HÖGSTA FÖRVALTNINGSDOMSTOLENS DOM

Transkript

1 HÖGSTA FÖRVALTNINGSSTOLENS 1 1 (4) Mål nr meddelad i Stockholm den 15 april 2011 KLAGANDE Stockholm Gas AB, Ombud: Advokat Mats Ericsson och jur. kand. Jan Eriksson Alrutz' Advokatbyrå AB Box Stockholm MOTPART Länsstyrelsen i Stockholms län Box Stockholm ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Kammarrätten i Stockholms dom den 23 september 2009 i mål nr , se bilaga SAKEN Skydd mot olyckor HÖGSTA FÖRVALTNINGSSTOLENS AVGÖRANDE Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet. Dok.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2293 Wallingatan måndag fredag Stockholm E-post: hogstaforvaltningsdomstolen@dom.se 08:00-12:00 13:00-16:30

2 Mål nr YRKANDEN M.M. Stockholm Gas AB yrkar att Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens dom och fastställer länsrättens dom. Till stöd för sin talan anför bolaget bl.a. följande. Den externa delen av stadsgasnätet, dvs. den del som är belägen utanför produktionsanläggningarna, är inte en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, LSO. Enligt den praxis som etablerades under den gamla räddningstjänstlagen (1986:1102) klassades aldrig nätet och distributionsverksamheten som anläggning respektive farlig verksamhet. Någon ändring i det avseendet var inte avsedd med LSO. Lagen är utformad med sikte på väl avgränsade och geografiskt sammanhållna enheter. Verksamhetsutövarens ansvar enligt LSO indikerar tydligt att bestämmelserna syftar på andra och mer koncentrerade typer av anläggningar än gasnätet. Frågan om geografisk utbredning behandlades i ett allmänt råd (1989:2) från Statens räddningsverk till 43 räddningstjänstlagen, dåtidens motsvarighet till 2 kap. 4 LSO. I detta allmänna råd angavs omfattande rörledningssystem för farliga ämnen som exempel på installationer med stor geografisk utbredning där det kunde bli aktuellt att bara betrakta delar av installationen som en 43- anläggning. Det externa distributionsnätet är till stora delar förlagt under det allmänna gatunätet och parker m.m. samt inom byggnader som ägs och disponeras av andra än bolaget. Inom sådana områden har bolaget inga möjligheter att reglera och/eller kontrollera andra aktörers aktiviteter som påverkar gasnätet. Gasnätet kan sammanfattningsvis inte anses vara en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 LSO och tillämpningen av bestämmelsen är utesluten redan på den grunden. Till detta kommer att gasdistributionen inte heller innebär sådana risker som krävs för att 2 kap. 4 LSO ska bli tillämplig. Riskerna är väl kända och det pågår ett omfattande säkerhetshöjande arbete för att minimera dem. Även om det inte är helt ovanligt med läckage så handlar det oftast om mindre sådana som inte medför

3 Mål nr några egentliga risker eller skador på person eller egendom. Inte heller större utsläpp behöver numera förväntas orsaka sådana skador att distributionen ska anses utgöra farlig verksamhet. Distributionen och hanteringen av gas är omgärdad av rigorösa säkerhetskrav enligt annan lagstiftning, bl.a. lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, LBE, som uttryckligen är tillämplig och anpassad för nätet och distributionsverksamheten. De båda lagarna ska inte tillämpas samtidigt så att samma typ av skyldigheter åläggs bolaget enligt båda regelverken. Länsstyrelsen bestrider bifall till överklagandet och anför bl.a. följande. Varken den aktuella lagstiftningen eller de praktiska konsekvenserna utgör skäl mot att en anläggning för distribution av stadsgas ska omfattas av 2 kap. 4 LSO. Det finns inga hinder för bolaget att tillsammans med kommunen och med stöd av en riskbedömning ta fram en strategi för ett effektivt insatsarbete. En sådan strategi kan bestå av beredskap med personal eller egendom, vilken bolaget i skälig omfattning håller eller bekostar. Flera av de åtgärder som nämns i Statens räddningsverks allmänna råd och kommentarer om skyldigheter vid farlig verksamhet (SRVFS 2004:8) bör vara möjliga att tillämpa på denna typ av anläggning. Brister i möjligheterna att kontrollera riskerna i distributionsanläggningen är inte skäl mot att tillämpa 2 kap. 4 LSO. Hänsyn till sådana förhållanden tas lämpligen inom ramen för de skyldigheter som följer med att bedriva farlig verksamhet. I förarbetena till LBE förutsätts att dess bestämmelser kan gälla parallellt med LSO. Farliga verksamheter enligt LSO omfattas inte sällan även av LBE, och det har inte varit ett problem i andra sammanhang. Det är väsentligt att 2 kap. 4 LSO kan resultera i mer långtgående krav på att hålla och bekosta beredskap med personal eller vidta åtgärder för att förhindra/begränsa en olycka, förutsatt att det är skäligt med hänsyn till verksamhetens omfattning. Krav på bolagets

