Överklagande av arbetsplaner för vägar

Transkript

1 TRITA-INFRA EX ISSN ISRN KTH/INFRA/EX--04/023--SE EXAMENSARBETE FASTIGHETSVETENSKAP EX Överklagande av arbetsplaner för vägar Pontus Fransson Examinator: Handledare: Thomas Kalbro Patrik Dahlin och Gunnar Ahlenius /Vägverket STOCKHOLM

2 Förord Detta examensarbete är utfört vid Kungliga Tekniska Högskolan, avdelningen för infrastruktur, avdelningen för fastighetsvetenskap under hösten Idén till arbetet gavs av Thomas Kalbro vid KTH och bearbetades därefter av Patrik Dahlin vid Vägverket Region Stockholm och Mats Dehlbom, sektionschef förvaltningsrätt vid Vägverkets huvudkontor i Borlänge. Till dessa vill jag framföra ett särskilt tack för stöd och vägledning under arbetets gång. Även ett stort tack till Gunnar Ahlénius vid avdelningen för förvaltningsrätt i Borlänge som varit till ovärderlig hjälp. All fakta och statistik är framtagen från arkivet på avdelningen för förvaltningsrätt i Borlänge och arbetet är sammanställt vid Vägverket Region Stockholm, därför vill jag rikta ett tack till de människor som funnits till hands och kommit med tips och råd. Stockholm Pontus Fransson 2

3 Title: Appealing on work plans for roads Abstract The aim of this thesis work is to describe the process when establishing a so called Work Plan for new roads, and more specifically to describe the process when appeals against an established plan occur. The main question throughout this thesis work is the following; how many plans are challenged by an appeal and what forms the basis for complaints. Furthermore questions that will be discussed are; which appeals gets assent, which ones get rejected, how many property owners are involved and how many of them appeal the plan. The investigation that deals with the plans established between 1994 and 2002 shows that the number of established plans have decreased, and also the number of appeals. During this period about 20% of the established plans have been appealed upon. In numbers this is 188 out of 897 established plans. Out of these 188 appeals 7 were assented by government. The number of appealing persons ranges between 5 and 8% of the total number concerned property owners. The numbers of property owners vary since the size of the projects have great differences. The work plans that were established between 1994 and 2002 deal with road lengths from 100m to m. The reasons why property owners appeal to the government vary a lot. The most common reasons is the frighten of noisy environment and other environmental issues. Another common reason for appealing is when a road is withdrawn from public maintenance, which means that the property owners themselves have to take care of maintenance work and costs. 3

4 Sammanfattning Syftet med detta examensarbete är att ge en bild över beslutsprocessen och möjligheten att överklaga Vägverkets arbetsplaner. Den huvudsakliga frågeställningen är hur många planer som överklagas och vad överklagandet grundar sig på. Ytterligare frågor som diskuteras är vilka överklaganden ger bifall och vilka överklaganden avslås, hur många sakägare som är berörda och hur stor andel av dessa överklagar planen. I undersökningen som sträcker sig mellan 1994 och 2002 visar det sig att antalet fastställda planer har minskat samt att även antalet överklaganden har minskat. Under den givna perioden överklagades ca 20 % av de planer som fastställs. Det vill säga att av de 897 planer som fastställdes överklagades 188, varav 7 gav bifall hos regeringen. Vad gäller antalet personer som besvärar sig motsvarar detta ca 5-8 % av det totala antalet berörda sakägare. Antalet sakägare varierar kraftigt då det är stora skillnader mellan omfattningen på projekten. De arbetsplaner som är fastställda mellan 1994 och 2002 gäller allt från enstaka korsningar till vägar på 25 km. Orsaken till varför sakägare överklagar arbetsplaner varierar. De vanligaste skälen är dock rädslan för bullerstörningar samt de övriga negativa miljöeffekter som uppstår. Ytterligare en vanlig orsak till överklagan är indragning av väg från allmänt underhåll då en ny alternativ väg byggs, varvid enskilda ofta får överta ansvaret för drift och underhåll. 4

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Förord...2 Abstract...3 Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte Byggande av allmänna vägar Planeringsprocessen Förstudie Vägutredning Regeringens tillåtlighetsprövning Arbetsplan Bygghandling Miljöhänseende Överklaganden av arbetsplaner Fastställelsebeslut Samtal mellan parter Undersökningsbakgrund Totala antalet planer Överklagan av arbetsplaner Bifall till besvär Upphävande Återkallanden Grund för överklagan Antal berörda sakägare Avslutande kommentarer Referenslista

