Felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen

Transkript

1 Dnr 2008/614 M0 1 (22) Arbetsmarknadsdepartementet Regeringskansliet Stockholm Felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen Redovisning från IAF av uppdrag enligt regleringsbrev 2008 Sammanfattning Omfattningen av felaktiga utbetalningar redovisas i rapporten bland annat genom arbetslöshetskassornas återkravsbelopp som för år 2007 uppgick till cirka 170 miljoner kronor. Beloppen redovisas även relativt utbetald ersättning vilket för år 2007 var 0,87 procent. Det återkrävda beloppet har minskat under 2007 vilket kan förklaras med att antalet ersättningstagare och utbetald arbetslöshetsersättning har minskat under perioden. Återkravsbeloppen relativt utbetald ersättning visar att en större andel synes återkrävas och förklaringen kan vara att arbetslöshetskassorna skärpt kontrollen. Vidare redovisas återkravsbelopp som resulterat i beslut om god tro vilket är en mindre del av det totala återkravsbeloppet. En kraftig ökning har dock skett under andra halvåret En intressant aspekt är skillnaden mellan kvinnor och män vad gäller god trobeloppen där männens andel ökat med cirka 50 procent medan kvinnornas istället minskat med cirka 4 procent. I omfattningen av felaktiga utbetalningar ingår även de felaktigheter som inte upptäckts, det vill säga mörkertalen för felaktiga utbetalningar. Mörkertal utgörs av en uppskattning av omfattningen, då exakta uppgifter av naturliga skäl saknas. Brister i kontrollen ökar risken för felaktiga utbetalningar. Ett exempel på hur kontrollåtgärder kan minimera risker för felaktiga utbetalningar är informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingen, CSN och Försäkringskassan. Andra indikatorer som visar på risk för felaktiga utbetalningar är uteblivna underrättelser, samt felaktig handläggning av sanktionsåtgärder såsom avstängning från och nedsättning av arbetslöshetsersättning. Överlag bedömer IAF den uppskattning av mörkertalet gällande felaktig utbetalning av arbetslöshetsersättning som presenterades i Vad kostar felen, det vill säga 2,2 procent av utbetalt belopp, som sannolik. Orsaker till felaktiga utbetalningar kan vara det komplexa regelverket inom arbetslöshetsförsäkringen och uteblivna registreringar av händelser som kan påverka rätten till arbetslöshetsersättning. Felaktigheter kan även uppstå i och med att ansökan om arbetslöshetsersättning till stor del bygger på den arbetssökandes egna uppgifter. Uppdraget avslutas med en redovisning av vilka åtgärder som kan motverka felaktiga utbetalningar. IAF arbetar internt med utveckling av metod och

2 Dnr 2008/614 M0 2 (22) riskhantering, och har även deltagit i olika typer av samarbeten på området, bland annat i FUT-delegationens regi. IAF, Arbetsförmedlingen och SO har sedan tidigare planerat gemensamma möten minst en gång per år för att identifiera gemensamma utvecklingsområden. IAF kommer även att utifrån de underlag som kommer fram i pågående granskningar att utreda vilka krav i form av reglering som kan ställas på arbetslöshetskassornas informationssäkerhet och internkontroll. Uppdraget Av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens (IAF) regleringsbrev för 2008 framgår att: IAF ska redovisa och analysera omfattningen av, orsakerna till samt utvecklingen av felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning avseende år Redovisningen ska även innefatta en bedömning av det mörkertal som finns på området. Vidare ska redovisas vilka åtgärder som genomförts och planeras mot bakgrund av det resultat som Delegationen för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen ( FUT-delegationen) redovisat i rapporterna Vad orsakar felen (Rapport 2007:5) respektive Vad kostar felen (Rapport 2007:7). IAF ska fullgöra detta uppdrag i samråd med arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen. Uppdraget har utförts av Ewa Gouranius, Inger Fernholm, Marie Nordmarc och Martin Östberg. Uppdraget har genomförts i samråd med Arbetsförmedlingen (AF) och Arbetslöshetskassornas samorganisation (SO). Arbetsförmedlingen har representerats av Rose-Marie Egberth, Liselotte Lagerberg, Lars-Erik Mellilä, Björn Sahlén och Leif Tallskog. Från Arbetslöshetskassornas samorganisation har Stefan Cronqvist och Peter Schönefeld deltagit i samrådet. Statistiken i rapporten är hämtad ur A-stat. Orsakerna till felaktiga utbetalningar har utvecklats i tidigare rapport, och har därför givits mindre utrymme denna gång. Tyngdpunkten ligger istället på omfattning och utveckling av felaktiga utbetalningar, där både den mätbara delen återkrävd arbetslöshetsersättning och den del där endast uppskattningar av omfattningen kan göras mörkertalen för felaktiga utbetalningar tas upp. Sista sidorna i redovisningen ägnas åt de åtgärder IAF genomfört och planerar att genomföra för att minska risken för felaktiga utbetalningar. 1. Orsaker till felaktiga utbetalningar Det finns en mängd potentiella felkällor i arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetsförsäkringens komplicerade regelverk, huvudsakligen lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) med tillhörande förordning och föreskrifter, är en del av förklaringen till detta. En annan förklaring är att ersättningens storlek i stor utsträckning är individanpassad och därvid till stor del bygger på den sökandes egna uppgifter. Ytterligare en förklaring till felkällorna är att ansvaret för att korrekt arbetslöshetsersättning utgår är uppdelat mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Arbetsförmedlingens uppgift är