4 Mål nr jourpersonal kan troligen inte ställas med stöd av LBE, vilket understryker vikten av att distributionsanläggningen klassificeras som farlig verksamhet. SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Högsta förvaltningsdomstolen gör samma bedömning som kammarrätten. Mats Melin Karin Almgren Nils Dexe Lennart Hamberg Annika Brickman Emina Fazlic Föredragande justitiesekreterare Avd. I Föredraget

5 Avdelning 04 Meddelad i Stockholm Bilaga 1 Mål nr KLAGANDE Länsstyrelsen i Stockholms län Box Stockholm MOTPART Stockholm Gas AB, Stockholm ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE Länsrättens i Stockholms län dom den 16 december 2008 i mål nr , se bilaga A SAKEN Farlig verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd för olyckor, LSO KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE Kammarrätten bifaller överklagandet och fastställer, med upphävande av länsrättens dom, länsstyrelsens i Stockholms län beslut den 30 maj Dok.Id Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 2302 Birger Jarls Torg måndag fredag Stockholm E-post: kammarrattenistockholm@dom.se 09:00-16:00

6 2 Avdelning 04 Mål nr YRKANDEN M.M. Länsstyrelsen i Stockholms län yrkar att kammarrätten upphäver länsrättens dom och fastställer länsstyrelsens beslut. Till stöd för sin talan anför länsstyrelsen bland annat följande. Det saknas tydliga grunder för länsrättens beslut. Den verksamhet Stockholm Gas AB bedriver i gasdistributionsnätet har en sådan inneboende fara för människor som krävs för att verksamheten ska klassas som farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 LSO. Länsrättens bifallsbeslut har inte grundats på att så inte skulle ha varit fallet. Med hänsyn bland annat till att länsrätten i sina domskäl anger att ändamålet med LSO skulle tala för en extensiv tolkning av begreppet anläggning kan domens utfall inte heller ha grundats på att gasdistributionsnätet inte är en sådan anläggning som avses i 2 kap. 4 LSO. Kvar återstår då att annan lagstiftning, i detta fall lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor, LBE, skulle hindra en tillämpning av 2 kap. 4 LSO. Väsentligt i detta sammanhang är att 2 kap. 4 LSO kan resultera i mer långtgående krav på beredskap i fråga om egen personal och egendom eller andra nödvändiga åtgärder för att begränsa skadorna vid en olycka. Länsstyrelsen kan inte se att det råder en konflikt mellan resultaten av att både LBE och 2 kap. 4 LSO tillämpas på gasdistributionsnätet. Snarare kompletterar skyldigheterna i 2 kap. 4 LSO de skyldigheter som följer av LBE, och det på flera betydelsefulla sätt. Stockholm Gas AB bestrider bifall till överklagandet och anför bland annat följande. Stadsgasdistribution regleras av en mängd bestämmelser och lagregler för att verksamheten ska bedrivas på ett säkert sätt. Räddningsverket är den myndighet som hanterar dessa frågor och Stockholm Gas AB vill ansluta sig till vad som sägs i Räddningsverkets yttrande till länsrätten.

