Hur kan praktisering av brukarmedverkan och villkor främja och hämma hjälp till självhjälp i NAV?

Transkript

1 Hur kan praktisering av brukarmedverkan och villkor främja och hämma hjälp till självhjälp i NAV? Bacheloroppgave Kandidatnummer: 2249 Kull: SOS 07 Eksamen: Bacheloroppgave Gjeldende semester: Vår 2010 Dato: Antall ord: 8 798

2 Innehåll 1 Inledning Relevans Problemställning och avgränsning Begreppsavklarande Hjälp till självhjälp Brukarmedverkan Villkor NAV Uppgiftens disposition Metod Val av metod Insamling av data Presentation av källor/källkritik Bakgrundsinformation om NAV Brukarmedverkan Brukarmedverkan ur ett mästringsperspektiv Brukarmedverkan och Arnsteins begreppsstege Brukarmedverkan ur ett marknadsperspektiv Brukarmedverkan och makt Aktuell forskning om brukarmedverkan och NAV Aktuell forskning om socialarbetarnas syn på brukarmedverkan Villkor Villkor ur ett paternalistiskt perspektiv Villkor ur ett politiskt perspektiv Villkor som hjälpmedel Villkor och makt Aktuell forskning om NAV och villkor Dryftning Hur kan praktiseringen av brukarmedverkan och villkor främja och hämma hjälp till självhjälp i NAV? Avslutning Litteraturlista

3 1 Inledning Tema och problemställning för den här uppgiften är: Hur kan praktisering av brukarmedverkan och villkor främja och hämma hjälp till självhjälp i NAV? (Ny arbeids- og velferdsforvaltning). Jag ser på detta tema som relevant, då brukarmedverkan och villkor är två strategier man i dag använder för att realisera hjälp till självhjälp, som är en grundläggande princip i socialt arbete. Det var under min praktik i socialtjänsten i NAV mitt intresse för detta tema väcktes. Jag förvånades över att det var så vanligt att ställa villkor till brukaren. Jag tänker att många av villkoren som ställs är av uppfostrande karaktär, vilket kan hämma hjälp till självhjälp. Jag frågade mig också i hur stor grad brukarmedverkan praktiseras, och om det är tillrättalagt, med tanke på ramarna i NAV. Trots stor fokus på brukarmedverkan i NAV, framkommer det i forskningen att många brukare inte upplever brukarmedverkan (Rønning, 2005). Jag väljer att se på olika perspektiv av brukarmedverkan och villkor samt aktuell forskning inom dessa områden, för att se hur dessa kan hämma och främja hjälp till självhjälp i NAV. Makt är något du inte kan bortse ifrån, när det gäller brukarmedverkan och villkor. Socialarbetaren har ofta något brukaren vill ha, som därmed kan hamna i underläge. Min förförståelse var att brukarmedverkan främjar hjälp till självhjälp, medan villkor hämmar, men detta har visat sig vara mer nyanserat än så. Eftersom jag skriver på svenska och det är stor sannolikhet att min sensor är norsk, väljer jag att i några tillfällen använda mig av fotnoter där jag översätter svenska ord till norska. Jag har använt mig av Tradusa, som är ett skandinaviskt online lexikon. 1.1 Relevans Det är ofta uppslag i tidningar om NAV. Ett exempel är en artikel i Aftenposten 30 april 2008, skriven av Arbeids- och velferdsdirektør Tor Saglie, med rubrik: NAV trenger hjelp! (Saglie, 2008:5). Artikeln går ut på att man önskade få hjälp från brukarna, för att NAV skulle bli bättre. Man arrangerade en verkstad med 90 brukare 2

4 och anställda, och diskuterade vad som kännetecknar gott samarbete. Detta visar att det är stort fokus på brukarmedverkan i NAV. Att det är stor fokus på NAV gör det extra relevant att skriva om, samt att det är nytt (2006), Jag tror också att NAV är något som de flesta socialarbetare kommer i kontakt med på ett eller annat sätt, oavsett jobb, och därför menar jag att detta väl kan placeras inom ramarna för socialt arbete. I tillägg till faglig argument så har jag fått ett personligt engagemang efter min praktik i NAV. Andreassen (2009) skriver att vi behöver en mer enhetlig och samordnad Arbeids- og velferdsforvaltning som klarar att fånga upp individers resurser och behov. Brukarmedverkan går som en röd tråd genom allt NAV ska göra, och ska inarbetas som en arbetsform på både system- och individnivå. Utan reell brukarmedverkan är det svårt att uppnå god kvalitet på NAVs tjänster (Andreassen, 2009). 1.2 Problemställning och avgränsning Min problemställning är: Hur kan praktisering av brukarmedverkan och villkor främja och hämma hjälp till självhjälp i NAV? Jag är medveten om att det är många faktorer som kan främja och hämma hjälp till självhjälp i NAV, men jag har på grund av uppgiftens omfång och den tid jag haft till förfogande, valt att avgränsa till brukarmedverkan och villkor. Jag ser på dessa som två ytterligheter som båda används i praxis för att realisera hjälp till självhjälp. Detta har jag försökt att tydliggöra med hjälp av en enkel modell: Hjälp till Brukarmedverkan självhjälp Villkor (mål) Både villkor och brukarmedverkan är strategier som är inskrivna i socialarbetarens mandat, som till exempel lagverk och yrkesetiska dokument. Levin (2004) nämner spänningsfältet mellan hjälp och kontroll, där hjälpapparaten har en dubbelfunktion. 3

