Beslut. efter tillsyn i Luleå kommun. Skolinspektionen Dnr :4998. Beslut Luleå kommun

Transkript

1 Skolinspektionen Luleå kommun efter tillsyn i Luleå kommun Skolinspektionen, Box 3177, Umeå, Besöksadress Nygatan Telefon: , Fax:

2 2(20) Tillsyn i Luleå kommun Skolinspektionen genomför tillsyn i Luleå kommun under våren och hösten Fakta om kommunen Luleå kommun ligger i Norrbottens län. Luleå tillhör i statistiken kommungruppen "större städer". Antalet kommuninvånare är drygt Luleå är residensstad i Norrbottens län. Barn- och utbildningsnämnden med tillhörande förvaltning ansvarar för förskola, pedagogisk omsorg, fritidshem, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. Vuxenutbildningen tillhör arbetsmarknadsförvaltningen som är direkt underställd kommunstyrelsen. Statistiken i detta avsnitt är hämtad från Skolverket som är den myndighet som ansvarar för officiell statistik om skolväsendet, se Förskoleverksamheten i Luleå kommun bedrivs i 63 kommunala förskolor som är organiserade i nio geografiska upptagningsområden och leds av en verksamhetschef och 23 förskolechefer. I kommunen finns även arman pedagogisk omsorg som består av nio familjedaghem samt öppen förskole- och fritidsverksamhet. Det finns också tio fristående förskolor samt enskild pedagogisk omsorg. År 2013 var 89 procent av barnen i åldrarna ett till fem år inskrivna i förskola vilket är högre än riksgenomsnittets 84 procent. Andelen barn ett till fem år inskrivna i pedagogisk omsorg var en procent jämfört med riksgenomsnittets tre procent. Antalet inskrivna barn per årsarbetare i förskolan (5,0) låg lägre jämfört med kommungruppen och riket (5,4 respektive 5,3). Andelen årsarbetare med pedagogisk högskoleexamen låg över riket, 67 procent jämfört med 53 procent. Fritidshem erbjuds för elever i åldrarna sex till tolv år under den del av dagen då eleverna inte går i förskoleklass, grundskola eller grundsärskola. Fritidshem finns i anslutning till kommunens 34 skolenheter som omfattar verksamhet från förskoleklass till årskurs 3, 5 eller 6 samt grundsärskola. I kommunen finns även ett fristående fritidshem. År 2013 var 88 procent av eleverna i åldrarna sex till nio år inskrivna i fritidshem och 27 procent av eleverna i åldrarna tio till tolv år. Detta kan jämföras med riksgenomsnittet som för årsgruppen sex till nio var 82,3 procent respektive 19,7 procent för årsgruppen tio till tolv år. Antal inskrivna elever per avdelning var 46,9 vilket var högre än riksgenomsnittets 40,4. Andelen årsarbetare med pedagogisk högskoleexamen låg klart över riket, 88 procent jämfört med 53 procent.

3 3(20) Grundskolorna är organiserade i nio geografiska upptagningsområden och leds av två verksamhetschefer samt 29 rektorer. Grundsärskolan finns lokalmässigt integrerad på fyra grundskolor och leds av två rektorer varav en rektor även har en samordningsfunktion för kommunens särskoleverksamhet och tillika är rektor för gymnasiesärskolan. I kommunen finns totalt 44 kommunala grundskolor och fyra fristående grundskolor. Vid 30 grundskolor finns förskoleklasser. Av de 44 grundskolorna är 37 skolor betygssättande, varav 10 skolor omfattar utbildning till och med årskurs 9. Andelen lärare i grundskolan med pedagogisk högskoleexamen var år 2013 i Luleå kommun 95 procent, vilket var högre än kommungruppen och riket, 90 respektive 88 procent. Gymnasieskolan är i huvudsak förlagd till Luleå Gymnasieby. Dessutom finns Nordiskt Flygteknikcentrum som, efter godkännande av Skolverket, bedriver riksrekryterande gymnasial utbildning inom flygteknikområdet. I kommunen finns även två fristående gymnasieskolor. Luleå Gymnasieby är indelad i åtta skolenheter och leds av en verksamhetschef samt åtta rektorer. Skolan erbjuder alla sex högskoleförberedande utbildningar, tio yrkesprogram samt introduktionsprogram. Skolan har också fyra spetsutbildningar med riksintag (matematik, dans, musik och teater), riksidrottsgymnasium (basket) samt tre nationellt godkända idrottsutbildningar (basket, fotboll och ishockey). Gymnasiesärskolan är lokalintegrerad i Luleå Gymnasieby och leds, som tidigare nämnts, av en rektor som även har ett övergripande ansvarar för särskolan i Luleå kommun. Gymnasiesärskolan erbjuder två nationella program samt individuella program. Skolan bedriver också specialutformade program och individuella program utifrån den tidigare regleringen av gymnasiesärskolan. Nordiskt Flygteknikcentrum leds av en rektor och erbjuder ett program med flygteknik. Andelen lärare i gymnasieskolan med pedagogisk högskoleexamen var år 2013 högre i Luleå kommun, 86 procent, än i kommungruppen och riket, 84 respektive 82 procent. Luleå kommun anordnar kommunal vuxenutbildning på grundläggande och gymnasial nivå, särskild utbildning för vuxna på grundläggande och gymnasial nivå (särvux), utbildning i svenska för invandrare (sfi) samt yrkesutbildning i egen regi och i samarbete med externa utbildningsanordnare. Verksamheterna leds av en avdelningschef och tre rektorer. Tillsynen av kommunens förskolor, fritidshem och vuxenutbildning redovisas i särskilda korru-nunövergripande beslut. I anslutning till den regelbundna tillsynen av utbildningsverksamheten i Luleå kommun sker också tillsyn av de

