Storstadsregionernas program för skydd av värdefull tätortsnära natur. Begränsningar och förslag på förbättringar

Transkript

1 Storstadsregionernas program för skydd av värdefull tätortsnära natur Begränsningar och förslag på förbättringar

2 Storstadsregionernas program för skydd av värdefull tätortsnära natur Begränsningar och förslag på förbättringar

3 Innehåll Sammanfattning 1 Skydd av tätortsnära natur 2 Regeringsuppdrag till länsstyrelserna 2 Geografiska avgränsningar 2 Programmens status, tidsplan och genomförande 2 Remissvar 2 Bakgrund till regeringsuppdraget enligt programmen 3 Naturskyddsföreningens undersökning 5 Insamling av information 5 Svarsfrekvens 5 Resultat av undersökningen: Begränsningar och förslag på förbättringar 6 1. Programmen är ej heltäckande 6 Förslag på förbättringar 7 2. Tidsplanen följs ej i alla kommuner 7 Förslag på förbättringar 8 3. Brist på resurser 8 Förslag på förbättringar 9 4. Brist på samverkan 10 Förslag på förbättringar 10 Naturskyddsföreningens arbete med programmen 12 Programmen måste uppmärksammas ytterligare 13 Text: Märta Berg Layout: Ingela Espmark

4 Sammanfattning År 2002 beslutade regeringen att ge länsstyrelserna i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län i uppdrag att ta fram var sitt program för hur de mest värdefulla tätortsnära områdena för friluftsliv och naturvård skulle ges varaktigt skydd och förvaltning. Naturskyddsföreningen anser att programmen inte är tillräckliga för att skapa ett hållbart bevarande av den värdefulla tätortsnära naturen. Denna rapport beskriver ett antal begränsningar som finns i arbetet med programmen. Dessa begränsningar har inneburit att länsstyrelserna bedömer att tidsplanen för genomförandet av programmen inte kommer att hållas, varken i Stockholms, Västra Götalands eller Skåne län. En grundläggande begränsning är att man inte tagit fram ett heltäckande underlag för identifiering av regionernas mest värdefulla tätortsnära naturområden. En annan begränsning är att tillräckliga resurser inte ges för att länsstyrelser och kommuner ska kunna arbeta effektivt med programmen. Detta har inneburit att många kommuner inte följer programmens tidsplaner. En del kommuner ser inte längre programmet som ett politiskt uppdrag, bland annat med hänvisning till att det togs fram under förra mandatperioden. Enligt Miljödepartementet är detta emellertid en felbedömning regeringsuppdraget ligger fortfarande fast. Detta är enligt Natur skyddsföreningens uppfattning en djupt oroväckande inställning till de enda övergripande program som idag finns för skydd av natur i våra storstadsregioner. Många av de begränsningar som nämns i rapporten var tydliga redan vid framtagandet av programmen, och diskuteras även i dess texter. Naturskyddsföreningen anser att det är en stor brist att man inte vid tidpunkten för framtagandet beslutade att ta fram mer genomarbetade program. Alla kommuner måste ta sitt ansvar för att deras invånare ska ha tillgång till natur av hög kvalitet. Intresse finns på länsstyrelserna och i många kommuner för att arbeta mer aktivt med programmen. Denna rapport ger ett antal förslag på åtgärder som bör genomföras för att arbetet med skydd av tätortsnära natur ska bli effektivt och hållbart. I och med den höga exploateringstakten i våra tre storstadsregioner vill Naturskyddsföreningen med dessa förslag underlätta och skynda på det fortsatta arbetet med programmen. Föreningen hoppas att program för skydd av värdefull tätortsnära natur utvecklas även i övriga län. Den värdefulla tätortsnära naturen måste bevaras, för växternas, djurens och människans skull. 1