5 Kontrollen kan knytas till de pengamässiga sidorna, och villkor. Hjälpen handlar om att socialarbetarna ska bidra till att brukaren blir självhjälpt, genom exempelvis brukarmedverkan som strategi. Jag väljer att avgränsa mig till brukarmedverkan på individnivå eftersom det är den enskilda brukaren jag är intresserad av när det gäller hjälp till självhjälp. På individnivå betyr brukermedvirkning at den som benytter seg av tjenestetilbud får innflytelse i forhold til dette tilbudet (Larsen m.fl. 2006:8). När det gäller avgränsning i förhållande till NAV, väljer jag att ha huvudfokus på den kommunala delen, som är sosiale tjenester. Detta menar jag blir mest relevant i förhållande till min utbildning som socionom, samt att den teori och forskning jag hittat i huvudsak är inom den kontexten. 1.3 Begreppsavklarande De fyra begrepp jag vill klargöra är hjälp till självhjälp, brukarmedverkan, villkor och NAV Hjälp till självhjälp Hjälp till självhjälp är målet i socialt arbete (Levin 2004, Kokkinn 2005). Socialarbetaren ska få igång brukaren med sin egen hjälpprocess. Man kan inte förändra andra, bara sig själv, och det är brukarens egna resurser som ska fungera som medicinen (Levin, 2004). Hjälpen ska ges på ett sätt som stärker brukarens resurser att styra sitt eget liv. Det är inte alla brukare som klarar att ta eget ansvar och vara självhjälpta (Kokkinn, 2005). Søren Kierkegaard har ett citat jag vill visa till i samband med hjälp till självhjälp: At man, naar det i Sandhed skal lykkes En at føre et Menneske hen til et bestemt Sted, først og fremmest maa passe paa at finde ham der, hvor han er, og begynde der (Kierkegaard, 1859:20). Jag menar det är en förutsättning att socialarbetaren och brukaren har en gemensam förståelse av var brukaren är, för att kunna hjälpa brukaren till självhjälp. Att starta där klienten är, är en viktig princip i socialt arbete, där man måste försöka sätta sig in i den andras situation (Levin, 2004). 4

6 1.3.2 Brukarmedverkan När jag använder begreppet brukarmedverkan utgår jag från det Humerfelt (2005) skriver: Inom brukarmedverkan är självbestämmande ett centralt värde; rätten till att få bestämma själv över sitt eget liv, vilka initiativ och vilken hjälp som är bäst för att förbättra ens livssituation. I rätten till självbestämmande ligger också rätten till att inte önska att medverka (Humerfelt, 2005). Arnstein (1969) har en begreppsstege där hon förklarar olika grader av medverkan. Jag är enig med henne att inte alla nivåer är medverkan, utan först på nivå 6 partnerskap och uppåt, klassas som reell medverkan. Denna begreppsstege kommer jag närmare in på i punkt 4.2. Olika intressen och ojämn maktfördelning kommer alltid att vara knutet till brukarmedverkan. Ju starkare vikt man lägger på brukarens synpunkter, desto starkare utmanas den professionella makten som ligger hos fackmän 1 (Olsen, 2009). I Stortingsmelding nr. 34 ( , kap 7) står det om brukarmedverkan: de som berøres av en beslutning, eller er brukere av tjenester, får innflytelse på beslutningsprosesser og utforming av tjenestetilbudet. NAV skriver själva att brukarmedverkan kan beskrivas både som ett medel och en metod för att brukaren ska återfå makten över sitt eget liv. Brukarmedverkan sker i samspelet mellan den NAV-anställda och brukaren, och har en relationell och kommunikativ dimension (NAV Interim, 2006). Ofta används brukarmedverkan som ett redskap för att brukaren ska uppnå bättre behandling (Slettebø 2000). I den nya lagen som kom 2009: Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 nr. 131, står det i 42: Tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med tjenestemottaker. Det skal legges stor vekt på hva vedkommende mener. Socialarbetaren styrs också av FO:s yrkesetiska grundlagsdokument (2002) som säger att man genom brukarmedverkan ska stärka individens möjlighet för mästring och kontroll över eget liv. FO står för Fellesorganisasjonen, och är fackförbundet för bland annat socionomer. 1 Fackmän = fagfolk (no) 5

