Miljöinriktad fysisk planering

Transkript

1 Miljöinriktad fysisk planering Boverket Naturvårdsverket

2 Miljöinriktad fysisk planering 1

3 M SÖKORD: miljömål, nationella miljökvalitetsmål, indikatorer, fysisk planering, planeringsprocessen, hållbar utveckling, SAMS-projektet BOVERKET OCH NATURVÅRDSVERKET 2000 BOKEN KAN BESTÄLLAS FRÅN: Boverket Naturvårdsverket Publikationsservice Kundtjänst Box 534, Karlskrona Stockholm Fax Tel Fax Boverket: ISBN: Naturvårdsverket: Best.nr: 5096 ISBN: ISSN: Svanenmärkt trycksak Licensnummer I L J Ö M Ä R K T UPPLAGA: 600 ex. TRYCK: Lenanders Tryckeri AB, OMSLAG: AB Typoform GRAFISK FORM, INLAGA: Jefferson Communication AB LAYOUT: Boverket 2

4 Förord Allt fler människor i världen är överens om att vi måste uppnå en hållbar utveckling. Hållbar utveckling är ett brett begrepp som omfattar såväl ekologiska som sociala och ekonomiska aspekter. Men vad menar vi egentligen hur kan det konkretiseras och hur kan vi veta att vi verkligen rör oss i rätt riktning? Den här rapporten Miljöinriktad fysisk planering avser att sprida erfarenheter och stimulera utvecklingen av metoder och angreppssätt för integration av miljömål i planeringsprocessen, med tonvikt på fysiska strukturer och indikatorer. Avsikten är också att ge en översikt gällande formella regelverk, praxis och kunskapsläge inom området fysisk planering och hållbar utveckling, främst vad gäller ekologisk hållbarhet. Rapporten och slutsatserna ska ses som ett försök att ge en samlad introduktion till ett stort och aktuellt utvecklingsområde inom samhällsplaneringen. Det handlar om målstyrd sektorövergripande, strategisk planering, där miljömål betonas som en av flera aspekter på hållbar utveckling. Miljöinriktad fysisk planering bygger, jämte aktuella forskningsrön inom området, på fallstudier, kommunexempel, och kunskapsöversikter som har tagits fram inom ett idé- och metodutvecklingsprojekt som under tre år har drivits av Boverket och Naturvårdsverket i samverkan med flera svenska kommuner och regionala myndigheter. Projektet heter Samhällsplanering med miljömål i Sverige (SAMS) och avslutades i september SAMS har medfinansierats av EU:s miljöfond LIFE och Sida. Sweco/FFNS har deltagit som konsult. Fallstudier har genomförts av kommunerna Burlöv, Helsingborg, Trollhättan, Stockholm, Borlänge, Falun och Storuman samt av Regionplane- och trafikkontoret i Stockholm med stöd av respektive länsstyrelse i Skåne, Västra Götalands, Stockholms, Dalarnas och Västerbottens län. Inom ramen för SAMS har studier också genomförts i samverkan med de sydafrikanska kommunerna Port Elizabeth och Kimberley. En ledstjärna för att arbeta med miljömål i planeringen är att sträva efter ett nära samarbete mellan miljöexperter och planerare i planeringsprocessen. Detta samspel har varit en grundtanke i projektets organisation och arbetssätt. Miljöexperter och planerare på olika nivåer har samverkat i såväl formellt ansvarig styrgrupp och projektledning från Boverket och Naturvårdsverket, i referensgrupp som i samtliga delstudier. Den här rapporten har skrivits av Sven Arvidsson, Naturvårdsverket, samt Kristina Nilsson, Bengt Larsén och Dick Larsson, Boverket. I arbetet med bilaga 1 har medverkat Sven Arvidsson, Marie-Louise Rydén och Anne Thorén, Naturvårdsverket samt Lars Andersson och Bengt Larsén, Boverket. Ett särskilt expertuppdrag har också givits åt Lena Falkheden och Björn Malbert, Chalmers tekniska högskola om en kunskapssammanställning med avseende på strukturer för hållbar utveckling i medelstora och små städer och tätorter. Denna har tillsammans med rapporten Hållbara strukturer (RTKpromemoria nr 15, maj 1999), utarbetad av Ulf 3