3 Dnr 2008/614 M0 3 (22) att kontrollera att den som söker ersättning uppfyller grundvillkoren och övriga villkor för rätt till ersättning 1. Om så inte är fallet ska Arbetsförmedlingen underrätta arbetslöshetskassan om detta. Arbetslöshetskassorna utreder och beslutar om en sökandes ersättningsrätt. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT) systematiserar felen i fyra steg i ansökningsprocessen. 2 Enligt dem är initiering och ansökan den mest riskfyllda fasen. Delegationen har identifierat bland annat felaktig information från den sökande och samkörningssvårigheter mellan myndigheter och organisationer som de främsta orsakerna till felaktiga utbetalningar. För att göra orsakerna till felaktiga utbetalningar mer överskådliga följer sammanställningen nedan denna uppdelning. En mer utförlig redogörelse av orsakerna till felaktiga utbetalningar gjordes i IAF:s rapport Felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen Initiering och ansökan I denna del av processen kan felaktiga utbetalningar uppstå som ett resultat av felaktig eller ofullständig information från den sökande. Ett flertal blanketter kan vara aktuella vid en ansökan om arbetslöshetsersättning och uppgifter kan också behöva styrkas på annat sätt. Underlaget till ansökan kan därför vara felaktigt eller ofullständigt. Dessutom kan missförstånd mellan den sökande och handläggare eller förmedlare leda till att den sökande får felaktig eller otillräcklig information. Regelverket är komplext och det kan därför vara svårt att ge heltäckande information för var given situation vid ett tillfälle. En felaktig eller utebliven registrering eller avregistrering hos Arbetsförmedlingen kan också leda till att arbetslöshetsersättning går ut felaktigt eller inte utgår när den borde göra det. 2. Handläggning Beslut om arbetslöshetsersättning bygger i stor utsträckning på uppgifter som lämnas av den enskilde. Samtliga uppgifter som krävs i handläggningen av ett ersättningsärende är inte möjliga att kontrollera mot annan källa, vilket innebär att ersättningsrätten och dagpenningens storlek i vissa fall vilar på den sökandes egna uppgifter. Till detta kommer de tekniska svårigheter i informationsutbytet med andra myndigheter. Då de olika trygghetssystemen har olika struktur kan det vara svårt att få relevanta uppgifter, trots utbyte och samverkan. Mycket har 1 Grundvillkoren innebär bland annat att den sökande är arbetsför och oförhindrad att anta lämpligt arbete, är anmäld på Arbetsförmedlingen och deltar i upprättandet av en handlingsplan, samt aktivt söker arbete. Arbetsförmedlingen ska även informera arbetslöshetskassan om den sökande sagt upp sig eller skilts från sitt arbete utan giltiga skäl eller avvisat anställning eller program, alternativt vållat att sådan/sådant inte kommit till stånd enligt 43, 45 a och 46 ALF och 16 Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Arbetslöshetskassan ska också informeras om den sökande uppträder så att det finns anledning för Arbetsförmedlingen att förmoda att han eller hon inte vill eller kan anta något som helst arbete. 2 Varför blir det fel, FUT-delegationen 2007:5 3 Felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen, IAF 2007:19, sidan 17-18

4 Dnr 2008/614 M0 4 (22) skett på det området de senaste åren, till exempel bidragsbrottslagen, lagen om underrättelseskyldighet 4 och informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden och Arbetsförmedlingen. Fortfarande kvarstår dock vissa utvecklingsområden. En annan risk i denna del av processen är att kraven på snabb handläggning kan leda till bristande underlag, ofullständig utredning eller slarv. IAF är dock av uppfattningen att detta inte är en stor riskfaktor inom arbetslöshetsförsäkringen. 5 Något som kan utgöra en risk för felaktiga utbetalningar är dock bristande kunskap om regelverket hos handläggarna. Det är troligt att denna risk ökar vid omfattande förändringar av försäkringsreglerna. 3. Beslutsfattande Regelverket lämnar stort utrymme för individuella bedömningar. Som exempel kan nämnas bedömningen av lämpligt arbete och aktivt arbetssökande. Kombinationen av stort bedömningsutrymme och ett komplext regelverk kan leda till olika behandling och/eller en risk att arbetslöshetsersättning kan komma att utgå felaktigt. Ett annat riskmoment under beslutsfattandet är bristande rutiner hos arbetslöshetskassan eller bristfälligt stöd i handläggningssystem. Precis som hos Arbetsförmedlingen i fasen initiering och ansökan riskerar felaktiga eller uteblivna registreringar att leda till felaktiga utbetalningar. 4. Uppföljning och kontroll I rapporten Arbetslöshetskassornas hantering av återkrav och återbetalning av statsbidrag 6 redogjordes för hur arbetslöshetskassorna upptäcker felaktiga utbetalningar. Brister i efterkontroller av utbetald arbetslöshetsersättning - såsom avstämning av insända kassakort mot arbetsgivarintyg eller mot informationsutbytet mellan inblandade myndigheter och organisationer kan vara en källa till felaktiga utbetalningar. Detta gäller även för Arbetsförmedlingens kontroll av att sökande uppfyller villkoren för ersättning, se sidan 2. Otydlighet vad gäller mål och syfte med efterkontrollerna är ett annat problem i detta led, liksom bristande rutiner för efterkontroller på arbetslöshetskassa och Arbetsförmedling. 4 Bidragsbrottslagen (2007:612), lag (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 5 FUT-delegationen lyfter i sin rapport (rapport 5, Varför blir det fel, sidan 5) fram detta som ett av de stora riskområdena. IAF har i sitt yttrande angående rapporten, daterat den 3 augusti 2007, uttalat att detta inte utgör någon större risk i arbetslöshetsförsäkringen. 6 Arbetslöshetskassornas hantering av återkrav och återbetalning av statsbidrag, IAF 2007:20, sidan 11-13