5 Skydd av tätortsnära natur Regeringsuppdrag till länsstyrelserna Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att ge länsstyrelserna i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län i uppdrag att ta fram var sitt program om varaktigt skydd och förvaltning av de mest värdefulla tätortsnära områdena för friluftsliv och naturvård i respektive län. Detta skulle ske utifrån befintlig kunskap. I uppdraget angavs att länsstyrelserna skulle samråda med berörda myndigheter och ge företrädare för miljöorganisationer och andra berörda möjlighet att delta i arbetet. Programmen skulle redovisa vilka områden i respektive storstadsregion som omfattas, ansvarsfördelning mellan staten och berörda kommuner beträffande säkerställande och förvaltning av respektive område samt tidsplan för genomförande. Regeringen angav att den integrering av naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård som tas upp i skrivelsen om en samlad naturvårdspolitik (2001/02:173) skulle vara en utgångspunkt för genomförandet av uppdragen. Programmen skulle vara förankrade hos berörda kommuner. Länsstyrelserna i de tre länen genomförde uppdraget med hjälp av olika aktörer i regionerna, exempelvis kommuner, landsting, markägare, Skogsvårdsstyrelsen, intresseorganisationer med flera. Programmens förslag diskuterades med berörda kommuner och många kommuner bistod med underlagsmaterial. De föreslagna programmen skickades ut på remiss till bland andra kommuner, myndigheter, regionala organ och intresseorganisationer. Under arbetets gång skedde en viss samverkan mellan de tre storstadslänen. Ett gemensamt informations- och diskussionsmöte anordnades i januari 2003, där även företrädare för Naturvårdsverket och Miljödepartementet medverkade. Geografiska avgränsningar Programmen behandlar främst medelstora till större naturområden. Stockholms län: Aldrig långt till naturen Programmet omfattar alla kommuner i Stockholms län utom Norrtälje, Nynäshamn och Nykvarn. Avgränsningen innebär att programmet behandlar det område som sträcker sig ut till omkring 30 kilometer från Stockholms centrum. Programmet innehåller förslag till 71 nya reservat. Västra Götalands län: Den tätortsnära naturen i Göteborgsregionen Programmet omfattar kommunerna Ale, Alingsås, Göteborg, Härryda, Kungälv, Lerum, Lilla Edet, Mölndal, Partille, Stenungsund, Tjörn, Öckerö och Kungsbacka. Avgränsningen innebär att naturområden inom ett avstånd på 4-6 mil från Göteborgs stad innefattas. Programmet innehåller förslag till 40 nya reservat. Skåne län: Närmare till naturen i Skåne Programmet omfattar hela Skåne och innehåller förslag till 132 nya reservat. Programmens status, tidsplan och genomförande Programmen utgör ett underlag för arbete med reservatsskydd av naturområden men är inte formellt bindande för stat, kommuner eller andra aktörer. Programmen för Stockholms län och Skåne län omfattar en tidsperiod av tio år, det vill säga perioden Denna period är uppdelad på period 1 ( ) och period 2 ( ). Genomförandetiden för programmet i Västra Götaland utgör sju år, Där har genomförandet fördelats på period 1 ( ) och period 2 ( ). För varje område anger programmen vem som står för genomförandet, antingen länsstyrelse eller kommun. Det innebär att antingen länsstyrelse eller kommun har tagit på sig rollen att genomföra skyddet. När det gäller vissa områden har varken länsstyrelse eller kommun kunnat ta ställning till frågan om skydd. Sådana områden har i vissa fall angivits som utredningsområden, där frågan om skydd ytterligare ska utredas. Remissvar Ett stort antal remissvar skickades in. Generellt kan sägas 2

6 att kommunerna, myndigheterna, regionala företrädare, större offentliga markägare och intresseorganisationer var positiva till program och föreslagna områden. De enskilda markägare som yttrade sig var negativa till reservat även om många sympatiserade med tanken att bevara grönområden. Flera miljö- och friluftsorganisationer såg programmen som ett första steg i bevarandet av den regionala grönstrukturen och efterlyste både fler naturområden i programmen och fler åtgärder för ett effektivt arbete med programmen. Bakgrund till regeringsuppdraget enligt programmen En samlad naturvårdspolitik Bakgrunden till uppdraget finns bland annat i den skrivelse, En samlad naturvårdspolitik, som regeringen våren 2002 överlämnade till riksdagen och där frågor om kommunal naturvård och tätortsnära natur lyfts fram. Regeringen pekar i skrivelsen på att allt fler människor bor i tätorter och städer, vilket innebär att naturen nära tätorter får en allt större betydelse. Inte minst i storstadsregionerna gör det starka trycket från exploateringsintressen att de mark- och vattenområden som är viktiga för friluftsliv och naturvård bör ges ett långsiktigt skydd, främst som naturreservat. Regeringsskrivelsen betonar att det är lika viktigt att långsiktigt reservera mark och vatten för friluftsliv och biologisk mångfald som att reservera mark för till exempel vägar, järnvägar, bostäder och arbetsplatser. I regeringens uppdrag påpekas också att många människor önskar kortare avstånd - helst gångavstånd - till närmaste friluftsskog, och att många olika föreningar och intressegrupper är beroende av tillgång till tätortsnära natur för sina aktiviteter. Miljömål Av betydelse för uppdraget är också ställningstaganden som gjorts i flera av miljökvalitetsmålen. I miljömålet God bebyggd miljö anges att städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö. I tillhörande delmål 1 slås fast att fysisk planering och samhällsbyggande skall grundas på program och strategier för hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden skall bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas. Miljömålet Levande skogar anger att skogens och skogsmarkens värde för biologisk produktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden bevaras samt kulturmiljövärden och sociala värden värnas. Det innebär bland annat att skogens betydelse för naturupplevelser och friluftsliv ska tas till vara. Miljömålet Ett rikt odlingslandskap anger att odlingslandskapets och jordbruksmarkens värde för biologisk produktion och livsmedelsproduktion skall skyddas samtidigt som den biologiska mångfalden och kulturmiljövärdena bevaras och stärks. Odlingslandskapets natur- och kulturmiljövärden är viktiga upplevelsevärden för friluftslivet och ska värnas. Miljömålet Levande sjöar och vattendrag har stor betydelse för friluftsliv och naturvård. Naturlig reproduktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion skall bevaras samtidigt som förutsättningar för friluftslivet värnas. Miljömålet Ett rikt växt- och djurliv anger att den biologiska mångfalden skall bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt och att människor skall ha tillgång till en god natur- och kulturmiljö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd. Folkhälsoaspekter Undersökningar av hälsoläget hos befolkningen visar att arbets-, boende- och fritidsmiljön har mycket stor betydelse för hälsoläget. Forskning visar att vistelse i naturen ger en minskning av fysiska och psykiska besvär, minskad stress, ökad koncentrationsförmåga och mindre behov av läkemedel vid sjukdom. Det finns tydliga samband på att stressnivån minskar med längden på ett besök i exempelvis 3