5 Ranhagen och Sara Trobeck, varit ett viktigt underlag för resonemang om miljömål och fysiska strukturer i föreliggande rapport. Erfarenheterna från projektet SAMS har sammanställts i rapporterna Planera med miljömål! En vägvisare och Planera med miljömål! En idékatalog. En vägvisare är en teoretisk, övergripande beskrivning av arbetet och lärdomarna i projektet och kompletteras av En idékatalog som tar fasta på konkreta exempel på hur planering kan bidra till en hållbar samhällsutveckling. Projektets övriga delstudier redovisas utförligt i separata publikationer samt på Internet, adress En översikt över samtliga projektrapporter finns slutet av denna rapport. Karlskrona och Stockholm i september 2000 Boverket och Naturvårdsverket 4

6 Innehållsförteckning Sammanfattning... 7 Allmänt... 7 Om fysisk struktur och miljö... 7 Planeringens möjligheter i miljöarbetet... 8 Miljörelaterade planindikatorer... 9 Behov av fortsatta insatser In general Summary Environmentally related planning indicators Need for further efforts SAMS Samhällsplanering med miljömål i Sverige Fallstudier i kommuner och regioner Tre teman inom SAMS Ytterligare studier Inledning Arbetets uppläggning Miljömål och fysisk struktur Hållbar utveckling och koppling till fysisk struktur Framtidsbilder och visioner för hållbara strukturer Delstrukturer inom tätorter Miljöinriktad fysisk planering Om miljömål Uppföljningssystem för miljökvalitetsmålen Om fysisk planering Om lekmannaroll och expertroll Om samarbete i miljöinriktad fysisk planering När är fysisk planering verkningsfull i miljöarbetet?

7 4. Planeringsanpassade miljömål och indikatorer Miljömål och andra mål Planeringsanpassade miljömål Planeringsanpassade indikatorer Referenser (urval) Rapportlista Bilaga

8 Sammanfattning Att den fysiska strukturen skapar fysiska förutsättningar för en hållbar livsstil behöver inte innebära att en sådan kommer till stånd. Åtgärder som följer av en miljömedveten fysisk planering måste i regel kombineras med andra styrmedel och förändrat beteende om miljövinster ska uppstå. Fysisk planering kan underlätta ett miljövänligt beteende. Om den inte gör det så kan behövliga förändringar nu och i framtiden försvåras. Kunskap om hur fysiska strukturer kan främja en hållbar utveckling. Kunskap om miljön som är anpassad för begriplig och användbar fysisk planering. Brett samarbete mellan alla aktörer (planerare och miljöexperter samt övriga aktörer och berörda) i planeringsprocessens alla skeden. Konstruktiv samverkan mellan olika beslutsnivåer i samhället. Allmänt Ett nytt målstyrningssystem på miljöområdet införs nu i Sverige. Riksdagen har beslutat om femton nationella miljökvalitetsmål. Det övergripande målet är att de stora miljöproblemen i Sverige ska vara lösta inom en generation, det vill säga om år. En särskild kommitté, Miljömålskommittén, presenterade i juni 2000 sitt förslag till kommande utveckling av miljömålssystemet alltså vid samma tidpunkt som denna rapport färdigställdes. Arbete har påbörjats med att bryta ner de nationella miljökvalitetsmålen till delmål och att konkretisera dem på regional och lokal nivå. De nationella miljömålen kommer att bilda grund för miljöarbetet parallellt och tillsammans med det starka lokala engagemanget i Agenda 21. Fysisk planering kan bidra till att miljömål uppnås, genom att inriktas på fysiska strukturer som stödjer ekologisk hållbarhet. Fysisk planering kan i hög grad medverka till att bygga upp sådana strukturer. För att fysisk planering ska kunna fungera som ett effektivt miljöinstrument fordras bland annat: Om fysisk struktur och miljö Det går inte att entydigt definiera vilken fysisk struktur som är mest fördelaktig ur miljösynpunkt. Strukturen måste utvecklas med hänsyn till bland annat de rumsliga förutsättningarna. Jämförelser kan till exempel göras mellan tät och gles tätortsstruktur. Även om ökad täthet i större tätorter kan skapa underlag för bättre kollektivtrafik, behöver detta vägas mot andra kvalitets- och miljöaspekter i tätorten. I mindre tätorter på landsbygden handlar det i regel mer om att se på sambanden med andra orter i regionen. Hur olika funktioner är lokaliserade i förhållande till varandra kan också generellt ha stor betydelse. Det finns ofta alternativa vägar för att nå fysiska strukturer som främjar ekologisk hållbarhet. Lokala förutsättningar på varje plats måste vara utgångspunkt för valet av struktur. Den egna kommunen eller orten måste också relateras till omvärlden (regionen, nationen och i vissa fall även världen utanför landets gränser) för att de övergripande struktu- 7

