Barnhushållens ekonomi utveckling, omfördelning och valfrihet

Transkript

1 Social Insurance Report Barnhushållens ekonomi utveckling, omfördelning och valfrihet Resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 2014 ISSN

2 Utgivare: Upplysningar: Webbplats: Försäkringskassan Analys och prognos Anna Persson

3 Förord Rapporten redovisar utvecklingen av sex olika resultatindikatorer med syfte att utvärdera den ekonomiska familjepolitikens måluppfyllelse. Regeringens mål för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och förstärka föräldrars möjlighet att påverka sin egen livssituation. Resultatindikatorerna visar att den ekonomiska familjepolitiken har stor betydelse för barnhushållens ekonomiska situation, i synnerhet för hushåll med låga inkomster och/eller många barn. Sammanfattningsvis förbättrar de familjepolitiska ersättningarna barnfamiljernas ekonomi och ger föräldrar ekonomisk möjlighet att välja att vara lediga från sitt arbete för att ta hand om sina barn när de är små. Den ekonomiska familjepolitiken bidrar på så sätt till att uppfylla regeringens målsättning. Jämfört med 2008 har den ekonomiska utsattheten bland barnhushåll minskat något. Den disponibla inkomsten har ökat i samtliga hushållstyper, men den har ökat mindre för ensamstående än för sammanboende föräldrar. Ökningen har även varit mindre för hushåll med relativt låga inkomster än för hushåll med högre inkomster. Ensamstående föräldrar, framför allt ensamstående mödrar, har fortfarande en mycket utsatt ekonomisk situation jämfört med andra typer av hushåll. Anna Persson på avdelningen för Analys och prognos har genomfört analysen och skrivit rapporten. Ett stort tack riktas till Ann-Zofie Duvander, Sociologiska institutionen vid Stockholms universitet, och Gabriella Sjögren Lindqvist, avdelningen för Analys och prognos vid Försäkringskassans huvudkontor. I egenskap av granskare av rapporten har de bidragit med värdefulla kommentarer. Stockholm, juni 2014 Laura Hartman Chef för Avdelningen för analys och prognos Försäkringskassan

4 Innehåll Förord... 3 Innehåll... 4 Sammanfattning... 5 Summary... 7 Inledning... 9 Kort om uppdraget... 9 Vilka tar del av den ekonomiska familjepolitiken? Resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken Olika sätt att definiera och mäta fattigdom Föräldrars valfrihet och hur den kan mätas Indikator 1: Den ekonomiska familjepolitikens fördelning Indikator 2: Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnhushållens ekonomiska standard Indikator 3: Den ekonomiska familjepolitikens omfördelande effekter Indikator 4: Barnhushållens inkomst och inkomstutveckling Indikator 5: Ekonomiskt utsatta barnhushåll Långvarigt låg ekonomisk standard Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för att minska den ekonomiska utsattheten Indikator 6: Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnhushållens valfrihet Den ekonomiska familjepolitikens betydelse - avslutande kommentarer Referenser Appendix A: Tabellbilaga Appendix B: Teknisk bilaga Data Definitioner... 62

5 Sammanfattning I denna rapport presenteras och analyseras utvecklingen av sex resultatindikatorer med syfte att mäta den ekonomiska familjepolitikens måluppfyllelse. Regeringens mål för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och förstärka föräldrars möjlighet att påverka sin egen livssituation. I rapporten analyseras enbart den ekonomiska familjepolitikens kontanta transfereringar från Försäkringskassan. Resultatindikatorerna visar att den ekonomiska familjepolitiken har stor betydelse för barnhushållens ekonomiska situation, i synnerhet för hushåll med låga inkomster och/eller många barn. Omkring 25 procent av transfereringarna betalas till de 20 procent av barnhushållen som har lägst inkomster, för de behovsprövade bidragen är andelen betydligt högre, 51 procent. Totalt utgör förmåner från den ekonomiska familjepolitiken cirka tio procent av barnhushållens ekonomiska standard, för ensamstående med två eller fler barn är denna andel mer än dubbelt så hög, 21,4 procent. Eftersom löneinkomsterna ökat mer än de belopp som betalas ut inom den ekonomiska familjepolitiken har familjeförmånernas andel av hushållens ekonomiska standard minskat över tid, framförallt bland ensamstående mer flera barn. 1 Eftersom den ekonomiska familjepolitiken i stor utsträckning betalas till hushåll med låga inkomster bidrar den till omfördelningen av resurser från höginkomsthushåll till låginkomsthushåll och från hushåll utan barn till hushåll med barn. Även efter omfördelningen kvarstår skillnader, den disponibla inkomsten är lägre bland ensamstående med barn än ensamstående utan barn och även lägre bland sammaboende med barn än med sammanboende utan barn. Bland barnhushållen är den ekonomiska standarden lägst bland ensamstående föräldrar med utländsk bakgrund. Det är även i denna grupp som andelen ekonomiskt utsatta är högst, mellan 56 och 48 procent lever i ekonomisk utsatthet beroende på vilket mått som används. Troligtvis speglar detta det faktum att utrikes födda har en svagare position på arbetsmarknaden och lägre arbetsinkomster jämfört med personer födda i Sverige. Ekonomisk utsatthet mäts både som andelen med en disponibel inkomst under 60 procent av medianinkomsten under kalenderåret, och som en disponibel inkomst under 60 procent av medianen under 2008, som används som basår. Med båda dessa mått, som kallas låg ekonomisk standard och fast låg ekonomisk standard, är ensamstående föräldrar mer utsatta än sammanboende och hushåll med fler barn är mer utsatta än hushåll med färre barn. Båda måtten visar att andelen som lever i ekonomisk utsatthet minskat något sedan Mätt som låg ekonomisk standard har var den ekonomiska familjepolitikens andel av den disponibla inkomsten elva procent (samtliga barnhushåll) och knappt 30 procent (ensamstående föräldrar med fler än ett barn). 5