4 4 (20) fristående grundskolorna Nya Läroverket Bergviken och Nya Läroverket Bergnäset. ställs till skolornas huvudman. Den fristående grundskolan Norrskenets friskola samt de fristående gymnasieskolorna Luleå Praktiska gymnasium och NTI-gymnasiet tillsynades under perioden våren 2013 till hösten 2014 och omfattas inte av denna tillsynsomgång. Kunskapsresultat Sammantaget för kommunens skolor år 2014 varierade andelen elever i årskurs 3 som nådde kravnivån för godkänt i de nationella ämnesproven i matematik på de olika delproven mellan 84 och 97 procent. Motsvarande siffror i riket var 72 och 94 procent. I svenska varierade andelen elever i kommunen som nådde kravnivån på de olika delproven mellan 92 och 99 procent, att jämföra med rikets 86 och 98 procent. Andelen elever i kommunen som nådde kravnivån på de olika delproven i svenska som andra språk varierade mellan 80 och 99 procent. Motsvarande siffror i riket var 63 och 87 procent. Resultaten visade att det inte fanns några stora skillnader mellan pojkar och flickor. I jämförelse med riket hade kommunens elever genomgående bättre resultat på samtliga delprov. Huvudmannen sammanställer, analyserar och dokumenterar resultaten i de nationella ämnesproven i årskurs 3. Det finns dock inga dokumenterade sammanställningar på huvudmannanivå av elevernas kunskapsresultat relaterat till kursplanernas kunskapskrav för årskurs 3 i ämnena svenska, svenska som andra språk, matematik samt natur- och samhällsorienterade ämnen. I ämnesproven år 2013 i årskurs 6 var andelen elever med provbetyg A E i engelska, matematik och svenska genomgående högre än riket, 97, 98 och 98 procent jämfört med 94, 94 respektive 95 procent. Det var inga större skillnader i resultaten mellan pojkar och flickor i årskurs 6. När det gäller betygsresultaten för år 2013 har nästan alla elever nått kunskapskraven i årskurs 6 i samtliga ämnen. I årskurs 9 år 2014 nådde 88 procent av flickorna och 89 procent av pojkarna eller sammantaget 88 procent av eleverna i Luleå kommun kunskapskraven i alla ämnen. Denna andel har ökat från 81 procent år 2010 till 88 procent år Flickornas resultat har varit högre än pojkarnas under fyra av de fem senaste åren. Motsvarande siffror i riket år 2014 var 80 procent av flickorna, 74 procent av pojkarna samt 77 procent sammantaget. Under de senaste fem åren har måluppfyllelsen i kommunens skolor som lägst varit 90 procent i respektive ämne varje år förutom i modersmål och svenska som andra språk där måluppfyllelsen som lägst varit 83 respektive 52 procent. Vidare visar en jämförelse mellan resultat på nationella prov och slutbetyg för år 2013 att betygssättningen i Luleå kommuns skolor låg i nivå med riket avseende ämnena svenska, matematik och engelska.

5 5(20) Det genomsnittliga meritvärdet i Luleå kommun har stigit från 212,9 år 2010 till 223,0 år År 2013, sjönk dock meritvärdet till 212,5. Rikets meritvärde år 2014 var 214,8. Andelen elever som är behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan var cirka 90 procent år De senaste fyra åren , med nya behörighetsregler, har andelen som är behöriga till yrkesprogram varierat mellan 90 och 93 procent. Motsvarande siffror för riket de senaste fyra åren är cirka 88 procent. Det genomsnittliga meritvärdet för år 2014 varierar mellan de tio skolor som har verksamhet upp till och med årskurs 9. Det högsta värdet var 242,7 och det lägsta 205,0. Andelen elever som nått målen i alla ämnen i årskurs 9 varierar mellan 79 och 98 procent. Det är också stora skillnader mellan pojkars och flickors genomsnittliga meritvärde. Pojkarnas meritvärde har stigit under de senaste fem åren till 211,5 från 199,4 medan flickornas genomsnittliga meritvärde stigit till 234,6 från 223,8. I sju av kommunens grundskolor var år 2014 så gott som alla elever behöriga till yrkesprogram i gymnasieskolan. I övriga tre skolor var procent av eleverna inte behöriga att söka till ett yrkesprogram i gymnasieskolan. År 2013 lämnade 71 procent av eleverna Luleås gymnasieskolor med slutbetyg vilket är lägre än rikets 77 procent. Under den senaste femårsperioden har andelen varierat mellan 71 och 79 procent. Under perioden har andelen behöriga till högskola varierat mellan 93 och 96 procent. År 2013 var 95 procent av eleverna behöriga till högskolan att jämföra med andelen i riket som var 87 procent. Den genomsnittliga betygspoängen har under de senaste fem åren pendlat mellan 14,2 och 14,7. År 2013 var betygspoängen 14,7, vilket var högre än riket, som under en följd av år har legat på cirka 14,0. Vidare kan Skolinspektionen konstatera att det på flera program är vanligt att eleverna får ett slutbetyg från ett utökat program. Totalt för gymnasieskolan var andelen 33 procent år På fordonsprogrammet var andelen 96 procent, på omvårdnadsprogrammet 76 procent och på byggprogrammet 54 procent. Eleverna klarade i hög grad minst godkända betyg i sina karaktärsämnen och sitt projektarbete år 2013, undantaget teknikprogrammet samt hotell- och restaurangprogrammet där 15 respektive 30 procent av eleverna inte nått målen för godkänt i projektarbetet. I teknikprogrammet nådde inte 18 procent målen för godkänt i ett av sina karaktärsämnen. Beträffande kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå i Luleå var andelen som slutförde kurser 76 procent år 2013 och 24 procent avbröt sin utbildning. Motsvarande siffror för riket var 64 respektive 23 procent. För gymnasial nivå framgår att andelen kursdeltagare som slutfört kurser var 69 procent och 19 procent avbröt sin utbildning. Motsvarande siffror för riket var