9 rella sammanhangen ska bli synliga. Det är viktigt att studera både hur den egna kommunens tätorter och glesbygdsområden kan utvecklas internt på ett hållbart sätt och utvecklingsmöjligheterna i ett regionalt perspektiv. Den befintliga människoskapade strukturen och de naturgivna förutsättningarna bildar självskrivna utgångspunkter i diskussionen om framtida fysisk struktur. Teoretiska studier av sambanden mellan fysisk struktur och miljö kan ge inspiration när man ska välja strategier för utbyggnad eller förändring av bebyggelse och infrastruktur. Även den gröna strukturen har stor betydelse, till exempel för människors möjligheter till rekreation och för den biologiska mångfalden. Detta uppmärksammas i allt större utsträckning i kommunernas fysiska planering, bland annat i form av grönstrukturplaner som slår vakt om grönstrukturen utifrån mångfunktionella aspekter. Utbytet mellan stad och kringliggande landsbygd påverkas av ekonomiska förhållanden. Livsmedel produceras ofta inte i tätorternas närområde, utan transporteras långa sträckor. Stigande drivmedelspriser kan komma att påverka transportkostnaderna och därmed även intresset för närproducerade och ekologiskt odlade livsmedel. Intresset för lokalt omhändertagande av dagvatten och för odling av biobränsle som utnyttjar sådant vatten kan också påverka relationen mellan stad och landsbygd. En fortsatt diskussion om stad/landrelationen och möjliga kretsloppslösningar, samt den fysiska planeringens roll är i detta sammanhang viktig. Förhållandena på platsen och det redan byggda sätter alltså i stor utsträckning ramar för den fortsatta utvecklingen. Det nya som byggs måste, även om det är en liten volym i förhållande till det redan byggda, sättas in i ett längre tidsperspektiv. Varje kommun behöver en klar strategi för utvecklingen, gärna baserad på ett visionsarbete. Planeringens möjligheter i miljöarbetet Ett effektivt miljöarbete förutsätter att alla goda krafter strävar åt samma håll. Enskilda åtgärder, som sätts in i en helhetsbild, kan ömsesidigt stödja varandra. För att skapa förståelse mellan olika parter behöver kunskap och gemensamma referensramar byggas upp. Detta kan bland annat ske genom öppna och fortlöpande samtal kring miljöproblemen, vad som orsakar dem och vad det går att göra åt dem. Den fysiska planeringens inriktning, inte minst när det gäller fokusering på miljöfrågorna, bestäms i varje kommun. Generellt sett erbjuder den fysiska planeringen många möjligheter i miljöarbetet, inte minst med utgångspunkt från den kommunala översiktsplaneringen: Översiktsplaneringen ska utvecklas i gränsöverskridande, demokratiska processer. Översiktsplanen är en bekräftelse på de ställningstaganden som gjorts. Något bättre lokalt forum för en samlad diskussion om framtiden och om innebörden av hållbar utveckling än det som planeringssystemet erbjuder finns inte obligatoriskt reglerat inom något annat samhällsområde. Viktiga frågor kan lyftas fram och genomlysas på alla ledder. Processen kan identifiera konflikter och stimulera samsyn. Översiktsplanen utvecklas i det livsrum där människor tillbringar sin mesta tid. Medborgare, företagare, intressegrupper och andra kan föra en direkt dialog med experter och beslutsfattare. I denna dialog kan det växa fram gemensam kunskap och insikt om den lokala och globala miljösituationen. Varje kommun har sina egna förutsättningar att ta vara på och utveckla. Miljö- och riskfaktorer som kommunen anser vara av betydelse vid beslut om mark- och vattenanvändningen ska redovisas i översiktsplanen. 8