6 dock andelen ekonomiskt utsatta ökat i vissa grupper, framför allt bland ensamstående mödrar. Föräldrar med utländsk bakgrund är extra utsatta, barnhushåll där båda föräldrarna är födda utanför Sverige har en högre risk att leva med låg ekonomisk standard än hushåll med en ensamstående, svenskfödd förälder. Den ekonomiska familjepolitiken spelar stor roll för att minska den ekonomiska utsattheten. Om dessa transfereringar räknas bort från hushållens inkomster skulle andelen med låg ekonomisk standard vara tio procentenheter högre (25 procent istället för 15 procent). Störst roll spelar den ekonomiska familjepolitiken för ensamstående föräldrar med två eller flera barn. Att ensamstående föräldrar, framför allt ensamstående mödrar, är mer ekonomiskt utsatta än andra kan dels bero på att de ofta har lägre inkomster och i högre utsträckning arbetar deltid. Eftersom barn med separerade föräldrar antas bo hos, och helt försörjas av, den förälder de är folkbokförda hos finns en risk för att ensamstående föräldrars försörjningsbörda överskattas. Det är möjligt att skillnaderna mellan ensamstående och sammanboende föräldrar, och skillnaderna för ensamstående över tid, skulle framstå som mindre om det gick att ta hänsyn till att omkring 30 procent av alla barn med separerade föräldrar har ett växelvist boende och därmed försörjs av båda sina föräldrar, och att denna andel ökat under senare år. Att den ekonomiska familjepolitiken tillför hushållen ekonomiska resurser kan också ses som att den bidrar till att föräldrar har möjlighet att välja att istället för att arbeta vara lediga för att ta hand om sina barn när de är små. Om den ekonomiska familjepolitikens förmåner inte fanns skulle en familj med två vuxna och ett barn kunna vara föräldralediga under 206 dagar utan att deras disponibla inkomst per konsumtionsenhet sjunker med mer än 25 procent. Eftersom samma familj kan vara hemma under hela året utan att inkomsten sjunker med mer än 25 procent om de tar del av den ekonomiska familjepolitiken kan den ekonomiska familjepolitiken sägas öka det ekonomiska utrymmet för att vara föräldraledig med 159 dagar. Störst roll spelar föräldraförsäkringen, men för ensamstående föräldrar är även de generella och behovsprövade bidragen viktiga för att skapa ekonomiska möjligheter att vara föräldraledig. Sammanfattningsvis har den ekonomiska familjepolitiken stor betydelse för barnhushållens levnadsstandard, och för deras möjligheter att välja hur de fördelar sin tid mellan arbete och familjeliv. Mätt som andel av den disponibla inkomsten har dock den ekonomiska familjepolitikens betydelse minskat över tid, vilket sannolikt beror på att arbetsinkomsterna ökat mer än transfereringarna. 6

7 Summary This report presents indicators for target fulfillment within the Swedish economic family policy. The governmental goal to be measured is that the economic family policies should improve the standard of living among all families with children, and strengthen families ability to control their own lives. The indicators presented are limited to the family support benefits that are administered by The Swedish Social Insurance Agency (Försäkringskassan). The indicators show that family benefits are of great importance for families with children, especially for low income households and households with many children. Around 25 percent of the benefit payments are paid to the 20 percent of all households with children who have the lowest disposable income. In total, benefits from family support benefits constitute around 10 percent of the disposable income in families with children. Among single parents with more than one, the proportion is more than twice as high, 21.4 percent. This implies a decrease since 2008, when the benefits share of disposable income was 11 percent on average, and almost 30 percent among single parents with more than one child. Since the family benefits are largely paid out to low income households, the policies contribute to the redistribution of financial resources from high income to low income households. The benefits also redistribute from households without children to households with children. However, after redistribution, equalized disposable income is still lower among single parents relative to cohabiting parents. It is also lower among households with children relative to households without children. The family type with the lowest equalized disposable income is single parents with immigrant background. This group is also more likely to experience economic hardship; between 56 and 48 percent have a low standard of living depending on how the threshold is defined. In this report economic hardship is defined in two different ways. Firstly, low economic standard is defined as having a disposable income less than 60 percent of the median disposable income in Sweden during a given year. Secondly, fixed low economic standard is defined as having a disposable income less than 60 percent of the median disposable income in Sweden in year 2008, adjusted to the price level in each year using the consumer price index. Both these measures show that single parents are more vulnerable than cohabiting parents, and that households with more children are more vulnerable than households with fewer children. The share of all households with children living in economic hardship has decreased slightly since However, economic hardship has increased in some groups, primarily among single mothers. Family policy contributes substantially to reducing economic hardship among families with children. Without the family benefits the share of 7

8 households living in economic hardship would be around ten percentage points higher than it is today. One explanation to the fact that single parents (primarily mothers) are more economically vulnerable than other groups is that they often have a lower labor income and in many cases work part time. However, due to data limitations, there is a risk that the equalized disposable income in single parent households is underestimated. Children with separated parents can only be registered as living with one parent, although they often share their time between the mother and father. Since children with separated parents are most often registered to live with their mother they will appear in the data as being completely supported by their mothers, although around one third of them are also partially living with their fathers. It is possible that the differences between single and cohabiting parents would appear smaller if it was possible to account for the fact that a large portion of all children whose parents are separated alternate between living with their mothers and living with their fathers. When the family benefits redistribute financial resources to households with children, they also create an opportunity for the parents to take time off work to care for their young children. Family policies make it possible for parents to be on parental leave longer limiting the financial restrictions. Single parents cannot rely on the income from a working partner while being on parental leave, family policies are therefore more important for separated parents. In summary, this report shows that family benefits are of great importance for the living standards of households with children, especially for single parents and families with many children. Measured as the share of disposable income, the importance of benefits has diminished over time. This is probably due to the fact than in most households labor income has increased more than the amounts that are collected via the transfer programs. 8