6 6 (20) 71 respektive 17 procent. Andelen studerande i sfi som blev godkända år 2013 uppgick till 64 procent, vilket är högre än riksgenomsnittets 61 procent. Andelen elever som avbrutit sin utbildning var 27 procent vilket var i nivå med riket. Utförligare redogörelser av kunskapsresultat från grundskolor finns i respektive skolbeslut. Måluppfyllelse och resultat för förskola, fritidshem och vuxenutbildning redovisas i särskilda kommunövergripande beslut. Tabell 1: Verksamhetsform Antal barn/elever/studerande Förskola 3608 Pedagogisk omsorg för barn i åldern 1-5 år 37 Fritidshem 3192 Förskoleklass 776 Grundskola 6837 Grundsärskola 59 Gymnasieskola 2234 Gymnasiesärskola 44 Kommunal vuxenutbildning 1484 Särskild utbildning för vuxna 14 Utbildning i svenska för invandrare 396 Källa: Luleå kommun Helhetsbedömning Skolinspektionen har under våren och hösten 2014 genomfört regelbunden tillsyn i Luleå kommun. Samtliga skolor och verksamheter har granskats och i de fall det bedömts föreligga brister har huvudmannen förelagts att åtgärda dessa. Verksamheten vid kommunens förskolor, fritidshem och skolor är huvudsakligen utformad i enlighet med de nationella krav som uttrycks i skolförf attningarna. Det finns dock områden som kommunen behöver utveckla och förbättra. Skolinspektionen vill framhålla att det är huvudmannens ansvar att bristerna i samtliga verksamhets- och skolbeslut åtgärdas. De brister som har redovisats i tidigare fattade beslut upprepas inte i detta beslut.

7 7 (20) Tillsynen visar att den verksamhet som bedrivs i Luleå kommun i huvudsak är utformad i enlighet med författningarnas krav. Skolverkets statistik visar att resultaten för elever i Luleå kommuns grundskolor och gymnasieskolor har varierat under de senaste fem åren. Både grundskolans och gymnasieskolans kunskapsresultat ligger mestadels över riksgenomsnittet och har i de flesta fall haft en uppgående trend. Det kan dock konstateras att skillnaderna i resultat mellan olika grundskolor samt mellan flickor och pojkar är stora. Kommunen satsar mer ekonomiska resurser, när det gäller undervisning, inom de flesta skolformer jämfört både med rikets samtliga kommuner och med kommungruppen. Undantaget är grundsärskola, gymnasieskola, gymnasial vuxenutbildning samt sfi, där Luleå kommun satsar mindre än riket. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen i förskoleklass, grundskola och gymnasieskola är högre i kommunen än i riket. Det finns en central elevhälsa med flera specialistkompetenser som fungerar som ett stöd för kommunens grundskolor. Gymnasieskolan har egen elevhälsa. Nästan alla rektorer i kommunen har genomgått eller genomgår den statliga rektorsutbildningen. En tiondel av eleverna lämnar idag grundskolan utan att ha nått kunskapskraven i alla ämnen och en dryg fjärdedel lämnar gymnasieskolan utan att ha ett slutbetyg. Mot denna bakgrund bedömer Skolinspektionen att kommunen behöver, och har förutsättningar att kunna, vidta åtgärder i syfte att ge alla elever möjlighet att nå kunskapskraven för utbildningen och i övrigt utvecklas så långt som möjligt. En viktig förutsättning för att kunna erbjuda en väl fungerande utbildningsverksamhet är en tydlig och välutvecklad styrning och ledning samt ett väl fungerande systematiskt kvalitetsarbete. Tillsynen visar att Luleå kommun har utvecklat tydliga riktlinjer för sitt kvalitetsarbete och att man i flera av verksamheterna har kommit en bra bit på väg. Riktlinjerna har dock inte fått fäste i alla verksamheter och det är framför allt analysarbetet som måste förstärkas. Skolinspektionen konstaterar att Luleå kommun bedriver ett sytematiskt kvalitetsarbete både på enhets- och huvudmannanivå. Inom några områden behöver dock detta arbete breddas. Kommunen måste se till att det på skolnivå görs sammanställningar av måluppfyllelse i alla verksamheter, det vill säga även inom förskoleklass, grundskolans årskurs 3 och gymnasieskolan, och att måluppfyllelsen i form av resultat av värdegrurtdsarbete och kunskapsresultat följs upp, dokumenteras och analyseras. Vidare måste kommunen hitta sätt att följa upp och utvärdera de insatser som görs i arbetet med särskilt stöd för att ta reda på om insatserna leder till ökad måluppfyllelse. Detsamma gäller elevhälsans arbete.