10 Viktiga miljöfrågor kan lyftas fram till allmän diskussion och deras sammanhang med den fysiska strukturen kan prövas. Översiktsplanens innebörd och konsekvenser ska vara lätta att utläsa. Planen bör erbjuda möjligheter både att förutse och följa upp händelseutvecklingen. Miljömålskommittén (SOU 2000:52) föreslår att regionala miljöunderlag ska tas fram som stöd för kommunerna. De ska bl.a. innehålla regionala miljömål, samt strategier och åtgärdsprogram för att nå dessa. Den svenska miljölagstiftningen har till största delen samlats i miljöbalken och innehåller bl.a. regler för miljöprövning. Miljöbalkens regler för hushållning med mark- och vattenområden och naturresurser ska tillämpas i den fysiska planeringen. Den fysiska planeringens betydelse i miljöarbetet betonas därför starkt i förarbetena till miljöbalken. Översiktsplaneringen kan engagera och inspirera många människor och aktörer. Att gemensamt bygga upp referensramar, beskriva problem, konflikter och möjligheter och formulera mål höjer beredskapen för att fatta kloka och väl förankrade beslut vid kommande förändringar. Miljöbalken är i vissa avseenden projektinriktad. Projekt och verksamheter som miljöprövas kan inte alltid analyseras ingående och förutsättningslöst i ett bredare samhällsutvecklingsperspektiv. I den fysiska planeringen däremot formas utvecklingen av samhällsstrukturen som helhet, i processer som förutsätter initiativ, engagemang och förankring inom lokalsamhällets egna domäner. Den fysiska planeringens betydelse i miljöarbetet betonas därför starkt i förarbetena till miljöbalken. Miljöbalken bör i idealfallet hantera projekt inom de gränser som en aktiv fysisk planering stakat ut. Miljölagstiftningen och planlagstiftningen främjar, när de tillämpas tillsammans, de bästa helhetsresultaten i samhällsutvecklingen. Sammantaget kan översiktsplaneringen engagera och inspirera många människor och aktörer. Att gemensamt bygga upp referensramar, beskriva och tydliggöra problem, konflikter och möjligheter samt formulera mål höjer beredskapen inför kommande förändringar. Miljörelaterade planindikatorer För att förutse och följa upp den fysiska planeringens betydelse för miljöutvecklingen behövs användbara mått. Indikatorer som är anpassade till planeringens speciella förutsättningar kan här vara ett hjälpmedel, vare sig de är beskrivande eller exakta, kvalitativa eller kvantitativa. Indikatorer kan formuleras på olika sätt, till exempel genom expertinsatser eller rundabordssamtal. Strävan bör vara att indikatorn ska vara begriplig för en bredare krets. I arbetet med denna rapport har det gjorts försök att utveckla miljömålsrelaterade planindikatorer, främst för användning i översiktsplaneringen. Sådana indikatorer ska i första hand kunna utläsas ur planen eller planunderlaget, bland annat för att vara till hjälp vid val av planalternativ. Utvecklingsarbetet visar på vissa svårigheter när det gäller att välja och formulera planindikatorer som är praktiskt användbara i översiktsplanearbetet och i strategisk miljöbedömning. För många är dessutom planindikator ett nytt begrepp, som fordrar omsorgsfull lansering för att kunna bli mer allmänt vedertaget. Planindikatorer kan innebära både för- och nackdelar, till exempel: Fördelar Planarbetet fokuseras tydligare på att bedöma relevanta miljöaspekter. Ställningstagandet i planen till miljömål lyfts fram och preciseras med hjälp av relevanta indikatorer. Det går att kvantitativt mäta ställningstagandet i planen och följa upp miljöeffekterna liksom 9

11 att jämföra olika alternativ i planeringsarbetet. Nackdelar Kan skapa skenbar exakthet om måttet inte prickar rätt. Kan lägga tonvikt vid det mätbara, som kanske bara utgör en delaspekt av det man vill åt. Helheten kan gå förlorad. Behov av fortsatta insatser Det måste skapas jordmån för ett bra planeringssamspel mellan olika samhällsnivåer. Centrala, institutionella regler måste kombineras med inflytande underifrån. För att effektivisera den fysiska planeringen som miljöinstrument behöver sambanden mellan olika plannivåer studeras och stärkas. Mellankommunala/regionala planeringsinstrument och samarbetsformer kan i många fall behöva utvecklas. Fortsatta studier av sambanden mellan miljö och fysisk struktur. Fortsatt utveckling av planindikatorer. Utveckling av målstyrningssystemet genom insatser på central, regional och lokal nivå. Miljömålskommitténs slutsatser och förslag, som inte varit tillgängliga under arbetet med denna rapport, blir en viktig utgångspunkt. 10