9 Inledning Den ekonomiska familjepolitiken ska enligt regeringens målsättning bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. Den ska även förstärka föräldrars möjlighet att påverka sin egen livssituation och kombinera yrkesliv med familjeliv. Familjepolitikens kontanta förmåner till barnhushåll innefattar föräldraförsäkring, barnbidrag, bostadsbidrag, vårdbidrag, underhållsstöd, bidrag till internationella adoptioner, barnpension och efterlevandestöd till barn. Alla ovanstående förmåner administreras av Försäkringskassan, förutom dessa finns även pensionsrätt för barnår och barnpension, som Pensionsmyndigheten ansvarar för. I vidare mening består familjepolitiken även av andra förmåner och tjänster, såsom subventionerad förskola. Denna rapport är begränsad till de ekonomiska ersättningar som administreras av Försäkringskassan. De förmåner som ingår i den ekonomiska familjepolitiken kan delas in i tre olika grupper; försäkringar, generella bidrag och behovsprövade bidrag. Försäkringsdelen utgörs av föräldraförsäkringen, det vill säga föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning. Dessa förmåner karaktäriseras av att de ger ersättning för inkomstbortfall i samband med frånvaro från arbete i samband med till exempel vård av barn. De generella bidragen, som består av barnbidrag, flerbarnstillägg och adoptionsbidrag, kännetecknas av att ett lika stort belopp betalas ut till alla familjer som uppfyller vissa villkor. De behovsprövade bidragen omfattar bostadsbidrag, vårdbidrag och underhållsstöd. Rätten till dessa ersättningar bestäms utifrån familjens behov och/eller inkomst. Kort om uppdraget Försäkringskassan har enligt regleringsbrevet för 2014 i uppdrag att redovisa och analysera utvecklingen av de indikatorer som Försäkringskassan, i samråd med Socialdepartementet, tagit fram för att belysa måluppfyllelsen inom utgiftsområde 12, Ekonomisk trygghet för familjer och barn. Dataunderlaget utgörs av undersökningen om Hushållens ekonomi (HEK) och Integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (LISA). Databaserna beskrivs mer i detalj i den tekniska bilagan i Appendix B. Båda datakällorna innehåller data på årsnivå, som uppdateras med ett års fördröjning. Data finns alltså tillgängligt fram till För att redovisa utvecklingen under 2013 används simuleringsverktyget FASIT för att göra en framskrivning. De värden som presenteras för 2013 är alltså baserade på en prognos. Eftersom HEK är en urvalsundersökning finns en viss statistisk osäkerhet i de resultat som presenteras. Därför är det svårt att dra säkra slutsatser om både förändringar över tid och skillnader mellan grupper utifrån ett enskilt år, eftersom dessa kan uppstå på grund av slumpen. För några av indikatorerna har den statistiska osäkerheten beräknats, och det är därför möjligt att avgöra om förändringar över tid och skillnader mellan 9

10 grupper är statistiskt signifikanta. Datakällorna och simuleringsmodellen beskrivs med i detalj i den tekniska bilagan i appendix B. Redovisningen bygger på de sedan tidigare framtagna indikatorerna, som presenterats för regeringen i svar på tidigare regeringsuppdrag (se till exempel Försäkringskassan 2013a) ska Försäkringskassan även ta fram och presentera en eller flera indikatorer för att mäta måluppfyllelsen avseende barnfamiljernas valfrihet och makt över den egna livssituationen. I enlighet med uppdraget har Försäkringskassan, i samråd med Socialdepartementet, utvecklat en indikator som illustererar hur den ekonomiska familjepolitiken bidrar till föräldrarnas utrymme att välja längd och fördelning av föräldraledigheten. Vilka tar del av den ekonomiska familjepolitiken? År 2012 uppgick utgifterna för den ekonomiska familjepolitiken till knappt 70 miljarder kronor. Av detta utgjordes hälften, 34,5 miljarder, av föräldraförsäkringen. Även barnbidraget utgör en stor utgiftspost, 24,5 miljarder, medan resterande förmåner är betydligt mindre (Försäkringskassan 2013b). För att ge en bild av hur många som berörs av den ekonomiska familjepolitiken visar figur 1 hur många personer som fanns i olika hushållstyper Uppdelningen är gjord utifrån föräldrarnas kön och civilstånd, men även deras barn är inräknade i antalet personer som bor i respektive hushållstyp. Som figuren visar fanns det 2013 strax över 9,3 miljoner personer i Sverige. Omkring 3,6 miljoner personer bodde i hushåll med sammanboende föräldrar och ett eller flera barn personer bodde i hushåll med en ensamstående förälder. De flesta, 77 procent, av alla ensamstående föräldrarna var kvinnor. Vissa barn som här beräknas bo med en ensamstående mamma bor antagligen växelvis hos båda sina föräldrar. I databasen registreras dock bara vart barnet är folkbokfört, och eftersom ett barn bara kan folkbokföras på en adress (i praktiken oftast tillsammans med mamman) är det möjligt att andelen barn som bor i hushåll med ensamstående mödrar överskattas. Att datamaterialet inte innehåller någon information om hur många barn som har växelvis boende påverkar även beräkningarna för ensamstående föräldrars försörjningsbörda. I verkligheten delar många separerade föräldrar på kostnaderna för sina gemensamma barn, men i datamaterialet framstår den förälder som barnet är folkbokfört hos, oftast mamman, som ensam försörjare. Det finns därför en risk för att ensamstående mödrars ekonomiska situation framstår som mer utsatt än den egentligen är. Omkring 30 procent av alla barn med separerade föräldrar bor ungefär lika mycket hos båda sina föräldrar. Denna andel har ökat över tid (Försäkringskassan 2011). I de flesta fall där barnet bor växelvist delar föräldrarna lika på de kostnader som uppstår, eller står för de utgifter som uppkommer de dagar man har barnet boende hos sig. Andelen barn med växelvist boende har ökat över tid (SCB 2014). 10

11 Figur 1 Antal personer fördelade efter hushållstyp 2013 Alla Ensamstående Sammanboende Varav kvinnor Varav män Utan barn Med barn Utan barn Med barn Varav kvinnor Varav män Varav kvinnor Varav män Med 1 barn Varav kvinnor Varav män Med 2+ barn Med 1 barn Med 2 barn Med 3+ barn Varav kvinnor Varav män Källa: Hushållens ekonomi 2012, framskrivet med FASIT Resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken De resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken som presenteras i denna rapport belyser betydelsen av olika delar av den ekonomiska familjepolitiken. Indikatorerna visar situationen under ett år, många visar också utvecklingen över tid. Några av indikatorerna illustrerar särskilt skillnaden mellan personer födda i Sverige och personer födda utomlands, medan andra har fokus på barnens levnadsvillkor. För hushåll med ensamstående föräldrar beskrivs situationen för kvinnor och män var för sig. 11