5 Dnr 2008/614 M0 5 (22) 2. Omfattning och utveckling av felaktiga utbetalningar En första indikation på omfattningen av felaktiga utbetalningar är återkrav, det vill säga fall där arbetslöshetskassan upptäckt en felaktighet och kräver tillbaka utbetald arbetslöshetsersättning. Omfattningen och utvecklingen av återkrav redovisas nedan. Samtidigt finns ett mörkertal för felaktiga utbetalningar. Mörkertal kan inte mätas utan måste uppskattas. Andra delen av detta avsnitt ägnas åt en allmän diskussion om mörkertal. Uppskattningen av mörkertal på området utgår från indikatorer som utgör ökad risk för felaktiga utbetalningar. Både då det gäller återkrav och indikatorer på mörkertal redovisas siffror för åren 2005 till 2007 för att visa på utvecklingen. 2.1 Återkrav Arbetslöshetsersättning som betalats ut felaktigt eller med för högt belopp ska betalas tillbaka till arbetslöshetskassan. Återbetalningsskyldighet för en sökande omfattar enligt regelverket följande två situationer: 1. Ärenden där sökande har lämnat felaktiga uppgifter eller underlåtit att lämna uppgifter och därigenom orsakat att ersättning utgått felaktigt eller med för högt belopp. 2. Ärenden där ersättning utgått felaktigt eller med för högt belopp utan den sökandes förskyllan men där den sökande skäligen bort inse felaktigheten. I båda fallen ska det som betalats ut för mycket betalas tillbaka. I det första fallet gäller strikt ansvar, det vill säga att det inte gör någon skillnad om den sökande förstått att ersättning utgått felaktigt eller inte. I det andra fallet måste den sökande ha förstått att ersättning utgått felaktigt för att återkrav ska bli aktuellt. Ersättning som uppburits i god tro leder inte till återkrav från den enskilde. Det felaktigt utbetalda beloppet ska dock i normalfallet återbetalas från arbetslöshetskassan till staten. Oavsett om det är den sökande som orsakat den felaktiga utbetalningen eller inte ska en prövning av om det finns anledning att helt eller delvis befria från återbetalningsskyldigheten göras. Det finns idag ingen generell möjlighet att stoppa utbetalningarna av arbetslöshetsersättning i de fall arbetslöshetskassan misstänker att ersättning utgår felaktigt, det vill säga under utredningen av eventuellt återkrav. Endast i de fall det kan vara fråga om frånkännande från arbetslöshetsersättning enligt 66 ALF finns denna möjlighet. En mer generell möjlighet att spärra ersättningen då misstanke föreligger om att arbetslöshetsersättning utgår felaktigt skulle eventuellt kunna minska de felaktiga utbetalningarna. IAF och SO har tidigare fört fram detta i flera sammanhang, bland annat i remissvaren till promemorian Återkrav och ränta i arbetslöshetsförsäkringen med mera. 7 7 IAF: Remissvar angående promemorian Återkrav och ränta i arbetslöshetsförsäkringen m.m., Ds 2007:53, sidan 3

6 Dnr 2008/614 M0 6 (22) Nedan redovisas återkravsbelopp relativt utbetald ersättning för åren 2005 till 2007 och återkravsbelopp fördelat halvårsvis. Det bör understrykas att återkravsbeloppen inte kan ställas i direkt relation till utbetald ersättning för det aktuella året, eftersom återkravsbeloppen härrör från tidigare utbetald ersättning. Återkraven kan släpa efter längre perioder eftersom de ska upptäckas, utredas och kommuniceras innan beslut om återkrav fattas. För ytterligare beskrivning och analys av återkrav hänvisas till en kommande rapport om arbetslöshetskassornas återkravshantering i enlighet med regleringsbrevet för 2008 (15 okt 2008). I denna rapport redovisas även arbetslöshetskassornas utestående fordringar. Återkravsbeloppen ingår i de utestående fordringarna så länge de inte är återbetalda av den betalningsskyldige. Tabell 1: Återkravsbelopp fördelat på halvår Återkravsbelopp Kvinnor Män Totalt Första halvåret Andra halvåret Totalt Första halvåret Andra halvåret Totalt Första halvåret Andra halvåret Totalt Som framgår av tabellen har det återkrävda beloppet minskat under En möjlig förklaring till detta är att antalet ersättningstagare och utbetald arbetslöshetsersättning har minskat under perioden. Drygt personer uppbar arbetslöshetsersättning under 2005, jämfört med knappt under Färre antal ersättningstagare innebär sannolikt färre felaktiga utbetalningar och därmed också färre återkravsbeslut. Tabell 2: Återkravsbelopp relativt utbetalt ersättning fördelat på halvår Återkravsbelopp relativt utbetald ersättning Kvinnor Män Totalt Första halvåret 0,48 % 0,45 % 0,46 % 2005 Andra halvåret 0,64 % 0,65 % 0,64 % Totalt 0,56 % 0,55 % 0,55 % Första halvåret 0,66 % 0,55 % 0,60 % 2006 Andra halvåret 0,83 % 0,85 % 0,84 % Totalt 0,74 % 0,68 % 0,71 % Första halvåret 0,71 % 0,75 % 0,73 % 2007 Andra halvåret 1,07 % 1,06 % 1,06 % Totalt 0,87 % 0,87 % 0,87 % SO: Yttrande från SO över Ds 2007:53 Återkrav och ränta i arbetslöshetsförsäkringen med m.m., sidan 9

