Personlig assistans. Kartläggning av kommunala riktlinjer

Transkript

1 Personlig assistans Kartläggning av kommunala riktlinjer

2 Socialstyrelsen klassificerar sin utgivning i olika dokumenttyper. Detta är en Lägesbeskrivning. Det innebär att den innehåller redovisning och analys av kartläggningar och andra former av uppföljning av lagstiftning, verksamheter, resurser mm som kommuner, landsting och enskilda huvudmän bedriver inom hälso- och sjukvård, socialtjänst, hälsoskydd och smittskydd. Den kan utgöra underlag för myndighetens ställningstaganden och ingå som en del i större uppföljningar och utvärderingar av t.ex. reformer och fördelning av stimulansmedel. Socialstyrelsen svarar för innehåll och slutsatser. Artikelnr Publicerad mars

3 Förord Personlig assistans är den enskilda insats som rönt störst uppmärksamhet i samband med handikappreformen. För många representerar den hela reformen vars huvudsyfte är att åstadkomma så jämlika levnadsvillkor som möjligt mellan människor med och utan funktionshinder. Personlig assistans är också den insats som tydligast ger uttryck för handikappreformens intention, dvs. att rätten till självbestämmande och inflytande ska möjliggöra delaktighet och ge förutsättningar att leva som andra i motsvarande ålder. Socialstyrelsen har uppmärksammats på att det inte är ovanligt att kommuner utarbetar riktlinjer för personlig assistans. För att ta reda på i vilken utsträckning detta görs och vad riktlinjerna omfattar har Socialstyrelsen i en enkät tillfrågat samtliga kommuner. Denna lägesbeskrivning redovisar resultatet av enkätsvaren samt Socialstyrelsens kommentarer och slutsatser. Rapporten bör kunna vara av intresse både för kommuner som planerar att införa riktlinjer och för dem som redan har sådana. Den bör även kunna vara en utgångspunkt i en dialog mellan kommun och länsstyrelse. Rapporten är en del i ett större projekt kring personlig assistans på Socialstyrelsen. Andra delar handlar om att sammanställa svensk forskning och svenska studier kring personlig assistans samt att titta på personlig assistans i ett samhällsekonomiskt perspektiv. För kartläggningen och sammanställningen av rapporten har Socialstyrelsen anlitat Sven Lusensky, extern utredare. En referensgrupp har bidragit med synpunkter på rapporten. Arbetsgruppen från Socialstyrelsen som har medverkat i arbetet har bestått av Ulla Clevnert, Helena Nordman och Helene Wirandi. Mars 2005 Peter Brusén Enhetschef Enheten för handikappfrågor 3

4 4

5 Innehåll Förord...3 Sammanfattning...7 Inledning...9 Bakgrund och syfte...9 Metod och frågeställningar...9 Avgränsningar...9 Bortfall...9 Vem har rätt till personlig assistans?...10 Resultat...11 Enkätsvar i sammanfattning...11 Riktlinjer för bedömning av rätt till personlig assistans...12 Riktlinjer för vilka uppgifter som kan ingå i den personliga assistansen...17 Riktlinjer för hur assistansen skall utföras hos enskilda brukare...18 Socialstyrelsens kommentarer och slutsatser...21 De flesta kommuner har inte lokala riktlinjer...21 Lokala riktlinjer...22 Sammanfattningsvis...23 Referenser...24 Bilaga 1, Enkät och missiv