12 Utgångspunkten är att indikatorerna ska mäta hur väl de olika förmånerna bidrar till målet för den ekonomiska familjepolitiken, men också att de ska vara lätta att förstå och tolka. Indikatorerna är indelade i sex områden: Indikator 1: Den ekonomiska familjepolitikens fördelning, visar hur stor andel av den ekonomiska familjepolitiken som tillfaller olika typer av barnhushåll och hushåll i olika delar av inkomstfördelningen. Indikator 2: Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnhushållens ekonomiska standard, visar hur stor andel av den ekonomiska standarden som kommer från den ekonomiska familjepolitiken i olika typer av hushåll. Indikator 3: Den ekonomiska familjepolitikens omfördelande effekter, visar hur den ekonomiska familjepolitiken omfördelar ekonomiska resurser mellan olika typer av hushåll. Indikator 4: Barnhushållens inkomst och inkomstutveckling, visar den ekonomiska standarden ett givet år, och utvecklingen över tid, för olika typer av hushåll. Indikator 5: Ekonomiskt utsatta barnhushåll, visar andelen ekonomiskt utsatta barnhushåll och andelen långvarigt ekonomiskt utsatta barnhushåll. Här visas även hur många barnhushåll som hamnar under gränsen för låg ekonomisk standard om den ekonomiska familjepolitiken dras ifrån hushållens disponibla inkomst. Indikator 6: Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnhushållens valfrihet, visar ett mått på i hur stor utsträckning den ekonomiska familjepolitiken bidrar till föräldrarnas ekonomiska förutsättningar att välja längd på och fördelning av föräldraledigheten. Olika sätt att definiera och mäta fattigdom Indikator 5 illusterar hur många barn som växer upp i ekonomisk utsatthet. Vad utsatthet betyder och hur det kan mätas är en omdebatterad fråga. För att sätta indikatorn i ett sammanhang presenteras här kortfattat några av de sätt att mäta ekonomisk utsatthet som är vanliga, både i Sverige och internationellt. I detta stycke används termen fattigdom, eftersom det är det vanligaste uttrycket inom forskningen. I övriga delar av rapporten används begreppet ekonomisk utsatthet eller låg ekonomisk standard. Fattigdom blev ett begrepp inom samhällsvetenskapen i och med att man i samband med den industriella revolutionen började intressera sig för att studera ekonomisk utsatthet. Trots begreppets långa historia finns det ingen konsensus kring hur fattigdom ska definieras. Diskussionen handlar i första hand om huruvida fattigdom ska ses som något absolut eller som något relativt. I grunden handlar frågan om vad som menas med fattigdom, vilket har betydelse för vilka åtgärder som bedöms lämpliga för att bekämpa fattigdom (Alm med flera 2010). 12

13 Absolut fattigdom Som absolut fattiga räknas personer som faller under en fattigdomsgräns som utgörs av en lägsta godtagbar levnadsnivå. Vilken fattigdomsgräns som används varierar. En vanlig definition är att sätta ihop en varukorg med produkter som anses vara nödvändiga för en acceptabel levnadsstandard, och hushåll som inte har råd att konsumera dessa varor betraktas som fattiga. I Sverige används ofta normen för ekonomiskt bistånd. Socialstyrelsens absoluta fattigdomsmått utgår från normen för ekonomiskt bistånd 1985, uppräknat med inflationen. Detta mått bygger i sin tur på skattningar av vilken konsumtion som krävs för att uppnå en skälig levnadsstandard (Socialstyrelsen 2010). Även om detta fattigdomsmått beror på hur man ser på vad som är en skälig levnadsnivå, och i den bemärkelsen är relativt med avseende på det omgivande samhället, så är måttet stabilt över tid. Med ett absolut fattigdomsmått kommer gränsvärdet vara detsamma oavsett inkomstutvecklingen i befolkningen som helhet, eftersom hushållen jämförs mot en norm snarare än mot andra hushåll. Det är dock svårt att skapa ett absolut fattigdomsmått som möjliggör jämförelser mellan länder och över tid, eftersom vad som anses vara en acceptabel levnadsstandard varierar. Relativ fattigdom Relativa fattigdomsmått utgår från att vilka som antas vara fattiga beror på levnadsnivån i det omgivande samhället. Hushåll jämförs alltså med andra hushåll, och deras inkomster. Det är därför möjligt att alla de fysiska behoven är uppfyllda men familjen ändå lever i (relativ) fattigdom i jämförelse med andra hushåll. Peter Townsend, som varit en tongivande förespråkare för det relativa fattigdomsmåttet, menade att fattigdom endast kan förstås som relativt deprivation, hushåll är fattiga när deras resurser är så begränsade att de inte kan delta i det allmänna livsmönstret (se till exempel Townsend, 1979). Jämförelsen kan göras på flera sätt, men oftast används medianinkomsttagares inkomster som referenspunkt. Inom EU sägs en person vara fattig i relativ mening (eller under risk för fattigdom) om den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet understiger 60 procent av landets medianinkomst. 2 Det relativa fattigdomsmåttet är konstruerat så att en generell inkomstökning för alla i samhället inte nödvändigtvis minskar antalet fattiga. För att fattigdomen ska minska krävs att de med låga inkomster får en större inkomstökning än de som befinner sig ovanför fattigdomsgränsen. Eftersom inkomstfördelningen kan skilja sig mycket mellan länder är det svårt att göra internationella jämförelser. Dual fattigdom Både absoluta och relativa fattigdomsmått kan vara problematiska och fångar sällan alla aspekter av fattigdom. Det är möjligt att fattigdomen ska ses som en kombination av relativ och absolut utsatthet. Fattigdom handlar i så fall både om att inte kunna tillgodose basala fysiska behov och sociala behov. Vissa grundläggande behov, såsom mat och husrum, förändras inte 2 Vad som ingår i den disponibla inkomsten och hur disponibel inkomst per konsumtionsenhet beräknas beskrivs den tekniska bilagan i appendix B. Där beskrivs även begreppen median, medeltal och kvintiler, som används i olika delar av rapporten. 13