7

8 Dnr 2008/614 M0 8 (22) aspekt av tabell 3 är skillnaden mellan kvinnor och män vad gäller god trobeloppen. Männens andel har ökat med cirka 50 procent mellan 2006 och 2007, medan kvinnornas istället har minskat med cirka 4 procent. 2.2 Mörkertal Tidigare studier FUT-delegationen definierar mörkertal i Vad kostar felen som: de felaktiga utbetalningar som sannolikt finns men som inte upptäcks i den ordinarie handläggningen. 8 Som visades i avsnitt 1 finns flera orsaker till felaktiga utbetalningar, till exempel svårigheten att kontrollera uppgifter, bristande kunskap och felaktig hantering, både hos arbetslöshetskassor och hos Arbetsförmedlingen. Detta gäller även för mörkertal. Det är svårt att ange mörkertalens omfattning. Inom arbetslöshetsförsäkringens område har ett par studier om mörkertal genomförts under senare år: Riksrevisionen studerade arbetsförmedlares benägenhet att lämna underrättelser till arbetslöshetskassorna och 2007 genomförde Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) en studie om Arbetsförmedlingens anvisningar till lediga platser ur ett kontroll- och matchningsperspektiv 10. Båda rapporterna visade på stora mörkertal. I 80 procent av de företeelser som uppmärksammades av Arbetsförmedlingen och borde lett till en underrättelse underlät man att underrätta arbetslöshetskassorna. Av dem som Arbetsförmedlingen anvisade arbete visade sig 30 procent inte söka det anvisade arbetet. Det ska understrykas att alla anvisningar där ansökan från den anvisade uteblivit inte innebär att arbetslöshetsersättning utgått felaktigt, då den anvisade kan ha haft legitima skäl till att inte söka tjänsten i fråga. Underlåtelse att underrätta arbetslöshetskassan om utebliven ansökan vid anvisning bedöms dock vara ett riskområde inom Arbetsförmedlingens hantering av arbetslöshetsförsäkringen. År 2007 genomfördes även en studie av fusk med arbetslöshetsersättning i kombination med studier eller med svart eller vitt arbete av Brottsförebyggande rådet (Brå) och Skatteverket. Studien bygger på ett litet urval, vilket gör en generell applicering av resultaten tveksam. Studien visar dock att svartarbete är det mest utbredda fusket med arbetslöshetsersättning, men att personer med arbetslöshetsersättning svartarbetar i mindre utsträckning än allmänheten i övrigt. 11 FUT-delegationen tog dessa resultat i beaktande i rapporten Vad kostar felen där de felaktiga utbetalningarna av arbetslöshetsersättning uppskattas till mellan 5-7 procent av utbetald ersättning i trygghetssystemen. 12 Detta är en väsentlig minskning av tidigare skattningar på området, som gjort siffror på 8 Vad kostar felen, FUT-delegationen 2007:7, sidan Arbetslöshetsförsäkringen kontroll och effektivitet, Riksrevisionen 2005:3 10 Hur fungerar Arbetsförmedlingens anvisningar av lediga platser, IFAU rapport 2008:5 11 Fusk med a-kassa, Brå 2007:23, sidan 13, 40 och Vad kostar felen, FUT-delegationen 2007:7, sidan 14

9 Dnr 2008/614 M0 9 (22) mellan 9 och 13 procent av utbetald ersättning gällande. 13 I FUT-delegationens rapport om omfattningen av de felaktiga utbetalningarna uppskattas mörkertalet för felaktiga utbetalningar inom arbetslöshetsförsäkringen 2005 till 2,2 procent av totalt utbetald ersättning Analys mörkertal IAF har ingen möjlighet att från ett statistiskt säkerställt resultat redovisa ett troligt mörkertal. Däremot kan det konstateras att det finns flera olika typer av mörkertal på arbetslöshetsförsäkringens område. Det kan handla om fusk från den sökandes sida, det vill säga avsiktliga försök att tillskansa sig ersättning han eller hon inte har rätt till. Fusk är svårt och resurskrävande att kontrollera och dessa kontroller nedprioriteras därför ofta. 15 En lika stor del i de felaktiga utbetalningarna som fusk har emellertid oavsiktliga fel, både från den sökandes och från myndigheters sida 16. Gränsen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel är inte alltid uppenbar. Fusk kan till exempel vara att den sökande intygar att barnomsorgen är ordnad trots att den inte är det. Ett oavsiktligt fel kan vara att den sökande inte informerar arbetslöshetskassan om ändrade förhållanden, såsom att barnets daghem har sommarstängt. I det första fallet kan det dock lika gärna röra sig om ett ärligt misstag och i det andra om ett avsiktligt fel. Oavsiktiga fel hos Arbetsförmedlingen är till exempel bristande uppföljning av anvisningar och uteblivna underrättelser till arbetslöshetskassorna. Även brister i tillämpningen av reglerna för avanmälan kan öka risken för felaktiga utbetalningar och därmed bidra till mörkertalet. Liknande brister i rutiner och handläggning på arbetslöshetskassorna kan också leda till ökad risk och därmed högre mörkertal för felaktiga utbetalningar. Dessutom kan förmedlaren eller handläggaren tro sig tillämpa regelverket strikt, men på grund av bristande kunskaper om regelverket misslyckas med att upptäcka situationer som riskerar att leda till en felaktig utbetalning. Generellt visar dock IAF:s granskning att arbetsförmedlare och handläggare på arbetslöshetskassorna har goda kunskaper om regelverket och hur detta ska tillämpas. Ibland utgår felaktig ersättning på grund av en kombination av orsaker till mörkertal. Ett exempel kan vara när en arbetssökande under lång tid får arbetslöshetsersättning utan att vara anmäld hos Arbetsförmedlingen. Den sökande torde förstå att ersättning utbetalas felaktigt. Samtidigt är det brister i handläggning och kommunikation mellan Arbetsförmedling och arbetslöshetskassa som möjliggör den felaktiga utbetalningen. IAF genomför två studier gällande mörkertal, en avseende underrättelser och en avseende tillämpningen av avanmälan hos Arbetsförmedlingen. Studien om underrättelser tycks styrka förra årets rapport om felaktiga utbetalningar 17 där det 13 Vad kostar felen, FUT-delegationen 2007:7, sidan Vad kostar felen, FUT-delegationen 2007:7, sidan 79f 15 Fusk med a-kassa, Brå 2007:23, sidan 9 16 Vem fuskar och varför, FUT-delegationen 2007:6, sidan Felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen, IAF 2007:19

