i relation till vissa länder. Då det är fråga om förvar i samband med verkställighet av beslut som avser avvisning eller utvisning av barnfamiljer anses det i regel tillräckligt att rikta beslutet mot en av föräldrarna. En prövning görs i det enskilda fallet om det är modern eller fadern som ska tas i förvar. Vilken förälder som är lämpligast varierar men det är företrädesvis fadern som tas i förvar. Det är mycket sällsynt att beslut fattas om att ta minderåriga i förvar. Beslut om uppsikt blir aktuellt i främst i två olika situationer då det finns risk för att utlänningen eller utlänningarna kommer att hålla sig undan. Det ena fallet gäller då fråga är om barnfamiljer, då det inte sällan anses lämpligt med uppsikt. Det andra fallet gäller när handläggningen av ärendet förväntas dra ut på tiden, exempelvis p.g.a. svårigheter att få fram identitetshandlingar för utlänningen, och det med hänsyn till samtliga omständigheter i ärendet kan anses tillräckligt att utlänningen ställs under uppsikt. När verkställigheten av beslutet är nära förestående överväger myndigheten på nytt om utlänningen bör tas i förvar. Enligt myndigheterna är det för tidigt att säga hur den relativt nya bestämmelsen i utlänningslagen om en maximal tid i förvar om tolv månader kommer att påverka verksamheten. Samtliga polismyndigheter tror att den i viss mån kommer att få betydelse för bl.a. vid vilken tidpunkt utlänningen tas i förvar och att det i sig kan innebära att förvarsbesluten i större utsträckning föregås av beslut om att ställa utlänningen under uppsikt. Tillvägagångssättet när myndigheterna beslutar om förvar eller uppsikt är ofta sådant att handläggaren muntligt föredrar ärendet för beslutsfattaren. Intervjuade handläggare uppfattar det som positivt om beslutsfattaren ställer frågor och det förs resonemang i samband med föredragningarna. Enligt de inspekterade myndigheterna är det i dag betydligt fler beslut om tvångsåtgärd som avser förvar än uppsikt. Även om myndigheternas allmänna uppfattning är att det generellt sett anses som vanskligt och inte särskilt verkningsfullt att ställa utlänningen under uppsikt har det inte framkommit något särskilt som visar att myndigheterna tenderar till att göra slentrianmässiga bedömningar. Tvärtom har samtliga gett uttryck för vikten av att göra en bedömning i det enskilda ärendet. Utöver detta har myndigheterna lämnat exempel på situationer när uppsikt ändå typiskt sett är att anse som en mer lämplig åtgärd än förvar.

19 Iakttagelser 19 Samtliga inspekterade myndigheter har angett att man inte redan i samband med efterlysningen av en avviken person fattar beslut om att utlänningen ska tas i förvar (s.k. beslut om förvar i utevaro). Frågan om det finns grund för förvar prövas således i stället först när den efterlyste utlänningen har anträffats. Polismyndigheten i Södermanland har dock till skillnad från övriga angett att man regelmässigt fattar beslut om förvar i samband med att den avvikna utlänningen efterlyses, om det i det enskilda ärendet finns skäl för förvar. Samtliga myndigheter har angett att beslut om förvar och uppsikt omprövas fortlöpande. Det händer att besluten upphävs, likaså att beslut om förvar omprövas till att i stället avse uppsikt. Ett exempel på det senare är när verkställigheten förväntas dra ut på tiden. Det är vanligare att polismyndigheterna själva upphäver ett förvarsbeslut eller omprövar ett förvarsbeslut till att avse uppsikt, än att beslutet efter överklagande ändras av domstol. Omförhandlingar av beslut om förvar förekommer. Myndigheternas uppfattningar är att antalet ärenden med förvarstider över två månader har blivit färre. För att det ska finnas synnerliga skäl för ett längre förvar krävs det, enligt myndigheterna, att det kan visas att man aktivt arbetar i ärendet genom att vidta olika åtgärder, t.ex. kontakt med ambassad. Beslut om förvar som överklagas till migrationsdomstolarna ändras sällan av domstolarna och myndigheterna har därför dragit slutsatsen att man ligger rätt i sina bedömningar. Ansvaret för att bevaka tidsfristerna i ärenden om förvar och uppsikt åligger olika funktioner vid gränspolisenheterna beroende på hur organisationen är utformad. En enhetlig struktur för hur myndigheterna har ordnat med bevakningen finns därmed inte. Samtliga myndigheter har uppgett sig ha en god ordning för bevakningen av förvarsliggaren eller motsvarande. Några exempel på när det brustit i bevakningen har inte framkommit under inspektionen. I de samtal som förts om förvar och uppsikt har de inspekterade myndigheterna gett uttryck för att det finns ett behov av att förändringar i lagstiftningen och praxis uppmärksammas och sprids på ett likartat sätt inom hela Polisen. Myndigheterna är positiva till den ordning som finns i dag och som innebär att CGE utfärdar CM Offentligt biträde Utlänningens rätt till offentligt biträde är långtgående då utlänningen är förvarstagen i ett verkställighetsärende. I de samtal som förts med de inspekterade myndigheterna har också framkommit att offentligt biträde förordnas i merparten av dessa ärenden. Exempel på när behov av offentligt biträde inte anses föreligga och det därför inte förordnas något sådant, är