6 1 Inledning 1.1 Bakgrund Enligt 15 väglagen (1971:948) skall väghållningsmyndigheten, normalt Vägverkets regionala organ, upprätta en arbetsplan vid byggande av allmän väg. I Sverige finns det 7 väghållningsmyndigheter som ansvarar för var sin region bestående av ett antal län. Dessa 7 regioner är Norr (Norrbottens och Västerbottens län), Mitt (Jämtlands, Västernorrlands, Gävleborgs och Dalarnas län), Stockholm (Stockholms och Gotlands län), Väst (Värmlands, Västra Götalands och Hallands län), Mälardalen (Uppsala, Västmanlands, Örebro och Södermanlands län), Sydöst (Östergötlands, Kronobergs, Kalmar, Jönköpings, Blekinge län) samt Skåne (Skåne län). I den upprättade arbetsplanen skall anges vilken mark som ska tas i anspråk samt en förteckning över samtliga sakägare (fastighetsägare, nyttjanderättshavare och andra intressenter). Vidare i 16 står att vid utarbetande av en arbetsplan skall samråd i fråga om vägens sträckning och vägförslagets utformning i övrigt ske med berörda fastighetsägare och myndigheter samt andra som kan ha ett väsentligt intresse i saken.. Arbetsplanen skall även innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Den färdiga arbetsplanen skall sedan ställas ut, och därefter överlämnas till Vägverket för fastställelse. Vägverkets beslut får enligt 75 väglagen överklagas till regeringen. Detta kan göras av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. 1 I praktiken innebär detta att den som är sakägare i den aktuella planen har möjlighet att överklaga de beslut som fattas i den. 1.2 Syfte Varje år överklagas ca 20 % av Vägverkets fastställda arbetsplaner. Syftet med examensarbetet är att beskriva vägprocessen, hur man går till väga för att upprätta en plan samt hur kommunikation mellan väghållningsmyndighet och berörda intressenter sker. När Vägverket fattar beslut som står i strid mot de synpunkter/intressen en berörd har kan detta leda till ett överklagande av planen. I detta examensarbete redovisas hur många överklaganden som inkommit mellan 1994 och 2002, vad de har innehållit samt hur de har behandlats. Detta har resulterat i en statistisk studie där överklagande av arbetsplanen står i relation till följder av överklagandet. Ytterligare frågor som kommer att avhandlas är varför ett överklagande uppkommit och vad som sker med de överklaganden som inkommer. Examensarbetet kommer alltså i huvudsak att behandla frågor kring överklaganden av arbetsplaner, men även hur arbetsplanen behandlar miljöhänsyn och hur eventuella förändringar har skett i och med miljöbalkens inträde. Någon djupare studie av vägplaneringsprocessens övriga delar kommer ej att göras Förvaltningslagen (1986:223) 6

7 För att få en så bred informationsgrund som möjligt har hela Sverige använts som urvalsområde, det vill säga alla planer som har fastställts av Vägverket under ifrågavarande perioder. Metoden som använts är manuell sökning i Vägverkets arkiv i Borlänge och därefter sammanställning av sökresultatet. Detta har inneburit i huvudsak sökande i de pärmar i Vägverkets arkiv där handlingar samt beslut finns samlade. Därefter har materialet sammanställts digitalt i kalkylblad. Sammanställningen har skett vid Vägverket Region Stockholm i Solna. 7

8 2 Byggande av allmänna vägar Allmän väg byggs med hjälp av vägrätt enligt väglagen. 2 Detta innebär att statlig väghållning uppstår och därmed är staten ansvarig för drift och underhåll av vägen. Figuren 2.1 nedan visar översiktligt planeringsprocessens olika delar. 2.1 Planeringsprocessen Väghållningsmyndighet Vägverket Länsstyrelse Regering Sakägare Förstudie Samrådsmöte Samråd Vägutredning Samråd Samråd med MKB Godkännande Av MKB Tillåtlighetsprövning Arbetsplan med MKB Utställning av arbetsplan Godkännande av MKB Samråd Synpunkter på arbetsplan Slutgiltigt förslag till arbetsplan Yttrande Prövning (då VV och LSt är oense) Fastställelse Kommunikation Överklagande Bygghandling Prövning av överklaganden Fig. 2.1 Vägplaneringsprocessen 2 Väghållning kan även vara kommunal eller enskild 8

9 2.1.1 Förstudie Förstudien är den plattform som används för byggande av väg och därmed ett krav för projekteringen. 3 Det utgångsmaterial som används är beskrivningar av den nuvarande trafiksituationen, vilka brister den har och hur förbättringar kan företas. En förstudie skall alltid göras, även vid förbättringsarbeten. I förstudien diskuteras förutsättningar för den fortsatta vägplaneringen och i denna anges om en vägutredning behövs innan arbetsplanen upprättas. 4 Syftet med förstudien är att belysa de problem och konflikter som kan uppstå vid byggandet. Det finns en rad frågor som skall behandlas i förstudien, dessa är bland annat: Vilka nya vägalternativ finns? Skall projektet drivas vidare eller inte? 5 I förstudien diskuteras inte några konkreta väglösningar utan endast en uppfattning om de problem och intressekonflikter som skall lösas. Förstudien består av tre moment; samråd, länsstyrelsebeslut om betydande miljöpåverkan samt väghållningsmyndighetens ställningstagande. Länsstyrelsen avgör om ett vägprojekt medför en betydande miljöpåverkan. Beslutet grundar sig på projektets lokalisering, utformning samt omfattning. Detta beslut kan inte överklagas. 6 Samråd Syftet med samrådet är att den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan skall diskuteras. Om det skall ingå en ansökan om tillstånd enligt miljöbalkens 7:e (skydd av områden), 9:e (miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd) 10:e (förorenade områden) 11:e (vattenverksamhet) eller 12:e (täkter, jordbruk och annan verksamhet) kapitel, skall dessa frågor behandlas i samrådet. Utredning av frågor enligt ovan nämnda kapitel ska vara så utförlig att underlaget blir användbart för alla prövningar som berörs samt att kraven i 6:e kapitlet miljöbalken uppfylls. Som underlag för samrådet ligger en problembeskrivning samt befintliga planer och planeringsunderlag. Kommunens planer är en del av detta underlag då de är skyldiga att tillhandahålla väghållningsmyndigheten detta. De parter som samråd skall anordnas med är 7 : - berörda länsstyrelser - berörda kommuner - ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att ta till vara naturoch miljöskyddsintressen - den allmänhet som kan antas bli särskilt berörd - enskilda som kan antas bli särskilt berörda (detta sker enbart vid mindre projekt). När samrådet är klart sammanställs en samrådsredogörelse. I denna skall framgå vilka synpunkter som framkommit. 3 Vägverkets handbok för formell handläggning vid byggande av väg. 4 14a Väglagen (1971:948) 5 Kalbro, 2002, Markexploatering, s kap 4 Miljöbalken (1998:808) 7 Avsnitt 1.2.3, Vägverkets handbok för formell handläggning vid byggande av väg. 9