7 3 Avdelning 04 Mål nr SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET Stockholm Gas AB har till stöd för sin inställning att stadsgasdistribution inte är att betrakta som farlig verksamhet enligt 2 kap. 4 LSO anfört att denna redan regleras av en mängd bestämmelser och lagregler som tillförsäkrar att verksamheten ska bedrivas på ett säkert sätt. Kammarrätten har inledningsvis att ta ställning till om en klassificering av gasdistributionsnätet som farlig verksamhet med stöd av 2 kap. 4 LSO är utesluten på grund av annan lags företräde. I detta sammanhang är framförallt 7 LBE av intresse. Som länsrätten anfört är LBE att betrakta som lex specialis, vilket medför att denna lagstiftning har företräde för det fall en konkurrenssituation uppstår mellan bestämmelserna i LSO och i LBE. Uppstår ingen konkurrens möter en samtidig tillämpning inget hinder. Kammarrätten kan konstatera att 2 kap. 4 LSO och 7 LBE delvis träffar olika subjekt. I 2 kap. 4 LSO kopplas de skyldigheter som följer av bestämmelsen till anläggnings ägare eller den som utöver verksamhet på anläggningen medan det är den som hanterar brandfarliga eller explosiva varor som åläggs ansvar enligt 7 LBE. Även såvitt avser skadeorsakerna skiljer sig bestämmelserna åt. I 7 LBE behandlas endast skador till följd av brand eller explosion. Någon sådan avgränsning finns inte i 2 kap. 4 LSO. Utformningen av vilka skyldigheter som följer av bestämmelserna skiljer sig också åt. Medan det i 2 kap. 4 LSO anges att den enskilde ska hålla eller bekosta beredskap med personal och egendom och i övrigt vidta nödvändiga åtgärder ska den enskilde enligt 7 LBE vidta de åtgärder och försiktighetsmått som behövs. 2 kap. 4 LSO och 7 LBE reglerar således delvis samma sak. Den förstnämnda bestämmelsen är emellertid mer långtgående såväl avseende

8 4 Avdelning 04 Mål nr vilka skador skyldigheterna omfattar som vilka åtgärder som ska vidtas. LSO får enligt kammarrätten i dessa delar ses som ett komplement till LBE. Kammarrätten kan inte se att bestämmelserna i respektive lag befinner sig i sådan konkurrens att den omständigheten att en verksamhet träffas av LBE utesluter att den också är att betrakta som farlig enligt 2 kap 4 LSO. Kammarrätten har då att bedöma huruvida gasdistributionsnätet är att betrakta som en anläggning och om verksamheten vid denna i sådant fall är att betrakta som farlig i LSO:s mening. Någon klar och tydlig vägledning till vad som omfattas av begreppet anläggning finns inte att tillgå i LSO:s förarbeten. I likhet med länsrätten finner kammarrätten att utgångspunkt istället får tas i lagens syfte, vilket enligt 1 kap. 1 LSO är att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. Bedömningen av vad som är att betrakta som en anläggning får, med denna utgångspunkt, göras extensivt och med beaktande av vilken fara verksamheten kan komma att innebära. Ett gasdistributionsnät är enligt kammarrätten av sådan karaktär att det med hänsyn till det anförda är att betrakta som en anläggning i LSO:s mening. De omständigheterna att kommunen har en grundberedskap och att verksamheten redan omfattas av skyldigheter enligt annan lagstiftning föranleder ingen annan bedömning. Frågan är då om gasdistributionsnätet medför sådan fara som avses i 2 kap. 4 LSO. Av utredningen framgår att det under senare år varit flera tillbud med gasläckage i stadsmiljö i Stockholm och att Stockholms brandförsvar bedömer att risken för allvarliga olyckor är påtaglig. Anledning att ifrågasätta Stockholms brandförsvars bedömning har enligt kammarrätten inte framkommit. Kammarrätten finner därmed att den verksamhet som bedrivs inom ramen för gasdistributionsnätet har en sådan inneboende fara för att en olycka kan orsaka allvarliga skador på människor eller miljö som

9 5 Avdelning 04 Mål nr avses i LSO. Kommunens grundberedskap och den omständigheten att Stockholm Gas AB enligt utredningen redan vidtagit vissa åtgärder, som att förse gasen med ett luktämne och att inrätta en gasjour, föranleder inte heller i denna del en annan bedömning. Överklagandet ska därmed bifallas på så sätt att länsrättens dom undanröjs och länsstyrelsens beslut fastställs. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 1) Per Anders Lindgren Astrid Eke Robert Johansson lagman kammarrättsråd tf assessor ordförande referent Lisa Englund föredragande