14 över tid, vilket de sociala behoven ofta gör (Rauhut 2006). Dual fattigdom har bland annat diskuterats av Amartya Sen, som anser att de absoluta fattigdomsmåtten behöver kompletteras med relativa variabler (se till exempel Sen 1982). Även om detta mått är mer mångsidigt än de två andra är det mycket svårt att mäta empiriskt. Mått på ekonomisk utsatthet i denna rapport I denna rapport definieras ekonomisk utsatthet på två olika sätt. Dels används det mått på relativ fattigdom som dominerar inom EU, det vill säga en person vars disponibla inkomst understiger 60 procent av medianinkomsten för samtliga personer under kalenderåret definieras som fattig. Det andra måttet som används är en ekonomisk standard under 60 procent av medianen för samtliga personer under ett basår, i detta fall 2008, som räknas upp med inflationen. Det första måttet kallas för låg ekonomisk standard, det andra kallas för fast låg ekonomisk standard. Definitionen av fast låg ekonomisk standard innebär att (den inflationsjusterade) gränsen för vad som betraktas som fattigdom inte förändras under den tidsperiod som studeras. Eftersom måttet enbart tar hänsyn till förändringar i penningvärdet, och inte förändringar i reala inkomster eller inkomstfördelningen, kan det vara problematiskt att använda måttet under en alltför lång tidsperiod. Atkinson med flera (2002) argumenterar för att en period på fem år är det längsta tidsperspektiv som kan betraktas som acceptabelt. För längre perioder finns risken att de förhållanden som gällde under basåret inte längre gäller, och måttet representerar i så fall inte längre verkliga levnadsförhållanden. Därför används 2008 som basår i denna rapport. Föräldrars valfrihet och hur den kan mätas I regeringens mål för utgiftsområde 12, Ekonomisk trygghet för familjer och barn, ingår att den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till ökad valfrihet och stärkt makt över den egna livssituationen för alla barnfamiljer. Under senare år har regeringen genomfört en rad reformer som syftar till att öka föräldrars valfrihet, men att kvantifiera valfriheten är förknippat med stora problem. Till exempel kan det inte finnas något mått som fångar alla uppfattningar om vad valfrihet är, eftersom olika personer har olika och motstridiga uppfattningar (Enflo 2012). Det är också svårt att rangordna situationer utifrån hur mycket valfrihet de erbjuder. Går det till exempel säga att valfriheten ökar om det tillkommer flera dåliga alternativ, eller om många alternativ är väldigt lika varandra? Den indikator som här tagits fram för att illustera barnhushållens valfrihet fokuserar helt på att kvantifiera det ekonomiska utrymmet för olika val. Här studeras enbart valet av längd och fördelning av föräldrapenninguttaget, eftersom det är denna fråga som stått i centrum för den politiska och mediala debatten under senare år. Det mått som illusterar hur stor valfrihet som skapas av den ekonomiska familjepolitiken består av skillnaden i antalet dagar som föräldrarna har råd att vara lediga från sitt arbete för att ta hand om sitt barn, med och utan ersättningar från den ekonomiska familjepolitiken. Att ha råd definieras 14

15 här som att den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet inte sjunker med mer än 25 procent av den inkomst hushållet skulle haft om föräldrarna inte varit föräldralediga. Här används 25 procent som en gräns för en acceptabel inkomstsänkning, föräldrarna antas ha möjlighet att som mest avvara 25 procent av sin inkomst. Som komplement används även gränserna för låg ekonomisk standard och fast låg ekonomisk standard som gränsvärden. Frågeställningen är alltså hur stor roll den ekonomiska familjepolitiken har i att skapa möjlighet för föräldrar att välja längd på sin föräldraledighet utan att begränsas allt för mycket av ekonomiska faktorer. Beräkningarna bygger på en statisk ansats, vilket innebär ingen hänsyn tas till att föräldrar i verkligheten skulle förändra sitt beteende om det var så att det inte fanns någon ekonomisk familjepolitik, till exempel genom att spara ihop pengar innan de får barn för att ha råd att vara föräldralediga. Antalet föräldralediga dagar som är möjliga utan att inkomsten sjunker med mer än 25 procent beräknas för tre olika situationer; (1) den familjepolitikens förmåner betalas ut enligt gällande regelverk, (2) alla förmåner sätts till noll och (3) föräldraförsäkringen sätts till noll medan de generella och behovsprövade bidragen betalas ut enligt regelverket. Skillnaden i antalet dagar utgör ett mått på hur stort utrymme till ledighet som skapas av den ekonomiska familjepolitiken respektive föräldraförsäkringen. Detta sätt att mäta illusterar bara en liten del av hela begreppet valfrihet. I analysen är det inte möjligt att ta hänsyn till vilken valfrihet föräldrarna själva upplever att de har. All föräldraledighet antas vara på heltid, beräkningarna kan alltså inte fånga den valfrihet som det innebär att kunna ta ut föräldrapenning under en del av en dag eller att föräldrarna kan blanda betald och obetald ledighet. För att kunna få ett mått på denna mer brett definierade valfrihet krävs antagligen en utförlig enkätstudie alternativt djupintervjuer med föräldrar. Då skulle man för varje situation kunna få svar på vilka möjligheter föräldrarna upplevde sig ha, vad de slutligen valde och varför. Någon sådan enkätstudie har inte gjorts inom ramen för denna rapport, men det går trots allt att dra vissa slutsatser utifrån tidigare enkätoch registerstudier som undersökt föräldrars val mellan betalt arbete, obetalt arbete och fritid. Under 2013 genomfördes en stor intervjuundersökning med föräldrar med barn födda mellan 2004 och Svaren har analyserats i rapporten Ojämställd arbetsbörda föräldraledighetens betydelse för fördelning av betalt och obetalt arbete (Försäkringskassan 2013c). Där undersöks bland annat hur föräldrarna kombinerar arbete med familjeliv och hur användandet av föräldraförsäkringen samspelar med hur par fördelar betalt och obetalt arbete. Resultaten visar att kvinnor under barnets två första levnadsår tar ut 80 procent av föräldraledigheten medan männen tar ut 20 procent. Studien undersöker även den faktiska ledigheten, som i synnerhet för kvinnor är betydligt längre än den tid de ansöker om föräldrapenning för. Detta visar att föräldrar ofta utnyttjar möjligheten att vara hemma utan ersättning som ges av föräldraledighetslagen. Majoriteten av föräldrarna anger att det var ekonomiska faktorer som var avgörande för hur de fördelade ledigheten och föräldrapenninguttaget 15

