Verksam och/eller samverkande styrning? - en diskussion av utredningsrapporten Samverkande styrning

Transkript

1 1 Studies in Educational Policy and Educational Philosophy E-tidskrift 2002:1 Erik Wallin Professor emeritus Pedagogiska institutionen, Uppsala universitet Abstract The article is a review and a discussion of a report from a Ministry initiated task force established to study why the national curriculum plan does not affect schoolwork to the degree expected. The report points to what the task force finds to be hindrances to the achievement of the curricular aims and also suggests different measures to abolish these hindrances. In the article it is argued that these suggestions might be adequate measures to be taken but that they are not sufficiently argued for. This follows from the task force's too narrow actors perspective of the school at the expense of a complementing structural perspective. It also follows from the task force's neglect to make a distinction between the curriculum plan as a state document for governing the school and the system of government established in the educational system for achieving the curriculum goals. Verksam och/eller samverkande styrning? - en diskussion av utredningsrapporten Samverkande styrning I april 2000 tillsatte skolminister Wärnersson en arbetsgrupp med uppgiften att se över läroplanerna som styrinstrument för skolan. Arbetsgruppen lämnade sin rapport, Samverkande styrning, i oktober 2001 med analyser och förslag samt med en förhoppning uttryckt redan i förordet om att dessa skall stimulera den utbildningspolitiska debatten. I det följande lämnas ett bidrag till den debatten. På ett ovanligt markant sätt ger förordet till rapporten utgångspunkter för att förstå hur arbetsgruppen har definierat sitt uppdrag och formulerat sina slutsatser. I dess inledning framhåller man att läroplanerna väcker känslor, att läroplansbegreppet både har stått som en symbol för politisk enighet i styrfrågor och utgjort en utgångspunkt för arbetet i skolan. Där sägs vidare att förändringar i läroplaner väcker såväl förhoppningar som oro, särskilt i tider präglade av förändring. Arbetsgruppen uttrycker således en betoning på symbolfunktion samt reaktioner och föreställningar som främst är individanknutna. Den individualpsykologiska orienteringen i arbetsgruppens utgångspunkter framstår än tydligare när den vidare i förordet framhåller att en avgörande utgångspunkt för arbetsgruppen har varit vår tro på att de som arbetar i skolan vill och kan ta ansvar för skolans och sin egen professionella utveckling. Inte bara tillsammans med sina kollegor, utan också med de barn, ungdomar och vuxenstuderande som de dagligen möter. Då behövs en läroplan som man äger och genomgående relaterar till. En läroplan som man har

2 2 som utgångspunkt för dialogen med de lokala politikerna, med föräldrarna och med övriga samhället. Gruppen konstaterar i nästa mening att en sådan utgångspunkt får konsekvenser för dagens styrsystem och berör direkt frågor kring decentraliseringen och frågan om makten över skolans utveckling. Samverkande styrning och dess förutsättningar I ovan nämnda utgångspunkter sker en nedtoning av läroplanerna som politiska dokument och instrument för styrning. Betoningen faller i stället på olika aktörer i skolan. Arbetsgruppens problem blir främst hur dessa skall komma till tals och kunna ges ökad makt över skolans utveckling. Mot denna bakgrund förespråkar arbetsgruppen en interaktiv styrningsmodell som de benämner samverkande styrning och tydliggör på följande sätt. Ur den samverkande styrningens perspektiv, är makten ett resultat av att olika intressenter politiker, förvaltningstjänstemän, elever och föräldrar har förhandlat. Det innebär att olika aktörer/intressenter i skolan samverkar och att de alla har någon form av makt. ( ). Det som är avgörande är inte regler och förordningar utan samtal, tolkningar och förhandlingar. Makt leder till att gemensamma intressen förverkligas. (Ds 2001:48 s 107) I syfte att stimulera en samverkande styrning och avlägsna vad arbetsgruppen menar vara hinder för skolans aktörer föreslår arbetsgruppen en minskad nationell reglering av kommunernas och skolornas arbete. Detta kommer till uttryck främst genom arbetsgruppens förslag att genomföra en försöksverksamhet utan nationellt fastställda kursplaner, men också genom förslaget att avskaffa de nuvarande kraven på kommunala skolplaner och lokala arbetsplaner. Även införandet av återkommande läroplansrevisioner vart sjunde år och förespråkandet av att rikta uppdraget till skola och arbetslag kan förstås i det här perspektivet. Det är möjligt att det finns skäl för att göra dessa förändringar men de är, enligt min mening, inte tillräckligt motiverade i arbetsgruppens rapport. Styrning kontra styrsystem Arbetsgruppens