7 Villkor Villkor förbinder jag med krav socialarbetaren kan ställa i förbindelse med ekonomiskt bidrag 2, till exempel att brukaren ska gå på kurs, upplärning, lämna in dokumentation, osv. Avsikten är att brukaren ska komma ur en passiv brukartillvaro och in i en mer aktiv tillvaro, som kan leda till mera självhjälp (Kjellevold, 2004). Uppfylls inte villkoren kan sanktioner utlösas i form av att socialhjälpen antingen stoppas eller reduceras (Kokkinn, 2005). Här har socialarbetaren stor makt, där tvång kan användas. Socialarbetaren kan sätta villkor efter 20 i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen: Det kan settes vilkår for tildeling av økonomisk stønad, herunder at mottakeren i stønadsperioden skal utføre passende arbeidsoppgaver i bostedskommunen. Vilkårene må ha nær sammenheng med vedtaket. De må ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense hans eller hennes handle- eller valgfrihet på en urimelig måte. Vilkårene må heller ikke være i strid med andre bestemmelser i loven her eller andre lover. Villkoret ska ses i sammanhang med syftet om hjälp till självhjälp (Brandtzæg & Flermoen m.fl. 2006), och det ska alltså enligt paragrafen ovan, inte bli en extra börda för brukaren. Vanan att sätta villkor, att man till exempel ska delta i upplärnings- eller jobbsökarkurs, har haft sitt upphov i målsättningen om att reducera brukares marginalisering i förhållande till arbetsmarknaden (Halvorsen (2004). Starrin och Jönsson (2000) skriver att paternalism har haft en aktiv roll som inslag i välfärdsstaten från andra världskriget fram till idag, vilket kan lysa igenom på vissa villkor i socialtjänsten NAV NAV står för Ny arbeids- og velferdsforvaltning, som är gamla Aetat, Trygdeetaten och sosiale tjenester (Andreassen, 2009). NAV förvaltar en tredjedel av statsbudgeten genom arbeidsledighetstrygd, attføring, pensjon, barnetrygd og kontantstøtte, och har hela befolkningen som brukare (NAV, 2010). Det är som 2 Bidrag = stønad (no) 6

8 nämnt i punkt 1.2, den kommunala delen (sosiale tjenester) jag kommer att ha huvudfokus på. Under sosiala tjenester ingår: Kvalifiseringsprogrammet Økonomisk stønad (sosialhjelp) Økonomisk rådgivning Midlertidig botilbud Råd og veiledning (NAV, 2010). Jag går närmare in på NAV i punkt 3, där jag skriver lite mer om bakgrunden. 1.4 Uppgiftens disposition Nu har jag i punkt 1 redovisat för val av tema, förförståelse, relevans, problemställning, avgränsning och begreppsavklarande. Punkt 2 är metod-delen, som innehåller val av metod, insamling av data och presentation av data och källkritik. Metod-delen har jag valt ska vara ganska kort eftersom jag inte har gjort några egna undersökningar. Punkt 3 är bakgrundsinformation om NAV. Jag har valt att göra en tematiserad uppdelning. Punkt 4 handlar om brukarmedverkan, där både olika perspektiv, makt och aktuell forskning ingår. Punkt 5 handlar om villkor, där olika perspektiv presenteras, samt makt och aktuell forskning. Jag kommer att dryfta min problemställning i punkt 6. I punkt 7 kommer en avslutning. 2 Metod Halvorsen beskriver metod som ett verktyg man kan använda när man vill samla in information (Halvorsen 2002). Jacobsen (2003) skriver att metod är ett systematiskt sätt att inhämta information på, för att förstå andra, beskriva situationer eller förklara lik- och olikheter. 2.1 Val av metod I den här typen av uppgift, både storleks- och tidsmässigt, ligger det närmast till 7

9 hands för mig att göra en litteraturstudie när jag ska försöka besvara min problemställning. Jacobsen (2003) skriver att litteraturstudie innebär att använda sig av data som redan är insamlad, och att det är lämpligt att använda sig av litteraturstudie när det är omöjligt att insamla informationen själv (primärdata). Enligt Jacobsen (2003) är litteraturstudie en kvalitativ metod för insamling av data. Han menar också att nedskrivna källor kan präglas av att vara reflekterade och genomtänkta inom sitt ämne, som är en styrka vid litteraturstudier. Detta ser jag som goda argument för mitt metodval. 2.2 Insamling av data I litteraturstudier är det viktigt att använda litteratur och källor som man kan lita på, eftersom man använder information som andra inhämtat (sekundärdata). Jag har sökt på BIBSYS på ord som brukermedvirkning, NAV, vilkår, brukerundersøkelser. Tips på litteratur har jag fått av min vägledare och vägledningsgrupp, men också från litteraturlistor i böcker. Jag har även sökt på Deichmanske bibliotekets sidor. De offentliga dokument, som lagverk, har jag hittat på De offentliga publikationer jag använder har jag hittat genom och Jag har på detta vis funnit både teori och empiri, som jag menar är väldigt relevant och inriktar sig på min problemställning. Jag har försökt att plocka ut det som inriktar sig bäst på min problemställning, samt att jag valt att ta så ny litteratur som möjligt, med undantag av tunga teoretiker som exempel Arnstein (1969). Jag har försökt att ha fokus på de författare som skriver mycket inom temat och på så vis har en god faglig grund att stå på. 2.3 Presentation av källor/källkritik Jag har många olika typer av källor: undersökningar, doktorsavhandlingar, grundlitteratur i socialt arbete, lagverk, och några artiklar. Detta menar jag är en god bredd och variation för att kunna svara på min problemställning. Jag har valt källor som jag menar är centrala och färska inom ämnet, som till exempel en brukarundersökning i NAV från 2006, samt två doktorsavhandlingar i socialt arbete från 2007 och Jag har också använt mig av källor som det hänvisats till i flera böcker, och tänker att när flera refererar till samma, kan det vara en central källa att använda. Jag har medvetet försökt att använda mesta möjliga primärlitteratur, för att 8

