Erfarenheter av alternativa organisationsformer utifrån ett kommunalt perspektiv

Transkript

1 Rapport Nr 160 Erfarenheter av alternativa organisationsformer utifrån ett kommunalt perspektiv Anna Thomasson Ett samarbetsprojekt mellan RENHÅLLNINGSVERKSFÖRENINGEN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET VA-FORSK OCH INSTITUTET FÖR EKONOMISK FORSKNING VID LUNDS UNIVERSITET

2 Förord Vid Institutet för ekonomisk forskning (Ekonomihögskolan vid Lunds universitet) bedrivs sedan början av 1990-talet ett antal forskningsprojekt inriktade mot organisering, styrning och finansiering av lokal teknisk infrastruktur. Forskningsmiljön initierades i samarbete med Gatu- och fastighetssektionen inom Svenska kommunförbundet, VA-FORSK inom Svenskt Vatten, MOVIUM samt BFR. Under senare år har även Renhållningsverksföreningen varit en finansiär. Denna rapport är ett resultat av detta samarbete. De senaste åren har olika organisationsformer, vilka utgör ett alternativ till den traditionella förvaltningsmodellen, kommit att i allt större utsträckning anammas av svenska kommuner. Det talas därför mycket om samverkan kommuner emellan, samverkan mellan kommuner och privata aktörer och olika former av entreprenader. Bakgrunden till utvecklingen är de ökade krav på förändring som ställs på den offentliga sektorn. De ökade kraven på förändring har bland annat sin förklaring i sektorns ekonomiska situation och de krav som ställs på ett framtida välfärdssamhälle. Rapportens övergripande frågeställning är: Vilka erfarenheter finns det från införandet av olika organisationsformer och vad vilka lärdomar kan dras av dessa? För att svara på denna fråga har erfarenheter från olika studier av entreprenad, samverkan och offentliga privata partnerskap samlats och analyserats i denna rapport. Resultaten i rapporten baseras på en sammanställning av totalt 70 olika studier kring alternativa organisationsformer inom offentlig sektor. Studierna är baserade på erfarenheter både från svenska och utländska organisationsförändringar. Rapporten är författad av ekonomie magister Anna Thomasson. Vi tar mer än gärna emot synpunkter på materialet som presenteras i denna rapport och uppslag på vad som kan vara intressant att belysa närmare. Ni når oss säkrast under adressen: Institutet för ekonomisk forskning Box Lund 2

3 Förord Inledning Studiens bakgrund Studiens problem och frågeställningar Studiens fokus och inriktning Studiens tillvägagångssätt Insamling av data och datamaterialets karakteristik Bearbetning av datamaterialet Studiens uppläggning Tre organisationsformer under luppen En kort presentation av olika organisationsformer Entreprenad Vad är entreprenad? Problem och motiv bakom val av entreprenadupphandling som organisationsform Erfarenheter och effekter av entreprenadupphandlingar Lärdomar från olika entreprenadupphandlingar Interkommunal samverkan Vad är interkommunal samverkan? Problem som skapar vilja att samverka Erfarenheter och effekter av interkommunal samverkan Lärdomar av interkommunal samverkan Offentliga-privata partnerskap (OPP) Vad är OPP? Motiv till bildandet av OPP Erfarenheter och effekter av OPP Lärdomar från olika studier av OPP Slutsatser Blev resultaten de förväntade? Entreprenad Interkommunal samverkan OPP Problemen är desamma, men lösningarna olika Vilken betydelse har resultaten...34 Bilaga 1: Litteratursammanställning entreprenad...40 Bilaga 2: Litteratursammanställning interkommunal samverkan...42 Bilaga 3: Litteratursammanställning OPP