6 6

7 Sammanfattning Samtliga kommuner och stadsdelar i Stockholm, Göteborg och Malmö (totalt 336 adressater) har i en enkät tillfrågats om de har utarbetat riktlinjer rörande personlig assistans. De riktlinjer som efterfrågats i enkäten rör bedömning av rätt till assistans, vilka insatser som kan ingå i assistansen och hur assistansen skall utföras. Svar har inkommit från 297 kommuner/stadsdelar vilket ger ett bortfall på knappt 12 procent. De kommuner som inte besvarat enkäten är spridda över hela landet med en överrepresentation av små eller mycket små kommuner. De allra flesta kommunerna uppger att de inte har utarbetat några egna riktlinjer kring personlig assistans. De anger att lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, med förarbeten, Riksförsäkringsverkets vägledning 2003:6, Socialstyrelsens allmänna råd 1994:1 och Svenska Kommunförbundets skrift om personlig assistans 1998 är så pass heltäckande att det inte finns behov av lokala kompletterande riktlinjer. Åttio kommuner uppger att de har utarbetat egna riktlinjer och 25 kommuner att de håller på att utarbeta riktlinjer. Av de kommuner som uppger sig ha riktlinjer består dessa till stor del av utdrag ur och sammanställning av lagar, förarbeten m.m. som kommunen lagt in som sina egna riktlinjer. I drygt 50 fall har kommunerna gjort egna tillägg och/eller förtydliganden. Dessa rör i första hand vilka insatser som kan ingå i assistansen samt hur assistansen skall utföras. I riktlinjerna finns ett tiotal exempel på kompletteringar som rör bedömning av rätt till personlig assistans. Kommunerna motiverar sina egna riktlinjer med att de ger en överblickbarhet som skapar rättssäkerhet och underlättar bedömning av rätten till insats. För att undvika att riktlinjerna blir alltför styrande framhåller flertalet kommuner att alla utredningar skall grundas på en individuell bedömning av sökandens behov och att riktlinjerna inte är absoluta regler. Några kommuner anger emellertid att avsteg från riktlinjerna förutsätter särskild prövning i politisk kommunal nämnd. Socialstyrelsen anser att kommunala riktlinjer kan ha positiva effekter. De kan bidra till ökad rättssäkerhet för den enskilde. Genom riktlinjer kan kommunerna tydliggöra inriktning och prioriteringar av verksamhet. Det kan dock även finnas risker med riktlinjer, speciellt om de inte tilllämpas på ett flexibelt sätt. Socialstyrelsen finner anledning att understryka att lokala riktlinjer måste vara förenliga med lag, förarbeten och rättspraxis och resultatet av enkätundersökningen visar att det finns kommuner som behöver se över sina riktlinjer i detta avseende. Motivet till införandet av personlig assistans var att öka den enskildes självbestämmande och inflytande över sin vardag och den egna livssituationen. Riktlinjer som i detalj redogör för vad som kan ingå i personlig assistans kan, enligt Socialstyrelsens uppfattning, motverka syftet med assistan- 7

8 sen. Personlig assistans syftar till att personer med omfattande funktionshinder ska ha möjlighet till delaktighet i samhället och rätt att leva som andra i motsvarande ålder, vilket innebär att rätten till och innehållet i insatsen i varje situation måste bedömas individuellt och vägas mot kvalitetsnivån goda levnadsvillkor. 8

9 Inledning Bakgrund och syfte Socialstyrelsen har uppmärksammats på att kommuner utarbetar riktlinjer för personlig assistans. Riktlinjer kan vara till stöd både vid bedömning av rätt till personlig assistans och för utförandet av en bra assistansinsats. Däremot är det nödvändigt att riktlinjerna står i överensstämmelse med LSS, förarbeten och rättspraxis. Avsikten med denna undersökning är att öka kunskapen om läget i landet i detta avseende. Metod och frågeställningar En enkät har sänts ut till samtliga kommuner samt stadsdelarna i Stockholm, Göteborg och Malmö. I enkäten tillfrågas kommunerna om de har lokala riktlinjer som gäller personlig assistans och i så fall hur dessa riktlinjer ser ut. Riktlinjerna kan vara antagna av fullmäktige, av den politiska nämnden som svarar för verksamheten eller vara ett dokument som utarbetats och fastlagts på tjänstemannanivå. Även om det inte finns några formellt fastlagda riktlinjer kan det finnas en etablerad praxis som styr verksamhetens omfattning och innehåll. I den mån det är möjligt uppmanas kommunerna att även i dessa fall beskriva denna praxis och hur den tillämpas. Avgränsningar Tre frågor ställs i enkäten. Fråga ett och två rör enbart kommunerna i egenskap av myndighetsutövare. Fråga tre handlar om hur de beslutade insatserna skall utföras. Frågan berör därför både kommunala och enskilda assistansanordnare. Trots att både kommuner, privata företag, kooperativ och enskilda personer med funktionshinder kan fungera som assistansanordnare har enkäten av praktiska skäl begränsats till att omfatta kommunerna. Bortfall Enkäten har sänts ut till 336 kommuner/stadsdelsförvaltningar varav 297 har besvarat enkäten. De kommuner som inte har svarat är till övervägande del mycket små och medelstora kommuner. Svar saknas från 9 stadsdelsförvaltningar. I redovisningen av resultatet räknas varje stadsdel som en egen kommun varför det totala antalet är 336 kommuner/stadsdelar. I rapporten används begreppet kommun både för kommun och för stadsdel. 9