7 lövskogar. Undersökningar visar även att vistelse i naturen har stor betydelse för barns motoriska utveckling och hälsa. Fysisk inaktivitet är idag en av de största hälsoriskerna. Forskning visar att närmiljön har en avgörande betydelse för om man är fysiskt aktiv, vistas ute och bedriver friluftsliv. Närhet till grönområden och natur kan därmed sägas vara direkt positivt för hälsan. 4

8 Naturskyddsföreningens undersökning De tre storstadsregionernas program för skydd av värdefull tätortsnära natur har idag (2008) funnits i cirka fem år. Syftet med denna rapport är att på en översiktlig nivå visa de begränsningar som finns i arbetet med programmen samt ge förslag på förbättringar. Naturskyddsföreningen vill med rapporten underlätta och skynda på det fortsatta arbetet med programmen. Syftet är också att öka medvetenheten kring dessa program hos föreningens kretsar och länsförbund och inspirera till fortsatta påtryckningar för ett effektivt genomförande. Insamling av information Följande kontakter har tagits för att samla information till rapporten: Telefonsamtal till ansvariga tjänstemän på berörda länsstyrelser. E-post med frågor till tjänstemän på berörda kommuner. E-post med frågor till tjänstemän på berörda skogsstyrelsedistrikt. E-post med frågor till berörda Natur skyddsföreningskretsar och -länsförbund. Ett fåtal kretsar kunde inte nås. En längre intervju med ordföranden i Naturskyddsföreningen i Stockholms län. E-post med påminnelse till kommuner och kretsar/ länsförbund ett par veckor efter det första utskicket. Av kommunerna har 49 av 69 (71 procent) svarat. Stockholmsregionen: Svar från 16 av 23 kommuner Göteborgsregionen: Svar från 12 av 13 kommuner Skåne: Svar från 21 av 33 kommuner Av Naturskyddsföreningens berörda länsförbund har tre av fyra svarat. Av Naturskyddsföreningens kretsar har 27 av 62 (44 procent) svarat. Stockholmsregionen: Svar från 13 av 24 kretsar Göteborgsregionen: Svar från 3 av 13 kretsar Skåne: Svar från 11 av 29 kretsar Ovanstående kontakter kommer i det följande att benämnas respondenter. Övriga källor som använts är de tre programmen (Aldrig långt till naturen i Stockholms län, Den tätortsnära naturen i Göteborgsregionen i Västra Götalands län och Närmare till naturen i Skåne i Skåne län), länsstyrelsernas lägesrapporter samt ett antal remissvar. Svarsfrekvens Alla länsstyrelser (3 st) och skogsstyrelsedistrikt (4 st) har svarat. 5