10 undgå andras tolkningar av författarens kunskap. Jag är klar över att det finns mer teori om brukarmedverkan, villkor och hjälp till självhjälp, men kriterierna för att jag valt den teori och forskning jag valt är att NAV är såpass nytt, och i en norsk kontext, så som problemställningen. Därför har jag nästan ingen utländsk litteratur, som är ett medvetet val. Jag menar att de källor jag hittat väger tungt och ska vara tillräckliga för att kunna svara på min problemställning. Styrkan i den teori och forskning jag hittat är att det är grundlagslitteratur i socialt arbete och två nya doktorsavhandlingar i socialt arbete. Denna typ av litteratur tolkar jag som i stor grad pålitlig och giltig. Jag kan vara kritisk till att eftersom jag är upptagen av individperspektiv har jag lagt mer vikt på empiri än på offentliga dokument. Detta är dock ett val jag gjort på grund av uppgiftens begränsning i omfång. Svaghet vid en litteraturstudie som metod kan vara att min egen tolkning inte nödvändigtvis stämmer överens med författarens intention. 3 Bakgrundsinformation om NAV Jag har i punkt förklarat vad NAV står för och vad det innehåller. Nedan vill jag se närmare på NAVs bakgrund. I juni 2006 startade man sammanslagningen av Aetat, Trygdeetaten och sosiale tjenester. I första kvartal 2011 kommer de sista NAV-kontoren att etableras och det blir då totalt 457 NAV-kontor i Norge (NAV, 2010). NAV-reformen är en förvaltningsreform, där tanken är att bättre organisering ger bättre tjänster, och brukarna kan få mer enhetlig hjälp när kontoren slås ihop (Andreassen 2009). Kontoren ska ha en tydlig arbetslinje i front, där fokus ska vara på arbete och aktiviteter (Hansen, 2009). Syftet med NAV-reformen är att: 1. Få flera i arbete/aktivitet och färre med bidrag 2. Göra det lättare för brukarna, och anpassa förvaltningen till deras behov 3. Få en enhetlig och effektiv Arbeids och velferdsforvaltning (Skinnarland & Moland, 2006:1). 9

11 NAV-reformen innebär ett nytt och tätare lagstadgat 3 samarbete mellan stat och kommun, där staten som tidigare har ansvaret för trygdeloven och arbeidsmarkedsloven, och kommunerna har ansvaret för sosialloven (Hansen, 2009). Det ska samordnas på ett sätt som gör att brukarna upplever stat och kommun som en gemensam enhet (Hansen, 2009). Sammanslagningen har fått konsekvenser och medfört lagändringar kom Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16 juni 2006 nr 20 (också kallad NAV-loven). När det gäller den kommunala delen så har man från 1 januari 2010 flyttat de sociala tjänsterna i NAV (obligatoriska tjänster som till exempel handläggning 4 ) till Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. NAV-förvaltningen verkställer politiska beslut. Vill brukarna påverka måste de vända sig till partierna och de politiska styrorganen, Regeringen och Stortinget (Andreassen 2009). Allt är dock inte bestämt av de politiska organen. De NAV-anställda på alla nivåer måste konkretisera de politiska målsättningarna och förväntningarna. De måste använda sitt omdöme 5 för att finna ut vilka ordningar och rättigheter som är lämpliga för den enskilda. Dessa värderingar påverkas bland annat av vilken förståelse de anställda har av de olika brukargrupperna och deras problem (Andreassen, 2009). 4 Brukarmedverkan Jag tänker att man måste vara medveten om i vilken kontext brukarmedverkan utspelar sig i, för att kunna förstå. Konteksten kan fungere både fremmende og hemmende for mulighetene til å praktisere brukermedvirkning... Sosialtjenesten preges av det lovverket og de politiske signalene og føringene som omhandler tjenesten. Sosialarbeiderne som er ansatt i sosialtjenesten vil i tillegg være preget av det faget de er utdannet i og faggruppens yrkesetikk (Jenssen, 2009:19). Aamodt (2006) menar att myndigheten snackar med två tungor. Man ska viktlägga brukarmedverkan, men så styrs institutionerna av inarbetande rutiner, fagliga 3 Lagstadgat = lovpålagt (no) 4 Handläggning = saksbehandling (no) 5 Omdöme = skjønn (no) 10