10 Vem har rätt till personlig assistans? Syftet med personlig assistans är att ge människor med omfattande funktionshinder möjlighet att skapa sig ett värdigt liv, så likt andra människors som möjligt och i gemenskap med andra. Personlig assistans syftar till att stärka de praktiska möjligheterna för människor med omfattande funktionshinder att leva ett självständigt liv och att delta i samhället på lika villkor som andra och att ta sitt ansvar som familjemedlem och samhällsmedborgare. Det kan handla om att kunna delta i eller få tillgång till utbildning, förvärvsarbete, hushållsarbete, föreningsverksamhet, politisk verksamhet, kulturliv och fritidsverksamhet. Rätten till personlig assistans är inte begränsad till en viss verksamhet. Den enskilde skall själv kunna bestämma i vilka verksamheter han skall delta och därmed utveckla och förverkliga sina egna intressen på olika områden. Det är också viktigt att den enskilde kan bestämma när assistansen skall ges. Rätten till personlig assistans regleras i 9 2 LSS. Kommunen har ett basansvar för den personliga assistansen, men stat och kommun har ett delat finansiellt ansvar. Statens ansvar regleras bland annat i lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS. Personer som: tillhör personkretsen och har ett grundläggande behov av hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade och som inte får sina behov tillgodosedda på annat sätt, har rätt till biträde av personlig assistent enligt 9 2 LSS. Om de grundläggande behoven överstiger 20 timmar per i vecka har den enskilde rätt till assistansersättning enligt LASS. Det betyder att staten finansierar den del av assistansen som överstiger de första 20 timmarna. Den som har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till assistans för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. I begreppet personlig assistans ligger att det skall vara fråga om ett personligt stöd, som ger den funktionshindrade ökade möjligheter till ett självständigt liv. Det skall alltså vara fråga om hjälp och stöd som knyts till den enskilde och finns tillgängligt för honom eller henne i olika verksamheter och under olika tider på dygnet. Den personliga assistenten skall i möjligaste mån garantera en kontinuitet i stödet och därmed trygghet för den enskilde och hans närstående. Den enskildes behov av stöd och hjälp skall kunna tillgodoses av ett begränsat antal personer personliga assistenter. De är knutna till den enskilde funktionshindrade och inte till någon viss verksamhet (prop. 1992/93:159 sid. 174). 10

11 Resultat Enkätsvar i sammanfattning Följande tre frågor ställdes i kommunenkäten. 1. Har Din kommun/kommundel utarbetat riktlinjer för bedömning av rätt till personlig assistans? 2. Har Din kommun/kommundel utarbetat riktlinjer för vilka uppgifter som kan ingå i personlig assistans? 3. Har Din kommun/kommundel utarbetat riktlinjer för hur assistansen skall utföras hos enskilda brukare? Knappt 90 procent av landets kommuner/stadsdelar har besvarat enkäten. Fortsättningsvis används begreppet kommun både för kommun och för stadsdel. I detta avsnitt redovisas kommunernas svar utan särskilda kommentarer. Kommunernas svar på de tre frågorna framgår av nedanstående sammanställning, som visar antal kommuner. Fråga 1 Bedömning av rätt till personlig assistans 2 Vilka insatser ingår 3 Hur ska de utföras Har riktlinjer Har ej riktlinjer Summa svar Var fjärde kommun anger att de har riktlinjer för bedömning av rätt till insatsen personlig assistans, var femte att de har riktlinjer för vilka insatser som kan ingå i denna och lika många att de har riktlinjer för hur dessa insatser skall utföras. Drygt 15 procent av de kommuner som har utarbetat riktlinjer har låtit dessa omfatta både bedömning av rätt till assistans, assistansens innehåll och hur den skall utföras. Fördelningen kommunerna emellan framgår av följande sammanställning. Riktlinjerna avser Andel i procent Enbart rätt till assistans 24 Enbart assistansen innehåll 2 Enbart assistansens utförande 19 Alla tre områdena 16 Kombinationer av ovanstående 39 11

12 Som framgår är det ingen entydig bild som uppvisas. Riktlinjer för bedömning av rätt till personlig assistans är vanligast följt av assistansens utförande. Några få kommuner har enbart riktlinjer för assistansens innehåll. Vanligast är kombinationer av de tre områdena. Av de som besvarat enkäten anger 25 kommuner att de håller på att utarbeta riktlinjer och 15 att de använder Riksförsäkringsverkets Vägledning 2003:9 Assistansersättning. Några kommuner anger motiv för att de tagit fram lokala riktlinjer. Ett sådant motiv är att det uppstått diskussion och i vissa fall tvist i samband med handläggningen av en enskild ansökan. Andra motiv som anges är att riktlinjer utgör ett stöd för handläggarna och att de säkerställer en enhetlig handläggning. På så sätt förbättras förutsättningarna för en likartad bedömning i kommunen. En kommun anger som motiv att riktlinjerna visar en politisk viljeinriktning och synsätt. Även bristen på nationella riktlinjer anges som motiv. En kommun skriver t.ex. att de tagit fram lokala riktlinjer eftersom allmänna råd från Socialstyrelsen inte ges ut i samma utsträckning som tidigare. Riktlinjer kan vara begränsande vilket uppmärksammas av några kommuner. En kommun skriver i inledningen till sina riktlinjer att alltför detaljerade riktlinjer motverkar helhetstänkandet och styr tanken och arbetet mot insatserna i stället för mot den enskildes behov och hindrar då behovsbedömningen. Det är också vanligt att kommunerna lägger in en reservation om att den individuella situationen alltid är styrande. Detta innebär att den enskilde kan beviljas mer eller mindre insatser eller i annan form än vad riktlinjerna anger. Riktlinjerna skall inte ses som regler utan som ett hjälpmedel. Riktlinjerna kan även ange beslutsnivå. En kommun anger att frågor av principiell art skall tas upp i socialnämndens arbetsutskott för bedömning trots att det finns lokala riktlinjer. På samma linje är den kommun som skriver att om ett beslut inte kan verkställas eller är särskilt resurskrävande skall presidiet underrättas. Riktlinjer för bedömning av rätt till personlig assistans I enkäten tillfrågas kommunerna om de har skriftliga riktlinjer för bedömning av rätt till personlig assistans. Avsikten med frågan är att få en bild av om kommunen utarbetat någon form av lokala riktlinjer som tolkar, kompletterar eller förtydligar innebörden i LSS och dess förarbeten när det gäller dessa bedömningar. Tre av fyra kommuner anger att de inte har lokala riktlinjer utan att de får den vägledning som behövs genom att följa gällande lagstiftningen. Vid behov av förtydliganden använder de sig av Riksförsäkringsverkets vägledning 2003:9, Svenska Kommunförbundets skrift om personlig assistans 1998 eller Socialstyrelsens allmänna råd 1994:1. Kommunernas riktlinjer för bedömning av rätt till personlig assistans lyfter fram ansvarsfrågor, utredning av personkrets, förtydliganden av begrep- 12