4 1. Inledning 1.1 Studiens bakgrund Den offentliga sektorn i hela västvärlden har under ett flertal år upplevt ekonomiska svårigheter. Olika lösningar för att åtgärda problemen har sökts och fått genomslag. En av de mer tydliga trenderna inom offentlig sektor har sedan andra halvan av 80-talet varit det ökade inslaget av marknadslösningar inom offentliga verksamheter. Detta inslag har bl.a. medfört ett ökat experimenterande med olika organisationsformer, vilket är något som är gemensamt för offentlig sektor i hela västvärlden. Tydligast tycks denna utveckling i Sverige, enligt Ansvarsutredning (SOU 2003:123), ha varit inom den kommunala sektorn och kanske allra främst inom de kommunaltekniska verksamheterna. Utvecklingen under inledningen av 2000-talet upplevs för de Svenska kommunerna att bli densamma som under 90-talet. De kommunala verksamheternas ekonomiska situation tycks inte ha förbättrats och det förväntas inte att inom en snar framtid ske någon förändring till det bättre (Svenska Kommunförbundet, 2003 a & b). I kombination med den pressade ekonomiska situationen upplevs kraven generellt sett öka på offentliga verksamheter. T.ex. förväntas efterfrågan på offentliga tjänster att öka framöver i takt med att andelen äldre i befolkningen ökar. Ökade förväntningar på hur offentliga tjänster utförs och vilken service som ges medborgarna, framtida pensionsavgångar och ökade krav på miljöhänsyn och teknisk utveckling är andra utmaningar som sektorn upplevs stå inför (SOU 2003:123). Som ett sätt att möta de ökade kraven förväntas utvecklingen mot ett ökat antal alternativa organisationsformer inom kommunal sektor att fortsätta (Kommunförbundet, 2003b). 1.2 Studiens problem och frågeställningar De senaste åren har utvecklingen inom kommunal sektor resulterat i ett ökat antal alternativa organisationsformer inom kommunala verksamheter. Utvecklingen upplevs ha skett i syfte att möta de utmaningar och lösa de problem sektorn står inför. Många studier har också gjorts av olika organisationsformer inom offentliga verksamheter. Däremot råder det ingen samlad bild kring den problembild eller de motiv, som föranlett införandet av alternativa organisationsformer inom offentliga verksamheter. Inte heller tycks det finnas en samlad bild av vilka erfarenheter och effekter som har blivit resultatet av införandet av nya organisatoriska lösningar. I ljuset av det senaste decenniets utveckling inom kommunala verksamheter i Sverige och med tanke på hur utvecklingen inom sektorn förväntas bli framöver, torde det emellertid vara intressant att närmre studera erfarenheter kring olika organisationsformer. Studiens övergripande fråga är därför följande: Vilka 4

5 erfarenheter finns det från införandet av olika organisationsformer och vad vilka lärdomar kan dras av dessa? Den övergripande frågan behöver för studiens genomförandes skull emellertid delas upp i mindre delfrågor. Rapportens inriktning kommer därför att vara följande frågor. Vilka är problemen och de motiv som ligger bakom valet av en viss organisationsform? Vilka erfarenheter finns det av olika organisationsformer? Vilka effekter ger införandet av olika organisationsformer? Vilka lärdomar kan dras från de olika studierna? Bidrar de till att lösa de problem och svara upp mot de utmaningar den kommunala sektorn i Sverige står inför? Genom en analys och sammanställning av tidigare studier gjorda av olika organisatoriska lösningar är tanken att lyfta fram andras erfarenheter och vilka lärdomar som kan dras av dessa. Tanken är också att redovisa om det finns någon samstämmighet i de erfarenheter som redovisats Studiens fokus och inriktning Som nämndes ovan förekommer det exempel på olika organisationsformer inom den kommunala sektorn i Sverige. Två av dem som blivit allt vanligare under 90- talet är entreprenadupphandling och samverkan i olika former. Entreprenadupphandling innebär att en kommun väljer att göra en upphandling av drift, underhåll och investeringar av en verksamhet, eller enbart något av dessa, från en privat aktör. Efter upphandlingen kommer således den kommunala verksamheten att bedrivas i privat regi, men finansieras av offentliga medel. Kommunen som handlar upp en verksamhet på entreprenad blir därmed köpare och den privata aktören som får uppdraget blir säljare. Samverkan förekommer i olika former t.ex. mellan kommuner, mellan kommuner och landsting och mellan kommuner och privata aktörer. Den senare, d.v.s. samverkan mellan en offentlig och privat aktör är ännu inte så utbredd i Sverige. Däremot är den vanligare i andra länder i Europa och kanske främst i Storbritannien där den har sitt ursprung. Samverkan mellan privat och offentligt brukar benämnas för Offentliga Privata Partnerskap (OPP). Samverkan mellan olika offentliga aktörer har emellertid ökat under 90-talet (DS 2001:61; Gossas, 2004). Det tycks även mer generellt ske en utveckling i Sverige mot ökad samverkan mellan olika aktörer i samhället och då inte enbart mellan olika offentliga aktörer på olika nivåer i samhället, utan även mellan offentligt och privat. 5