svårigheter att argumentera för och övertyga om poängerna med sina förslag beror på att den inte skiljer mellan läroplanen som politiskt instrument för styrning av skolan och det styrsystem som skall göra dess förverkligande möjligt. Underlåtenheten att göra denna distinktion leder också till andra olyckliga och komplicerande konsekvenser för arbetsgruppen som jag återkommer till. Närmast behandlas ett par aspekter av läroplansbegreppet som jag menar att arbetsgruppen borde ha beaktat för att kunna formulera mer hållbara utgångspunkter än de som återfinns i rapporten. Som framgått vill jag betona att läroplanerna är politiska dokument och att däri ligger den avgörande utgångspunkten för att diskutera styrning av skolan. I ett demokratiskt samhälle som det svenska är läroplanerna en statens kodifiering av samhälleliga värderingar och uppfattningar om vad som är viktig kunskap. Därigenom har de sin betydelse för demokratin och det demokratiska samhället genom att ange den värdegrund, de normer och det kulturarv som skall vara gemensamma och som skall ha ett slags sammanhållningsfunktion i samhället. Läroplanerna blir därmed både riktningsgivande för skolan och prövosten för den verksamhet som där äger rum. Som statliga dokument skall de styra och är således uttryck för både makt att styra och att kontrollera.

3 3 Samtidigt som läroplanerna tjänar ett förenhetligande syfte på den demokratiska grunden kräver demokratin att skolan, skolpersonalen, föräldrar och lokala politiker medges att göra olika tolkningar av läroplanernas innebörd inom de ramar som läroplanerna beskriver. Om så inte vore fallet skulle läroplanerna utgöras av diktat på ett sätt som är främmande för demokratin. Mot denna bakgrund blir arbetsgruppens resonemang och slutsatser om kursplaner knepiga. Gruppen finner att nationellt fastställda kursplaner står i vägen för att förverkliga läroplanerna och lutar åt att de bör avskaffas till förmån för lokalt utformade. Visserligen anger arbetsgruppen flera vägande invändningar mot sina egna resonemang, som t.ex. att en skola utan nationella kursplaner lämnar alltför stort utrymme för läromedelsproducenterna att bestämma skolans innehåll, men föreslår en försöksverksamhet enligt sina tankar. Egentligen är det svårt att diskutera arbetsgruppens överväganden och förslag i detta avseende eftersom man förefaller ha vissa svårigheter att formulera sin ståndpunkt. Å ena sidan överväger man att ta bort de nationella kursplanerna. Å andra sidan säger man att staten måste ange en innehållskärna som skall prägla skolarbetet för att garantera att alla elever har kunskaper inom samma områden och för att säkra något slags likvärdighet. Det senare förefaller främst knytas till centralt fastställda betygskriterier och nationella prov. Både dessa skall uppenbarligen staten fastställa. Om dessa skall vara fristående från läroplanerna kommer staten att utgöras av Skolverket, dvs. det politiska inflytandet elimineras. Därmed avförs också frågan om skolans innehåll från den politiska dagordningen. Slutligen argumenterar gruppen för vad som förefaller vara dess övertygelse: att ansvaret för att välja ett tidsenligt och hållbart innehåll och planera kurser läggs på lärare och elever i samverkan. De svårigheter som arbetsgruppen har att argumentera på denna punkt hänger samman med att den inte betraktar kursplanerna som en del av läroplanen. Arbetsgruppen förefaller också mena att det faktum att kursplaner fungerar styrande för undervisningen är problematiskt. Tvärtemot att ta bort kursplanerna menar jag att de tydligare än som nu är fallet skall utgöra en del av läroplanen. De skall ha en medveten relation till skolans värdegrund, uppdrag och mål. Detta är detsamma som att påpeka att frågan om relationen mellan mål och medel gäller även mellan en läroplans mål och skolans innehåll. I andra ordalag betyder detta också att skolans innehåll i någon form av läroplansangivelser är en (utbildnings)politisk fråga som inte kan lämnas över varken till Skolverket eller till skolpersonalen och andra skolan närstående aktörer att besluta om. Detta för emellertid in min andra utgångspunkt: att läroplanerna (och kursplanerna) inte kan vara diktat eller formuleras som strikta regler utan måste innehålla tolkningsutrymmen för dem som har att förverkliga läroplanerna. Som jag ser detta är det en fråga om den delaktighet som i synnerhet en deliberativt definierad demokrati kräver, dvs. en kommunikativt förankrad demokrati med utrymme för direkt och deltagande demokrati. Samtidigt reser detta frågor om arten och graden av den olikhet som kan förekomma inom skolan eller, med andra ord, hur likvärdighet inom skolan skall definieras. Denna fråga är inte central för arbetsgruppen och jag nöjer mig här med att konstatera att det hade varit önskvärt att så varit fallet.

