Strategi. för Sveriges yttre gränskontroll och inre utlänningskontroll för perioden

Transkript

1 Strategi för Sveriges yttre gränskontroll och inre utlänningskontroll för perioden

2 2

3 Ett gemensamt ansvar Förord Gränskontroll och inre utlänningskontroll är viktiga delar i arbetet med att bekämpa brottsligheten och öka tryggheten för medborgarna. Polisen har huvudansvaret för gränskontrollverksamheten i Sverige och Rikskriminalpolisen ansvarar för en sammanhållen svensk gränskontroll. Kustbevakningen ska medverka i Polisens kontrollverksamhet genom kontroll av och i anslutning till sjötrafiken och har tillsammans med Polisen gemensamt arbetat fram strategin för Sveriges gränskontroll och inre utlänningskontroll för perioden Strategin ska vara ett viktigt verktyg för att styra verksamheten mot gemensamma mål. Den nationella strategin ska förbättra och effektivisera gränskontrollen och arbetet med inre utlänningskontroller. Verksamheten ska bedrivas enhetligt, effektivt, rättssäkert och underrättelsebaserat, men också i enlighet med Polisens värdegrund engagerade, effektiva och tillgängliga och Kustbevakningens värdegrund helhetssyn, välvilja och engagemang. Verksamheten ska präglas av likabehandling och med skydd mot diskriminering i alla former. Det är vårt gemensamma ansvar att se till att verksamheten bedrivs i enlighet med denna strategi. Henrik Malmquist Rikskriminalchef Dan Thorell Kustbevakningsdirektör 3

4 Inledning Polisen och Kustbevakningen har gemensamt tagit fram den här strategin för svensk gränskontroll (personkontroll) och inre utlänningskontroll för perioden Strategin bygger på fyra ledord som fastställer att gränskontroll och inre utlänningskontroll ska bedrivas effektivt, rättssäkert, enhetligt och underrättelsebaserat. Dessutom ska arbetet bedrivas med särskild respekt för de mänskliga rättigheterna. Polisen har det övergripande ansvaret för verksamheten gällande gränskontroll och inre utlänningskontroll. Kustbevakningen bedriver övervakning av den yttre maritima gränsen och utövar kontroll av besättningar och passagerare på handelsfartyg samt fiske- och fritidsbåtar. Kustbevakningen har ett eget ansvar i den administrativa gränskontrollen där förhandsanmälan av fartyg och besättningar hanteras av SMC ( Swedish Maritime Clearence). Gränskontroll och inre utlänningskontroll är en viktig del i Polisens och Kustbevakningens uppdrag. Syftet med strategin är att den ska styra Sveriges gräns- och inre utlänningskontrollverksamhet mot gemensamt fastställda mål och vara ett stöd för alla som arbetar med frågorna inom Polisen och Kustbevakningen. Polisen blir 2015 en myndighet och inriktningsbeslutet 1 för den nya myndigheten understryker vikten av att arbetet utförs enhetligt runt om i landet och att alla arbetar mot samma mål och med gemensamma verktyg. Strategin är ett långsiktigt dokument som stakar ut vägen för de kommande åren och den utgör en vision och en beskrivning av hur verksamheten ska bedrivas på bästa sätt. Strategin ska omsättas i, och följas upp genom, handlingsplaner (för Polisen) respektive tillsynsplaner (för Kustbevakningen). Inre utlänningskontroller kan genomföras av alla poliser. Inom Kustbevakningen gäller att alla kustbevakningstjänstemän har uppdraget och utbildningen att utföra gränskontrolluppgifter. Av de skälen är strategin styrande för alla som inom Polisen och Kustbevakningen kan komma att engageras i denna verksamhet. 1 Inriktningsbeslut om Polismyndighetens övergripande organisation och styrning, Fas 3 och 4: Inriktningsbeslut. 4

5 Avgränsning I det utlänningsrättsliga området ingår gränskontroll, inre utlänningskontroller, verkställigheter av Polisens och andra myndigheters beslut om av- och utvisning samt i vissa fall utredning av brott knutna till området. Den här strategin omfattar såväl yttre gränskontroll, d.v.s. övervakning av den yttre gränsen mot tredje land samt kontroll av in- och utresande personer, som inre utlänningskontroller som är en viktig kompensatorisk åtgärd. Varukontroll vid gränsen är Tullverkets ansvar och omfattas inte av den här strategin. EU och Schengensamarbetet Sverige måste som medlem i Europeiska unionen och Schengen följa de europeiska regelverk som styr gränskontrollverksamheten, främst gränskodexen. 2 Gränskodexen fastställer tvingande krav som Sverige i alla delar måste leva upp till. Viktigt att notera är att alla som passerar ett gränsövergångsställe ska kontrolleras av gränskontrolltjänstemän. 3 Gränskodexen ställer krav 2 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/ Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006, artikel 7. 5