8 8 (20) För att säkerställa god kvalitet och likvärdighet i kommunens verksamheter och enheter måste huvudmannen efterfråga resultat från enhetsnivån. Detta för att kunna fatta välgrundade beslut om åtgärder i syfte att utveckla verksamheterna och ge alla barn och elever de bästa möjliga förutsättningar att nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling. Mot denna bakgrund fattar Skolinspektionen följande beslut. Skolinspektionens ingripande Föreläggande Skolinspektionen förelägger enligt 26 kap. 10 skollagen (2010:800) Luleå kommun att vidta nedanstående åtgärder för att avhjälpa påtalade brister. De vidtagna åtgärderna ska senast den 15 maj 2015 redovisas för Skolinspektionen på adress Skolinspektionen, box 3177, Umeå eller skolinspektionen.umea@skolinspektionen.se Redovisningen ska lämnas av tjänsteman på nämndens vägnar, nämndordförande, utskott eller berörd nämnd. Lämnas redovisningen av någon annan som företräder huvudmannen ska det framgå att delegation finns. Vänligen ange ärendets diarienummer vid kontakt med Skolinspektionen. Uppföljning och utveckling av utbildningen Bedömning Luleå kommun måste vidta följande åtgärder för att förbättra arbetet inom bedömningsområdet Uppföljning och utveckling av utbildningen. - Följa upp och sammanställa resultaten på huvudmannanivå även för förskoleklass, grundskolans årskurs 3 och gymnasieskola. - Analysera vad som påverkar och orsakar resultaten och måluppfyllelsen i verksamheten. - Utvärdera elevhälsans arbete och arbetet med särskilt stöd som ett led i analysen. - Se till att dokumentationen av kvalitetsarbetet omfattar förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola samt att den innehåller sammanställningar av resultat och måluppfyllelse, uppföljningar och analyser av resultaten samt åtgärder för utveckling. - Följa upp och utvärdera pedagogisk omsorg, öppen förskole- och öppen fritidsverksamhet.

9 9 (20) Motivering Av skollagen framgår att huvudmannen ska bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete som består i planering, uppföljning och utveckling av utbildningen. Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de nationella målen uppfylls. Kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Enligt regeringens proposition 2009/10:165 har huvudmannen det yttersta ansvaret för genomförandet av utbildningen, vilket ger huvudmannen en central roll när det gäller att bedriva ett kvalitetsarbete som ska garantera kvalitet och likvärdighet. Ett särskilt huvudmannaperspektiv behövs för att exempelvis analysera variationer mellan skolornas resultat och måluppfyllelse liksom likvärdigheten i skolors bedömning och betygssättning. Av Skolverkets allmänna råd om systematiskt kvalitetsarbete för skolväsendet (SKOLFS 2012:8) framgår att styrning och ledning av kvalitetsarbetet innebär att huvudmannen, förskolechefen och rektorn skapar strukturer och rutiner för hur utbildningens resultat ska följas upp, analyseras och bedömas i förhållande till de nationella målen. Kvalitetsarbetet på huvudmannanivå ska bygga på de uppgifter som kommer fram i verksamhetens kvalitetsarbete och på andra uppgifter som_ä_r_väsentligaiör_uppföljuilageii_och utvecklingen_havtuimannen behöver därför klargöra hur detta arbete ska bedrivas. I Luleå kommun har man på huvudmannanivå utarbetat riktlinjer för verksamheternas kvalitetsarbete och i detta utformat underlag som ska underlätta utvecklingsarbetet och också användas för redovisning till kommunen. De framtagna riktlinjerna har resulterat i att många av de enskilda verksamheterna har fungerande rutiner för sitt kvalitetsarbete, dock inte alla, vilket också framgår av de enskilda skol- och verksamhetsbesluten. På förvaltningsövergripande nivå finns separata verksamhetsrapporter som respektive verksamhetschef ansvarar för. Verksamhetsrapporterna utgör bilagor till den övergripande rapporten "Hur blev 2013? Vilket är nuläget och vad behöver utvecklas?" som innehåller information om vilka förutsättningar utbildningsverksamheten i Luleå kommun har haft under året, en uppföljning av kommunens målsättningar för föregående år samt en beskrivning av de utvecklingssatsningar som kommunen bedriver och vilka mål och utvecklingsområden som kommunen ska prioritera under kommande år. Skolinspektionen konstaterar att Luleå kommun har tydliga riktlinjer för sitt kvalitetsarbete och att det i flera av verksamheterna bedrivs ett fungerande sådant. På övergripande nivå redovisas resultaten grundligt för framförallt grundskolans årskurs 6 och 9. För årskurs 3 redovisas dock enbart resultaten av de nationella ämnesproven och inte måluppfyllelsen i övriga ämnen. För gymnasieskolans verksamhet redovisas inte resultat för de olika kurserna och