10 Dnr 2008/614 M0 10 (22) visades att arbetsförmedlare underlåter att lämna en underrättelse i 35 procent av fallen. Det är en väsentlig minskning av Riksrevisionens skattning på 80 procent 2003, se föregående sida. I studien gällande avanmälan pekar de preliminära resultaten på höga mörkertal. Båda rapporterna kommer att presenteras under hösten Överlag bedömer IAF den uppskattning av mörkertalet gällande felaktig utbetalning av arbetslöshetsersättning som presenterades i Vad kostar felen, det vill säga 2,2 procent av utbetalt belopp 18, som sannolik. 2.3 Indikatorer för mörkertal En relativt tydlig indikator för mörkertalet inom arbetslöshetsförsäkringen är effekten av informationsutbytet mellan berörda myndigheter. Utbytet motverkar bland annat dubbelutbetalningar mellan systemen. Andra indikatorer för områden i arbetslöshetsförsäkringen som medför ökad risk för felaktiga utbetalningar är avanmälan av arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och underrättelse från Arbetsförmedlingen till arbetslöshetskassan om sökande som inte uppfyller grundvillkoren för arbetslöshetsförsäkringen. Med detta ska förstås att avanmälan och underrättelse inte leder till felaktiga utbetalningar i sig, utan att det snarare är när dessa företeelser uteblir som ersättning utgår felaktigt Informationsutbytet Sedan 2004 finns ett elektroniskt informationsutbyte mellan arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden (CSN) och sedan hösten 2005 även med Arbetsförmedlingen (dåvarande länsarbetsnämnderna). Syftet med informationsutbytet är dels att genom direktåtkomst till uppgifter hos andra myndigheter förenkla tillgången till information som behövs vid prövningen av en persons rätt till ersättning och därmed förhindra felaktiga utbetalningar, och dels att upptäcka felaktiga dubbelutbetalningar från arbetslöshetskassorna och Försäkringskassan eller CSN. Arbetslöshetskassorna och myndigheterna utför regelbundet effektmätningar av det elektroniska informationsutbytet för att kunna redovisa en uppskattning av de felaktiga dubbelutbetalningar som tack vare utbytet av information kan förhindras eller upptäckas. Effektmätningen är också en viktig indikator på inom vilka områden den fortsatta utvecklingen av informationsutbytet ska lägga fokus. Effektmätningarna som genomfördes 2003, 2004, 2005 och 2007 visar att felaktiga dubbelutbetalningar minskat kraftigt. Totalt har felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning i kombination med ersättning från socialförsäkringarna minskat med 72 procent mellan åren 2003 och Avseende felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning i kombination med studiestöd är minskningen 57 procent. 19 Mellan samma år minskade den totalt utbetalda 18 Vad kostar felen, FUT-delegationen 2007:7 19 Resultaten från effektmätningarna har redovisats i tidigare rapporter till regeringen: IAF dnr 2004/5104, 2005/633, 2005/541 och 2006/2226 samt Försäkringskassans dnr Resultaten från effektmätningen 2008 kommer att redovisas av

11 Dnr 2008/614 M0 11 (22) arbetslöshetsersättningen med 32 procent. Omfattningen av de felaktiga dubbelutbetalningarna minskade således väsentligt mer vilket ger en bild av den preventiva effekt som informationsutbytet haft. Det bör dock påpekas att även om minskningarna ovan är stora procentuellt sett rör det sig om en liten del av den totala summan av felaktigt utbetald ersättning. Sammanlagt knappt 0,20 procent av den utbetalade ersättningen utgick felaktigt tillsammans med utbetalningar från Försäkringskassan och CSN Som redovisats ovan uppskattar FUT-delegationen mörkertalet för de felaktiga utbetalningarna inom arbetslöshetsförsäkringen till 2,2 procent av utbetalt belopp. Med utgångspunkt från denna bedömning uppgår de felaktiga utbetalningar som upptäcks i effektmätningarna endast i storleksordningen 10 procent av det totala felet Underrättelser Som nämnts ovan är det Arbetsförmedlingen som kontrollerar att den som söker arbetslöshetsersättning uppfyller grundvillkoren eller övriga villkor för ersättning, se avsnitt 1. Arbetsförmedlingen ska lämna en underrättelse till arbetslöshetskassan om den bedömer att den sökande brister i något av dessa avseenden, och arbetslöshetskassan prövar då den sökandes fortsatta ersättningsrätt. Arbetsförmedlingen ska även underrätta arbetslöshetskassan om förhållanden bland annat enligt 43, 45 a och 46 ALF och 16 Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Underrättelse kan även lämnas om den sökande uppträder så att det finns anledning för Arbetsförmedlingen att förmoda att han eller hon inte vill eller kan anta något som helst arbete. Uteblivna underrättelser i situationer där främst grundvillkoren inte är uppfyllda utgör en stor potentiell felkälla i arbetslöshetsförsäkringen som ökar risken för att arbetslöshetsersättning utgår felaktigt eller med för högt belopp. När Arbetsförmedlingen underrättar arbetslöshetskassan om en omständighet som kan påverka ersättningsrätten för den enskilde anges en eller flera orsaker till underrättelsen. Möjligheten för Arbetsförmedlingen att ange flera orsaker, med ibland olika lagstöd, i samma underrättelse kan innebära att det blir svårare för arbetslöshetskassan att utreda vad som egentligen ligger till grund för underrättelsen. Är underrättelsen otydlig finns risk för att arbetslöshetskassan beslutar om fel sanktion, till exempel att den sökandes dagpenning sätts ned när ersättningsrätten egentligen skulle ha upphört eller vice versa. Till övervägande del 67 procent angavs dock endast en orsak i Arbetsförmedlingens underrättelser till arbetslöshetskassorna. Arbetsförmedlingen i samverkan med arbetslöshetskassorna, Försäkringskassan, CSN och IAF senast den 1 december Vad kostar felen, FUT-delegationen 2007:7, sidan

12 Dnr 2008/614 M0 12 (22) Tabell 6 visar antalet underrättelser som Arbetsförmedlingen lämnat till arbetslöshetskassan under perioden 2005 till Tabell 6: Underrättelser fördelat på halvår Antalet underrättelser som Af lämnat till a-kassan Kvinnor Män Totalt Första halvåret Andra halvåret Totalt Första halvåret Andra halvåret Totalt Första halvåret Andra halvåret Totalt Antalet lämnade underrättelser har ökat med 39 procent mellan 2006 och En möjlig förklaring till ökningen är den ökade uppmärksamhet Arbetsförmedlingens kontrollfunktion fått under de senaste åren. Inte minst kravet på att det ska finnas en ansvarig för underrättelser på varje arbetsförmedling 21 understryker detta. Då antalet underrättelser ställs i relation till antalet ersättningstagare blir ökningen mer uttalad, som framgår i tabell 7. Tabell 7: Underrättelser per ersättningstagare fördelat på halvår Antalet underrättelser per ersättningstagare Kvinnor Män Totalt Första halvåret 9,6 13,4 11, Andra halvåret 7,2 12,2 9,4 Totalt 9,6 13,4 11,3 Första halvåret 9,6 12,8 11, Andra halvåret 8,4 14,4 11,0 Totalt 9,6 12,8 11,1 Första halvåret 17,8 25,6 21, Andra halvåret 15,6 24,7 19,2 Totalt 17,8 25,6 21,3 Antalet underrättelser per 1000 ersättningstagare har ökat betydligt mer än det totala antalet underrättelser. Orsaken är en kombination av att antalet ersättningstagare minskat under 2007 jämfört med 2006 och att fler underrättelser lämnats. Ökningen beror antagligen på att mer vikt lagts vid kontrollfunktionen som nämnts ovan, men också på ett större antal lediga platser som en följd av konjunkturen b Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