10 Förslagshandling förstudie En förstudie omfattar bland annat 8 : - en problembeskrivning som innehåller orsakerna till att åtgärder studeras, - berört geografiskt område inklusive uppgifter om berört väg- och annat kommunikationsnät, deras funktion och trafikförhållanden - en beskrivning av områdets allmänna karaktär och miljösituation - aktuella åtgärder och deras bedömda effekter och konsekvenser - planer och planeringsunderlag - samrådsredogörelse Till förslagshandlingen fogas sedan länsstyrelsens beslut och väghållningsmyndighetens ställningstagande, enligt nedan, och först därefter är förstudien komplett. Länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan Då länsstyrelsen har det regionala ansvaret för att följa upp tillsynsfrågor och operativa tillsynsfrågor (främst ärenden gällande naturvård, miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet) avgör de efter samråden om vägprojektet medför en betydande miljöpåverkan enligt miljöbalken. Med operativ tillsyn menas den tillsyn som länsstyrelsen utövar direkt gentemot den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som faller inom ramen för miljöbalkens tillämpningsområde. Om en verksamhet anses medföra betydande miljöpåverkan skall en miljökonsekvensbeskrivning enligt miljöbalken 6:4 och 6:5 utföras i nästa planeringsfas. Länsstyrelsens beslut om projektet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan krävs alltid. Väghållningsmyndighetens ställningstagande En förstudie avslutas med att väghållningsmyndigheten beslutar om en eventuell fortsättning av projektet. Detta beslut går ej att överklaga. Underlag för ställningstagandet är förslagshandling förstudie och länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan. Information om ställningstagandet skall lämnas till dem som lämnat skriftliga synpunkter Vägutredning Utredningsarbetet Vägutredningen är den del i processen där de alternativa vägkorridorerna som skall utredas jämförs med varandra. Dessa jämförs med ett så kallat nollalternativ, där ingen förändring av vägen sker, samt ett nollplusalternativ där syftet är en förbättring av befintlig väg. En redovisning görs även över vad som sker då inga ändringar företas. Konsekvenserna för markanvändning, natur- och kulturmiljö, trafiksäkerhet, tillgänglighet mm sammanställs. I detta skede bör vägplaneringen samordnas med kommunens översiktsplanering. De utredningar som görs i detta skede skall fungera som underlag för val av vägkorridor och vägteknisk standard tillsammans med de analyser som gjorts i förstudien som i vägutredningen skall kompletteras och fördjupas Vägverkets föreskrift 2001: b Väglagen (1971:948) 10

11 Samråd Om ett projekt väntas medföra en betydande miljöpåverkan skall ett s.k. utökat samråd äga rum. Detta samråd sker gentemot länsstyrelser, kommuner, övriga myndigheter, Naturskyddsföreningen, berörda organisationer och berörd allmänhet. Vid samrådet skall bland annat de alternativa vägkorridorer som skall studeras vidare diskuteras, samt orsaker för att andra lokaliseringar inte skall studeras. Vid samrådet klarläggs vilka frågor som är speciellt viktiga att ägna särskild uppmärksamhet i MKB-arbetet. Miljökonsekvensbeskrivning Efter samråden upprättas en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) som måste godkännas av Länsstyrelsen innan den bifogas vägutredningen. Denna ställs ut för allmänheten. Därefter antas, efter beaktande av inkomna synpunkter, den bäst lämpade vägkorridoren av väghållningsmyndigheten Regeringens tillåtlighetsprövning Då det är fråga om motorväg, motortrafikled eller andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av minst tio kilometer skall regeringen pröva tillåtligheten av verksamheten. 10 Detta sker i vägutredningsskedet då vägutredningen tillsammans med Vägverkets yttrande samt eventuella kompletteringar utgör underlag för regeringens beslut. De handlingar väghållningsmyndigheten skall lämna in som underlag till regeringen är: - Vägutredningen (med miljökonsekvensbeskrivning), beslutshandling och tidigare framtaget material såsom förstudie m.m. - Vägverkets remissvar och yttranden från vissa utpekade statliga verk. - Vägverkets egna ansökan med tillhörande handlingar som ska till regeringen. Regeringens beslut kan inte överklagas Arbetsplan I arbetsplanen sker detaljprojektering av vägen. Om vägutredningen har utförts är målet att bestämma den lämpligaste vägsträckningen inom den vägkorridor som beslutats i vägutredningen. I detta skede redovisas den mark som behövs för väg och andra väganordningar samt uppgifter om behov av vägmark. En redogörelse över sakägare, fastighetsägare och nyttjanderättshavare och övriga berörda intressenter ingår. Till arbetsplanen görs en redovisning av de kostnader som uppstår vid anläggningen, förutom dessa undersöks även: framkomlighet, trafiksäkerhet, tillgänglighet, trafikantupplevelser, ekologi och andra frågor, som t ex åtgärder för att förebygga miljöstörningar och var överblivna jordmassor kan läggas. 11 Till arbetsplanen följer även, vid behov, en detaljerad undersökning av jordlager och berg samt en utredning över dräneringsförhållanden. Därtill bifogas en MKB som i likhet med under vägutredningsskedet skall godkännas av Länsstyrelsen Vägverkets publikation 2001:75 11 VV:s handbok Väglagen (1971:948) 11