4 4 Problemet med arbetsgruppens utgångspunkter Den avgörande utgångspunkten för sitt arbete att den tror på att skolpersonalen vill och kan ta ansvar för skolans utveckling kan arbetsgruppen naturligtvis säga utgör dess prioritering av och uttryck för demokrati som just delaktighet. Detta är svårt att ha invändningar emot men problemet för arbetsgruppen uppstår av det förhållande som vi tidigare pekat på att den inte gör distinktionen mellan läroplaner/kursplaner som statliga styrinstrument och det styrsystem som skall bidra till att samma planer förverkligas. Skolpersonal och andra skolan närstående aktörer och intressenter skall ges alla möjligheter att vara delaktiga i de samtal och överväganden som leder fram till läroplaner/kursplaner på samma villkor som alla andra medborgare i Sverige. Skolans styrning kan i en demokrati inte lämnas över till dess personal eller närmaste intressenter. Däremot har skolpersonalen en särställning i styrsystemet genom sitt ansvar för att de nationella planerna realiseras. Lärares och skolledares delaktighet i styrsystemet skall vara största möjliga på det sätt som också arbetsgruppen beskriver men på oklara premisser. Detta är starka argument som talar för att frågan om kursplanernas vara eller icke vara borde ha diskuterats med klarare utgångspunkter och framför allt mer principiellt än vad arbetsgruppen gjort. Emellertid leder den påtalade frånvaron av distinktionen mellan läroplanerna som styrningsdokument och styrsystemet till att också andra av arbetsgruppens resonemang blir tveksamma. Så till exempel blir det inte självklart att avskaffa åligganden för den kommunala och lokala nivån att upprätta planer. Dessa är en del av styrsystemet och om betoningen läggs på delaktighet för skolpersonalen tillsammans med lokala politiker med konsekvensen av lokalt ägande som arbetsgruppen skulle kunna uttrycka sig kan planerna både utgöra ett gemensamt dokument och formulera en gemensam viljeinriktning för den kommunala och lokala nivån inom de ramar som läroplaner/kursplaner anger. Om planerna dessutom görs till dokument i vilket såväl föräldrar som övriga kommunmedborgare, lokala folkbildningsorganisationer och företagarintressen medges delaktighet blir frågan om de skall finnas kvar i framtiden mer till en principfråga rörande kommunal demokrati än den huvudsakligen tekniska fråga som arbetsgruppen gjort den till. Ett exempel på vart det kan leda om man inte gör den grundläggande distinktionen mellan statens intresse av att styra, dvs. att påverka och ta sitt ansvar för att utöva makt, och det system eller den struktur för styrning som skolsystemets aktörer skall verka i, finns i arbetsgruppens diskussion av att styrning kan vara proaktiv eller reaktiv. Detta kan något förenklat uttryckas som en diskussion om huruvida hästen ska dra vagnen eller skjuta på. Så vitt jag kan se kan styrning i den mening jag talar om styrning genom läroplaner/kursplaner inte vara annat än proaktiv. Däremot kan naturligtvis styrsystemet utformas för att innehålla utvärderingar och uppföljningar som grund för åtgärder i avsikt att reaktivt korrigera sådant som går fel i förhållande till vad läroplaner och kursplaner anger. Detta följer närmast av läroplaner och kursplaner som värdemässig och innehållslig ram och erbjudanden i perspektivet av nödvändigheten av att ge skolpersonalen delaktighet så som sagts. Men behovet av reaktiva element i dagens styrsystem följer också av vad arbetsgruppen räknar upp som förändringar inom skolsystemet genom ökad decentralisering och valfrihet i olika avseenden och privatisering av verksamheten. Däremot är det knappast möjligt att, som arbetsgruppen gör, argumentera för att det går att öka den proaktiva styrningen genom att flytta beslut från centrum till periferin annat än som en del