13 Dnr 2008/614 M0 13 (22) Anvisningar Anvisningar till ledig plats är ett instrument i Arbetsförmedlingens arbete med att matcha lediga arbeten med arbetssökande. Den sökande är skyldig att söka de arbeten Arbetsförmedlingen anvisar. Anvisningar ska, enligt Arbetsförmedlingen, inte användas som en kontrollfunktion utan är i första hand ett matchningsinstrument. Vid en matchning kan kontrollfunktionen dock bli en bieffekt. Om det kommer till Arbetsförmedlingens kännedom att en sökande inte sökt en anvisad plats utan att ha ett godtagbart skäl för detta ska Arbetsförmedlingen lämna en underrättelse till arbetslöshetskassan. En av de vanligaste orsakerna till att Arbetsförmedlingen lämnar en underrättelse till arbetslöshetskassan är att den sökande inte har sökt ett anvisat lämpligt arbete. 34 procent av de lämnade underrättelserna 2007 lämnades av denna orsak. Diagrammet nedan visar det totala antalet underrättelser och antalet anvisningar per månad under perioden i fråga. Diagram 1. Trendkurva över antal underrättelser och anvisningar per månad. Underrättelser läses mot vänster skala och anvisningar mot höger jan-05 mar-05 Underrättelser trend maj-05 jul-05 sep-05 nov-05 jan-06 mar-06 maj-06 Anvisningar trend jul-06 sep-06 nov-06 jan-07 mar-07 maj-07 jul-07 sep-07 nov Av diagrammet framgår att underrättelser och anvisningar haft en liknande utveckling under perioden i fråga. Diagrammet visar att såväl antalet anvisningar som underrättelser stiger kraftigt från halvårsskiftet 2006 vilket i sin tur torde förklaras av den kraftiga uppgången av antalet lediga platser. Det kan tolkas som att en bättre tillgång på lediga platser ger Arbetsförmedlingen bättre förutsättningar att, bland annat genom anvisningar, matcha mot lediga platser och samtidigt kontrollera att den arbetssökande är aktiv och beredd att anta lämpligt arbete. 0

14 Dnr 2008/614 M0 14 (22) Enligt Arbetsförmedlingens bedömning kan minskningen av antalet anvisningar under senare delen av 2007 bero på att under det fjärde kvartalet var antalet nyanmälda lediga platser för första gången fler än antalet arbetslösa. Möjligtvis kan de kvarstående arbetslösa matcha de nytillkommande platserna sämre och att det då finns mindre förutsättningar att anvisa. Det i sin tur kan leda till att det även uppstår färre situationer där det finns skäl att lämna underrättelser. Arbetsförmedlingen konstaterar även att minskningen av antalet arbetslösa skett snabbare bland arbetslöshetskassornas medlemmar än bland övriga arbetslösa, vilket indikerar att de etablerade sökanden fått arbete snabbt och att anvisningar då inte behövt tillgripas. En annan trolig förklaring kan vara att kravet på att anvisningar ska ske efter att överenskommelse träffats med arbetsgivaren om att sökande ska anvisas har slagit igenom bättre bland förmedlingspersonalen. Dessa underrättelsers roll som indikatorer på felaktiga utbetalningar är emellertid avhängiga av god kvalitet i matchningen. Enligt IFAU:s rapport Varför söks inte anvisad plats är inte sanktionsmöjligheten för utebliven ansökan vid anvisning tillräckligt trovärdig för att verka avskräckande om inte den sökande är helt beroende av arbetslöshetsersättningen 22. Viktigare är då god kontakt med sin arbetsförmedlare Avanmälan Underlåtelse att avanmäla en sökande utgör en potentiellt lika stor felkälla som uteblivna underrättelser. Av Arbetsförmedlingens egen riskanalys, se avsnitt 3.3, framgår att avanmälan är en av de högst rankade riskfaktorerna i handläggningen av arbetslöshetsförsäkringen vid Arbetsförmedlingen. Den rapport om avanmälan som är under utarbetande vid IAF tyder på att mörkertalen på området är höga, dvs. det är inte ovanligt med situationer där Arbetsförmedlingen borde avanmäla en sökande men underlåter att göra det. Ärendegranskningen visar bla. att avanmälan enligt Förordning ( 2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten 16 till arbetslöshetskassorna inte skett i majoriteten av de granskade ärendena. Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden kring avanmälan utvecklas närmare i den kommande rapporten som publiceras i september Sanktioner Det är arbetslöshetskassorna som utreder och beslutar om en sökandes ersättningsrätt. Även här gäller att det inte är sanktionen i sig som utgör en felaktig utbetalning, utan att en sanktion snarare motverkar en felaktig utbetalning. En underrättelse från Arbetsförmedlingen är ett underlag som ingår i arbetslöshetskassans utredning men arbetslöshetskassan kan även på andra sätt få kännedom om förhållanden som kan påverka ersättningsrätten för den enskilde, till exempel genom arbetsgivarintyg, anmälan från enskild eller genom 22 Detta är intressant då sanktionsgraden för underrättelser med anledning av att ersättningstagaren inte sökt anvisad plats har en sanktionsgrad på 86 procent, se avsnitt Sanktionsgrad för underrättelser. 23 Varför söks inte anvisad plats, FUT-delegationen, 2008:10, sidan 13, 24