12 Summary The fact that the physical structure creates physical conditions for a sustainable lifestyle does not automatically mean that such a lifestyle will materialise. Measures resulting from environmentally aware comprehensive planning normally have to be combined both with other instruments and a change in behaviour if we are to see environmental benefits. Comprehensive planning can facilitate environmentally aware behaviour. If it fails to do so, the necessary changes to be made in the present and in the future can be more difficult to realise. In general Within the environmental field, a new system steered by objectives is currently being introduced in Sweden. The Parliament has established 15 national objectives for environmental quality. The overall aim is that the most significant environmental problems in Sweden should be solved within a generation, in other words in years. A special committee, the Environmental Objectives Committee, presented its proposals in June 2000 for how the system should be developed in the future - at the same time as this report was nearing completion. Work has been initiated to break down the national environmental quality objectives into targets and to make them more concrete at regional and local levels. The national environmental objectives will provide the foundations for environmental work - parallel to and in conjunction with the strong local commitment in Agenda 21. Comprehensive planning can contribute to the achievement of environmental objectives by focusing on the physical structures that support ecological sustainability. To a large extent, comprehensive planning can contribute to the construction of such structures. To enable comprehensive planning to function as an effective environmental instrument we need: Knowledge about how physical structures can promote sustainable development Knowledge about the environment which is adapted to comprehensive planning Broad cooperation between all the parties concerned (planners and environmental experts along with other actors and relevant stakeholders) in all stages of the planning process Constructive cooperation between the different decision-making levels in society. Concerning physical structure and the environment It is not possible to provide an unequivocal definition of the type of physical structure which is most advantageous from an environmental viewpoint. Spatial conditions are among the factors to be considered when the structure is being developed. Comparisons can be made, for instance, between structures in densely and sparsely populated areas. Even though increased density in larger urban areas can create the basis for better public transport, this has to be weighed against other quality and environmental aspects in the urban area. In smaller 11

13 urban districts in the countryside, the issue is generally more a question of seeing the connection with other localities in the region. Another generally important factor is the way in which different functions are localised in relation to each other. There are often alternative ways of achieving physical structures which promote ecological sustainability. Local conditions at each place have to provide the point of departure for the choice of structure. The individual municipality or locality also has to be placed in relation to its surroundings (the region, the nation and in some cases even the world beyond national boundaries) to enable us to envisage general structural contexts. It is important to study both how the urban districts within the individual municipalities, as well as the sparsely populated areas, can be developed internally in a sustainable way along with potential for development in a regional perspective. The existing man-made structures and natural conditions create automatic points of departure in the discussion on future physical structures. Theoretical studies of the link between physical structures and the environment can provide inspiration in the choice of strategies for the expansion or modification of built-up areas and infrastructure. Even the green structure is of considerable significance for people s recreational activities as well as for biological diversity. This is attracting increasing attention in municipal comprehensive planning, among other ways, in the design of green structure plans which take multifunctional aspects into consideration when examining the green structure. The exchange between the town and the surrounding countryside is affected by economic conditions. Food is often not produced close to urban areas but is transported considerable distances. The increasing costs of fuel may affect transportation costs and thereby also fire interest in locally produced and organically cultivated food. The interest in local processing of surface water and in the cultivation of bio-fuels making use of this water can also affect the relationship between the town and the countryside. Continuing discussion about the town/country relationship and potential eco-cycle solutions in conjunction with the role of comprehensive planning is important in this context. The conditions at the site and existing buildings thus set the framework for future development to a great extent. New buildings must, even if they are of small volume in comparison to existing buildings, be incorporated into a longer time perspective. Each municipality needs a clear development strategy, preferably based on a pre-determined vision. The scope for planning in environmental protection Effective environmental protection depends on everyone involved striving in the same direction. Individual measures, placed in a holistic perspective, can be mutually supportive. Knowledge and common frames of reference have to be constructed to promote understanding between the different parties. This can be done in open and ongoing dialogue on environmental problems, their causes and what can be done about them. The orientation of comprehensive planning is decided within each local authority, not least with regard to the focus on environmental issues. In general terms, physical planning presents considerable scope for environmental work, not least on the basis of municipal comprehensive planning: The comprehensive plan is developed continuously in cross-border democratic processes. There is no better forum regulated within any other social area for collective discussion about the future and about the implications of 12