när förvarstiden förväntas bli kort och verkställighetsresan är planerad samt då ärendet är av mindre komplicerad karaktär. Uppfattningen om hur många dagar utlänningen kan vara förvarstagen utan att offentligt biträde förordnas varierar mellan myndigheterna från en vecka till uppemot 20 dagar. Det skiljer sig åt på vilket sätt myndigheterna meddelar och dokumenterar beslutet att inte förordna offentligt biträde. De som förordnas som offentliga biträden är oftast kända ombud inom verksamhetsområdet och samma ombud förekommer frekvent. Rutiner för hur man går tillväga och vilken prövning som ska göras om någon som tidigare inte förordnats begär att få bli offentligt biträde, finns inte. Beträffande ersättning till de offentliga biträdena förekommer det att myndigheterna gör nedsättningar av biträdenas ersättningar. Uppfattningen är att kvaliteten på biträdena är skiftande. Polismyndigheten i Skåne har framfört att advokattiteln i sig inte är en garanti för en bättre kvalitet och myndigheten efterlyser riktlinjer från CGE för hur man ska gå tillväga då fråga uppkommer om att hantera biträden som anses olämpliga. Det har under inspektionen visat sig att frågor om det offentliga biträdet ibland är förknippade

20 Iakttagelser 20 med en viss osäkerhet, t.ex. beträffande lämplighetsprövningen då utlänningen begär att någon tidigare okänd person förordnas som offentligt biträde eller då myndigheten anser att ett offentligt biträde inte på ett fullgott sätt sköter sitt uppdrag Dokumentation Vad gäller dokumentationen sker denna fortlöpande i polismyndigheternas verkställighetsärenden. Det är handläggaren av ärendet som ansvarar för dokumentationen. Hur omfattande dokumentationen är varierar något mellan myndigheterna och skillnader i utförligheten kan också förekomma inom myndigheterna. Även kvaliteten varierar. Det skiljer sig också åt mellan myndigheterna i fråga om vilka handlingar som finns i akterna och i vilken ordning handlingar läggs. Tjänsteanteckningar förekommer i varierad omfattning och form; självständiga och som noteringar på dagboksblad/verkställighetspromemoria. Språket i de granskade ärendena är över lag tillfredsställande med få undantag för enstaka ordval. Det varierar mellan myndigheterna om det är beslutsfattaren själv som skriftligen avfattar besluten om förvar och uppsikt eller om så sker genom handläggaren efter dialog med beslutsfattaren. Samtliga myndigheter använder den särskilda nationella blankett som tagits fram för dokumentationen av beslut om förvar och uppsikt. Blanketten innehåller vissa grunduppgifter med fält/kryssrutor att fylla i med ärendespecifika uppgifter. Omförhandlingar i förvarsärenden dokumenterar myndigheterna alltid i löptext i protokoll. Beslutsfattaren svarar genom sin underskrift för besluten. I de fall beslutsfattaren inte själv skriver under beslutet gör handläggaren det enligt uppdrag. Inspektionsgruppen vill i detta sammanhang ta tillfället i akt att notera att de frivilligorganisationer som inspektionsgruppen sammanträffat med framfört att det utifrån den enskilde utlänningens perspektiv finns behov av att mer utförligt motivera besluten om framförallt förvar. De menar vidare att en blankett med färdiga alternativ kan skapa utrymme för viss slentrian. Frivilligorganisationerna anser det vara en garant för rättssäkerheten att den som beslutar i dessa frågor behöver formulera sig i skrift och därigenom särskilt måste tänka igenom sina överväganden. Samtliga myndigheter påtalar det önskvärda i att få tillgång till ett utvecklat ärendehanteringssystem och/eller möjlighet att arbeta i Wilma, som är det system som Migrationsverket använder Bemötande Ett särskilt område som inspektionsgruppen uppmärksammat är bemötandet av de enskilda utlänningar som är föremål för myndighetsutövandet i verkställighetsärenden. De intervjuade i verksamheten har visat sig vara väl förtrogna med den uppträdandekodex som gäller för svensk polis och flertalet har också uppgett att frågor om bemötande diskuteras fortlöpande och med stort engagemang. Samtliga har uppgett att det finns en stor medvetenhet om vikten av att uppträda och uttrycka sig korrekt i bemötandet av enskilda. Det uttalas vidare en förståelse för den utsatthet berörda personer har och att utlänningarnas frustration tar sig uttryck som påverkar verkställighetsarbetet, t.ex. i fråga om inställning till att samarbeta för att få fram identitetshandlingar. Över lag ger samtliga intervjuade uttryck för att toleransnivån inom den egna verksamheten är låg för t.ex. olämpliga ordval och jargong. Polismyndigheten i Skåne har framfört att gränspolisverksamheten på ett olyckligt sätt påverkas av den negativa publicitet som myndigheten genom incidenter utanför gränspolisen ådragit sig. Enligt representanter för arbetsgivaren diskuteras frågor om bemötande som en del av värdegrundsarbetet i stort och vid behov i det dagliga arbetet. I ärendetillsynen har det inte heller framkommit något som kan bedömas som annat än enstaka mindre lämpliga ordval. Frivilligorganisationerna har dessutom framfört att de inte ser att det finns några uttalade problem i detta avseende även om det naturligtvis finns enstaka mindre goda exempel.