12 Samråd I inledningsskedet av arbetsplanen genomförs ett samråd. Till detta skall markägare, myndigheter och andra intressenter bjudas in. 13 Vid samrådet diskuteras vägförslaget, miljöpåverkan och innehållet i MKB:n. Utöver detta förekommer även särskilda markägarsammanträden, där påverkan på enskilda fastigheter (anslutningar samt indragning av väg från allmänt underhåll) behandlas. Alla synpunkter som kommer in under samrådet sammanställs och kommenteras av Vägverket i vissa fall. Dessa kommentarer finnes sedan i det PM som redovisas i samband med utställelse av arbetsplanen. Vid vissa, ofta enklare projekt där det inte finns några alternativa vägsträckningar går man ibland direkt från förstudie till arbetsplan utan att göra en vägutredning. I sådana fall skall ett utökat samråd göras i arbetsplanefasen om länsstyrelsen bedömt att projektet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Miljökonsekvensbeskrivning En miljökonsekvensbeskrivning (MKB) måste alltid göras vid vägprojekt och bifogas till arbetsplanen. Regler om miljökonsekvensbeskrivning återfinns i miljöbalkens 6:e kapitel. Dessa regler återfanns tidigare i Naturresurslagens 5:e kapitel, samt i Miljöskyddslagens och även i MKB-förordningen från När det gäller kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag skall 6 kap. 3, 7 och miljöbalken tillämpas. 14 MKB:n skall identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan ha på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö. 15 Till detta skall även effekter av material, råvaror och energi redovisas. Dessa regler har förstärkts i och med miljöbalkens ikraftträdande 1 Januari När det gäller vägbyggnation går väglagens krav före miljöbalkens. Därför skall, utöver vad som anges i 6 kap 7 miljöbalken, följande ingå i en MKB vägprojektets syfte och samband med andra projekt samt överensstämmelse med annan markanvändningsplanering och med miljöprogram eller motsvarande, 2. skälen för avgränsningen av innehåll och detaljeringsgrad, 3. befintliga miljökvaliteter, markanvändning och trafikförhållanden inom influensområdet samt förväntad utveckling, 4. förväntade direkta och indirekta miljöeffekter och miljökonsekvenser av att det planerade vägprojektet genomförs samt hur olika intressen berörs, bland annat enligt bestämmelserna i 3 och 4 kap. miljöbalken. Vidare skall, då länsstyrelsen ansett att en verksamhet medför betydande miljöpåverkan följande ingå i MKB:n information om hur alternativa lösningar, vägkorridorer och vägutformningar och dessas miljökonsekvenser har beaktats i planerings- och projekteringsarbetet, 2. i vilken mån skadeförebyggande åtgärder förutsatts ingå vid bedömningen enligt 12 4., Väglagen (1971:948) Väglagen (1971:948) 15 Stefan Rubensson, Miljöbalken den nya miljörätten s Vägverkets Författningssamling (VVFS) 2001: VVFS 2001:18 12

13 3. jämförande bedömning av alternativa skadeförebyggande åtgärder även i byggskedet avseende effekter och kostnader och med en redovisning av hur relevanta miljömål, hänsynsregler och miljökvalitetsnormer kan tillgodoses, 4. vilka metoder och informationskällor som använts samt osäkerheter i genomförda analyser och bedömningar, 5. vilken miljöexpertis som medverkat i MKB-arbetet. Utställelse En arbetsplan med miljökonsekvensbeskrivning skall i normalfallet ställas ut. 18 Alla berörda får ett personligt meddelande om var denna finns och hur man skall gå till väga då synpunkter på förslaget skall framföras. När synpunkter från utställelsen bearbetats görs ett slutgiltigt förslag till arbetsplan vilken länsstyrelsen får yttra sig över. Fastställelse Efter samråd med länsstyrelsen fastställs slutligen planen av Vägverket. Om Vägverket och länsstyrelsen har skilda meningar går ärendet från Vägverkets huvudkontor till Regeringen för prövning, vilket dock är ovanligt. Då Vägverket och Länsstyrelsen är överens informerar Vägverket sakägare och andra berörda som lämnat synpunkter om arbetsplanen och ger dem möjlighet att lämna ytterligare synpunkter, så kallad kommunikation. Efter kommunikationen tar huvudkontoret ställning till om några förändringar bör göras och fastställer sedan planen. Samtliga sakägare har möjlighet att överklaga beslutet. Om så skulle ske lämnar Vägverket arbetsplanen till regeringen för prövning. Överklagan Arbetsplanen har rättsverkan och kan överklagas till regeringen för prövning. Om inga överklaganden inkommer inom överklagandetiden (normalt 3 veckor) vinner arbetsplanen laga kraft och väghållaren har då formell rätt att ta marken i anspråk inom redovisat vägområde för att bygga vägen. Den som vill överklaga fastställelsebeslutet skickar sitt överklagande till Vägverket. Hos Vägverket sammanställs de överklaganden som inkommit och sänds sedan vidare till regeringen för prövning. Oftast bifogar Vägverket ett yttrande till överklagandet där de utvecklar sin ståndpunkt i det aktuella ärendet. Markåtkomst Vägrätt är den rätt som de lokala väghållningsmyndighetrna använder sig av när mark tas anspråk för att anlägga nya vägar. Detta regleras i väglagen. Innebörden är att väghållaren får dispositionsrätt till vägmarken på obestämd tid. Den dagen vägen upphör att vara allmän väg upphör också vägrätten. Fastighetsägaren får då tillbaka dispositionsrätten. För ersättning av mark med vägrätt gäller enligt väglagen reglerna i 4 kapitlet expropriationslagen i tillämpliga delar. På allmän platsmark inom detaljplanelagt område, där kommunen är huvudman för marken används inte vägrätt för att få tillgång till marken utan äganderätt. Kommunen har rätt att lösa in mark till gator enligt plan och bygglagen (PBL). Det innebär att kommunen kan tvångsinlösa marken om det inte går att nå en frivillig uppgörelse med markägaren. I bygghandlingsskedet, vilket avhandlas i nästa kapitel, sker även kontakterna med de berörda markägarna Väglagen (1971:948) 13