15

16

17 Dnr 2008/614 M0 17 (22) till en sänkning av den genomsnittliga dagpenningen 25, något som kan göra att personer som övervägt att säga upp sig från sin anställning har avstått från att göra det på grund av sin privata ekonomiska situation. I förhållande till antal ersättningstagare har dock antalet sådana avstängningar ökat. Det innebär att sökande som uppbär arbetslöshetsersättning orsakat sin arbetslöshet själva i större utsträckning 2007 än Som framgår av tabellen tycks det finnas en starkt förebyggande effekt, eftersom en andra avstängning inom samma ersättningsperiod, precis som för nedsättning, är ovanlig Sanktionsgrad för underrättelser Arbetslöshetskassorna har avgjort underrättelser som Arbetsförmedlingen lämnade I knappa 20 procent av dessa underrättelser har arbetslöshetskassorna inte fattat något beslut då de funnit att personen inte är ersättningssökande: Då personen inte uppbär arbetslöshetsersättning har det inte funnits anledning att ytterligare utreda dessa ärenden. För de återstående underrättelserna har arbetslöshetskassan beslutat om sanktion i 85 procent av fallen och tillerkänt ersättning i övriga 15 procent. Som nämndes i avsnitt Underrättelser har Arbetsförmedlingen möjlighet att ange flera orsaker i en underrättelse till arbetslöshetskassan. Tabellen nedan visar arbetslöshetskassornas beslut fördelat på orsak till underrättelsen. 25 Effekterna av förändringarna i försäkringen, IAF 2007:8 och 2007:24

18

19 Dnr 2008/614 M0 19 (22) ifrågasatt. En annan förklaring kan vara att det ofta råder samstämmighet mellan Arbetsförmedlingens och arbetslöshetskassornas bedömningar. Det kan tolkas som att Arbetsförmedlingen i normalfallet har haft välgrundade motiv att lämna en underrättelse. Det innebär dock inte att Arbetsförmedlingen alltid lämnar underrättelser i situationer där man borde ha gjort det. Detta diskuterades närmare i avsnittet om mörkertal. 3. Åtgärder 3.1 Effekt av tillsyn Tillsynsutredningen 27 konstaterade att det är mycket svårt att identifiera effekten av en tillsyn som sådan, eftersom tillsyn endast är en av många mekanismer för att uppnå samhällspolitiska mål. Utredningen observerade också att ingen tillsynsmyndighet försökt isolera tillsynens samlade effekt för att mäta den vetenskapligt. Utvärderingar av tillsynsverksamhet handlar istället ofta om att lägga samman indikationer och att göra en rimlighetsbedömning. Detta gäller naturligtvis även för IAF:s tillsynsverksamhet, i synnerhet med hänsyn taget till de omfattande regelförändringar som gjorts i arbetslöshetsförsäkringen under Arbetsförmedlingen, SO och IAF ställer sig bakom det uttalande som FUTdelegationen gjort Myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner ska säkerställa att utbetalning från välfärdssystemen endast sker till den som är berättigad till ersättning och bidrag. Felaktiga utbetalningar ska inte förekomma. 28 Tillsyn och kontroll syftar till att säkerställa kvaliteten i regeltillämpningen och till att kontrollera att regler efterlevs. Det leder till att fel i enskilda ärenden och därigenom felaktiga utbetalningar upptäcks och kan åtgärdas, men framför allt har tillsynen den förebyggande effekten att minska risken för framtida felaktigheter. Den kan också tjäna som underlag för regelförändringar och regelförenklingar något som också kan bidra till att minska antalet felaktiga beslut och felaktiga utbetalningar. IAF:s tillsyn utgör en källa till tillförlitlig kunskap om förhållanden och omständigheter inom arbetslöshetsförsäkringen. Detta ger en god grund för såväl Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna som riksdag och regering att vidta åtgärder som syftar till att minska felaktiga utbetalningar. Tillsyn och kontroll höjer legitimiteten för försäkringen. En väl fungerande arbetslöshetsförsäkring, där kontrollfunktionen är en självklar del och där den enskilde upplever att kraven på rättsäkerhet och likabehandling är tillgodosedda, gör att den enskildas benägenhet till att överutnyttja försäkringen minskar. En väl fungerande tillsynsverksamhet sätter fokus på felkällor vilket leder till att felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen kan minska Tillsynsutredningen, SOU 2002:14 Rätt och riktigt, SOU 2008:74, sidan 98

20 Dnr 2008/614 M0 20 (22) 3.2 Utvecklingsområden I samrådet har SO pekat på att felaktiga utbetalningar skulle kunna förhindras genom fler automatiserade kontroller i informationsutbytet. I informationsutbytet finns idag både automatiska och manuella kontroller, men uppgifterna bygger i båda fallen på kontrollfrågor som handläggare på Försäkringskassan initierar manuellt. 29 En ökad automatisering i informationsutbytet skulle leda till mer heltäckande och tillförlitliga uppgifter. En utökad möjlighet till direktåtkomst till andra myndigheters uppgifter lämnas också som utvecklingsförslag av FUTdelegationen i Hur tryggar vi trygghetssystemen. 30 SO har också fört fram fördelarna med systemstöd hos Arbetsförmedlingen som visar vilken arbetslöshetskassa den sökande tillhör. Direktåtkomst till denna uppgift skulle kunna förhindra felaktiga utbetalningar och minimera de extra kostnader som uppstår, både för arbetslöshetskassan och för den enskilde, på grund av den extra administration som uppstår då Arbetsförmedlingens uppgifter går till fel arbetslöshetskassa. Arbetsförmedlingen påpekar att AMS i sitt budgetunderlag 2007 och Arbetsförmedlingen i sitt budgetunderlag 2008 lämnat författningsförslag som skulle göra ovanstående direktåtkomst angående tillhörighet i arbetslöshetskassa möjlig. AMS/Arbetsförmedlingen har även tagit upp samma sak i flera remissyttranden. Vidare har AMS/Arbetsförmedlingen i sina tre senaste budgetunderlag fört fram förslaget att underrättelser ska få skickas elektroniskt, vilket skulle underlätta den administrativa processen och säkerställa att allt relevant underlag kommer med. SO önskar vidare utförliga konsekvensanalyser inför införandet av nya regler inom arbetslöshetsförsäkringen. För att arbetslöshetsersättning inte ska utgå felaktigt är det av vikt att frågor och problem i den praktiska tillämpningen lösts innan reglerna träder i kraft. Arbetsförmedlingen lyfte i samrådet fram att bedömningsfrågor kan utgöra en felkälla i arbetslöshetsförsäkringen. Begrepp som innebär omfattande bedömningar, som till exempel bedömningen av lämpligt arbete, bör därför så långt det är möjligt förtydligas i föreskrifter för att förenkla tillämpningen. 3.3 Genomförda åtgärder IAF har under 2007 deltagit i flera olika arbetsgrupper inom FUT-delegationen i syfte att förmedla och erhålla kunskap om felaktiga utbetalningar i försäkringen. Bland annat har IAF medverkat i arbetsgrupper för riskanalys, indikatorer, omfattning, kontrollstudier och mätmetoder. Vidare har IAF arbetat internt med metodutveckling i tillsynsverksamheten. I detta arbete har särskild vikt lagts vid arbetet med riskhantering och riskanalys, något 29 För mer information om informationsutbytet se Informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, CSN och Försäkringskassan, IAF 2006:23 30 Hur tryggar vi trygghetssystemen, FUT-delegationen 2008:9, sidan 95, 97