6 En sådan form är vad som kallas för Trippel Helix, vilket är namnet på samverkan som sker mellan näringsliv, forskning och offentliga aktörer. Även andra konstellationer förekommer. Då framförallt entreprenadformen och olika former av samverkan är de organisationsformer som kommit att bli vanligt förekommande under 90-talet är det de som kommer att vara i fokus för denna rapport. Samverkan kommer i rapporten att delas upp i två typer, dels samverkan mellan kommuner så kallad interkommunal samverkan, dels samverkan mellan kommuner och en privat aktör d.vs. OPP. De tre organisationsformer som kommer att belysas i denna rapport är således entreprenad, interkommunal samverkan och OPP. 1.3 Studiens tillvägagångssätt Insamling av data och datamaterialets karakteristik Materialet som behandlats och analyserats och som ligger bakom det som redovisas i denna rapport är inte baserat på teoretiska studier av de tre organisationsformerna, entreprenad, samverkan och OPP, utan det som eftersökts är de erfarenheter som redovisats i studier av implementeringen av olika organisationsformerna. Studien baseras på material från sammanlagt ungefär 70 olika studier av de tre organisationsformerna entreprenad (29 st.), samverkan (17 st.) och OPP (24 st.). De studier rapporten baseras på är delvis av olika karaktär. Studierna baseras på fall som beskriver entreprenad, samverkan och OPP i svenska kommuner och lokala offentliga verksamheter i andra västländer och då främst Storbritannien. Det är främst studierna kring entreprenad och OPP som baseras på studier från andra länder än Sverige. Resultaten som redovisas kring samverkan härrör främst från studier gjorda inom olika kommunala verksamheter i Sverige. I samband med litteratursökningen har fokus främst varit att finna erfarenheter inom de kommunaltekniska verksamheterna kring de tre organisationsformerna. I samband med litteratursökningen har även erfarenheter från andra verksamhetsområden dykt upp och en del av dem ingår i studien. Karaktären på studierna som ligger bakom resultatet i denna rapport, skiljer sig åt då författarna till studierna har haft olika syften med sin framställning. Studierna som ligger bakom materialet i denna rapport skiljer sig också åt från varandra då de till viss del är baserade på erfarenheter från olika länder. Detta har inneburit att de begrepp som använts för att beteckna olika organisatoriska lösningar och effekter och erfarenheter av dem skiljer sig åt mellan olika studier. Benämningen på entreprenadupphandling i Storbritannien kan t.ex. vara compulsory competitive 6

7 tendering eller bara tendering eller contracting out. Likadant är det med OPP som internationellt brukar gå under benämningen PPP (Public Private Partnership), men även andra förkortningar som t.ex. BOOT (Build, Own, Operate and Transfer) är vanligt förekommande. Det fenomen som eftersökts är emellertid de organisationslösningar som i den här rapporten benämns för entreprenad, samverkan och OPP. Informationen till den här rapporten har därför hämtats från studier med en beskrivning av organisationsformer som motsvarar den beskrivning som används i den här rapporten Bearbetning av datamaterialet Vad som eftersökts i de runt 70 studier som denna rapport baseras på är problemen som föranleder införandet av en ny organisationsform samt erfarenheter och effekter (både positiva och negativa) från införandet av olika organisationsformer. Uppgifterna som framkommit i analys av de olika studierna har kategoriserats och systematiseras efter vilka erfarenheter och vilka problem de lyfter fram. Det som eftersökts har således inte varit teoretiska modeller och begrepp som syftar till att förklara de tre organisationsformerna, utan det som eftersökts har varit uppgifter baserade på erfarenheter. Detta innebär att olika begrepp för att beskriva samma fenomen förekommer i olika studier. För att i denna rapport kunna återge en mer generaliserad bild av resultaten från de olika studierna har en bearbetning av materialet genomförts som innebär att liknande erfarenheter kategoriserats och sorterats under ett samlingsbegrepp. Det samlingsbegrepp som valts för respektive kategori har valts i syfte att spegla karaktären hos de motiv och erfarenheter som sorteras under detta begrepp. 1.4 Studiens uppläggning Studien fortsätter i kapitel två, som inleds med ett avsnitt där en kort presentation görs av olika organisationsformer som kan förekomma inom kommunal sektor. Fokus för presentationen är de tre organisationsformer som behandlas i rapporten. Kapitel två fortsätter därefter med en redogörelse för resultatet av litteraturstudien. Varje organisationsform, d.v.s. entreprenad, interkommunal samverkan och OPP, behandlas var för sig. Presentationen av resultaten kring studiet av respektive organisationsform följer samma upplägg. Presentationen av de tre organisationsformerna baseras på en sammanställning av litteraturen kring respektive organisationsform. De vanligast förekommande motiven eller bakomliggande problemen till införandet av en viss 7

8 organisationsform presenteras först. Därefter följer en redogörelse för de vanligaste effekterna och erfarenheterna kring respektive organisationsform. Resultaten utgör en sammanställning av de motiv och de erfarenheter som var vanligast förekommande i studierna som rapporten baseras på. I studierna användes skilda begrepp för att beskriva samma företeelse därför har erfarenheterna och motiven som angetts i studierna kategoriserats och sorterats under samlingsbegrepp. Kategorierna anges i en tabell där andelen studier som tar upp denna aspekt i förhållande till den totala andelen anges. Rapporten avslutas i kapitel tre med en diskussion kring resultatet och hur det kan tolkas. 8