14 vad gäller ersättningen för mark och frågor relaterade till detta. Vägverket har rätt att starta byggnadsarbetet innan ersättningsfrågorna är lösta Alternativa förfaranden Det finns möjlighet för väghållningsmyndigheten att få vägrätt även utan en fastställd arbetsplan. Villkoren för en så kallad frivillig vägrätt är att projektet endast avser en ombyggnad eller förbättring av väg och att det finns en upprättad arbetsplan. En frivillig vägrättsupplåtelse av berörda markägare är då lika stark som en tvångsvis vägrätt som uppkommit genom en fastställd arbetsplan. Om däremot något av villkoren ombyggnad eller förbättring samt upprättad arbetsplan (inklusive godkänd MKB) inte är uppfyllda uppkommer endast en nyttjanderätt Bygghandling Arbetsplanen är normalt inte tillräckligt detaljerad för att vägen skall kunna byggas. Därför måste en särskild bygghandling upprättas, som innehåller nödvändiga tekniska uppgifter och detaljprojekteringar. Mycket av detta är kompletterande granskningar såsom provtagningar, mätningar och undersökningar. Ytterligare frågor som behöver detaljprojekteras och klarläggas är: bullerskydd, vilka bygglov som krävs, eventuell miljödom, riskanalyser och fastighetsbesiktningar, husflyttningar, eventuella lantmäteriförrättningar, ledningsomläggningar, brunnar (grundvatten), åkermark (matjordshantering, dräneringar) och skogsmark (avverkning, skogsvägar). 19 Till detta kommer även beskrivningar om hur den tillfälliga lösningen av trafiken skall hanteras samt hur de miljöstörningar som uppstår under byggtiden skall skötas. Under byggtiden brukar det vanligen finnas utställningar och information vid byggplatsen så att de som är intresserade kan följa arbetet. 2.2 Miljöhänseende Till arbetsplanen fogas en miljökonsekvensbeskrivning. Denna bifogas även i vägutredningen. I och med miljöbalkens inträde 1999 har miljöhänseendet fått en större tyngdpunkt i beslutsprocessen. Miljökonsekvensbeskrivningar upprättades redan innan miljöbalken, detta reglerades i väglagen från 1987 och i Vägverkets föreskrifter från samma år (VVFS (1987:2). Dessa föreskrifter ersattes av VVFS 1993:14 innan de nu gällande föreskrifterna trädde i kraft 1 Juni Ytterligare en viktig del i miljödiskussionen är då mark är att anse vara av riksintresse. Detta avhandlas i miljöbalkens fjärde kapitel. Markområde för kommunikationer är ett av dessa riksintressen, enligt 8 : Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering skall så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar. Områden som är av riksintresse för anläggningar som 19 Vägverkets handbok 14

15 avses i första stycket skall skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. Då detta krav på skydd av område kolliderar med andra riksintressen måste alltid en avvägning göras av regeringen. Därtill finns geografiskt specificerade områden som är med hänsyn till de natur-och kulturvärden som finns i områdena, i sin helhet av riksintresse. Dessa finns uppräknade i miljöbalken 4kap

16 3 Överklaganden av arbetsplaner 3.1 Fastställelsebeslut Den som motsätter sig fastställelsen av en arbetsplan har möjlighet att överklaga Vägverkets beslut till regeringen genom att skicka en skriftlig överklagan till den myndighet som har meddelat beslutet. Vidare skall detta ske inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet 20. Myndigheten sammanställer då de överklaganden som inkommit och lämnar ett yttrande till regeringen med egna synpunkter på överklagandena. För de överklaganden av arbetsplaner som ej inkommit i tid fattas ett särskilt avvisningsbeslut (som även detta kan överklagas till regeringen). 21 Då myndigheten sammanställer överklagandena har de möjlighet att studera dem och i vissa fall gå in i diskussion med sakägaren i syfte att förklara beslutet. Därmed undviks en hantering hos regeringen, i syfte att undvika en tidsfördröjning av projektet. Myndigheten har också möjlighet att diskutera med den klagande om en alternativ lösning på frågan eller i vissa fall ge en mer ingående förklaring till vad som kommer att ske under byggnation och vad den färdiga vägen kommer att medföra Samtal mellan parter Fastighetsägaren har flera tillfällen att tillgodogöra sig information samt ställa frågor till projektledaren och/eller projektören. De tillfällen som ges till detta är vid följande delar av processen Samråd i förstudien I samrådet har de berörda fastighetsägarna möjlighet att ge sina synpunkter på de problem som kan uppstå i samband med projekteringen. Det som diskuteras är i första hand miljöfrågor och aktuella behov av allmänt intresse. I och med att ingen vägkorridor är redovisad i detta skede kan det vara svårt för en fastighetsägare att se de direkta konsekvenserna av projektet. Samråd i vägutredningen I vägutredningen redovisas alternativa vägkorridorer och vilken standard på vägen som föreslås. Om projektet medför betydande miljöpåverkan skall det ställas utställning ske och de berörda sakägarna får möjlighet att yttra sig över förslaget. Samråd i arbetsplanen I arbetsplanen diskuteras detaljerna kring projektet, den lämpligaste sträckningen i korridoren samt markförhållanden. Särskilda markägarsammanträden anordnas och diskussioner kring en specifik föreslagen väglösning äger rum. Alla synpunkter som kommer in antecknas i protokoll och oftast kommenteras de även av Vägverket. Den färdiga arbetsplanen ställs normalt ut till allmän granskning. Innan planen fastställs ger huvudkontoret möjlighet för berörda att lämna in ytterligare synpunkter, så kallad kommunikation st Förvaltningslagen Förvaltningslagen 16