12 ideologier, politiska föringar och administrativa procedurer. Socialarbetare handlar efter gammal vana och enligt gällande praxis. Många författare skiljer på brukarmedverkan på olika nivåer för att förstå vad brukarmedverkan är. Rønning (2007) skiljer brukarmedverkan på makro- och individnivå. Andreassen (2005) skiljer på individ- och systemnivå, och Olsen (2009) beskriver brukarmedverkan på tre nivåer: Individnivå, tjänst- och organisationsnivå, och politisk nivå. Jag väljer att fokusera på individnivå. Man kan förstå brukarmedverkan utifrån olika teoretiska perspektiv. Nedan presenterar jag några perspektiv på brukarmedverkan, makt och brukarmedverkan, samt aktuell forskning. 4.1 Brukarmedverkan ur ett mästringsperspektiv Eriksen (2007) skriver om brukarmedverkan ur ett mästringsperspektiv, på individnivå. Eriksen ser brukarens aktiva deltagande och medverkan som en förutsättning för att kunna mästra. Ökat medvetande om egna resurser kan ge brukarna mer tro på sig själv så de engagerar sig mer och tar personligt ansvar för att förbättra egna livssituationer. Eriksen (2007) skriver att myndigheterna har skapat stark press om att alla ska i arbete och bidra med det man kan. De som inte har arbetsförmåga har andra förmågor att mästra sina livssituationer med. Professionella hjälpare måste ställa sig öppna för brukarnas erfarenheter med vardagsmästring. Brukarnas önskemål överensstämmer inte nödvändigtvis med myndigheternas. NAVreformen kan vara gynnsam för brukare som har arbetsförmåga och bli del av ett Alag, medan de som inte mästrar kan bli del av ett B-lag. Mål som att klara att leva med lite pengar över tid, söka nytt meningsinnehåll i vardagen och att skapa nya relationer för att undgå ensamhet kan upplevas som viktigare än arbete (Eriksen, 2007). Ylvisaker (2004) skriver att en del socialarbetare i hennes undersökning (se punkt 5.5) såg på brukarna som meningsskapande individer i samspel med yttre omständigheter. Kommunikation kom fram som en avgörande metod i samarbetet. Den ska bidra till att socialarbetaren ska få tillgång till brukarens livsvärld och med hjälp av denna kunna följa hennes val. Ylvisaker fokuserar som Eriksen också på individnivå och på relationen. 11

13 4.2 Brukarmedverkan och Arnsteins begreppsstege Sherry Arnstein är intresserad av olika grader av medverkan och att allt som klassas som medverkan inte nödvändigtvis är reell, som på hennes begreppsstege innebär partnerskap (partnership) eller högre. Stegen har jag hämtat från Arnsteins artikel A Ladder of Citizen Participation (1969) och den ser ut som följande: Arnstein beskriver de olika stegen så här: Steg 1 (manipulation) och 2 (terapi) beskriver icke-medverkan, som går ut på att makthållarna (socialarbetarna) kan undervisa eller rehabilitera brukarna. Steg 3 (informerande) och 4 (konsulterande) progredierar till nivån symbolism, som tillåter brukarna att bli hörda och få säga sin mening, men de har inte makten till att säkra att makthållarna uppmärksammar deras syn. Steg 5 (placering) är en högre nivå av symbolism, där grundreglerna tillåter brukarna att agera som rådgivare, men makthållarna behåller rätten till att bestämma. Steg 6 (partnerskap) möjliggör att förhandla och vara med i beslutsprocesser. I de översta stegen 7 (delegerad makt) och 8 (folkets kontroll/borgarstyrning), ges brukarna makt att påverka och styra resultaten. 12