6 på att medlemsstaterna ska sätta in lämplig personal i tillräckligt antal och tillräckliga resurser för genomförande av kontroll vid de yttre gränserna samt att gränskontrolltjänstemännen ska vara specialiserade och vederbörligen utbildade. 4 Från den 1 december 2014 ska Sverige tillämpa förordningen om det Europeiska gränsövervakningssystemet, Eurosur 5. Eurosur ska tillgodose det europeiska behovet av en gemensam lägesbild över situationen runt EU:s yttre land- och sjögränser, men även vara ett sammanhållet system där medlemsstaterna kan utbyta information inom gränsövervakning. Införandet av Eurosur kommer innebära ytterligare internationella åtaganden för svensk gränskontroll samt krav på nationell enhetlighet. 4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006, artikel 14 och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1052/2013. Mål för Sveriges gränskontroll och inre utlänningskontroll Arbetet med gränskontroll och inre utlänningskontroll ska bidra till de övergripande målen att minska brottsligheten och öka tryggheten. Utöver dessa är de särskilda målen för den svenska gränskontroll- och inre utlänningskontrollverksamheten att upptäcka och förhindra irreguljär migration bidra till ett smidigt flöde i resenärsströmmarna Verksamheten ska bedrivas enligt den strategi som beskrivs nedan enhetligt, effektivt, rättssäkert och underrättelsebaserat samt med hänsyn till Polisens och Kustbevakningens respektive värdegrunder och respekt för de mänskliga rättigheterna. Verksamheten ska präglas av likabehandling och med skydd mot diskriminering i alla former. 6

7 Gränskontroll och inre utlänningskontroll i Sverige ska bedrivas Enhetligt Effektivt Rättssäkert Mål Minska brottsligheten Öka tryggheten Upptäcka och förhindra irreguljär migration Bidra till ett smidigt flöde i resenärsströmmarna Underrättelsebaserat Strategi ENHETLIGT Sveriges gränskontroll och inre utlänningskontroll ska bedrivas enhetligt. Polisen och Kustbevakningen ska se till att Sverige lever upp till de internationella regler och krav som ställs på arbetet. Enhetlighet innebär att all verksamhet ska bidra till samma målsättning samt att metoder, arbetssätt och verktyg ska vara gemensamma i så stor utsträckning som möjligt, med hänsyn tagen till regionala och lokala förutsättningar. Det ska finnas tillräckliga resurser och personal med rätt kompetens för att leva upp till lagstiftningens tvingande krav. Det ska finnas en central nationell helhetssyn på verksamheten och en nationell samordning som säkerställer enhetligheten. För att den centrala funktionen ska kunna ha överblick krävs att både den lokala och den regionala nivån redovisar arbetet på samma sätt. Enhetlighet ska råda inom hela verksamhetsområdet. Det ska t.ex. finnas enhetliga kompetenskrav vilka ska leda till standardiserade kunskaper hos personalen, enhetlig dokumentation, enhetlig teknik och enhetliga bedömningsgrunder. Information, anvisningar och nyheter inom verksamhetsområdet ska finnas lättillgängligt för all personal. I samband med att Sverige ansluts till Eurosur ställs ytterligare krav på nationell enhetlighet, t.ex. genom kravet på en nationell lägesbild. Verksamheten ska utvecklas så att Polisen, Kustbevakningen och andra berörda myndigheter drar nytta av Eurosur. 7

8 EFFEKTIVT Sveriges gränskontroll och inre utlänningskontroll ska bedrivas effektivt. Det innebär att arbetet ska bedrivas resultat- och utvecklingsinriktat. Resurser, verktyg och kunskap ska utnyttjas på bästa möjliga sätt. Genom att verksamheten baseras på underrättelseinformation läggs kraften och resurserna där de gör mest nytta. Central samordning och ett enhetligt arbetssätt ökar effektiviteten. Ny teknik, exempelvis införandet av fingeravtrycksläsare vid gräns, ska efter behovsprövning utnyttjas för att effektivisera arbetet. En viktig del i ett effektivare arbete är att samverka både nationellt och internationellt. Nationell samverkan gäller både inom och mellan myndigheter. Polisen och Kustbevakningen ska utbyta erfarenheter och kunskap. Även samverkan mellan olika delar inom myndigheterna ska utvecklas, bl.a. för att säkerställa att underrättelseinformation samordnas mellan gränskontrollverksamheten och annan verksamhet. Dessutom ska samverkan med andra myndigheter utvecklas, bl.a. för att dra nytta av varandras kompetenser. Samverkan ska ske på central, regional och lokal nivå. Internationell samverkan ska i första hand ske med andra medlemsstater inom EU, genom exempelvis Frontex och BSRBCC. 6 Eurosur är ett viktigt verktyg för informationsutbyte. Även informationssystemet för viseringar, VIS, får stor betydelse framöver. Sverige ska också delta i internationella operationer och uppdrag som ett led i det gemensamma ansvaret för de yttre gränserna, men också för att lära av och dra nytta av varandras resurser, kunskaper och erfarenheter. Erfarenheterna från sådant internationellt arbete ska bidra till att öka den nationella effektiviteten. Samverkan ska även ske med externa aktörer, t.ex. flygbolag och rederier. Gränskontroll- och inre utlänningskontrollverksamheten ska kännetecknas av flexibilitet, och den ska hålla en hög beredskap för förändringar i omvärlden som kan påverka arbetet. Kompetensöverföring ska ske löpande och kunskaper ska inte vara knutna till några få individer. 6 Baltic Sea Region Border Control Cooperation. 8