13 pen grundläggande behov och innebörden i att behoven tillgodoses på annat sätt. Riktlinjer för handläggarens utredning För att kvalitetssäkra handläggningsprocessen har flera kommuner utarbetat checklistor till stöd för handläggarna. Listorna är ofta detaljerade och uppsatta i punktform. Några kommuner nöjer sig med att hänvisa till att Socialstyrelsens allmänna råd 1994:1 skall följas vid handläggning och dokumentation. I några län har kommunerna gått samman och utarbetat en gemensam checklista som t.ex. kan innehålla nedanstående hållpunkter för handläggaren. När uppkom funktionshindret? Vad är huvudorsaken till funktionshindret? Beskrivning av funktionshindret. Varaktighet? Omfattning? Inom vilka områden medför funktionshindret problem? Berör funktionshindret flera livsområden? Hur påverkas den dagliga livsföringen? Leder funktionshindret till behov av hjälpmedel, personligt stöd, habilitering? I vilken omfattning utgör funktionshindret ett problem för personen? I några fall tar man också upp frågan om hur utredningen skall disponeras. Här uppmärksammas handläggarna särskilt på att de skall göra en tydlig avgränsning mellan fakta och bedömningar. Beslutets giltighet är en annan fråga som lyfts fram. Det är vanligt att kommunerna anger att möjlighet till omprövning skall skrivas in i beslutet. Några kommuner förtydligar detta med att skriva att beslutet upphör att gälla om behovet upphör eller tillgodoses på annat sätt. Omprövning rekommenderas i samband med försäkringskassans omprövning eller med olika tidsintervall, t.ex. var 6:e månad, en gång per år eller vartannat år. Det finns även exempel på kommuner som alltid anger att beslutet har en viss begränsad giltighetstid. Ansvarig kommun Några kommuner framhåller att handläggaren måste förvissa sig om vilken kommun som är ansvarig för eventuella insatser innan utredningen påbörjas. I flera fall anges vilka regler som gäller med hänvisning till och utdrag ur gällande lagstiftning. Även komplikationer som kan uppstå vid flyttning mellan kommuner uppmärksammas. Handläggarna uppmanas vara uppmärksamma på om en flyttning till annan kommun innebär en reellt ny bosättning. 13