9 Resultat av undersökningen: Begränsningar och förslag på förbättringar Det kommer att innebära en väsentlig ökning av andelen skyddad natur i storstadsregionerna om de tre programmen genomförs i sin helhet. Naturskyddsföreningen anser emellertid att programmen har ett antal begränsningar som bör uppmärksammas. Redan vid utformningen av programmen observerades en hel del begränsningar, men några vidare åtgärder för att komma tillrätta med dessa har inte genomförts. Nedan följer en beskrivning av programmens begränsningar och förslag på förbättringar. 1. Programmen är ej heltäckande Länsstyrelserna framför att det finns många områden som har höga värden för naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv som inte ingår i programmen men där ett bevarande är angeläget. Orsakerna till att dessa områden ej ingår är flera. Programmen utarbetades enligt regeringsuppdraget utifrån befintliga dokument. Detta fick till följd att urvalet av områden i programmen bygger i huvudsak på ställningstaganden som redan gjorts i exempelvis översiktsplaner, naturvårdsprogram, biotopinventeringar och befintliga reservatsärenden. Inga nya övergripande utredningar genomfördes, vilket begränsade möjligheterna att sätta programmen i relation till regionernas behov som helhet. Exempelvis saknades uppgifter på hur tillgången och tillgängligheten till naturområden skiljde sig i regionernas olika delar liksom uppgifter om hur olika områden nyttjades av olika människor. Några beräkningar över tid hade heller inte gjorts i regionerna, vilket kan ha betydelse i dessa sammanhang. En skogsbacke som idag inte har några höga värden kan på lång sikt, beroende på skötsel, få ett stort värde. Allmänt sett är behovet av att restaurera natur, liksom att lämna mindre värdefulla områden för fri utveckling, stort eftersom de värdefulla miljöer som finns kvar i Sverige idag inte räcker för att säkerställa en bevarad biologisk mångfald i framtiden. Naturskyddsföreningens uppfattning är att den bedömning som gjordes i programmen över vilka områden som var mest värdefulla och i störst behov av skydd inte grundades på tillräckliga underlag. Detta har inneburit att programmen inte är heltäckande. Ytterligare en anledning till att programmen inte är heltäckande och inte pekar ut de mest värdefulla tätortsnära naturområdena är att länsstyrelserna efter diskussioner med kommuner och markägare tog bort många områden som fanns med i de ursprungliga programförslagen. Naturskyddsföreningen i Bohuslän berättar hur utarbetandet av programmet i Göteborgsregionen gick till: Länsstyrelsens första sammanställning i Västra Götaland redovisade 200 värdefulla naturområden lämpliga att ingå i programmet. Sammanställningen byggde på inkomna förslag och områden som fanns redovisade i olika inventeringar, översiktsplaner, naturvårdsplaner med mera. Genom en särskild bristanalys utförd av länsstyrelsen och i samråd med kommunerna föreslogs 120 av dessa som särskilt skyddsvärda och lämpliga att ingå i programmet. Efter kritik från främst skogsbruks- och markägarintressen skars förslaget ned till 60 områden, vilka sedan ingick i det förslag till program som i juni 2003 sändes ut på remiss. Även remissförslaget utsattes för stark kritik från skogsbruks- och markägarintressen. Flera kommuner tog intryck av kritiken och redovisade i sina remissvar en negativ inställning. Länsstyrelsen strök ytterligare 20 av förslagets områden. Av de i bristanalysen först föreslagna 120 områdena återstod endast 40 områden i programmet. Enligt Naturskyddsföreningen i Bohuslän kan inte dessa 40 områden, i och för sig skyddsvärda, anses vara de mest skyddsvärda i regionen och de kan inte heller representera en sammanhållen grönstruktur. De avspeglar istället de olika kommunernas inställning och utgör det som blivit över efter det att markägar- och skogsbruksintressen fått sina önskemål tillgodosedda. Naturskyddsföreningens länsförbund i Skåne anser att ett stort problem med Skånes program är att man vid framtagandet valde att räkna hela länet som tätortsnära. Det innebar att alltför få av programmets områden ligger i di 6

10 rekt anslutning till tätorterna. Ett område som ligger en timmes bilresa bort kan knappast ses som nära, och länsförbundet frågar sig vad syftet är med att avsätta områden för rekreation en timme bort, när de flesta vill ha gångavstånd till ett rekreationsområde. Därmed representerar inte Skånes program de mest skyddsvärda tätortsnära naturområdena i Skåne, och ett nytt reviderat förslag som fokuserar på det som uppdraget avsåg bör därför tas fram. Naturskyddsföreningen i Stockholms län anser att programmet överlag är mycket bra, men konstaterar också att även om alla föreslagna reservat bildas, kommer nära 50 procent av de så kallade värdekärnorna och 65 procent av den regionala grönstrukturen inom 30 km från Stockholms regioncentrum ändå att sakna lagligt skydd. (En värdekärna är ett område som av länsstyrelse och skogsstyrelse bedömts ha stor betydelse för flora och fauna.) Naturskyddsföreningen, och även respondenter i ett par kommuner, anser att programmens valda inriktning på enbart medelstora och större områden är en begränsning. Flera kommuner gav vid framtagandet förslag på områden som inte togs med i programmen. Enligt regeringsuppdraget ska de mest värdefulla områdena skyddas, och för många människor är det de mindre områdena som är av störst betydelse eftersom de ofta ligger närmast bostaden. Det är också många gånger de mindre områdena som är hotade av exploatering. Länsstyrelsen skriver i programmen att riktigt små områden inte lämpar sig för ett program på regional nivå. Naturskyddsföreningen anser emellertid att det är nödvändigt att även inkludera mindre områden i en övergripande planering över ett läns mest värdefulla naturområden, eftersom de annars ofta får ge vika för olika exploateringsintressen. Förslag på förbättringar En heltäckande bristanalys bör genomföras för att fastslå vilka ytterligare områden som behöver skydd samt i vilka områden natur bör återskapas eller restaureras. En första åtgärd bör vara att ge de så kallade utredningsområdena i programmen ett fullgott skydd och att inkludera de områden som togs bort efter remissrundorna. Många kommuners områden med natur- och kulturmiljövärden är förhållandevis väl dokumenterade och en del naturområdens sociala värden håller på att kartläggas. Detta arbete behöver emellertid utvecklas för att skapa en helhetssyn över regionernas grönstrukturer. Utredningar bör genomföras vad gäller människors behov och nyttjande av samt tillgång till tätortsnära natur. Detta innebär en heltäckande kartläggning över den tätortsnära naturen i regionerna, som kan underlätta vid planering av både lokal och regional grönstruktur. Oklarhet råder i vissa kommuner kring hur programmens områden ska behandlas i förhållande till områden med höga bevarandevärden som inte ingår i programmet. Om ovanstående kartläggning över den tätortsnära naturen genomförs försvinner denna oklarhet. Mindre naturområden, stråk, beträdor och liknande måste kartläggas och skyddas vid behov. Dessa är ofta nödvändiga för att binda ihop den natur som finns till sammanhängande områden. 2. Tidsplanen följs ej i alla kommuner Programmen bygger på att antingen länsstyrelser eller kommuner avser att skydda områden som reservat. Idag kan konstateras att ingen av länsstyrelserna bedömer att den tidsplan man satt upp för genomförande av programmen kommer att följas. Länsstyrelsen i Stockholms län uppskattar att av programmets 71 föreslagna reservat kan vara beslutade vid programmets sluttidpunkt Idag är 21 reservat bildade. Länsstyrelsen i Västra Götaland bedömer att ett trettiotal av programmets 40 områden är beslutade naturreservat Idag är två reservat bildade. Länsstyrelsen i Skåne bedömer att det inte är möjligt att genomföra reservatsbildning för programmets utpekade områden inom tidsplanen. Inga antal anges, men av