16 mellan sig. Omkring 90 procent av de svarande anger att de fick en bättre ekonomisk situation om mamman stannade hemma längst. Över 80 procent av föräldrarna uppger att de är nöjda med hur de valde att fördela ledigheten mellan sig. Trots detta svarar omkring en tredjedel att de skulle göra ett annat val om de var i samma situation igen. Andra studier pekar dock på att ekonomiska faktorer är underordnade sociala normer när ett par fattar beslut om fördelningen av föräldraledigheten. I rapporten De jämställda föräldrarna vad ökar sannolikheten för ett jämställt föräldrapenninguttag? (Försäkringskassan 2013d) visas att sannolikheten för ett jämställt föräldrapenninguttag påverkas olika om det är kvinnan eller mannen som förvärvar den större delen av inkomsterna. Det förefaller vara så att om kvinnan tjänar mer än mannen har familjen råd att avvara hennes inkomst för att hon ska vara föräldraledigt, medan de ofta inte anser sig ha råd att avvara mannens inkomst i de fall han tjänar mer. Detta tyder på att normer kring kön är en viktig förklaring till hur föräldrar väljer att fördela föräldraledigheten mellan sig. Detta kan vara en förklaring till varför de ekonomiska incitament som skapats för att uppmuntra män att ta ut en större del av föräldraledigheten inte verkar haft någon betydande effekt. Detta gäller både jämställdhetsbonusen (Försäkringskassan 2010a) och höjningen av taket i föräldraförsäkringen (Försäkringskassan 2009). Detta väcker frågan om hur familjers och personers handlingsutrymme påverkas av sociala normer i det omgivande samhället. Som tidigare nämnts har flera reformer på senare år införts med syfte att öka föräldrarnas makt över sin egen livssituation. Jämställdhetsbonusen är en sådan reform, som dock även kan ses som ett sätt att styra föräldrarnas val mot ett mer jämställt uttag av föräldraledigheten. Den kan alltså sägas öka valfriheten för hushåll som vill dela ledigheten mer lika, medan den inte påverkar de som väljer på ett annat sätt. Jämställdhetsbonusen har utvärderats av Försäkringskassan i flera rapporter. I Försäkringskassan (2010a) utvärderas bonusens effekter på uttaget av föräldrapenningen genom en jämförelse mellan föräldrar som fick barn precis innan bonusen infördes (kontrollgrupp) och precis efter att bonusen infördes (behandlingsgrupp). Studien visar inga statistiskt signifikanta skillnader mellan de två grupperna av föräldrar vilket tyder på att jämställdhetsbonusen inte hade någon effekt på uttaget av föräldrapenning under de 18 månader som studeras i rapporten. En möjlig förklaring till resultatet är att reglerna upplevs som alltför komplicerade eller att föräldrarna inte upplever att de fått tillräcklig information om bonusen, vilket stöds av resultaten i Försäkringskassan (2010b). En annan förklaring kan vara att det framförallt är andra faktorer än ekonomiska som avgör hur föräldrapenningdagarna fördelas mellan mamman och pappan. Reglerna för jämställdhetsbonusen förenklades 2012, men som visas i Försäkringskassan (2014) saknar många föräldrar fortfarande tillräcklig kunskap om bonusen för att veta hur och när bonusen utbetalas, och vad de kan förvänta sig ekonomiskt. Detta illustrerar vilken betydelse kunskapen om systemet har för föräldrarnas valfrihet. De som inte känner till regelverket kring föräldrapenningen har svårare än andra att fördela dagarna på ett sådant sätt att de kan vara hemma så länge de önskar med så litet inkomstbortfall som möjligt. 16

17 Förutom jämställdhetsbonusen har även det kommunala vårdnadsbidraget och de så kallade dubbeldagarna i föräldraförsäkringen införts för att öka systemets flexibilitet. Vårdnadsbidraget har införts i omkring en tredjedel av Sveriges kommuner. Det innebär att en förälder med barn i åldern ett till tre år kan stanna hemma längre än föräldraförsäkringen ger ersättning för, med sin anställning och sjukpenninggrundande inkomst skyddad. Bidraget är skattefritt och omfattar 3000 kronor per månad. Användandet har varit relativt lågt, men har ökat över tid (Försäkringskassan 2013e). Dubbeldagar innebär att föräldrarna har möjlighet att ta ut föräldrapenning för samma dagar under 30 dagar under barnets första år, och alltså ha en månads gemensam betald ledighet. Enligt Försäkringskassans beräkningar betalades ersättning för dubbeldagar ut för barn Detta innebär att 3,7 procent av alla barn som Försäkringskassan betalade ut föräldrapenning för även fick ersättning för dubbeldagar. De föräldrar som utnyttjade möjligheten att ta ut dubbeldagar använde i genomsnitt cirka 13 dubbeldagar per förälder (Försäkringskassan 2013f). Dessa reformer har, i alla fall i teorin, bidragit till att föräldrarnas förutsättningar att välja olika kombinationer av familjeliv och arbete förbättrats. Det är inte bara regelverkets utformning som styr föräldrarnas möjligheter att själva bestämma hur de kombinerar familjeliv med arbete. Föräldrars valfrihet är också i hög grad betingat på hur flexibel deras arbetssituation är och hur deras ekonomiska förutsättningar ser ut. Vissa yrken och arbetsgivare tillåter att de anställda arbetar hemifrån och att de delvis själva bestämmer sina arbetstider. Andra arbeten kräver att personalen följer ett uppgjort schema. Arbetets flexibilitet har främst uppmärksammats i diskussioner om hur föräldrar utnyttjar den tillfälliga föräldrapenningen, det vill säga möjligheten att få ersättning för förlorad arbetsinkomst i samband med vård av sjukt barn. I synnerhet män med höga inkomster tycks ofta ha möjlighet att antigen arbeta hemifrån samtidigt som de vårdar det sjuka barnet, eller ta ut flex- eller kompensationsledigt istället för att ansöka om tillfällig föräldrapenning (Försäkringskassan 2013g). Sammanfattningsvis är det att mycket svårt att utvärdera familjepolitikens betydelse för familjernas valfrihet. Vilka förutsättningar en familj har att påverka sin livssituation beror på en mängd faktorer, både ekonomiska och sociala. Den indikator som presenteras i denna rapport fokuserar på en av flera dimensioner av valfrihet. 17