14 sustainable development than the opportunities offered within the planning system. Important issues can be highlighted and examined in all phases. The process identifies conflicts and can stimulate mutual understanding. Work incorporating all sectors and levels is fundamental for providing broad awareness of environmental issues in planning and for the creation of an understanding of the link between the environment and physical structures. The comprehensive plan deals with, and evolves within, the local living space where people spend most of their time. Citizens, businesses, interest groups and others can conduct a direct dialogue with experts and decision-makers about how the physical structure which creates the outer framework for their living environment should be formed. Awareness and insight about local environmental problems can evolve within these discussions. Each municipality has its own conditions. It can be constructive for the stimulation of early discussion about environmental issues in planning to initiate planning work with an unconditional and open dialogue which may lead to a vision or to various scenarios. Awareness of future issues and environmental issues in a local, a regional and a national perspective can be reinforced among those participating in the comprehensive planning process. Environmental and risk factors which the municipality considers significant in decisions on the use of land and water resources should be included in the comprehensive plan. Important environmental issues can be highlighted for general discussion and their context in comprehensive planning can be examined. An individual, detailed body of background information for the municipality on the environment (for example concerning polluted areas, areas with considerable biological diversity, important green areas/ stretches and traffic junctions) can contribute to clarifying which physical structures would be capable of supporting ecologically sustainable development. The content and impact of the comprehensive plan should be easy to discern. The plan should offer scope for both predicting and following up a course of events. A clear plan and an instructional process in several different stages are pedagogical and inspiring. It becomes easier to understand that even small steps have to be taken in the right direction. The proposal of the Environmental Objectives Committee (SOU 2000:52) on regional environmental programmes, for which the county boards are responsible, probably provides sound support for the municipalities. The regional environmental programmes should include regional environmental objectives, strategies and programmes of measures for achieving national quality objectives and should also stipulate the points of departure for all programmes dealing with environmental and resource conservation issues in regional and local planning. Swedish environmental legislation has largely been collected within the Environmental Code which contains regulations for legal environmental scrutiny. The basic regulations of the Environmental Code for the conservation of land and water as well as natural resources should be applied in comprehensive planning. The Environmental Code is, in certain respects, project-based. Projects and activities that undergo legal scrutiny cannot always be analysed in depth and unconditionally in a broader social perspective. In comprehensive planning, on the other hand, development is formed by the social structure as a whole, in processes requiring initiative, commitment and a base in the domain of the local community. The significance of comprehensive planning in environmental work is therefore emphasised strong- 13

15 ly in the preparatory work for the Environmental Code. The Code should ideally handle projects within the limits established by active comprehensive planning. Environmental legislation and planning legislation promote, when applied together, the best overall result in social development. All in all, comprehensive planning can involve and inspire many people and parties. The joint construction of frames of reference, description and clarification of problems, conflicts and opportunities along with the formulation of targets, increases the capacity to be prepared for coming changes. Environmentally related planning indicators In order to predict and follow up the significance of comprehensive planning for environmental developments we need viable measures. Indicators adapted to the special requirements of planning can be of assistance, whether descriptive or precise, qualitative or quantitative. Indicators can be formulated in different ways, for example, through work conducted by experts or by round table discussions. Indicators should be made as understandable as possible for a broad public. When preparing this report, attempts were made to develop environmental objective-related planning indicators, primarily for use in comprehensive planning. These indicators should be presented in the plan or the material for the plan, to provide help in the selection of alternative plans. The developmental work has highlighted certain difficulties in the selection of and formulation of planning indicators which are viable in work on the comprehensive plan and in strategic environmental assessments. For many people these planning indicators are a new concept requiring considered introduction in able to become generally accepted. Planning indicators can include both advantages and disadvantages, for example: Advantages Work on the plan is focused more clearly on assessing the relevant environmental aspects The adoption of a standpoint in relation to environmental objectives is emphasised and made more precise with the aid of relevant indicators It is possible to obtain a quantity measure of the standpoint in the plan and to follow up environmental impact as well as to compare different alternatives in the work on the plan Disadvantages Can create misleading precision if the measurements are not plotted accurately Can place the emphasis on measurable components which perhaps represent only part of an aspect examined. The whole picture can be obscured. Need for further efforts A good basis should be prepared for nurturing a positive planning interchange between different levels of society. Central, institutional regulations should be combined with bottom-up influence. The connection between the different levels of planning should be studied and reinforced in order to make comprehensive planning a more effective environmental instrument Intra-municipality/regional planning instruments and forms for cooperation have to be developed in many instances. Continued studies of the connection between the environment and physical structures Continued development of planning indicators The development of goal management systems through efforts at central, regional and local levels. The conclusions and proposals of the Environmental Objectives Committee, which were not available during the work on this report, present an important point of departure. 14