11 hektar utpekade i programmet har hittills knappt hektar skyddats i reservat. Man avser att ta fram en genomförandeplan för det fortsatta arbetet med programmet och för hur rutinen för uppföljningen av arbetet ska se ut. Flera kommuner brister i arbetet med programmen. Minst nio kommuner svarar att de inte arbetar alls med programmet och minst 15 kommuner svarar att de inte följer tidsplanen. Orsaker som nämns är brist på ekonomiska och personella resurser, att pengar inte avsatts i budgeten, att projekt försenats på grund av överklaganden och markförhandlingar eller att politikerna inte prioriterar denna fråga, vilket innebär att det inte finns tid avsatt till att arbeta med programmets områden. Det har anförts från en del kommuner att programmet saknar relevans och att man inte längre ser det som ett politiskt uppdrag, bland annat med hänvisning till att det togs fram under förra mandatperioden. Enligt Miljödepartementet är detta emellertid en felbedömning regeringsuppdraget ligger fortfarande fast. Några kommuner skriver att programmet inte följs på grund av politiska beslut som innebär att man exploaterar områden som finns med i programmen. Ett par kommuner kan inte svara eftersom skydd av deras områden infaller under period 2. Regeringsuppdraget gavs den 27 juni 2002 och skulle redovisas till regeringen den 1 november Detta innebar att länsstyrelserna hade relativt kort om tid att arbeta fram programmen. Det fanns inte tid till att kontakta alla berörda markägare, vilket enligt många respondenter innebar att programmens innehåll aldrig förankrades tillräckligt. Flera kommuner och särskilt många privata markägare ställde sig därför inte bakom de program som länsstyrelsen tog fram. Några ville inte skydda berörda områden överhuvudtaget, andra tyckte att tiden var för kort i förhållande till det antal områden som föreslogs skyddas. En del privata markägare menade också att de aldrig haft för avsikt att exploatera marken, men ville istället för naturreservat upprätta en överenskommelse om att inte exploatera marken i framtiden. Många kommuner arbetar emellertid på ett bra sätt med programmen. De använder programmen som planeringsunderlag på samma sätt som de använder exempelvis grönstrukturplaner, naturvårdsplaner och översiktsplaner. Några kommuner arbetar även med andra områden än de som finns med i programmen. Flera kommuner anser att programmen bör revideras på grund av att de inte kan genomföras inom utsatt tid och ett par menar att programmen bör uppdateras eftersom de naturområden de arbetar med inte finns med i programmet. Flera menar också att staten bör ta ett huvudansvar för skyddet i exempelvis områden som är av riksintresse för naturvård och där marken är privatägd. Förslag på förbättringar Det är nödvändigt att kommunerna tar sitt ansvar för skydd av den tätortsnära naturen och att förutsättningarna för ett både övergripande och detaljerat arbete på förvaltningsnivå förbättras. Det kräver en tydlig ledning och organisation kring programmen. Länsstyrelserna bör arbeta mer med att förankra programmen i kommunerna. Engagemanget för programmen måste öka, särskilt på den beslutsfattande nivån. En revidering av programmen bör genomföras i den meningen att ytterligare områden bör läggas till, se under rubriken Programmen är ej heltäckande. Ytterligare resurser (såväl kommunala som statliga) måste till för att tidsplanen ska nås, se under rubriken Brist på resurser. 3. Brist på resurser Hur programmens nya reservat ska finansieras tas inte upp i programmen. Det var enligt länsstyrelserna inte möjligt att utreda detta inom ramen för uppdraget. Även om befintliga naturreservat överlag sköts på ett bra och kvalificerat sätt framgår tydligt av många remissvar att resurserna för skötseln behöver öka. Ökade statsbidrag för ersättning till markägare och inköp av mark, när ytterligare områden ska skyddas i linje med programmen, är en förut 8