14 Tillhör personen personkretsen? Samtliga kommuner som har riktlinjer för bedömning av rätt till personlig assistans tar upp frågan om personkretstillhörighet. Flertalet har inga lokala förtydliganden utan hänvisar till LSS, förarbeten, rättsfall m.m. I några län har kommunerna utarbetat gemensamma riktlinjer. Flertalet kommuner anger att personkretsbedömning skall stödjas av intyg från leg. psykolog och/eller leg. läkare med specialistkompetens om detta inte är uppenbart obehövligt. Samlad bedömning Flera kommuner framhåller att det är helt nödvändigt att både medicinska och sociala aspekter ingår i en samlad bedömning där olika professionella ståndpunkter vägs samman. Några kommuner framhåller särskilt att utredningen om personkretsbedömning skall innefatta hembesök, gärna tillsammans med handläggare vid försäkringskassan. Expertutlåtanden I vissa kommuner skall ett expertutlåtande från specialist alltid ingå i utredningen, i andra kommuner gäller detta krav enbart för bedömning av viss personkrets eller vid oklarhet om funktionshindrets varaktighet. Vem är då specialist? Kommunerna exemplifierar med läkare med adekvat specialistutbildning, neurolog, psykiater eller psykolog vid habilitering. Några kommuner anger att bedömningen i vissa fall behöver kompletteras med utlåtanden från arbetsterapeut, sjukgymnast eller annan lämplig habiliterings- eller rehabiliteringspersonal för att man skall kunna bedöma de konsekvenser funktionshindret ger i den dagliga livsföringen. Det är också vanligt att man i riktlinjerna anger att utredningen i förekommande fall bör kompletteras med pedagogisk utredning utförd av lärare, barnomsorgspersonal, elevvårdsteam eller liknande. Några kommuner anger att utredningen av personkrets två skall innefatta ett rehabiliteringsutlåtande och att personkretsbedömningen bör göras först sedan en person med hjärnskada genomgått rehabilitering. Av riktlinjerna framgår att kriterierna för bedömning av personkrets tre i vissa fall skapar svårigheter. Flera kommuner anger att beslut om tillhörighet till denna personkrets bygger på en samlad medicinsk, psykologisk och social bedömning, men att bedömningen av individens förmåga att fungera i sin dagliga livsföring är helt avgörande. Bedömningen skall därför inriktas på personens svårigheter i den dagliga livsföringen. Funktionshindrets varaktighet Funktionshindrets varaktighet tas upp av några kommuner. Finns det tveksamheter anges att varaktigheten skall styrkas av läkarutlåtande och även att ny bedömning av personkrets bör göras regelbundet. Även frågan om funktionshinder och normalt åldrande tas upp. Finns tveksamhet skall utlåtande från medicinsk expertis styrka att funktionshindret inte beror på normalt åldrande. 14

15 I vissa fall är det svårt att bedöma varaktigheten i barns funktionshinder. Detta uppmärksammar den kommun som menar att om det inte går att bedöma om ett barn kommer att omfattas av personkretsen i framtiden uppfylls inte kraven på varaktighet i funktionshindret och barnet bedöms då inte tillhöra personkretsen. Några kommuner hänvisar till Socialstyrelsens allmänna råd 1994:1 för bedömning av funktionshindrets varaktighet. Har personen grundläggande behov? Begreppet grundläggande behov tas upp av flera kommuner. I riktlinjerna citeras ofta 9 a LSS när man anger vad som avses med grundläggande behov. Grundläggande behov enligt LSS är behov av hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. I riktlinjerna försöker kommunerna förtydliga vad detta innebär i den dagliga livsföringen. Särskilt uppmärksammas att den funktionshindrade har rätt att få hela hjälpbehovet tillgodosett genom personlig assistans. Några kommuner väljer att försöka kvantifiera hur lång tid insatserna beräknas ta för att avgöra om de grundläggande behoven är omfattande eller inte. Dessa kommuner fastlägger en miniminivå för rätt till personlig assistans. Den gräns som anges ligger i intervallet timmar per vecka. En kommun skriver i sina riktlinjer att en förutsättning för att personlig assistans skall kunna beviljas är det finns ett minsta behov av hjälp med personlig hygien med 10,5 timmar/vecka. Andra kommuner konstaterar att det inte är tiden som är avgörande utan behovens karaktär. Flera av dessa kommuner konstaterar att det inte finns några krav i LSS eller dess förarbeten på att behovet skall ha en viss tidsmässig omfattning. En kommun konstaterar att ibland kan det behövas stödinsatser av så speciell karaktär att de trots mindre tidsåtgång bör betraktas som omfattande. Samma sak beskriver den kommun som anger att om det kan behövas återkommande insatser av så speciell art är de trots mindre tidsåtgång att betrakta som omfattande. Några kommuner skriver att om de grundläggande behoven understiger 10 timmars insats per vecka kan ansökan prövas enligt socialtjänstlagen. Om handläggaren eller den sökande anser att LSS borde vara tillämplig trots att behovet understiger 10 timmar per vecka, skall beslut fattas av ett politiskt utskott i kommunen. Motivations- och/eller aktiveringsinsatser är en annan fråga som tas upp. Några kommuner konstaterar att LSS och förarbeten inte ger stöd för att motivationsinsatser skall ingå i de grundläggande behoven, medan andra ger exempel på kriterier som skall vara uppfyllda för att en funktionshindrad skall ha rätt till personlig assistans för motivations- eller aktiveringsinsatser. En annan kommun exemplifierar med att personer med utvecklingsstörning och/eller psykiska funktionshinder kan behöva påpuffning för att själva utföra vissa insatser. Denna anses då ingå i den personliga assistansen. 15