17 Trots dessa möjligheter att diskutera projektet uppstår ibland missnöje i efterhand. Sakägarna kan anse att deras synpunkter har blivit förbisedda och skickar därmed in en överklagan. Att detta uppmärksammats visas av att det är många fall där väghållningsmyndigheten har diskuterat fram en lösning av ett överklagande innan det prövats av regeringen. 3.2 Undersökningsbakgrund Totala antalet planer Studien har bestått i att granska samtliga fastställda planer mellan 1994 och Under dessa 9 år fastställde Vägverket 897 arbetsplaner. Kravet för studien är att arbetsplanen skall ha fastställts av Vägverket och därefter vunnit laga kraft. I denna studie är endast arbetsplaner som vunnit laga kraft medräknade, alltså ej de gånger då väg byggs utan fastställelse av arbetsplan, vilket sker då mark upplåts genom frivillig vägrätt. I dessa fall fastställs inte planen och marken tas i anspråk med så kallad frivillig vägrätt, vilket oftast sker i mindre projekt. Denna lösning är minst lika vanlig som att upprätta en väg genom fastställelse av arbetsplan. 22 Anledningen till att dessa ej är inkluderade i denna studie är att det ej finns någon samlad statistik över dessa förfaranden Överklagan av arbetsplaner Av de 897 planer som fastställts har 188 överklagats (se tabell 3.1), vilket motsvarar ca 20%. Av de 188 överklaganden gavs 7 bifall och i 17 fall upphävdes arbetsplanen. Upphävandet av arbetsplanen orsakades bland annat av att handläggningen drog ut på tiden och därmed ansågs de medel som var avsatta för projektet ej tillräckliga. Utöver dessa inkom 66 överklaganden där överklagandet återtogs. Årtalen som anges i tabellerna anger året då arbetsplanen fastställdes. Alla siffror som är redovisade är kopplade till en specifik plan. Detta innebär att en plan som exempelvis fastställdes 1998, överklagades 1998 och regeringsbeslut fattades 1999 räknas till Siffrorna återger således inte det år handlingarna kom in utan redovisas till datum för fastställelsen. År Fastställda Överklaganden Avslag Bifall Upphävda summa Tabell 3.1 Det bör även tilläggas att det endast är planer som vunnit laga kraft som är medräknade i studien. Det finns idag 18 planer från 1994 fram till idag som ej vunnit laga kraft. Av dessa 18 är 6 ännu ej fastställda och 12 är överklagade och 22 Intervju med Gunnar Ahlénius, Vägverket avd. Iuf 17

18 finns i skrivande stund hos näringsdepartementet för vidare handläggning inför regeringsbeslut. Utveckling Statistiken i tabell 3.1 visar en nedgång i antalet fastställda planer. År 2000 fastställdes endast hälften av det antalet planer som fastställdes 1994, och endast 2/3 av de som fastställdes Som en naturlig följd har även antalet överklagade planer fått en nedgång. Vid en jämförelse dessa emellan går att utläsa en minskning av antalet överklaganden i förhållande till antalet fastställda planer, se diagram 3.1 Andelen procentuellt överklagade planer 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% År Diagram Bifall till besvär Skillnaden är väldigt liten mellan vad anses vara bifall till besvär och vad som är upphävande. Ett bifall grundar sig på en överklagan medan ett upphävande avslår överklagandet men upphäver planen ändå, på andra grunder än de som framförts av klagande. I sju fall har överklagande av arbetsplan lett till bifall hos regeringen. Detta har skett under perioden I två av fallen har Vägverket själva hemställt om upphävning av planen, i 4 fall har brister i hanteringen enligt 13 Väglagen. I det kvarstående fallet gällde överklagan en indragning av väg från allmänt underhåll. De berörda fallen där bifall skett är följande: 1996: I två av fallen från 1996 där regeringen bifallit överklagan gäller två arbetsplaner för Norra Länken i Stockholm vilka överklagades av 11 respektive 15 fysiska och juridiska personer. Anledningen till att dessa planer ej vann lagakraft grundade sig på en dom i Regeringsrätten där den antagna kommunala detaljplanen upphävdes. Detaljplanen stred mot 3:7 NRL 23, vilket idag motsvarar miljöbalken 4:7. Denna paragraf behandlar den nationalstadspark där länken skulle byggas, och säger att ny bebyggelse får komma till stånd endast om det kan ske utan 23 Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser (ingår numera i miljöbalken). 18