14 Seim och Slettebø (2007) stödjer Arnsteins perspektiv. De skriver att information om tjänsterna är nödvändigt grundlag för medverkan, men det innebär inte någon aktivitet från brukarens sida och ses inte på som medverkan. Att brukarna deltar i beslutsprocesser är ett steg på vägen till deltagande och partnerskap. Det kan ges möjlighet till inflytande, men inte rätt till att bestämma. De betecknar de tre översta stegen som medverkan. De övriga stegen betecknas som antingen icke-medverkan eller sken-inflytande. Medverkan måste betyda att brukarna ska ha inflytande om brukarmedverkan ska ha ett reellt innehåll (Seim & Slettebø, 2007). 4.3 Brukarmedverkan ur ett marknadsperspektiv Ser man på brukarmedverkan ur ett marknadsperspektiv, blir brukarens rättigheter jämförda med förbrukarens - på fria marknaden. Brukarmedverkan knyts upp till bättre produktion och marknadsanpassning och med mål om ökad förtjänst (Seim & Slettebø, 2007). Här ser man på individen som självständig, fri, oberoende, kompetent och rationellt och som den som bäst klarar att tillvarata sina egna intressen. Brukarna har själv rätt att bestämma hur deras behov ska tillvaratas (Seim & Slettebø, 2007). 4.4 Brukarmedverkan och makt Som jag nämnde i punkt 1, har socialarbetaren stor makt i form av att den har något brukaren vill ha. Makt är här inte tänkt som ett eget perspektiv under brukarmedverkan. Jag har märkt att det är gemensamt för författarna att de är upptagna av maktens betydelse när man diskuterar betydelsen av brukarmedverkan, som till exempel makt i möte med individen, makt på olika nivåer, makt i organisation och samfund. Max Webers definition från 1960 av makt är: sjansen til å få gjennomført sin vilje i en sosial relasjon, også ved motstand, uavhengig av hva denne sjansen er basert på (i Skau 2003:44). Det är oetisk maktanvändning att osynliggöra brukaren och kräva dem till aktiviteter och åtgärder utan hänsynstagande till deras självförståelse och perspektiv. Många socialarbetare är inte uppmärksamma på, att de förvaltar makt i mötet med brukaren. De ser sig själv som neutrala förvaltare och menar, att de i kraft av sitt yrke är i stånd till att se, vad som är bäst för brukaren (Høilund & Juul, 2005). Den anställda har ett 13

15 speciellt ansvar för att lägga till rätta för relationen och dialogen så att medverkan kan ske (NAV Interim, 2006). Medverkan kan först ske när en hjälpinstans erkänner den andres erfarenheter och förtolkningar av sin egen situation (Olsen, 2009). Att bli brukare betyder att underlägga sig hjälpapparatens mäktiga regler och normer. Man går från subjekt till objektstatus. Övergången innebär en identitetsförskjutning från att vara den som handlar, värderar och tar avgöranden, till att bli ett föremål för andras värderingar och avgöranden (Skau, 2003). Full kontroll över eget liv kan vara målet för någon, men inte för alla. Att ha brukarstyrning som mål för alla brukare skulle kunna vara högst oprofessionellt och oförsvarligt och helt enkelt kunna tolkas som ansvarsavskrivning från socialarbetarnas sida (Humerfelt, 2005). 4.5 Aktuell forskning om brukarmedverkan och NAV Det har gjorts en brukarundersökning 2009 i stadsdelarna Frogner, Nordre Aker, Sagene och Vestre Aker. Syftet var att kartlägga brukarnas upplevelse av kvaliteten på den service man mottar. Undersökningen är utförd av Helse- og velferdsetaten och NAV Oslo, på uppdrag från Samarbeidsutvalget. Det är brukare som svarat. Resultaten från de fyra kontoren avviker väldigt lite och därför kommer jag att utgå ifrån de samlade resultaten. Undersökningens målgrupp är brukare av de utvalda NAV-kontoren. För att säkra att deltagarna i undersökningen har haft behov för tjänster efter att det blev etablerat NAV-kontor, är det satt som kriterium att dessa bidrag måste vara godkända under Frågeformuläret bestod av tillsammans 19 frågor. Jag har valt att se på fyra frågor, varav de två första handlar om brukarmedverkan och de två sista handlar om socialarbetarens tillgänglighet för brukaren. Grunden till att jag önskade se på tillgänglighet i tillägg till brukarmedverkan var att det i Jenssens (2009) doktorsavhandling framkommer att närvaro främjar brukarmedverkan (se punkt 4.6). 14

16 De fyra frågor jag valt att se närmare på är: 1. I hvor stor grad synes du at du har mulighet til å medvirke i egen sak? 2. I hvor stor grad synes du at NAV-kontoret tar hensyn til dine ønsker og behov? 3. Hvor fornøyd er du med muligheten å nå frem på telefon? 4. Hvor fornøyd er du med muligheten for å nå din kontaktperson? (Arbeids- og velferdsetaten & NAV, 2009:7). På första frågan, som handlar om möjlighet att medverka i egen sak, svarar 19 % väldigt liten grad, 23 % liten grad, 31 % viss grad, 18 % mycket stor grad och 9 % vet inte/obesvarat. Ser vi på fråga två, så är det 17 % som menar att NAV-kontoret i väldigt liten grad tar hänsyn till brukarens önskemål och behov. 19 % svarar liten grad, 32 % svarar viss grad, 22 % svarar mycket stor grad, och 11 % vet inte/obesvarat På tredje frågan, som handlar om framkomlighet på telefon, svarade 33 % väldigt missnöjd, 30 % missförnöjd, 23 % nöjd och 5 % svarade mycket nöjd, och 9 % vet inte/obesvarat. På fjärde frågan, om tillgängligheten till kontaktpersonen var 27 % väldigt missnöjd, 25 % missnöjd, 24 % nöjd och 7 % mycket nöjd och 16 % vet inte/obesvarat. 4.6 Aktuell forskning om socialarbetarnas syn på brukarmedverkan Jag har hittat en doktorsavhandling, av Anne Grete Jenssen (2009) som heter Brukermedvirkning i sosialtjenesten en studie av sosialarbeidernes perspektiv. Avhandlingen bygger på data som är insamlat i samband med ett samarbetsprojekt mellan Universitetet i Stavanger och ett distriktssocialkontor i kommunen. Projektet startade januari 2001 och avslutades i juni Jenssen (2009) har använt sig av praxisforskning, fältmetodik, fokusgrupper och individuella kvalitativa intervjuer. Undersökningen kom fram till att de flesta socialarbetare förknippade brukarmedverkan med enskilda saker, individuellt socialt arbete. Brukarmedverkan 15