16 Föräldraansvar Bland de kommuner som utarbetat riktlinjer är det vanligt att frågan om personlig assistans till riktigt små barn tas upp. Ofta inleds dessa riktlinjer med att man konstaterar att syftet med personlig assistans till barn ofta är att tillgodose föräldrars behov av avlösning i omvårdnaden. Därefter framhålls att huvudregeln är att personlig assistans ej ges till riktigt små barn. Frågan om föräldrarnas ansvar tas ofta upp i detta sammanhang. I riktlinjerna uttrycks att personlig assistans till barn endast beviljas för den tid som sträcker sig utöver föräldraansvaret. Som riktlinje anges att en jämförelse med vad som kan anses normalt för ett barn i motsvarande ålder bör göras. En förälder kan i vissa fall vara personlig assistent för sitt barn om assistansen kan anses gå utöver vad föräldraansvaret omfattar och det är fråga om situationer där förutsättningar för personlig assistans föreligger. De kriterier som kommunerna anger för att bevilja personlig assistans till små barn är bl.a. behov av ständig tillsyn/övervakning, stora funktionshinder, kramper, andningssvårigheter, behov av sjukgymnastik och rörelseträning flera gånger per dag. Skola, särskilt boende, daglig verksamhet Flertalet kommuner som har egna riktlinjer konstaterar att personlig assistans inte skall ersätta den ordinarie personal som krävs för att barn skall kunna tillgodogöra sig omsorgen/undervisningen. Detta uttrycks i termer som att resursbrist inte skall lösas genom särskilt bistånd. Det uttrycks också som att varje nämnds verksamhet skall ha en sådan personalbemanning att enskildas behov tillgodoses inom ramen för den aktuella verksamheten. Vikten av helhetssyn, att insatser samordnas och att alla berörda myndigheter tar sitt ansvar poängteras i riktlinjerna från en kommun. Man skriver att skola, socialtjänst, hälso- och sjukvård, arbetsförmedling, försäkringskassa och bostadsföretag har ett gemensamt ansvar för att samarbeta och samordna sina tjänster till personer med funktionshinder. Riktlinjerna är i flertalet fall inte kategoriska utan en dörr lämnas på glänt. Man skriver exempelvis att personlig assistans i olika verksamheter, t.ex. i skola eller i daglig verksamhet, kan beviljas om barnet/den vuxne har oundgängligt behov av att ha en person nära knuten till sig hela tiden, om den personliga assistentens närvaro är nödvändig för kommunikation eller om det finns behov av särskild kompetens. Sjukhusvistelse Personlig assistans vid sjukhusbesök/vistelse tas upp i flera kommuners riktlinjer. Utgångspunkten är att assistans inte beviljas, men att den kan beviljas om det finns särskilda skäl. Exempel på sådana skäl kan vara att funktionshindrets karaktär (t.ex. utvecklingsstörning) gör det särskilt angeläget att den personlige assistenten finns till hands. Ett annat särskilt skäl som anges är att brukarens hälsotillstånd kräver att ett begränsat antal personer med ingående kunskap om personen med funktionshinder finns till hands. 16

17 Avgränsningar i assistansen Utgångspunkt i flertalet riktlinjer är att bedömning av omvårdnadsbehov skall göras som om den funktionshindrade är ensamstående. Frågan om övriga hushållsmedlemmars ansvar tas upp av flera kommuner. Vanligtvis konstateras att den personliga assistenten inte skall ta över den icke funktionshindrade makan/makens ansvar för det gemensamma hushållet. Finns maka, sambo eller vuxna barn i hushållet beviljas personlig assistans endast för den del av göromålen som efter rättvis fördelning bör falla på den funktionshindrades lott. I de riktlinjer som tar upp situationen för föräldrar med funktionshinder poängteras att LSS inte är avsedd att kompensera bristande förmåga hos föräldrarna att vara föräldrar. Man konstaterar således att omvårdnad av barn till dessa föräldrar inte är en uppgift för personlig assistans. Undantag kan göras om barnet är känslomässigt och praktiskt totalt beroende av sina föräldrar, t.ex. under barnets första år då personlig assistans kan ges för att klara den praktiska omvårdnaden av barnet. Riktlinjer för vilka uppgifter som kan ingå i den personliga assistansen Kommunerna har även tillfrågats om de har riktlinjer som anger vilka insatser som kan ingå i den personliga assistansen. I svaren lyfter kommunerna fram insatser som av olika anledningar inte kan ingå. Drygt var femte kommun har utarbetat skriftliga riktlinjer som rör detta. De två huvudområden som tas upp är semesterresor och serviceinsatser. Semesterresor Frågan om tid och kostnader för semesterresor tas upp i många riktlinjer. Här finns två inriktningar. En grupp kommuner skriver att huvudregeln är att LSS inte ger personer med funktionshinder rätt till personlig assistans vid semesterresa. Skall assistanstimmar tas i anspråk för sådan resa måste dessa sparas in och således tas inom ramen för anvisade assistanstimmar. Den andra gruppen anger att tillfällig utökning av assistanstimmar kan beviljas men enbart med vissa tidsintervall. Dessa varierar från en gång per år till vart tredje år. En kommun anger att en eventuell ytterligare resa kan ges i form av ledsagarservice efter särskild prövning. I en kommuns riktlinjer avstår man från att ge rekommendationer, men poängterar att återkommande ansökningar om tillfällig utökning för t.ex. semesterresa skall leda till att assistansbeslutet omprövas. Tid för semesterresor läggs då in i assistansbeslutet. En kommun uttrycker det så att i utredningen om extra timmar skall hänsyn tas till hur Svensson gör och exemplifierar med att konjunktursvängningar påverkar om en ansökan bifalles eller avslås. I några fall lyfts även målet för resan fram. Även här är spridningen stor. Vissa kommuner begränsar resandet till Sverige, andra till Norden. En kommun anger att ansökan om semesterresa till utlandet i princip skall 17