10 10 (20) inte heller i vilken mån verksamheten inom introduktionsprogrammen har lyckats i sitt uppdrag. Måluppfyllelsen i förskoleklass redovisas inte. Inte heller redovisas i vilken mån arbetet med särskilt stöd eller hur elevhälsans arbete har bidragit till måluppfyllelsen. Vidare finns inte någon redogörelse eller utvärdering av den pedagogiska omsorg, öppen förskole- och öppen fritidsverksamhet som finns i kommunen. Förutom korta kommentarer kring resultaten finns inte i kommunens dokumentation någon analys av varför de resultat som redovisas ser ut som de gör. Följaktligen ger inte dokumentationen en samlad bild av de ingående verksamheternas resultat och måluppfyllelse eller vilken analys huvudmannen gör av de föreliggande resultaten. Förvaltningsledningen menar i intervjuer att de rutiner som skapats har bidragit till bättre förståelse ute i verksamheterna för vikten av ett systematiskt kvalitetsarbete, men att det ännu inte har fått fäste i alla verksamheter och att det framför allt är analysarbetet som behöver förstärkas. Skolinspektionens bedömning är att Luleå kommun måste se till att det på huvudmannanivå görs sammanställningar av måluppfyllelse i alla verksamheter, det vill säga även inom förskoleklass, grundskolans årskurs 3 och gymnasieskolan, och att måluppfyllelsen i form av resultat av värdegrundsarbete och kunskapsresultat följs upp, dokumenteras och analyseras. För att säkerställa god kvalitet och likvärdighet i kommunens samtliga verksamheter och enheter måste huvudmannen efterfråga resultat från samtliga verksamheter och enheter samt se till att kvalitetsarbetet fungerar på verksamhets- och enhetsnivå. Detta för att kunna fatta välgrundade beslut om åtgärder i syfte att utveckla verksamheterna och ge alla barn och elever de bästa möjliga förutsättningar att nå så långt som möjligt i sin kunskapsutveckling. För bedömning av huvudmannens kvalitetsarbete avseende förskola, fritidshem och vuxenutbildning hänvisas till de kommunövergripande besluten för dessa verksamheter. Författning 4 kap. 3 och 5-7 skollagen 25 kap. 8 skollagen Ledningsstruktur och organisering av utbildningen Bedömning Luleå kommun måste vidta följande åtgärd för att förbättra arbetet inom bedömningsområdet Ledningsstruktur och organisering av utbildningen.

11 11(20) - Se till att organisera flygteknikutbildningen i enlighet med skollagens krav. Motivering Av 2 kap. 2-3 g skollagen följer att det är kommuner och landsting som är huvudmän för gymnasieskola och att det ska finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt skollagen. Enligt 3 kap. 16 kommunallagen får kommuner och landsting efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. Vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning får dock enligt 12 kap. 4 regeringsformen överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Luleå kommun har, efter godkännande från Skolverket, en riksrekryterande gymnasial utbildning inom flygtekrtikområdet (RXFLY). Det är Luleå kommun som fått godkännandet och kommunen är huvudman för utbildningen. Verksamheten bedrivs dock av Nordiskt Flygteknikcentrum AB, ett helägt kommunalt bolag. Nordiskt Flygteknikcentrum AB är ett av flera bolag som ingår i Luleå Kommunföretag AB vars uppgift är att vara holdingbolag för merparten av Luleå kommuns aktiebolag. Nordiskt Flygteknikcentrum AB:s huvudsakliga verksamhetsinriktning är att utföra och tillhandahålla riksrekryterande flygmekaniska och flygtekniska utbildningar på gymnasial- och eftergymnasial nivå samt företagsanpassad uppdragsutbildning. Nordiskt Flygteknikcentrum AB har avtal med Luleå kommun om att bedriva undervisning av gymnasieskolans elever. Rektorn är anställd av Nordiskt Flygteknikcentrum AB. Eleverna tillhör Luleå kommuns gymnasieorganisation men undervisningen genomförs av lärare anställda av bolaget, frånsett i ämnet idrott och hälsa som bolaget köper av Luleå kommun. Likaså köper bolaget elevhälsans insatser av gymnasieförvaltningen. Skolinspektionens bedömning Av skollagen följer att kommunens uppgifter inom gymnasieskolan ska fullgöras av en eller flera nämnder. Enligt kommunallagen får en kommun lämna över vården av en kommunal angelägenhet till bland annat ett aktiebolag, om annat inte föreskrivits i lag. Skolinspektionen konstaterar att eftersom frågan regleras i skollagen förhindras ett överlämnande av dessa uppgifter enligt kommunallagen. Skolinspektionen bedömer således att Luleå kommun inte har stöd i lag för att överlämna genomförandet av gymnasieutbildning till ett kommunalt bolag. Detta innebär även att ett kommunalt bolag inte kan vara