18 Indikator 1: Den ekonomiska familjepolitikens fördelning Indikator 1 visar hur den ekonomiska familjepolitikens transfereringar fördelas mellan olika typer av barnhushåll, med avseende på både sammansättning och plats i inkomstfördelningen. Diagram 1.1 visar hur den ekonomiska familjepolitikens olika förmåner fördelades mellan olika typer av familjer under 2013 (hur många personer som finns i respektive hushållstyp visas i Figur 1 i inledningen). Diagrammet visar att åtta procent av den ekonomiska familjepolitiken betalas till ensamstående föräldrar med ett barn, medan ensamstående med två eller fler barn erhöll 13 procent. Sammanboende med ett, två och tre eller fler barn erhöll 20, 37 respektive 22 procent av den ekonomiska familjepolitiken. Att den största delen av utbetalningarna går till sammanboende föräldrar med två barnförklaras av att en stor del, 39 procent, av alla barnhushåll har den sammansättningen. Hur den ekonomiska familjepolitiken fördelas skiljer sig mycket mellan de olika typerna av förmåner. Försäkringsförmånerna betalas i stor utsträckning ut till sammanboende med barn. Ensamstående med ett och flera barn erhöll 2013 fyra procent av försäkringsförmånerna, medan sammanboende med ett, två och tre eller fler barn erhöll 30, 42 respektive 20 procent. Skillnaden mellan ensamstående och sammanboende kan delvis förklaras av att föräldrar ofta bor tillsammans medan barnen är små, och separerar i större utsträckning efter att föräldraledigheten är över (Försäkringskassan 2011). De generella bidragen betalas i första hand till sammanboende med två eller fler barn. Detta beror på att förhållandevis många barn bor i hushåll med sammanboende föräldrar, och på att barnbidragets flerbarnstillägg ökar ju fler barn som bor i hushållet. Ensamstående erhåller den största delen av de behovsprövade bidraget. Ensamstående föräldrar med ett och två eller fler barn fick respektive 38 procent av dessa transfereringar. 18

19 Diagram 1.1 Andel (%) av den ekonomiska familjepolitiken utbetald till olika typer av hushåll 2013 Källa: Hushållens ekonom 2012, framskrivet med FASIT I appendix A, tabell A1.1 redovisas hur den ekonomiska familjepolitikens förmåner fördelas mellan ensamstående kvinnor och män med barn. Diagrammet visar bland annat att ensamstående kvinnor med barn får en mycket stor del, 55 procent, av de behovsprövade bidragen. Ensamstående män erhåller en relativt liten andel av alla typer av förmåner. I diagram 1.2 har personerna delats in i fem lika stora grupper baserat på inkomst. I kvintil ett finns den femtedel som har lägst disponibel inkomst, i kvintil två den femtedel som har näst lägst inkomst och så vidare (en utförligare beskrivning finns i den tekniska bilagan i appendix B). Diagrammet visar att den största delen av den ekonomiska familjepolitiken betalas ut till personer med låg inkomst. Totalt sett får den lägsta kvintilen 25 procent av det utbetalade beloppet. Eftersom de försäkringsmässiga ersättningarna grundar sig på den sjukpenninggrundade inkomsten är försäkringsersättningarna till de hushåll som har lägst inkomster relativt små. Istället utbetalas större delen av försäkringarna till personer i kvintil två, tre och fyra. Den femte kvintilen består framför allt av hushåll med äldre barn, som inte längre har rätt till föräldrapenning. Därför är deras del av försäkringsförmånerna förhållandevis liten. De generella bidragen tillfaller i något högre grad hushåll med låga inkomster, men fördelningsprofilen är betydligt tydligare för behovsprövade bidrag. Att hushåll med låg inkomst erhåller en så stor del av dessa förmåner beror till stor del på att möjligheten att få bostadsbidrag är begränsad till hushåll med mycket låga inkomster i förhållande till försörjningsbördan. Det är även så att underhållsstödet i första hand betalas ut till ensamstående, som ofta har lägre inkomster än sammanboende (underhållsstöd kan även betalas ut till separerade föräldrar som är sammanboende med en ny partner). Att även hushåll i de högsta kvintilerna får del av de behovsprövade bidragen beror på att vårdbidraget ingår i dessa förmåner. Vårdbidraget är inte 19

20 behovsprövat med avseende på hushållets ekonomi utan bestäms av barnets behov. Diagram 1.2 Andel (%) av den ekonomiska familjepolitiken utbetald till personer i barnhushåll efter ekonomisk standard 2013 Källa: Hushållens ekonomi 2012, framskrivet med FASIT 20

21 Indikator 2: Den ekonomiska familjepolitikens betydelse för barnhushållens ekonomiska standard Indikator 2 visar vilken betydelse den ekonomiska familjepolitiken har för barnhushållens ekonomiska standard. Detta görs genom att redovisa hur stor andel av barnhushållens disponibla inkomster som kommer från den ekonomiska familjepolitikens förmåner. Måtten visas för 2013 och som en tidsserie från 1998 till Som visas i diagram 2.1 beräknas tio procent av barnhushållens disponibla inkomst per konsumtionsenhet komma från den ekonomiska familjepolitiken. Andelen är som störst bland ensamstående med två eller fler barn, 21,4 procent. Andelen är lägst bland sammanboende med ett barn, 5,7 procent. Även ersättningarnas sammansättning varierar mycket mellan familjetyperna. För ensamstående med flera barn utgör de behovsprövade bidragen 9,1 procent av inkomsten och mer än 40 procent av transfereringarna från den ekonomiska familjepolitiken. För sammanboende utgör försäkringsförmånerna en stor del, men de generella bidragens betydelse ökar med antalet barn i hushållet. Diagram 2.1 Den ekonomiska familjepolitikens andel (%) av disponibel inkomst per konsumtionsenhet för personer i olika typer av hushåll Personer 0-64 år Källa: Hushållens ekonomi 2012, framskrivet med FASIT 21