18 avslås om det inte är en resa som genomförs en enda gång i livet. Flertalet kommuner anger inga geografiska begränsningar i sina riktlinjer. Även syftet med resan lyfts fram i några fall. Exempel på faktorer som är giltiga är vissa familjesammankomster, besök i tidigare hemland, att den funktionshindrade aldrig rest tidigare eller andra personliga skäl. Serviceinsatser Flera kommuner anger begränsningar i vilka serviceinsatser som utförs av personliga assistenter. Exempel på uppgifter som inte utförs, eller som endast utförs till viss del, är olika utesysslor. Snöskottning medges endast där så är nödvändigt för den direkta framkomligheten till ytterdörren. Flera kommuner skriver att trädgårdsarbete inte kan ingå i personlig assistans, medan några har en mer öppen inställning och skriver att trädgårdsarbete medges i begränsad omfattning. Vedhuggning, hjälp med vedeldning eller målningsarbeten är andra exempel på serviceinsatser som inte anses ingå i personlig assistans. Städning är en annan syssla som omnämns i riktlinjerna. Flera kommuner anger att storstädning, trappstädning och fönsterputs inte ingår i personlig assistans. Även om vissa insatser kan ingå läggs ofta restriktioner, veckostädning (som inte alltid utförs varje vecka) omfattar t.ex. endast ett begränsat antal rum och kök. Inom ramen för beviljad tid kan städning bytas mot t.ex. rengöring av skåp och lådor, avfrostning av kyl/frys etc. I stället för att avgränsa på detta sätt har några kommuner valt att beskriva vad som ingår i hemmets skötsel (tvätt, klädvård, inköp m.m.). Frågan om vård av sällskapsdjur tas upp av några kommuner. En vanlig skrivning är att sådan hjälp endast medges i begränsad omfattning. Av riktlinjerna kan det också framgå att djurskötsel inte ingår i personlig assistans. Även här varierar inställningen. En kommun skriver tvärtom att yttre service och husdjursomsorg mycket väl kan ingå i personlig assistans. Samma kommun anser däremot att trädgårdsarbete och fastighetsskötsel inte kan ingå. Ibland anges arbetsmiljöskäl som motiv för att begränsa serviceinsatserna. Den personliga assistenten får t.ex. inte utföra sysslor som medför tunga lyft eller där han/hon måste klättra på stege eller motsvarande. Andra exempel är rengöring av tak, hängrännor eller andra farliga arbetsuppgifter som inte tillåts. I vissa fall tydliggörs avgränsningen mot hemtjänst. Önskar den funktionshindrade hjälp med städning eller motsvarande under tider då han/hon inte befinner sig i hemmet skall dessa insatser ges som hemtjänst. Riktlinjer för hur assistansen skall utföras hos enskilda brukare Beräkning av assistanstimmar Som vägledning för handläggarna har en del kommuner valt att tidsberäkna olika sysslor efter en i förväg uppgjord mall. Denna mall ligger till grund för beräkning av antalet assistanstimmar. De tidsbestämda insatserna läggs sedan ut i dag- och veckoscheman för den personliga assistenten. 18