12 12 (20) mottagare av sådana uppgifter genom regleringen om entreprenad i 23 kap. skollagen. Kompletterande information Skolinspektionen vill även framhålla att om ett aktiebolag med kommunalt ägande vill driva gymnasieutbildning i egen regi som huvudman för utbildningen, måste aktiebolaget ansöka om godkännande hos Skolinspektionen i enlighet med 2 kap. 5-6 skollagen. Där finns särskilda krav för att ett bolag där en kommun äger aktier eller andelar eller på annat sätt har ett rättsligt inflytande över verksamheten ska godkännas som huvudman. Utöver de grundläggande kraven för godkännande krävs enligt 2 kap. 6 skollagen att bestämmanderätten i bolaget inte tillkommer enbart en eller flera kommuner eller landsting eller juridiska personer där en kommun eller ett landsting genom ägande eller på annat sätt har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vidare krävs att samverkan mellan en kommun eller ett landsting och en enskild är nödvändig för att verksamheten ska komma till stånd. Det krävs också att det finns särskilda skäl med hänsyn till utbildningens innehåll eller utformning för att huvudmannen ska godkännas. Författning 2 kap 2-3 och 5-6 skollagen 23 kap. skollagen 3 kap. 16 kommunallagen Avstående från ingripande Skolinspektionen har funnit följande brist men avstår enligt 26 kap. 12 skollagen (2010:800) från att ingripa. Erbjudande av utbildning Bedömning Skolinspektionen har uppmärksammat följande brist inom bedömningsområdet Erbjudande av utbildning. Delar av den modersmålsundervisning som Luleå kommun bedriver motsvarar inte författningarnas krav.

13 13 (20) Motivering Nuvarande lagstiftning I nuläget saknas det specifika bestämmelser om så kallad fjärrundervisning. Området är följaktligen svårbedömt. Bedömningen av den fjärrundervisning som bedrivs får göras mot de krav som ställs på undervisning i skollagen, skolförordningen, läroplanen samt aktuella kursplaner och kunskapskrav. Enligt skollagen definieras undervisning som sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande av kunskaper och värden. Begreppet undervisning rymmer såväl traditionell undervisning i klassrummet som undervisning där eleverna självständigt genomför arbetsuppgifter, vilka kräver besök på bibliotek, institutioner, arbetsplatser med mera. Begreppet undervisning kan således innefatta olika sätt att bedriva undervisning. Med den definitionen följer att undervisningen kan innehålla inslag där läraren inte alltid befinner sig i samma rum som sina elever, men det förutsätter att läraren leder undervisningen och kommunicerar med eleverna. Dagens tekniska lösningar möjliggör att en lärare som befiru-ter sig på annan plats kan ha direktkontakt med elever både i tal och i bild. Detta innebär att kommunikationen är dubbelriktad och att lärare och elever kan interagera på liknande sätt som vid undervisning som sker med läraren fysiskt närvarande i klassrummet. Definitionen av undervisning begränsar således inte friheten för rektorer, lärare och elever att lägga upp arbetet och att följa med i pedagogisk och teknisk utveckling. Tolkningen av begreppets innebörd är dock inte godtycklig. Det som avses är en målinriktad pedagogisk verksamhet som genomförs under lärares ledning. Utöver denna definition av undervisning finns en rad bestämmelser avseende undervisningen i läroplanen, exempelvis att den ska vara individanpassad och att eleverna ska ha möjlighet till inflytande över undervisningens arbetssätt, arbetsformer och innehåll. Vidare ska skolan vid undervisning uppfylla tillsynsansvaret över eleverna samt säkerställa en trygg miljö som präglas av studiero. Enligt 2 kap. 2 skollagen är kommuner huvudmän för grundskola. I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter enligt skollagen. Som huvudman ansvarar kommunen för att i egen regi bedriva utbildningen och genom anställda behöriga lärare bedriva undervisningen. Det krävs lagstöd för att kommunen ska kunna överlåta uppgifter som innefattar myndighetsutövning till någon annan. Eftersom det till undervisningen är kopplat myndighetsutövning, exempelvis disciplinära åtgärder och betygssättning, krävs således lagstöd för att en kommun ska kunna överlåta undervisningen till annan.