16 SAMS Samhällsplanering med miljömål i Sverige SAMS-projektet har syftat till att utveckla metoder för att behandla miljömål i samhällsplaneringen, med tonvikt på den kommunala översiktsplaneringen. Ge-nom fallstudier och konkreta exempel har projektet visat hur den fysiska planeringen kan bidra till att nå beslutade miljömål och formulera lokala mål för hållbar samhällsutveckling från miljösynpunkt. Grundtanken om ett kontinuerligt samarbete mellan miljövårdsexpertis och planerare genom hela planeringsprocessen har format arbetsorganisation och arbetssätt på såväl central och regional som lokal nivå. Fallstudier i kommuner och regioner Inom SAMS har bedrivits åtta fallstudier runt om i Sverige. Gemensamt för dem alla är att metodutvecklingen har kopplats till pågående planarbete. Medverkande kommuner och deras nyckelfrågor har varit: Burlöv: En god livsmiljö genom minskad miljöpåverkan från trafiken. Falun+Borlänge: Planeringsanpassade miljömål och indikatorer för jord- och skogsbruk. Storuman: Scenarier för hållbar utveckling i en mycket glest bebyggd kommun. Den regionala planeringsnivån representeras av: Regionplane- och trafikkontoret i Stockholms län: Strategisk miljöbedömning i regionplanering. Tre teman inom SAMS Som komplement till fallstudierna har särskilt viktiga frågeställningar studerats i tre temastudier. Miljömål och fysiska strukturer Temastudien behandlar hur miljömål och indikatorer kan användas i den fysiska planeringen med särskild inriktning på hur olika fysiska strukturer svarar mot målen. Helsingborg: Förbättrade villkor för cykel- och kollektivtrafik för att motverka bilismens miljöpåverkan. Trollhättan: Lokal anpassning av det nationella miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Stockholm: Biologisk mångfald i Nationalstadsparken. Bedömning av miljökonsekvenser vid fördjupning av översiktsplanen. I anslutning till denna temastudie har två fördjupningsstudier genomförts. Den ena handlar om strategier för regional vattenförsörjning och den andra behandlar sambandet stad-land med fokus på miljövänlig energiförsörjning. Strategisk miljöbedömning (SMB) Temastudien behandlar användningen av miljömål och indikatorer i SMB i den fysiska planeringen, främst kommunal översiktsplanering och regional fysisk planering. 15

17 Geografiska informationssystem (GIS) Temastudien behandlar hur GIS som analysverktyg kan användas för att bättre åskådliggöra och hantera planeringsanpassade miljömål och indikatorer i fysisk planering. En fördjupningsstudie om GIS-baserade kartor som verktyg för att förbättra diskussioner och samråd i planeringen har genomförts inom temastudien. Ytterligare studier Inom ramen för SAMS har även studier utförts i samarbete med planerare och miljövårdare i två sydafrikanska kommuner, Port Elizabeth och Kimberley. Resultaten från SAMS redovisas i de två sammanfattande rapporterna Planera med miljömål! En Vägvisare och Planera med miljömål! En Idékatalog, samt i slutrapporter från respektive fall-, tema- och fördjupningsstudie. Dessutom har några exempel på hållbarhetsfrågornas behandling i kommunala översiktsplaner analyserats i en särskild delstudie, samt resultatet av ett antal expertuppdrag publicerats. 16

18 1. Inledning Sambanden mellan och inom naturens givna förutsättningar och människoskapade fysiska strukturer i samhället påverkar miljösituationen. Fysisk planering kan bidra till att kort- och långsiktigt påverka dessa samband. För att den fysiska planeringen ska kunna fungera som ett effektivt instrument i miljöarbetet behöver alla, som på olika sätt deltar i planeringsprocessen, uppmärksamma sambanden mellan miljö och fysisk struktur. De måste också vilja samarbeta och respektera varandras roller och kunskap. Nedanstående bild är ett försök att enkelt åskådliggöra den fysiska planeringens del i miljöarbetet: MILJÖMÅL FYSISK PLANERING Kan delvis uppnås med fysiska strukturer som stödjer ekologisk hållbarhet Kan starkt medverka till fysiska strukturer som stödjer ekologisk hållbarhet Om fysisk planering ska vara ett effektivt miljöverktyg behövs bland annat: Kunskap om hur fysiska strukturer kan stödja ekologisk hållbarhet. Miljökunskap som är begriplig och användbar i den fysiska planeringen. Brett samarbete i planeringsprocessens alla skeden från allra första början 17