22 I appendix A, diagram A2.1 redovisas hur stor andel av den disponibla inkomsten som består av förmåner från den ekonomiska familjepolitiken i hushåll med ensamstående kvinnor och män med barn. Även där visas att den ekonomiska familjepolitikens andel är större för hushåll med flera barn, och även att andelen är större för ensamstående mödrar än för ensamstående fäder. Framför allt utgör de behovsprövade bidragen en stor andel, 13,4 procent, av den disponibla inkomsten för ensamstående kvinnor med fler än ett barn. I diagram 2.2 visas hur de ekonomiska familjeförmånernas andel av den disponibla inkomsten förändrats sedan Under hela perioden har transfereringarna spelat i särklass störst roll för ensamstående föräldrar med två eller fler barn. Minst roll spelar den ekonomiska familjepolitiken för sammanboende med ett barn. Över tid har den ekonomiska familjepolitikens betydelse för hushållens ekonomiska standard minskat, i synnerhet för ensamstående med flera barn. Jämfört med tidigare år är det framför allt de behovsprövade bidragens andel av den disponibla inkomsten som har minskat (se till exempel Försäkringskassan 2013a). Detta kan bero på att bidragsbeloppen inte ökat i samma takt som lönerna. Bland annat har underhållsstödet, som betalas till vissa ensamstående föräldrar, höjts med endast 100 kronor sedan det infördes Inkomstgränsen för när ett hushåll har rätt till bostadsbidrag låg på samma nivå från 1997 till 2011, vilket innebär att allt fler hamnat under gränsen när lönenivån stigit. Diagram 2.2 Den ekonomiska familjepolitikens andel (%) av disponibel inkomst per konsumtionsenhet för personer i olika typer av hushåll. Personer 0-64 år Källa: Hushållens ekonomi, värden för 2013 är en framskrivning av HEK 2012 med hjälp av FASIT 22

23 Indikator 3: Den ekonomiska familjepolitikens omfördelande effekter Indikator 3 beskriver hur den ekonomiska familjepolitiken inverkar på fördelningen av den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet bland samtliga personer, även de över 64 år. Detta illusteras genom att visa i vilken utsträckning transfereringar från den ekonomiska familjepolitiken påverkar fördelningen av ekonomisk standard, mätt som Gini-koefficienten. Gini-koefficienten är ett mått på inkomstspridningen inom ett land eller en grupp. Koefficienten kan anta värden mellan 0 och 1, där ett lågt värde indikerar mindre ekonomiska skillnader (0 betyder att inkomsten är helt jämnt fördelad och 1 betyder att en person får alla inkomster i det samhälle man studerar). Gini-koefficienten och dess komponenter förklaras mer i detalj i den tekniska bilagan i appendix B. Resultaten visar att den ekonomiska familjepolitiken tillför ekonomiska resurser till barnhushållen, som ofta har en lägre inkomst än hushåll utan barn, och därför kan sägas vara omfördelande. Framför allt de behovsprövade bidragen bidrar till att höja inkomsten bland de hushåll som har lägst ekonomisk standard, men även försäkringarna och de generella bidragen bidrar till att jämna ut inkomstskillnaderna. För att visa hur de olika förmånerna påverkar den totala inkomstspridningen beräknas så kallade koncentrationskoefficienter för de olika inkomstslagen. Koncentrationskoefficienterna visar hur de olika typerna av inkomst fördelar sig över inkomstskalan när personerna rangordnas efter disponibel inkomst per konsumtionsenhet. Koncentrationskoefficienten kan anta värden mellan -1 och 1. Ju högre värde, desto starkare är inkomstkällan koncentrerad till de med hög inkomststandard. Ett negativt värde anger att inkomsttypen i större utsträckning tillfaller de med låg inkomststandard. Om koncentrationskoefficienten för ett visst inkomstslag är lägre än Gini-koefficienten för disponibel inkomst per konsumtionsenhet betyder det att inkomstslaget är mer jämnt fördelat än den disponibla inkomsten och därmed bidrar till att minska inkomstskillnaderna. I tabell 3.1 visas olika inkomstslags koncentrationskoefficienter och bidrag till Gini-koefficienten. Gini-koefficienten för den totala disponibla inkomsten är 0,29. Både faktorinkomsten (som framför allt består av inkomst av arbete och kapital) och de negativa transfereringarna (främst skatter) har en koncentrationskoefficient som är högre än Gini-koefficienten (0,43 respektive 0,4). Det beror på att inkomsterna och skatteinbetalningarna är större högre upp i inkomstfördelningen. Koncentrationskoefficienten för de familjepolitiska transfereringarna är negativ, vilket innebär att de till största delen tillfaller hushåll med låga inkomster. Den ekonomiska familjepolitik- 23

24 en minskar Gini-koefficienten med 2,9 procent, vilket innebär att dessa transfereringar bidrar till att minska inkomstojämlikheten. Störst omfördelande effekt har de behovsprövade bidragen. Tabell 3.1 Olika inkomstslags betydelse för de totala inkomstskillnaderna Samtliga personer Andel av ekonomisk standard Koncentrations koefficient Faktorinkomst 100,29 0,43 146,34 Övriga transfereringar 28,71 0,03 2,94 Familjepolitiska transfereringar 5,08-0,17-2,90 varav försäkring 2,28-0,09-0,69 varav generella transfereringar 1,96-0,14-0,91 varav behovsprövade transfereringar 0,85-0,45-1,30 Negativa transfereringar -34,09 0,40-46,38 Gini-koefficient 0,29 100,00 Källa: Hushållens ekonomi 2012, framskrivet med FASIT Bidrag till Ginikoefficienten Diagram 3.1 visar hur den ekonomiska familjepolitikens bidrag till Ginikoefficienten förändrats över tid sedan Ju mer negativt talet är, desto mer bidrar förmånen till omfördelningen. Diagrammet visar att den ekonomiska familjepolitikens omfördelande effekt minskat sedan Störst är minskningen för de behovsprövade bidragen. Minskningen skedde framför allt i början av 2000-talet, sedan 2007 har den omfördelande effekten varit relativt stabil. Diagram 3.1 Den ekonomiska familjepolitikens omfördelande effekt (bidrag till Gini-koefficienten), Källa: Hushållens ekonomi, värden för 2013 är en framskrivning av HEK 2012 med hjälp av FASIT 24