12 sättning för att kommunerna skall åta sig ansvaret för skydd av mer natur. Enligt respondenterna på länsstyrelserna finns idag tillräckligt med statsbidrag inom ramen för anslaget till biologisk mångfald. Flera av programmens områden har emellertid värden främst för friluftsliv och rekreation. Eftersom biologisk mångfald prioriteras i medelstilldelningen är det sannolikt ändå så att tillräckliga resurser inte finns för att skydda områden för friluftsliv och rekreation. Dessutom har regeringen föreslagit sänkta anslag för kommande år, vilket gör situationen än mer problematisk. Många områden i programmen är redan kommunalt ägda vilket innebär att statsbidrag för inköp eller ersättningar normalt inte kan ges. Här har den statliga satsningen på kommunala och lokala naturvårdsprojekt (LONA) som genomfördes haft stor betydelse. Denna satsning på knappt 300 miljoner kronor innebar att länsstyrelsen genom bidrag till lokal och kommunal naturvård hade möjlighet att stötta kommunerna i exempelvis reservatsprocesser. Både länsstyrelser och många kommuner menar att bidraget för lokal och kommunal naturvård har varit en förutsättning för att arbetet med programmen har kommit igång i många kommuner. Kommuner Eftersom förutsättningarna för finansieringen var oklara ännu under remisstiden, ville många kommuner inte åta sig ansvaret för genomförandet av skydd. Detta är ytterligare en anledning till varför vissa kommuner inte arbetar aktivt med programmen. Hur reservatsprocessen ska finansieras är emellertid en avgörande fråga för att lyckas med genomförandet av programmen och för att skydda värdefull tätortsnära natur. Några kommuner anser att arbetet med programmet går bra, men många tar upp bristen på resurser, både ekonomiska och personella. Det tar tid att bilda naturreservat även om det är kommunägd mark. För många kommuner är det också en ny uppgift med en komplicerad process, vilket kräver nya kunskaper. Flera kommuner påtalar bristen på biologisk och ekologisk kompetens och anser inte att naturvårdsarbetet i kommunen är effektivt organiserat. I små kommuner är det mycket svårt att hinna med att bilda egna naturreservat och därefter ta hand om det kontinuerliga arbetet med skötselfrågor, tillsyn, dispenser, etc. Ofta finns bara en eller kanske i bästa fall ett par personer med naturvårdsutbildning i en kommun, och deras kompetens efterfrågas vid många olika sorters arbete i kommunerna. Flera kommuner pekar också på problemet att medel och resurser för genomförande skall fördelas på många olika intressesfärer. De menar att reservatsbildning av rekreationsytor i tätortsmiljö står sig slätt i jämförelse med de olika exploateringsintressen som kommunerna driver. Länstyrelser Enligt länsstyrelserna är brist på personalresurser ett problem som försämrar möjligheterna att arbeta effektivt med programmen. Det finns ingen specifik organisation kring programmens genomförande, även om en anställd på varje länsstyrelse har frågan på sitt bord. Länsstyrelsernas resurser för genomförandet ser lite olika ut i de tre länen. I Stockholm har en nedskärning på resurser till naturvård skett under Detta innebär att arbetet med programmet kommer att prioriteras ned. Länsstyrelsen i Skåne har emellertid fått mer resurser, men konstaterar att man ändå inte kommer att kunna följa programmets tidsplan. Enligt länsstyrelsen i Västra Götaland finns tillräckligt med resurser, även om ytterligare resurser skulle innebära att arbetet med programmet skulle bli mer effektivt. Länsstyrelserna menar också att det är svårt att prioritera arbete med programmen eftersom arbetsbelastningen redan är hög i arbetet med andra naturvårdsfrågor, till exempel Natura 2000, skydd av våtmarker, marina miljöer, sjöar och vattendrag. Förslag på förbättringar En utredning bör genomföras för att undersöka vilka resurser som krävs för att programmen ska kunna ge 9