19 Denna rapport vill utveckla metoder och angreppssätt för integration av miljömål i den fysiska planeringen, bland annat när det gäller fysiska strukturer, indikatorer och planprocessen. Rapporten vill också ge en aktuell bild av formella regelverk, praxis och kunskapsläge inom området fysisk planering för hållbar utveckling, med fokus på ekologisk hållbarhet. Rapporten tar avstamp i fallstudier och idéuppsatser som genomförts inom SAMS-projektet och i forskningen inom området. Rapporten och slutsatserna ska ses som ett försök att ge en samlad introduktion till ett stort och aktuellt utvecklingsområde inom samhällsplaneringen. Det handlar om målstyrd sektorövergripande strategisk planering, där miljömål utgör en av flera aspekter på hållbar utveckling. Indikatorer i fysisk planering en kunskapsöversikt, Boverket, Naturvårdsverket 1999 (Ranhagen och Trobeck) Fysisk planering arena för samspel (Peggy Lerman), se Miljömål och indikatorer i SMB och fysisk planering: utmaningar och fällor (Lars Emmelin), se idédiskussion kring SMB i planering, Boverket och Naturvårdsverket (SAMS) Dessutom har aktuella propositioner varit utgångspunkt för arbetet, främst: Propositionen Svenska miljömål, 1997/98: Arbetets uppläggning Rapporten baseras på kunskapssammanställningar, fallstudier, kommunexempel samt egna erfarenheter. Underlag har bland annat hämtats i följande rapporter, uppsatser och sammanställningar som tagits fram i SAMS-projektet: Miljömål och indikatorer i fysisk planering (Bilaga 1, temagruppens mål- och indikatorrapport) Strukturer för hållbar utveckling i medelstora och små städer och tätorter en kunskapssammanställning (Falkheden & Malbert, CTH), se SAMS om Vatten samhällsplanering för en långsiktigt hållbar vattenförsörjning (fördjupningsstudie inom SAMS-projektet) Översiktsplanering för hållbar utveckling exempel från fem kommuner (temastudie) Hållbara strukturer (RTK-promemoria nr 15, maj Utarbetad av Ulf Ranhagen och Sara Trobeck i samarbete med SAMS-projektet) 18

20 2. Miljömål och fysisk struktur 2.1 Hållbar utveckling och koppling till fysisk struktur Temastudien har utgått ifrån att det finns samband mellan valet av fysiska strukturer och möjligheten att tillgodose miljömål. Exempel på sådana strukturer är bebyggelsestruktur, grönstruktur, trafikstruktur och annan teknisk infrastruktur. Det bör åtminstone vara möjligt att hitta vissa kännetecken eller exempel på fysiska strukturer på olika geografiska nivåer som kan bidra till målet om hållbar utveckling. Rapportens utgångspunkt är främst de i avsnitt 2.1 beskrivna miljökvalitetsmål som riksdagen antagit, vilka beskriver de kvaliteter som vår miljö och våra gemensamma natur- och kulturresurser måste ha för att vara ekologiskt hållbara på lång sikt. Vad som är hållbara strukturer kan förväntas se annorlunda ut i till exempel en mindre tätort jämfört med en storstad. Möjligheten att utveckla samspelet mellan stad och land kan också förmodas ha betydelse i sammanhanget, liksom orternas samspel inom regionen m m. En fysisk planering som, till exempel genom inriktning på energibesparande fysiska strukturer och kretsloppslösningar, bidrar till att begränsa uttaget av naturresurser till en nivå som ur global synpunkt är godtagbar kan vara ett viktigt verktyg i miljöarbetet och strävan mot en hållbar utveckling. Det kan gälla att utveckla strukturer som påverkar trafikarbetet samt produktionen och distributionen av värme. Av intresse är bland annat sambandet mellan bostäder, arbetsplatser och underlaget för kollektiva kommunikationer. En viktig komponent att diskutera i sammanhanget är bebyggelsens täthet. Det kan också gälla åtgärder för att bevara eller återskapa natur- och rekreationsvärden med mera. Enligt Falkheden & Malberts i inledningen nämnda kunskapssammanställning kan fysiskt-rumsliga strukturer uppfattas som understödjande strukturer, vilka utgör mer eller mindre förutsättningsskapande ramar kring olika aktiviteter och verksamheter. Det är således fråga om strukturer för hållbar utveckling snarare än hållbara strukturer. 2.2 Framtidsbilder och visioner för hållbara strukturer I Sverige år 2021 vägen till ett hållbart samhälle (rapport 4858) ställer Naturvårdsverket frågan vilken organisation, struktur och teknik som är lämplig för ett hållbart samhälle. I rapporten har två olika grundprinciper studerats för att tydliggöra vägvalen som vi står inför när vi vill skapa ett hållbart samhälle. Två vitt skilda framtidsbilder har därför tagits fram. Den ena framtidsbilden kallas Vägvinnaren, den andra Stigfinnaren. Båda ska var och en på sitt sätt uppfylla miljömålen. Vägvinnaren innebär att försörjningsområdena är stora, det vill säga att livsmedel och andra varor produceras och hämtas från globala eller regionala marknader. De transporteras därför långa sträckor, men mer energieffektivt än idag. Ändliga råvaror används, men för att hushålla med dessa lagerresurser inlemmas de i slutna kretslopp så att de återvinns och återanvänds. Bebyggelsen koncentreras, infrastruk-turen (vägar, järnvägar, vatten och 19