14 14 (20) 123 kap. skollagen finns lagstöd för vissa former av entreprenad och samverkan inom skolväsendet. Av 23 kap. 3 och 8 skollagen framgår dock att undervisning inom grundskolan inte kan bli föremål för entreprenad eller samverkan. Vidare kan en kommun inte utföra uppgifter åt en annan kommun via entreprenadavtal, se definitionen av entreprenad i 23 kap. 1 skollagen. Genomförandet av modersmålsundervisning i Luleå kommun Luleå kommun genomför modersmålsundervisning på olika sätt i de olika språken. I vissa språk har kommunen anställda lärare som genomför traditionell undervisning i ett klassrum. I andra språk genomför Luleå kommun undervisning med hjälp av informations- och kommunikationsteknik, så kallad fjärrundervisning, i samverkan med andra kommuner i Norrbottens län. Det sker genom ett samverkansavtal där Luleå kommun har ett samordningsansvar. Upplägget innebär att Luleå kommun både erbjuder modersmålsundervisning till andra kommuner och själva kan köpa sådan undervisning av andra kommuner. Undervisningen bedrivs helt genom informations- och kommunikationsteknik och modersmålslärarna undervisar inte eleverna i Luleå genom att fysiskt befinna sig i samma klassrum som eleverna. De undervisande lärarna är anställda av sina respektive kommuner men undervisar i de kommuner där behov av modersmålsundervisning finns. Denna samverkan innebär att de samverkande kommunerna kan erbjuda sina elever modersmålsundervisning i ett större antal språk än vad som vore fallet annars. Skolinspektionens bedömning Skolinspektionen bedömer att Luleå kommun inte följer skollagens bestämmelser om entreprenad och samverkan eftersom kommunen överlåter genomförandet av undervisning i ämnet modersmål till lärare anställda av annan kommun. Vidare bedömer Skolinspektionen att en undervisning som uteslutande bedrivs genom informations- och kommunikationsteknik inte motsvarar alla de krav som ställs på undervisning i skollagen, skolförordningen, läroplanen samt kursplaner och kunskapskrav. Enligt läroplanen ska eleverna ges inflytande över arbetssätt och arbetsformer och läraren ska i sin undervisning kunna ta hänsyn till varje enskild individs behov, förutsättningar, erfarenheter och tänkande. Vid undervisning uteslutande genom informations- och kommunikationsteknik blir lärarens möjligheter för begränsade när det gäller att tillsammans med eleverna välja arbetssätt och arbetsformer som tar hänsyn till elevers individuella behov. Det är också av stor vikt att all form av undervisning ger läraren möjlighet att använda sig av ändamålsenliga bedömningsformer som ger eleverna goda möjligheter att visa

15 15 (20) sina kunskaper på olika sätt. Direktkontakten mellan lärare och elev i samma rum är en viktig del av utbildningen och en förutsättning för att genomföra skolans värdegrundsuppdrag. Även i dessa avseenden begränsas i allt för hög grad lärarens möjligheter att ta hänsyn till elevernas behov och förutsättningar. Skolinspektionen vill framhålla att det är av central betydelse att den modersmålsundervisning som erbjuds är av god kvalitet. Av det skälet föreskriver nuvarande lagstiftning att en huvudman inte är skyldig att genomföra modersmålsundervisning om det saknas lämplig lärare. Skolinspektionen avstår från att ingripa I enlighet med 26 kap. 12 skollagen avstår dock Skolinspektionen från att ingripa mot Luleå kommun. Detta eftersom det med hänsyn till de omständigheter som beskrivs nedan finns särskilda skäl mot ett ingripande. I likhet med många andra kommuner har Luleå kommun svårt att rekrytera lärare till undervisningen i samtliga språk där det finns behov inom ämnet modersmål. I nuläget finns cirka 100 språk representerade i Luleå kommuns för-, grund- och gymnasieskolor. Modersmålsundervisning genomförs i 16 språk. Behovet av modersmålsundervisning ökar såväl i landet som helhet som i Luleå kommun. Hittills i år har cirka barn sökt asyl i Sverige varav cirka är ensamkommande barn. I ambitionen att ge så många elever som möjligt någon form av modersmålsundervisning använder sig Luleå kommun av fjärrundervisning i samverkan med andra kommuner. Detta trots att kommunen inte är skyldig att genomföra modersmålsundervisning i de språk där de saknar egna lämpliga lärare. Luleå kommun följer således inte skollagens bestämmelser samtidigt som de enligt samma lag inte är skyldiga att genomföra undervisningen. För närvarande är ett nytt lagförslag under beredning som kommer att förtydliga i vilka fall det blir möjligt att använda fjärrundervisning. Det är dock oklart om det nya lagförslaget kommer att tillåta ett samarbete mellan två kommuner som innebär att det uppstår ett entreprenadförhållande mellan kommunerna. Mot bakgrund av ovanstående avstår Skolinspektionen från att ingripa mot Luleå kommun. Ett ingripande från Skolinspektionen riskerar att leda till att aktuella elever blir helt utan modersmålsundervisning. Detta trots kunskapen om modersmålets betydelse för att stärka elevernas identitet och deras kunskapsutveckling i andra ämnen. Även om Skolinspektionen avstår från att ingripa så ansvarar huvudmannen för att försöka få tag i lämpliga lärare för att kunna genomföra undervisningen i egen regi. Det är också huvudmannens ansvar att säkerställa att om informa-

16 16 (20) tions- och kommunikationsteknik används i undervisningen så sker det på ett sätt som så långt som möjligt motsvarar läroplanens krav på undervisningen. Författning 2 kap. 2 skollagen 23 kap. 1, 3 och 8 skollagen Läroplan för grundskolan avsnitt 2.2, 2.3 och 2.7 Läroplan för gymnasieskolan avsnitt 2.1, 2.3 och 2.5 I ärendets slutliga handläggning har deltagit undervisningsråd Jonas Hedström och avdelningsjurist Eva-Lena Ölund Brändström. På Skolinspektionens vägnar CLIAgA tu". Elisabeth Wikén Avdelningschef /;:1) Veronica Bonivart Säfström Föredragande Bilaga: Bilaga 1 Allmänt om tillsynen Bilaga 2 Sammanställning av Skolinspektionens beslut