13 nomföras inom uppsatt tidsram. Denna utredning bör även innehålla en ekonomisk prognos för skydd av all värdefull tätortsnära natur, inte endast de områden som tas upp i programmen. Ytterligare en statlig satsning på lokala naturvårdsprojekt (LONA) bör göras för att ge stöd till det fortsatta naturvårdsarbetet i kommunerna och inte minst för att genomförandet av programmen för skydd av tätortsnära natur ska vara möjligt. Kunskapen måste öka i kommunerna om frågor kring reservatsbildning och den tätortsnära naturens betydelse för exempelvis folkhälsa, biologisk mångfald, ekosystemtjänster och landskapsbild. Detta gäller hos både tjänstemän och politiker. Den handbok för reservatsbildning som Naturvårdsverket gett ut är en bra start men långt ifrån tillräcklig. Utbildning av både politiker och tjänstemän kring frågor om hållbar grönstrukturplanering och -skötsel bör genomföras. Tjänstemän behöver också många gånger diskutera mer med erfarna reservatshandläggare på länsstyrelsen för att kunna göra rätt avvägningar vid fastställandet av exempelvis föreskrifter och skötselmål för reservat. Ett forum på Internet bör utvecklas, där kommuner kan ställa frågor och få svar från sakkunniga. För att förbättra kunskapsutbytet bör organisationen kring programmen förbättras, exempelvis bör samverkan både mellan länsstyrelser och mellan länsstyrelser och kommuner öka, se under rubriken Brist på samverkan. 4. Brist på samverkan Frågorna kring den tätortsnära naturen berör många olika aktörer, både myndigheter, markägare, intresseorganisationer och allmänhet. Anspråken på den tätortsnära naturen är många. Flera kommuner nämner att arbetet med grönstruktur och exploateringsplanering inte integreras i förvaltningsarbetet på kommunerna. Idag drivs exploateringsfrågorna för långt innan tjänstemän som arbetar med grönstruktur och miljöfrågor får möjlighet att påverka. De som arbetar med grönstrukturfrågor ställs ofta inför fullbordat faktum om exploatering. Enligt programmen är länsstyrelsens roll att vara samordnande, pådrivande och behjälplig med vägledning i reservatsbildningsprocessen. Kontakten mellan kommuner och länsstyrelser verkar enligt respondenterna vara någorlunda god, även om några kommuner anser att dialogen bör förbättras. Ett par kommuner har inte någon kontakt alls med andra myndigheter. Enligt de flesta kommuner är länsstyrelsen behjälplig och rådgivande, men inte pådrivande. Kontakten handlar främst om förvaltning och skötsel av naturreservat. Samverkan mellan kommuner kring en gemensam planering av den sammanhängande grönstrukturen finns endast på ett fåtal ställen. Kommunernas kontakt med andra myndigheter utöver länsstyrelsen, exempelvis Skogsstyrelsen och Riksantikvarieämbetet, verkar ofta mer tillfällig. Kontakten med Skogsstyrelsen gäller skötsel av skog och de skyddsformer som Skogsstyrelsen har ansvar för, exempelvis biotopskyddsområden och naturvårdsavtal. Kontakten mellan länsstyrelser och skogsstyrelser varierar mellan de olika länen. Samverkan bör emellertid öka när det gäller planering för skydd och skötsel av den tätortsnära skogen. Samverkan mellan myndigheter, organisationer och allmänhet är i allmänhet bristfällig, även om den fungerar någorlunda bra i ett fåtal kommuner. Bristande samarbete mellan de aktörer som har intressen i den tätortsnära naturen innebär att kunskap som finns inte nyttjas och att skötsel och förvaltning blir svår att organisera på ett hållbart sätt. Det kan leda till ogenomtänkt exploatering och fragmentering av naturområden och därmed minskade biologiska, sociala och kulturella värden. Förslag på förbättringar Samarbetet och kunskapsutbytet mellan olika aktörer inom kommuner måste utvecklas. För att en kommun ska kunna skapa en hållbar fysisk planering och lyckas 10

14 med bevarandearbetet krävs en diskussion mellan politiker och tjänstemän på olika kommunförvaltningar innan beslut fattas om exploatering. Samarbetet och kunskapsutbytet måste utvecklas mellan kommuner, landsting, länsstyrelser, skogsstyrelser, markägare, intresseorganisationer och allmänhet. Detta samarbete måste inkludera övergripande grönstrukturplanering liksom skyddsarbete, förvaltning, skötsel och utveckling av områdenas kvaliteter. Genom mellankommunal samverkan och planering kan kommuner få både miljövinster och ekonomiska vinster. Gemensamma beslut kan leda till att rätt åtgärd vidtas vid rätt tidpunkt. Samarbete bör organiseras i arbetsgrupper på olika nivåer, både på regional nivå och på kommunal nivå. En arbetsgrupp på kommunal nivå kan bestå av markägare och representanter från exempelvis länsstyrelsen, skogsstyrelsen, kommunen och intresseorganisationer. Gruppen har till uppgift att diskutera målsättningar, gränsdragning och skötselformer. Det finns flera samarbetsprojekt som kan användas som goda exempel, till exempel Nätverket Skydda Storstockholms gröna kilar, Hanvedenprojektet och samarbetet kring Rösjökilen och Oxundaåns vattenvårdsprojekt i Stockholms län. 11