17 var för dem att brukaren fick reellt inflytande på sin egen sak, att de fick ta aktivt del i problemdefiniering, målsättning och process (Jenssen, 2009). Socialarbetarna menade att brukarnas närvaro var den viktigaste faktorn för att främja brukarmedverkan. Brukarna känner sin egen situation och vet bäst vad som ska vara målet. De menade att brukarna främjade brukarmedverkan genom sin närvaro, sitt intresse, och sitt eget engagemang i egen situation. Genom sin närvaro får brukarna möjlighet att bli sedda som hela människor, och de har möjlighet att bidra med sin upplevelse och sina mål. Socialarbetarna menar att grunden för brukarmedverkan i ekonomisaker är dåligt, pga. brukaren inte är närvarande (Jenssen, 2009). Det som socialarbetarna menade hämmade brukarmedverkan var handläggning utan brukarens närvaro. Då blev ärendena behandlade som kategoriskt efter uppsatta regler och rutiner. En annan hämmande faktor var att i socialarbetarnas yrkesutförande hade de en tradition att vara problemlösare, och därmed snabbt kunde handla på brukarens vägnar (Jenssen, 2009). Brist på tid och svårigheter med att prioritera var enligt socialarbetarna det största hindret för brukarmedverkan. Socialarbetarna upplevde att brukarmedverkan skulle kräva mer tid och arbete, frekventare 6 dialog mellan brukare så att de själva kunde definiera problemet, vad som skulle vara målet med arbetet och vara med på att bestämma hur målet skulle nås. De menade att det ändå skulle löna sig (Jenssen, 2009). Socialarbetarna upplevde brukarmedverkan som en stark etisk föring och som viktigt ideal. 5 Villkor Här ska jag presentera några olika perspektiv av villkor, makt och villkor, samt aktuell forskning. 5.1 Villkor ur ett paternalistiskt perspektiv Ylvisaker (2004) har i det ena mönstret i sin undersökning (se punkt 5.5) funnit att 6 Frekventare = hyppigere (no) 16

18 socialarbetarna menar att brukarna har behov för uppfostrande åtgärder 7. De moraluppfostrande ambitionerna som bäst kommer till uttryck i arbetslinjen, har historiskt sett tagit utgångspunkt i att klassificera de fattiga i moraliska kategorier som värdiga och ovärdiga fattiga. Starrin och Jönsson (2000) skriver att myndigheten övervakar de fattigas liv via till exempel kravet om villkor som ofta sitter ihop med socialhjälpen. Idèn bakom den moderna paternalismen är att fattiga behöver en fast struktur samt att de behöver lära sig adekvata beteenden och förhållningssätt (Starrin & Jönsson 2000:211) Alice Kjellevold (2004) skriver att när brukaren tvingas till något till ens eget bästa får socialhjälpen lätt ett paternalistisk drag, som kan komma i konflikt med önskan att hjälpa brukaren till att kunna ta ansvar för sig själv. Hjälpen kommer att upplevas som förmynderi, för det är socialtjänsten som bestämmer vilka aktiviteter brukaren ska tränas upp i. Brukaren ska via det aktuella erbjudandet göras bättre i stånd till på sikt att försörja, eller dra omsorg om sig själv. Hon skriver att ett villkor som i stigande grad har tagits i bruk vid tilldelning av ekonomiskt bidrag, är krav om att ta emot sysselsättnings- och upplärningserbjudanden, vilket ålägger brukaren en tilläggsbörda för att få behålla det sociala bidraget. 5.2 Villkor ur ett politiskt perspektiv Lødemel (1997) har ett politiskt perspektiv, där villkor används för att realisera politik, och syftar här på arbetslinjen som står i fronten till NAV. Han skriver om villkor och arbete, och att villkoret i utgångspunkt är knutet till mottagande av socialhjälp, och är inte meningen att vara arbete i betydelsen lönearbete. Ändå blir mottagarna av socialhjälp ofta satta till arbete med klara definierade uppgifter. De är skyldiga att möta upp, och får sanktioner i form av mindre intäkter om de inte uppfyller kraven. Lødemel (1997) skriver vidare att man försöker att tvinga fram självhjälp genom användning av villkor, istället för att bara lägga till rätta för att den andra kan klara att bli självständig. Kokkinn (2005) skriver att vi vet att det i perioder inte är arbete till alla, och att arbetsmarknaden varierar med hänsyn till vilka kvalifikationer som behövs. Ändå sätts det villkor som är baserade på att alla önskar, bör önska, och är mentalt klara till att åta sig arbete, och att det finns passande arbete till alla. 7 Åtgärder = tiltak (no) 17