21 Dnr 2008/614 M0 21 (22) som kan komma att bli styrande i framtida prioritering av tillsynen. Medarbetare vid IAF har även deltagit i universitetsutbildning för tillsynstjänstemän vid Göteborgs Universitet. Genom IAF:s tillsyn kan systembrister upptäckas vilket är ytterligare ett sätt att arbeta förebyggande mot felaktiga utbetalningar. Till exempel har myndigheten under det senaste året granskat Arbetsförmedlingens utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna. SO redovisar att arbetslöshetskassorna har genomfört en utbildning i riskanalys. I kontrollarbetet på arbetslöshetskassorna läggs tyngdpunkten på att göra rätt från början. 31 Införandet av ett nytt ärendehanteringssystem, ÄGA, innebär att ärenden hanteras på ett mer enhetligt sätt. Dessutom förbättras möjligheterna att ta fram statistik, exempelvis över ärendetyper, handläggningstider och antal ärenden. Utöver detta vidtar enskilda arbetslöshetskassor i varierande omfattning åtgärder för att förbättra kvalitet och säkerhet i sin handläggning. IAF bedömer att detta är utvecklingsområden för arbetslöshetskassorna. Arbetsförmedlingen har liksom IAF deltagit i ett flertal olika arbetsgrupper inom FUT- delegationen i syfte att uppskatta, förmedla och erhålla kunskap om felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen och övriga trygghetsförsäkringar. För att förhindra felaktigt utbetalda ersättningar beroende på bristfällig handläggning hos Arbetsförmedlingen har omfattande utbildningsinsatser gjorts. En omfattande utbildningsinsats har också gjorts mot bakgrund av att det vid varje offentlig Arbetsförmedling ska finnas en tjänsteman som ansvarar för att underrättelser lämnas till berörd arbetslöshetskassa. 32 Arbetsförmedlingen har, under 2006/2007 genomfört en riskanalys avseende handläggningen av arbetslöshetsförsäkringen i samtliga län och följt upp denna under våren Riskanalysen ger inga exakta mått på riskernas omfattning men ger goda indikationer på vilka områden som bör blir föremål för särskild uppmärksamhet. Arbetsförmedlingens kontroller ska utgå från riskanalysen och ska i första hand fokusera på vad som identifierats som störst risk Pågående och planerade åtgärder - Utökat samråd. Arbetsförmedlingen, SO och IAF har sedan tidigare planerat gemensamma möten minst en gång per år för att identifiera gemensamma utvecklingsområden. Dessutom är IAF angelägen om att utveckla samrådet med Arbetsförmedlingen och SO. I fråga om SO gäller detta i första hand metodfrågor. Även i fråga om Arbetsförmedlingen bör samrådet röra metodik, men även frågor som rör utbetalningsrutinerna för statsbidraget Hur tryggar vi trygghetssystemen, FUT-delegationen 2008:9, sidan b Förordning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten Hur tryggar vi trygghetssystemen, FUT-delegationen 2008:9, sidan 37

22 Dnr 2008/614 M0 22 (22) - Arbetslöshetskassornas internkontroll. IAF kommer utifrån de underlag som kommit fram i pågående granskningar att utreda vilka krav i form av reglering som kan ställas på arbetslöshetskassornas informationssäkerhet och internkontroll. Utredningen kan komma att utgå, bland annat, från de krav och den reglering som gäller för utbetalande statliga myndigheter i Förordningen (SFS 2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte och Förordningen (2007:603) om intern styrning. - Pågående projekt. Flera projekt med syfte att identifiera och därmed förebygga felaktiga utbetalningar har initierats under perioden. Bland annat genomförs en rapport till regeringen med resultat av en IT-granskning av arbetslöshetskassornas utbetalningssystem OAS och dessas medlemssystem, (rapporteras 1 nov 2008) en mörkertalsstudie om benägenheten hos arbetsförmedlare att lämna underrättelser, (publiceras nov/dec 2008) en granskning av Arbetsförmedlingens rutiner kring avanmälan, (publiceras sept 2008) en kartläggning av arbetslöshetskassornas hantering av personer som fått ersättning utan att vara aktuella vid Arbetsförmedlingen, (publiceras dec 2008) en granskning av återkallande av underrättelse, (publiceras nov 2008) en rapport till regeringen över hur IAFs tillsyn har verkat för korrekt och likformig tillämpning av regelverket vid Arbetsförmedlingen i enlighet med regleringsbrevet för 2008, (rapporteras 31 dec 2008) löpande granskning av enskilda ersättningsärenden, vilket även kan innebära att mer systematiska brister vid arbetslöshetskassor identifieras. I detta ärende har generaldirektör Anne-Marie Qvarfort beslutat och i beredningen har Ewa Gouranius, Inger Fernholm, Marie Nordmarc och Martin Östberg medverkat. I den slutliga beredningen har enhetschef Bo Lundgren deltagit. Katrineholm Anne-Marie Qvarfort Ewa Gouranius (uppdragsansvarig)