15 Naturskyddsföreningens arbete med programmen På regional och lokal nivå Alla berörda länsförbund och många kretsar arbetar på olika sätt med frågor kring skydd av tätortsnära natur. Naturskyddsföreningen i de tre länen följde länsstyrelsernas arbete under utformningen av programmen. Länsförbunden och ett par kretsar skickade även in remissvar på programförslagen. Gemensamt för remissvaren var att föreningen såg idén med program för skydd av tätortsnära natur som mycket bra, men att resultatet i form av programförslagen var mindre bra. Naturskyddsföreningen gav flera ytterligare förslag på områden till programmen. I Göteborgsregionen bildades en arbetsgrupp med representanter från flera kretsar. Denna grupp samordnade på länsförbundens uppdrag Naturskyddsföreningens arbete med skydd av natur i Göteborgsregionen och särskilt med att följa länsstyrelsens uppdrag att ta fram programmet för skydd av tätortsnära natur. Alla respondenter från kretsar utom tre känner till programmen (sammanlagt 27 kretsar svarade). Dessa tre skriver att de inte varit aktiva i dessa frågor så länge. Elva av kretsarna har arbetat eller arbetar med programmen eller dess områden på något sätt, medan åtta kretsar inte arbetar med programmen alls. Ett par kretsar skriver att de hade hoppats att länsstyrelsen skulle driva på arbetet med programmen mer för att de skulle bli verklighet. Deras uppfattning är emellertid att länsstyrelsen hänvisar till kommunens ansvar, medan många kommuner i sin tur hänvisar tillbaka till länsstyrelsen. Flera respondenter från kretsar har fått uppfattningen att vissa kommuner inte vill kännas vid att ett område är utpekat i programmen som blivande naturreservat. Här är några exempel på aktiviteter som Naturskyddsföreningens kretsar genomfört för att uppmärksamma naturområdena i programmen: Engagemang i bildandet, skötseln och förvaltningen av naturreservat. Påverkan på politiker för att få reservatsprocessen att gå snabbare. Skrivelser till kommunstyrelse och kommunfullmäktige. Överklagande av planer som strider mot programmen. Enkät till politiker inför valet 2006, vilken ledde till att majoriteten sade ja till att instifta flera av programmets naturreservat inom följande mandatperiod. Uppvaktning av politiker genom exempelvis naturvandringar och stormöten. Insändare i tidningar. Information till allmänheten om programmens områden i form av exempelvis en folder eller en bok med områdenas biologiska, historiska och naturhistoriska värden. Inventeringar av områdenas sociala, biologiska och ekonomiska värden. Samarbete med andra intressenter i exempelvis Rösjökilenprojektet och Nätverket Skydda Storstockholms gröna kilar. 12

16 Programmen måste uppmärksammas ytterligare Den tätortsnära naturen hotas på olika sätt av bebyggelse, vägar och annan exploatering. Det finns inga exakta beräkningar som visar tillgången på tätortsnära natur i Sverige, varken regionalt eller nationellt. Detta är en brist som försvårar regional och kommunal planering, vilket i sin tur kan minska den framtida tillgången på tätortsnära natur. Många kommuner beslutar om exploatering och avverkning av skog utan att ha ett heltäckande beslutsunderlag. Ofta har mer eller mindre övergripande inventeringar gjorts av kommunens naturvärden, men undersökningar av rekreations- och friluftsvärden är mindre vanliga. Många kommuner kräver ekonomisk avkastning av sin skog, vilket påverkar hur skogen förvaltas. Skogsbruket påverkar kvaliteten och tillgängligheten i så hög grad att stora arealer inte är tillgängliga eller attraktiva för friluftslivet. Allt fler kommuner utformar nya grönstrukturplaner, skogsbruksplaner eller markanvändningsplaner. I dessa är redovisningen av både naturvårdshänsyn och hänsyn till rekreation och friluftsliv enligt Naturskyddsföreningens uppfattning ofta bristfällig. Enligt föreningens erfarenhet är det också alltför vanligt att dessa planer blir en pappersprodukt som inte används i praktiken. När bostäder och vägar behöver byggas börjar grönområden naggas i kanten. Mot denna bakgrund är de tre storstadsregionernas program för skydd av värdefull tätortsnära natur oerhört betydelsefulla. Värdet av den tätortsnära naturen uppmärksammas alltmer och allt fler kommuner arbetar för att bevara och tillgängliggöra tätortsnära natur. Det är av stor vikt att detta arbete fortsätter och sprids till alla kommuner. Genom att skapa förutsättningar för människor att vistas i naturen i vardagen kan man skapa intresse och förståelse för växter, djur, kulturhistoria och de ekologiska sambanden och samtidigt bidra till bättre folkhälsa. 13

17 Idag bor omkring 85 procent av Sveriges befolkning i tätorter. Detta innebär att den tätortsnära naturen har stor betydelse för många människors hälsa och möjlighet till kontakt med vilda växter och djur. Forskning visar att vistelse i naturen minskar stressen, sänker blodtrycket och pulsen samt ökar koncentrationen. Barn som har möjlighet att vistas i naturen ofta är också friskare och har bättre motorik jämfört med andra barn. År 2002 beslutade regeringen att ge länsstyrelserna i Stockholms län, Västra Götalands län och Skåne län i uppdrag att ta fram var sitt program för hur de mest värdefulla tätortsnära områdena för friluftsliv och naturvård skulle ges varaktigt skydd och förvaltning. Naturskyddsföreningen har gjort en övergripande granskning av arbetet med genomförandet av programmen. Denna rapport beskriver programmens begränsningar samt ger förslag på förbättringar. Naturskyddsföreningen. Box 4625, Stockholm. Tel info@naturskyddsforeningen.se Naturskyddsföreningen är en ideell miljöorganisation med kraft att förändra. Vi sprider kunskap, kartlägger miljöhot, skapar lösningar samt påverkar politiker och myndigheter såväl nationellt som internationellt. Föreningen har ca medlemmar och finns i lokalföreningar och länsförbund över hela landet. Vi står bakom världens tuffaste miljömärkning Bra Miljöval. Mobil hemsida (wap): mobil.naturmob.se