19 Politikerna har ett tydligt huvudmål som är att brukarna ska få hjälp till att få arbete (arbetslinjen). Offentliga tjänster ska effektiviseras och bidraget reduceras (Eriksen, 2007). Jenssen (2009) skriver att forskning visar att arbetslinjen gör det svårt för socialarbetarna att praktisera brukarmedverkan. Arbetslinjen använder sig av villkor, där brukarna blir ställt krav till och misstänkliggörs, istället för att deras åsikt blir efterfrågad och hörda. 5.3 Villkor som hjälpmedel Brandtzæg & Flermoen m.fl. (2006) skriver att villkor kan vara ett bra hjälpmedel (se punkt 5.5). Det kan bidra till att initiera handling hos brukaren, och genom handling kan man uppnå en ändring i brukarens situation. Många socialarbetare pekar på att villkor bidrar till att göra brukaren ansvarig, genom att sätta in rättigheter och plikter i ett system där det får konsekvenser om man inte följer villkoren. 5.4 Villkor och makt Jag har inte sett på makt som ett perspektiv av villkor, snarare som ett centralt tema i förbindelse med villkor. Att villkor handlar om makt är gemensamt för alla författarna. Socialtjänsten måste vara medveten om att även om villkoret ställs i samarbete med brukaren, så är det ett avtal mellan olikvärdiga parter. Socialtjänsten utövar myndighet när den sätter villkor i förbindelse med tilldelning av ekonomiskt bidrag (Brandtzæg & Flermoen m.fl. 2006). Hasselhø (2007) skriver att de som jobbar inom välfärdstjänsterna har makt, där vi kan ställa krav på brukarna och sanktionera om påbuden inte följs. Brukaren är beroende av, hur socialarbetaren bedömer hans eller hennes situation, och relationen mellan hjälpare och hjälpsökande är en asymmetrisk relation (Høilund & Juul, 2005). Makten kan vara av godo också, t.ex. en betingelse för att brukaren kan föras vidare i livet. Den används till att sätta gränser för, vad det sociala systemet vill vara med till, och utan gränser kan brukaren förlora greppet om verkligheten (Høilund & Juul, 2005). 18

20 5.5 Aktuell forskning om NAV och villkor På uppdrag av Sosial- och helsedirektoratet har Telemarksforsking-Bø genomfört en undersökning av praxis av ekonomiskt bidrag och villkor inom socialtjänsten (Brandtzæg & Flermoen, m.fl. 2006). Man har ställt frågor till socialledare och handläggare. 67 % av handläggarna svarade att de ofta använder villkor som är knutna till Kvalifiseringsprogrammet eller kompetenshöjande beslut. Hälften använder ofta åläggande 8 om att komma till vägledningssamtal. När det gäller hur brukarna medverkar i utformningen av sina villkor, svarar många handläggare att brukarna inte, eller i liten grad medverkar till fastställande av villkoren. Knappt en fjärdedel av handläggarna menar att brukarna själva medverkar i stor eller mycket stor grad vid utformningen av villkoren. Handläggarna kommer med förklaringar som att det kan vara svårt att uppnå förståelse för användningen av villkoren för brukaren, och att man då blir beroende av att ställa krav/sätta gränser utan medverkan eller samtycke. Andra pekar på att villkoren man använder är standardiserade. Ytterligare en förklaring är tidspress. Ett minimum många försöker att eftersträva är att man alltid försöker informera brukaren om villkoret innan ett eventuellt beslut. Ideellt sett ska villkor fastställas i samråd med bidragsmottagare. Som tidigare nämnts under perspektiv på villkor, punkt 5.3, menade många handläggare att användning av villkor har fungerat tillfredsställande, och att det kan vara ett bra hjälpmedel. Det kan bidra till att initiera handling hos brukaren, och genom handling kan man uppnå en ändring i brukarens situation. Många pekar på att villkor bidrar till att göra brukaren ansvarig, genom att sätta in rättigheter och plikter i ett system där det får konsekvenser om man inte följer villkoren. Många upplever det som svårt att behöva tvinga bidragsmottagarna till att delta i åtgärder de inte är intresserade av, och utbytet upplevs som klart svagare där direkt tvång blir använt, och leder ofta till dåligt samarbete. Det intervjuades 11 brukare om deras upplevelse av villkor. Det generella intrycket 8 Åläggande = pålegg (no) 19