9 RÄTTSSÄKERT Sveriges gränskontroll och inre utlänningskontroll ska bedrivas rättssäkert, med hänsyn till den komplexitet som råder, och med beaktande av att verksamheten kan innefatta åtgärder som för den enskilda individen kan upplevas som särskilt ingripande. För att säkerställa rättssäkerheten krävs att alla beslutsfattare och medarbetare har en enhetlig och hög utbildningsnivå. Det ska säkerställas att alla delar av verksamheten alltid efterlever nationell och internationell lagstiftning, särskilt Gränskodexen och utlännings lagen. Alla individer som bemöts i gränskontrolloch inre utlänningskontrollverksamheten ska behandlas lika, med full respekt för sina mänskliga rättigheter och utan att diskrimineras. Nationell och internationell lagstiftning avseende rätten till skydd ska vara känd av all personal. Central samordning krävs för att förändringar i regelverken ska spridas snabbt till alla berörda och för att gällande regler ska tolkas och tillämpas lika i hela landet. Om alla tillämpar enhetliga metoder och gemensamma verktyg ökar rättssäkerheten. UNDERRÄTTELSEBASERAT Sveriges gränskontroll och inre utlänningskontroll ska bedrivas underrättelsebaserat. Det innebär att verksamheten ska kopplas till kriminalunderrättelsetjänsten och att den både ska ta del av och bidra med information. Inom Polisen ska det ske i enlighet med Polisens underrättelsemodell. Inom Kustbevakningen ska det ske i enlighet med Kustbevakningens underrättelsemodell och handlingsplanen för Maritimt underrättelsecentrum, MUC. Gränskontroll och inre utlänningskontroll har i stora delar en tydlig koppling till Polisens övriga brottsbekämpande verksamhet och genererar 9

10 underrättelseinformation som kan bidra även i arbetet mot andra typer av brott än brott mot utlänningslagen. Gränskontroll och inre utlänningskontroll ska därför vara en del i Polisens och Kustbevakningens underrättelsebaserade arbete i stort. Polisen och Kustbevakningen ska samverka kring underrättelsearbetet inom de etablerade samarbetsformerna och Eurosur. Gränskontrollen ska samordnas med övrig underrättelseverksamhet och bör anamma de metoder som används för övrig polisiär verksamhet. Frontex riskanalysmodell Common integrated risk analysis model, CIRAM, ska användas i tillämpliga delar nationellt samt vidare i det internationella underrättelse- och analysarbetet. Kustbevakningen har på central nivå MUC som samordnar myndighetens underrättelseverksamhet och metoder för riskbedömning i gränskontrollen. Gränskontroll- och inre utlänningskontrollverksamheten är beroende av god och aktuell information om omvärldsläget, såväl lokalt och regionalt som internationellt. I och med anslutningen till Eurosur kommer nationella och europeiska lägesbilder att skapas. Dessa lägesbilder gällande underrättelser och annan information ur Eurosur ska göras tillgänglig inom Polisen och Kustbevakningen. Uppföljning av strategin Strategin ska omsättas i konkreta uppdrag med hjälp av handlingsplaner. Inom Polisen ska det inför varje år tas fram en nationell handlingsplan. Till denna ska en årlig uppföljningsplan knytas med krav på återrapportering från central och regional nivå. Kustbevakningen ska ta fram en årlig tillsynsplan och ansvarar för uppföljning av denna. Ingen specifik uppföljning kommer att göras av strategin, utan det sker indirekt genom att handlingsplanen och tillsynsplanen följs upp. Den nationella handlingsplanen för Polisen ska verkställas genom handlingsplaner på lägsta ändamålsenliga nivå. För vissa regioner kan det betyda endast en regional plan, medan det i andra regioner kan behövas även lokala planer. Handlingsplanerna ska rapporteras in till den centrala nivån. Gränskontrollverksamheten granskas bland annat genom Schengenutvärderingar och det är ett gemensamt ansvar att se till att Sverige godkänns i kommande utvärderingar. Polisens arbete med inre utlänningskontroller granskas dels genom interna inspektionsförfaranden, dels genom en yttre granskning av allmänhet och medier. De fyra rubrikerna inom strategin går på många sätt in i varandra. För att bli mer effektiva ska vi arbeta enhetligt, rättssäkert och underrättelsebaserat. För att arbeta rättssäkert krävs att vi arbetar enhetligt, effektivt och underrättelsebaserat o.s.v. Enhetligt Effektivt Rättssäkert Underrättelsebaserat 10

11 Strategi för Sveriges yttre gränskontroll och inre utlänningskontroll för perioden

12 Ansvarig utgivare: Rikspolisstyrelsen. Diarienr A /2013. Foto: Polisen och Kustbevakningen. Grafisk form: Citat AB