19 De kommuner som har normtider för olika sysslor anger genomgående att dessa alltid måste vägas mot en individuell bedömning som baseras på förutsättningarna hos den enskilde assistansmottagaren. Skriftliga överenskommelser Av de kommuner som har riktlinjer anger var femte att riktlinjerna bl.a. beskriver hur insatserna skall utföras hos enskilda brukare. Flera kommuner anger att dessa riktlinjer är utformade som avtal mellan kommun och brukare. Efter kontakter med flera kommuner och genomgång av samtliga inkomna svar pekar mycket på att betydligt fler kommuner än de som i enkäten angivit att de har riktlinjer har denna form av överenskommelser, men att de inte uppfattar dem som riktlinjer. I några fall fungerar avtalen som en personlig arbetsplan som anger vilka insatser som ges, när de skall ges och hur de skall ges. Dessa planer utarbetas tillsammans med brukaren. Nedanstående rubriker finns vanligtvis med i dessa avtal. Information om brukarens livssituation Funktionshindrets konsekvenser för det dagliga livet Vilka hjälpmedel som används Stöd till brukaren från andra håll Dagliga rutiner Mål för insatser Kommunens arbetsgivaransvar tas upp i många avtal. Förutom riktlinjer för hur byte av personlig assistent skall gå till finns ofta skrivningar om vad som ingår i arbetsgivaransvaret och att brukaren måste acceptera att den personliga assistenten har rätt att disponera tid för handledning, utbildning m.m. Även arbetsmiljöfrågor tas upp. Förutom förändringar som kan behöva vidtas i bostaden för att skapa en god arbetsmiljö finns skrivningar om att brukaren godkänner att arbetstekniska hjälpmedel får användas vid behov. En annan arbetsmiljöaspekt som tas upp är att den personliga assistenten inte får ses som ett redskap för brukaren. I vissa fall krävs dubbelbemanning för att assistansen skall kunna ges under betryggande former. I några kommuners riktlinjer anges att yrkesinspektionen skall kopplas in då dubbelbemanning begärs av arbetsmiljöskäl. Brukarens medverkan vid rekrytering av assistent tas upp av flera kommuner. Vanligtvis trycker man på vikten av delaktighet från brukarens sida men några kommuner lägger in reservationer. En kommun skriver t.ex. att rekrytering av assistenter skall ske i samråd med personen med funktionshinder, men i vissa fall måste kommunen anställa personal oaktat brukarens önskemål. Anledningen till detta kan vara att viss kompetens krävs, övertalighet eller av arbetsmarknadsskäl. I avtalen regleras ofta tidsfrister för byte av assistent, anmälan om frånvaro m.m. Tidsfristerna varierar från en till tre månader. 19

20 Arbetsplaner Många kommuner utarbetar arbetsplaner för de dagligen återkommande insatserna. Dessa planer förvaras hos varje brukare om han eller hon godkänner detta. Även arbetsplanerna skrivs ofta under av både assistansutförare och assistansmottagare. Planerna kan bestå av allt från enkla rutiner för vardagsarbetet till mer detaljerade beskrivningar av beviljad insats och allmän information om LSS, vad personlig assistans innebär m.m. Några kommuner anger att de använder sig av Riktlinjer och checklista som utarbetats gemensamt av Svenska Kommunförbundet, De Handikappades Riksförbund (DHR), Riksförbundet för Utvecklingsstörda Barn, Ungdomar och Vuxna (FUB) och Kommunalarbetarförbundet. De mest detaljerade arbetsplanerna innehåller en detaljerad beskrivning i punktform av vad som skall utföras varje dag och hur insatserna skall följas upp. Alla avvikelser från planen rapporteras. I dessa planer finns ofta ganska ingående uppgifter om den funktionshindrade. Dessa kan förutom funktionshindrets konsekvenser innehålla nätverkskarta, arbetsschema, speciella vårduppgifter och medicinhantering. I en kommun kallar man arbetsplanen individuellt arbetskontrakt. Detta kompletteras med skriftlig dagrapport. En annan kommun arbetar med vad de kallar servicebeställning. Denna anger vilka insatser som skall utföras, hur de skall utföras och brukarens specifika önskemål. Några kommuner anger att arbetsplanens utformning och detaljeringsgrad kan anpassas till den enskildes behov och om eventuella komplikationer uppstått tidigare. I sådana fall försöker man i arbetsplanen undvika framtida problem genom att båda parter skriver riktlinjer för hur vissa situationer skall hanteras, eventuella sysslor som inte ingår m.m. Resor Frågan om resor med assistentens eller den funktionshindrades bil tas upp av flera kommuner. Det är stor variation hur kommunerna ser på denna fråga. Flera skriver tydligt att resor med assistentens bil inte är tillåtna. Andra är försiktigare och skriver att de inte bör förekomma. En tredje variant är att kommunen inte tar ansvar för resor med privat bil om det inte finns en skriftlig överenskommelse mellan kommun och brukare. I några fall överlåter man åt den personliga assistenten att själv avgöra om egen bil skall användas i tjänsten eller ej. En kommun väljer att inte förbjuda privat bilkörning men friskriver sig från ansvar vid eventuell olycka. Några kommuner använder sig av en prioriteringslista som anger vilket transportsätt som skall väljas. I första hand skall allmänna kommunikationer användas. Fungerar inte detta skall den personliga assistenten använda kommunens fordon mot avgift för den funktionshindrade. Ett tredje alternativ är färdtjänst och det fjärde alternativet är att hyra fordon. 20