5 5 av styrsystemet. Att i arbetsgruppens mening utöka den lokala friheten kan inte gälla i någon absolut mening utan endast inom ramen för vad läroplaner/kursplaner erbjuder och ställer krav på, dvs. den ökade lokala friheten kan endast avse ökad delaktighet i styrsystemet. Konsekvenser av arbetsgruppens begränsade perspektiv Begreppsliga och principiella kullerbyttor av det ovan nämnda slaget, gör att varken arbetsgruppens förslag eller dess slutsatser blir övertygande. Det är en följd av att uppdraget inte, i enlighet med direktiven, betraktas i både strukturella och individinriktade perspektiv. Arbetsgruppen lägger en sådan tyngdpunkt i sina aktörsbaserade utgångspunkter att de institutionella krafter och politiska förutsättningar som finns i skolsystemet som struktur blir marginaliserade. Därmed undanröjs också möjligheterna till mer djuplodande resonemang om vilka förutsättningar som krävs för att öka läroplanernas funktion som styrinstrument. För att detta ska vara möjligt att åstadkomma - och inte minst om man som arbetsgruppen har som uppgift att analysera orsakerna till att, som direktiven säger, läroplanerna inte styr som var tänkt och som vore önskvärt - leder det fel om tyngdpunkten i analysen psykologiseras i så hög grad som arbetsgruppen gjort. Mot samma bakgrund, dvs. av underlåtenheten att relatera sig till politiskt bestämda strukturella möjligheter och begränsningar i läroplaner/kursplaner samt den psykologiserande individinriktningen, kan också andra delar av arbetsgruppens rapport förstås. Ett exempel är dess förslag att framtida läroplaner på ett tydligare sätt än i nuvarande läroplaner riktas till skolans kollektiv till skola och arbetslag -. Motivet att därigenom förstärka det lokala läroplansarbetet är naturligtvis vällovligt om förslaget uteslutande står för ambitionen att stärka styrsystemet. Samtidigt måste också framhållas att arbetsgruppen på ett otillräckligt sätt problematiserar ansvarsfrågan och i relation till denna konsekvenser av att rikta uppdraget till ett kollektiv istället för enskilda lärare. Som förslaget står har det också en överton av att läroplanen skulle vara en lokal angelägenhet och en närmast populistisk touche i sin iver att främja vad arbetsgruppen talar om som samverkande styrning. Läroplanerna/kursplanerna skall kunna förstås och vara möjliga att tolka och förhålla sig till både emotionellt och intellektuellt. Detta gäller emellertid inte bara skolans personal utan också andra utanför skolan. Läroplanerna/kursplanerna är inte bara tekniska instrument för styrningen av skolan utan också ideologiska dokument som kodifierar värden, normer, uppfattningar om kulturarv och vad som anses som viktiga kunskaper i samhället. Att på dessa premisser föreslå att läroplanerna/kursplanerna skulle främst rikta sig till skolans kollektiv är att reducera möjligheten till att de över huvud taget uppmärksammas i det offentliga samtal som är den deliberativa demokratins hörnsten och som är så viktigt för skolans framtid och legitimitet. Läroplanernas legitimitet Mot bakgrund av denna uppfattning av läroplanerna/kursplanerna blir arbetsgruppens diskussion och förslag om hur läroplansrevisioner skall ske i framtiden ofullständigt och föga övertygande. Enligt förslaget bör fler intressenter vara med i utformandet och utvecklingen av nya läroplaner men motivtexten talar endast om att inbjuda skolor och kommuner att delta. Det är både angeläget och rimligt att dessa bidrar med sina kunskaper om lokala förhållanden och beprövade erfarenheter från skolvardagen, t.ex. de erfarenheter som det

6 6 lokala kvalitetsarbetet kan komma att ge när det funnit sina former och sitt innehåll som inte bara teknik och mätning utan också eftertanke. Detta, menar arbetsgruppen, skall medge upplevelsen av ägarförhållande till läroplanen/kursplanen. Men denna upplevelse kan inte förbehållas skolor och kommuner som omedelbara intressenter utan måste också kunna omfattas av den allmänhet som står utanför skolan men som har sin medborgerliga och för skolans legitimitet avgörande - rätt att ge sin mening tillkänna och påverka vad skolan skall syfta till idag och i framtiden. Som framgår av hela den föregående framställningen menar jag att de nationellt giltiga läroplanerna/kursplanerna