19 intrång i parklandskap eller naturmiljö och utan att det historiska landskapets natur- och kulturvärden i övrigt skadas. Vägverket hemställde att regeringen skulle upphäva fastställelsebeslutet så att en anpassning till naturresurslagens krav skulle kunna åstadkommas. Det tredje fallet 1996 gällde arbetsplanen för omläggning av väg 783 Sikselberg- Risliden i Lycksele. Denna plan överklagades av 6 personer och de ansåg att då vägen kommer att gå över orörda fastigheter kommer dessa att bli obrukbara för all framtid och förlora sitt värde ur både ekonomisk och social synpunkt. 24 De klagande ansåg att en upprustning av befintlig väg vore att föredra. Regeringen biföll överklagandet och upphävde planen med motiveringen att 13 väglagen om minsta intrång och olägenhet ej beaktats. 1997: Arbetsplanen för omläggning av väg 1053, delen Rörbäcksnäs Sälen samt indragning av väg överklagades Till denna arbetsplan inkom 36 överklaganden. Dessa var i huvudsak positiva till en ny väg men motsatte sig en indragning av befintlig väg från allmänt underhåll. Regeringen menade i sitt beslut att utredningen ej redogjort för hur den gamla vägens funktion kommer att förändras och därmed ansågs att en indragning ej borde komma till stånd. En arbetsplan för omläggning av väg 156, förbifart Skene i Marks kommun överklagades Beslutet överklagades av totalt 19 fysiska och juridiska personer. De framförde i sina överklaganden att den planerade förbifarten ej kommer att lösa trafikproblemen och att vägen därmed medför oskäligt intrång. Därtill ansåg de att analyserna väghållningsmyndigheten gjort var otillräckliga och att den kalkylerade kostnaden skulle väsentligt överstigas. Återigen biföll regeringen överklagandena med hänvisning till 13 väglagen. Regeringen ansåg att projektet skulle medföra ett allt för stort intrång i ett område som är ekologiskt känsligt och har särskilt högt naturvärde : En överklagad arbetsplan antagen 1998 gällde en omläggning av E12 vid Umeå, delen Vännäsvägen E4. Denna arbetsplan överklagades av 73 fysiska och juridiska personer. De klagande yrkade att arbetsplanen skulle upphävas då den innebar stora ingrepp i jordbruksmark, kulturlandskap, naturmiljöer, rekreationsområden och boendemiljöer 26. Regeringen biföll överklagandet och hänvisade till 13 Väglagen. De ansåg vidare att det föreslagna vägbyggnadsprojektet, inte på ett avgörande sätt förbättrar trafiksituationen i Umeå. Omläggning av väg 297 Malung-Sälen samt indragning av väg överklagades. Denna plan överklagades av 2 personer. De ansåg att vägomläggningen inte var positiv för ortens befolkning samt att det blev stora intrång i åkermark där en av sakägarna tidigare nekats bygga hus. Regeringen biföll sakägarna och upphävde Vägverkets beslut med hänvisning till 13 väglagen. Regeringen ansåg att 24 Regeringsbeslut , diarienummer K96/2687/3 25 Regeringsbeslut , diarienummer K97/3616/3 26 Regeringsbeslut , diarienummer N1999/625/IRT 19

20 projektet innebar skada på berörda riksintressen som ej uppvägs av nyttan med att lägga vägen i den föreslagna sträckningen. Vidare ansåg Regeringen att kravet på minsta intrång och olägenhet ej uppfyllts Upphävande I 17 fall har Regeringens prövning lett till upphävande av Vägverkets beslut. Detta grundar sig inte på det inskickade överklagandet utan på Regeringens bedömning av projektet. Exempel på anledning till upphävande är: Brister i beslutsunderlaget. Effektivitetsvinster har ej uppnåtts Miljökonsekvensbeskrivning har ej varit godkänd hos Länsstyrelsen, och efter godkännande har denna ej ställts ut. Ärendet ej har handlagts i enlighet med Väglagen. Då en revidering av arbetsplanen har skett och denna inte är oväsentlig Regeringen anser inte att alternativa vägdragningar är tillräckligt utredda. Regeringen motsatt sig indragning av väg. Projektet saknar finansiering och aktualitet. Detta inträffar när handläggningen drar ut på tiden och projektet blir inaktuellt Återkallanden Att ett överklagande återkallas beror på att projektledare eller person vid Vägverket har kontaktat den klagande för att diskutera frågan som uppstått. I vissa fall har överklagan skett, enligt den klagande, på grund av informationsbrist, och i dessa fall har ett förtydligande gjorts, som föranlett den klagande att återta sitt överklagande Grund för överklagan Vad är det då som överklagas? Nedan följer en redovisning av de vanligaste orsakerna till överklagan. Trafikimmissioner Då ett vägprojekt initieras undersöker väghållningsmyndigheten nuvarande och framtida bullerstörningar. Dessa utvärderas utifrån den s.k. nordiska beräkningsmodellen som togs fram av Boverket 1972 Boverkets bullerräkningsmodell och har därefter förbättrats i flera omgångar. Buller är en tung fråga vid nyprojektering. Få motsätter sig att en väg byggs, då framkomlighet är viktigt, samtidigt motsätter sig många att få en trafikled för nära sitt eget boende. Därför är den vanligaste motiveringen för ett överklagande att Vägverket skall eliminera de bullernivåökningar som inträder i samband med ny väg. Bullervallar och bullerplank uppförs och därmed kan problemet anses vara löst. Ofta är det dock själva vägen som ger upphov till missnöjet. Då det väldigt sällan går att ändra lokalisering och/eller utformning, är det inte mycket som går att göra åt överklagandet. En utbyggnad av infrastrukturen är nödvändig, och någonstans måste vägarna anläggas. Indragning av väg från allmänt underhåll Många är negativa till att Vägverket drar in vägsträckor från allmänt underhåll i samband med nybyggnation. Orsaken till detta är rädslan för det ansvar och de kostnader som uppstår i samband med drift och underhåll av vägen. Många vägar 20