17 Bilaga 1 17 (20) Allmänt om tillsynen Skolinspektionen genomför regelbundet tillsyn i alla verksamheter och hos alla huvudmän. Tillsynen fokuserar på faktorer som har betydelse för en god läranderniljö och för elevers möjligheter att nå målen för verksamheten. Tillsynen inriktas mot tre huvudområden: Elevernas utveckling mot målen, ledning och utveckling av utbildningen samt enskild elevs rätt. För enskilda huvudmän granskas även huvudmannaskap och godkännande. Tillsynen av förskola, fritidshem och vuxenutbildning i en kommun är inriktad på hur kommunen tar sitt ansvar för verksamheten. I de fall fritidshem finns vid fristående skolor ingår de i tillsynen av skolenheten. Förskolor som drivs av enskilda huvudmän har fått sitt tillstånd av kommunen och det är därmed kommunen som har ansvaret för tillsyn av dessa. Alla skolenheter besöks vid tillsynen. Vid den tredjedel av skolorna där Skolinspektionen bedömer att det är lägre risk för problem och brister granskas färre delområden och besöken görs under en halv dag. Övriga skolenheter granskas inom samtliga bedömningspunkter och under flera dagar. Tillsynen grundar sig på dokument som exempelvis plan mot kränkande behandling, kunskapsresultat och annan information från Skolverkets nationella uppföljningssystem, besök i skolenheter och intervjuer. Oavsett tillsynsform ger Skolinspektionens granskning inte någon heltäckande bild av verksamheten utan ska ses som en bild vid det aktuella granskningstillfället inom de områden som ingår i tillsynen. Efter tillsynen redovisas Skolinspektionens bedömningar i ett beslut. Redovisningen görs i form av avyikelserapportering vilket innebär att det endast är de bedömningspunkter där det förekommer brister som beskrivs i beslutet. För kommuner bedöms även ansvarstagandet som helhet för den utbildning kommunen bedriver. Innan ett beslut fastställs ges alltid huvudmännen möjlighet att ta del av och lämna synpunkter på sakuppgifter i besluten. I de fall Skolinspektionen funnit brister har huvudmannen ansvar för att komma tillrätta med bristerna. Huvudmannen ska också redovisa de åtgärder som har vidtagits i för att åtgärda bristerna. För att följa upp huvudmännens arbete kan flera besök eller andra kontakter bli aktuella då Skolinspektionen också vill se effekter av de åtgärder som vidtas. Mera information om den regelbundna tillsynen finns på Skolinspektionens webbplats under fliken Inspektion.

18 Bilaga 2 18 (20) Sammanställning av Skolinspektionens beslut fattade i samband regelbunden tillsyn i Luleå kommun Grundskolor: Alviksskolan F-6 beslut Antnässkolan F-6 beslut Avanskolan F-6 beslut Benzeliusskolan F-6 beslut Bergskolan 7-9 beslut Björkskataskolan 7-9 beslut Borgmästarskolan F-3 beslut Boskataskolan F-6 beslut Ersnässkolan F-6 beslut Furuparksskolan F-3 beslut Furuparksskolan 4-6 beslut Hedskolan F-6 beslut Hemängsskolan F-6 beslut Hertsöskolan 4-6 beslut Hertsöskolan 7-9 beslut Klä ppenskolan F-6 beslut Klöverträskskolan F-6 beslut Kråkbergsskolan 7-9 beslut Kyrkbyskolan F-6 beslut Mandaskolan F-6 beslut Mariebergsskolan F-3 beslut

19 Bilaga 2 19 (20) Montessori F-6 beslut Montessori 7-9 beslut Munkebergsskolan F-3 beslut Måttsundskolan F-6 beslut Ormbergsskolan F-6 beslut Persöskolan F-6 beslut Porsöskolan F-6 beslut Residensskolan 7-9 beslut Rutviksskolan F-5 beslut Råneskolan F-6 beslut Råneskolan 7-9 beslut Stadsöskolan 4-6 beslut Stadsöskolan 7-9 beslut Svartöstadsskolan F-6 beslut Svedjeskolan F-3 beslut Tunaskolan 4-6 beslut Tunaskolan 7-9 beslut Vitåskolan F-6 beslut Ängsskolan F-6 beslut Öhemsskolan F-3 beslut Örnässkolan F-6 beslut Örnässkolan 7-9 beslut Östra skolan F-6 beslut

20 Bilaga 2 20 (20) Grundsärskola: Luleå grundsärskola beslut Gymnasieskolor: Luleå gymnasieskola, skolenhet A Luleå gymnasieskola, skolenhet B beslut Luleå gymnasieskola, skolenhet C beslut Luleå gymnasieskola, skolenhet D beslut Luleå gymnasieskola, skolenhet E beslut Luleå gymnasieskola, skolenhet F beslut Luleå gymnasieskola, skolenhet G beslut Luleå gymnasieskola, skolenhet H beslut Nordiskt Flygteknikcentrum beslut Gymnasiesärskola: Luleå gynnnasiesärskola beslut Förskolan i Luleå kommun beslut Fritidshemmen i Luleå kommun beslut Vuxenutbildningen i Luleå kommun beslut