för skolan är viktiga dokument i ett demokratiskt samhälle. I deras tillkomst och revisioner bör skolans folk delta men också övriga medborgare för att de skall kunna känna tilltro både till de ambitioner och visioner de uttrycker och till möjligheten att realisera dem. Det är en nödvändighet att läroplanerna/kursplanerna har hög legitimitet bl.a. genom att kunna uppfattas som auktoritativa uttryck för statens tolkning av vad samhället kräver av skolan. Den legitimiteten skall gälla intill dess anledning finns att revidera läroplanerna genom att samhällsutvecklingen gått förbi dem och nya krav rests på skolan. Arbetsgruppen föreslår för sin del att läroplanerna revideras vart sjunde år. En sådan schemaläggning av det läroplans/kursplanearbete som skall resultera i nationellt giltiga dokument av den karaktär jag argumenterat för, riskerar att reducera läroplanerna till snarast tillfälliga dokument som skolan kan ta lätt på eftersom de ändå snart skall revideras. Detta kan minska tilltron till läroplanerna/kursplanerna. Skälet till att arbetsgruppen, som jag ser det, har en närmast lättsinnig uppfattning i denna fråga finns i dess sätt att tala om att I framtiden behöver läroplanerna alltmer komma att fylla funktionen av arbetsdokument. I mer grundläggande mening är detta åter ett exempel på att arbetsgruppen inte skiljer mellan läroplaner/kursplaner och styrsystem. Hur bidrar rapporten till samtalet om skolan? Mot bakgrund av vad som ovan anförts menar jag att arbetsgruppen, snarare än att utröna villkoren för läroplaner att fungera som verksamma politiska instrument för styrningen av skolan, haft samverkande styrning per se som både utgångspunkt och mål för sina förslag. På detta altare offras en nödvändig problematisering av konsekvenserna för såväl skolans innehåll som i förlängningen likvärdigheten inom skolan. En översyn av läroplanen som styrinstrument bör enligt min mening utgå från en vidare förståelse av läroplansbegreppet som medger en diskussion av samtliga nationella styrdokument inom styrsystemet - innefattande såväl skollagen, läroplaner, kursplaner, nationella prov, betygskriterier som kommunala skolplaner och lokala arbetsplaner som relationerna mellan dessa. Denna diskussion borde också ha förts inom ramen för ett mer utvecklat styrteoretiskt perspektiv. Arbetsgruppen vill med sitt arbete och med sin rapport stimulera den utbildningspolitiska debatten. Jag har nappat på den kroken och, menar jag, fört en mera utbildningspolitiskt förankrad diskussion än arbetsgruppen själv har gjort. Jag anser att arbetsgruppen missat ett antal begreppsliga distinktioner med mycket principiell innebörd, vilket har gjort att argumentationen blivit ytlig och förslagen framförts på bräckligt underlag. Framställningen har också alltför mycket haft en personorienterad och psykologiserande utgångspunkt på bekostnad av strukturella hänsynstaganden. Den fråga som arbetsgruppen ställer, frågan om makten över skolans utveckling, blir både oklar och svår att besvara med arbetsgruppens utgångspunkter.

7 7 Därför är det viktigt att diskussionen förs vidare i andra fora och i det offentliga samtalet. I den meningen ger vi arbetsgruppen helt rätt. Men samtidigt måste konstateras att gruppen verkligen bjuder in till detta samtal med armbågen när arbetsgruppen till inbjudan tillfogar att det är möjligt att en och annan öm tå blir trampad på i arbetsgruppens rapport. Detta kan förstås som att var och en som på olika mer eller mindre sakliga och reflekterade grunder vågar sig på att ha en uppfattning som går på tvärs mot arbetsgruppens analyser och argument, riskerar att utsättas för en intellektuell omyndigförklaring och förutsätts endast skrika på grund av sin ömma tå. Detta är ovärdigt en departemental utredning. Texten får fritt kopieras för icke kommersiella ändamål under förutsättning att fullständig referens anges. Wallin, Erik. 2002: Verksam och/eller samverkande styrning. I Studies in Educational Policy and Educational Philosophy: E-tidskrift, 2002:1. <