21 övergår numera till gemensamhetsanläggningar. Om dessa har tillräcklig längd och hålls öppna för allmänheten kan statliga bidrag utgå. En väg med statliga bidrag får aldrig stängas av eller på annat sätt blockeras för allmänheten. Däremot om statliga bidrag ej utgår har de som deltar i anläggningen möjlighet att sätta upp en bom eller dylikt för att obehöriga ej skall kunna nyttja vägen. Alternativ sträckning Ett tredje vanligt skäl för överklagan av en arbetsplan är yrkande på annan lokalisering av vägen. Infrastruktur är välkommet, så länge den inte direkt drabbar närmiljön. Det finns många anledningar som åberopas för att slippa få en väg på eller vid sin egen fastighet. Ofta yrkas på att behålla befintlig väg, i vissa fall yrkas även på ändring i plan och profil. 3.3 Antal berörda sakägare Under planeringen förtecknas sakägare och övriga berörda inom projektet. För att få en idé om hur utbrett missnöjet med en plan är redovisas nedan (tabell 3.2) förhållandet mellan antalet sakägare och antalet inkomna överklaganden. Antalet klagande i detta fall är de som antingen själva skickat in en överklagan eller de som skrivit under en överklagan inskickad av någon annan. Observera att det är antalet klagande personer som räknats och inte antalet inkomna överklaganden. I siffrorna nedan är även extremvärden medräknade dvs. när det är ovanligt många som överklagar beslutet. Detta har skett i två fall: Västberga trafikplats vid E4/E20, 2000, då det fanns 45 sakägare och 147 klagande. Ombyggnaden av väg 40, 1999, genom Borås och Ulricehamns kommuner, då det fanns 231 berörda sakägare och 260 överklagade beslutet. Om dessa fall ej inräknas hamnar överklagandeprocenten på ca 5-7%, vilket är en markant skillnad jämfört med de 10-11% som är den egentliga summan. Normalfallet ligger dock mellan 5 och 8%. År Antal överklagade planer Antalet sakägare Antalet sakägare som överklagar Andel sakägare som Överklagar summa Tabell

22 För att få en bredare överblick över de förhållanden som råder mellan sakägare och antalet överklaganden ges i tabellen nedan (tabell 3.3) totala antalet planer och totala antalet sakägare (avrundade till jämna hundratal) under samma tidsperiod. År Totala antalet fastställda Planer Totala antalet Sakägare summa Tabell

23 4 Avslutande kommentarer Mellan 1994 och 2002 fastställde Vägverket 897 planer, varav 188 överklagades. De argument som inkom i samband med överklagandet varierar mycket men det som främst orsakar upprördhet hos sakägare är rädsla för buller, indragning av befintlig väg från allmänt underhåll samt den nya vägens lokalisering. Av de 188 överklaganden som inkom gav 7 bifall hos regeringen. I 17 fall ansåg regeringen att arbetsplanerna ej var tillfredsställande och upphävde dessa på egen hand. Således har 24 planer återgått till Vägverket för ny handläggning, vilket innebär ca 13%. I skrivande stund finns 18 arbetsplaner hos regeringen för vidare hantering. En intressanta fråga som har kommit upp under arbetet är hur statistiken ser ut när det gäller frivilliga upplåtelser, i hur stor utsträckning de används och i vilken typ av projekt. Vidare kan diskuteras skyddet av områden av riksintresse. Detta är särskilt intressant i Stockholmsområdet där en utbyggnad av infrastrukturen är nödvändig, samtidigt som det är ont om exploateringsbar mark. En stor del av den mark som är lämplig för utbyggnad av infrastruktur är skyddad av miljöbalkens regler för område av riksintresse. Vidare kan diskuteras nedgången i antalet fastställda planer. Beror det endast på att det i större utsträckning används alternativa förfaranden eller vilka andra faktorer kan tänkas ha betydande effekt? Ytterligare intressant statistisk fakta är att sedan 1998 har inga överklaganden vunnit bifall hos regeringen och regeringen inte heller har upphävt några planer sedan denna tidpunkt. 23

24 5 Referenslista Tryckta källor Litteratur: Kalbro, Thomas (2002) Markexploatering, Juridik, ekonomi, teknik och organisation, Stockholm: Norstedts Juridik AB. ISBN Rubensson, Stefan (1999) Miljöbalken, Den nya miljörätten, Stockholm: Norstedts Juridik AB. ISBN Lagar: Förvaltningslagen (1986:223) Lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser (numera miljöbalken 4kap) Miljöbalken (1998:808) Väglagen (1971:948) Föreskrifter och publikationer: Vägverkets föreskrifter 2001:18 Vägverkets publikation 2001:75 Regeringsbeslut: Regeringsbeslut , diarienummer K96/2687/3 Regeringsbeslut , diarienummer K97/3616/3 Regeringsbeslut , diarienummer N1999/625/IRT Otryckta källor: Elektroniska källor: Vägverkets handbok för formell handläggning vid byggande av väg Intervjuer: Intervju med Gunnar Ahlenius Examensarbetets bilagor är inte medtagna i PDF-filen. För den intresserade går det bra att ta kontakt med inst. för infrastruktur/fastighetsvetenskap. /Thomas Kalbro, examinator 24