9 2. Tre organisationsformer under luppen 2.1 En kort presentation av olika organisationsformer Det finns olika organisationsformer som en kommun kan välja mellan och dessa skiljer sig åt på olika sätt och har olika karakteristika. Tre aktörer går att identifiera som centrala i samband med leverans av en tjänst och det är konsumenten, producenten och den aktör som säkerställer att tjänsten kommer konsumenten till del (Saavas, 2000). Det handlar med andra ord om vem som producerar, vem som köper och vem som tillgodoser leveransen av en tjänst. När det gäller offentliga tjänster är det ofta en offentlig aktör som avgör om en tjänst ska produceras eller inte och hur den ska produceras, till skillnad från den privata marknaden där produktionen är efterfrågestyrd. Seidenstat (2003) gör en liknande indelning när han kategoriserar olika organisationsformer efter i vilken regi driften bedrivs och hur ägarfördelningen ser ut. Den senare är relaterad till vem det är som tillgodoser produktionen av en tjänst. Även om Seidenstat (2003) använder andra termer syftar han på samma aktörer som Saavas (2000), ägaren är den som tillgodoser att en tjänst tillverkas och når konsumenten och tillverkaren är den som ansvarar för driften av en verksamhet. Den som tillgodoser en tjänst och tillverkar den kan vara samma aktör, men det är även möjligt att fördela dessa uppgifter på olika aktörer. En fördelning på olika aktörer sker till exempel i samband med en entreprenadupphandling. I den traditionella förvaltningsmodellen är ägarskap och drift förlagt till samma aktör, den offentliga aktör som ansvarar för verksamheten. Det inflytande som marknadslösningar fått inom den svenska kommunala sektorn under 90-talet har inneburit att frågan om drift och ägarskap ska vara privat eller offentligt väckts i olika sammanhang. Diskussionen är relaterad till de alternativa organisationsformer som kommit att bli allt vanligare inom sektorn då införandet av dessa i många fall innebär ett frånsteg från den fördelning av ägarskap och drift som förekommer i förvaltningsmodellen. Den kategorisering Seidenstat (2003) och Saavas (2000) gör av olika organisationsformer används i tabell 2.1 för att illustrera skillnaderna i drift och huvudmannaskap mellan olika organisationsformer. Indelningen som gjorts av författarna är baserad på hur förhållandena ser ut i USA, men en liknande indelning kan göras utifrån de organisationsformer som förekommer inom den svenska kommunala sektorn. I tabellen nedan har begreppet huvudmannaskap valts istället för ägarskap. Med huvudman avses den aktör som äger och därmed är ytterst ansvarig för den verksamhet som bedrivs. 9

10 Huvudmannaskap Drift Organisationsform Offentligt Offentligt Förvaltning Aktiebolag Interkommunal samverkan i: - gemensam nämnd - kommunalförbund - gemensamt AB - avtal OPP genom - gemensamt AB - avtal Offentligt Privat OPP genom: - gemensamt AB - avtal Entreprenadupphandling Privat Privat OPP genom: - gemensamt AB - avtal Privatisering: - med reglering - utan reglering Tabell 2.1: Modellen utgör en indelning av olika organisationsformer som förekommer inom kommunal sektor indelat efter om huvudmannaskap och/eller drift är privat eller offentlig. Indelningen är hämtad från Saavas (2000) och Seidenstat (2003). De ursprungliga indelningarna baseras på vilka olika möjligheter som finns för organisering av offentliga verksamheter i USA och en anpassning av modellen har därför gjorts till svenska förhållanden. Tabell 2.1 är ett sätt att karakterisera de organisationsformer som står i fokus för den här rapporten. I tabellen går det att se att entreprenad innebär att huvudmannaskapet är kvar hos den offentliga aktören, medan drift förläggs till en privat aktör. Interkommunal samverkan kan förekomma inom olika organisationsformer, vilket visas i spalten längst till höger. De olika formerna för samverkan innebär emellertid alla att både ägarskap och drift förläggs till en offentlig aktör. Interkommunal samverkan kan ibland medföra att en gemensam organisation bildas för flera kommuner och att drift och huvudmannaskap därför kan komma att flyttas från en kommun till en separat organisation. OPP kan genomföras med både privat och offentligt huvudmannaskap och drift, det beror på hur fördelning av ägarskap och ansvaret för drift är gjord mellan de samverkande parterna. Samverkan mellan privat och offentligt kan t.ex. ske i ett gemensamt bolag och då är det ofta en fråga om vem som har majoriteten av 10

11 ägarandelarna. OPP kan även genomföras genom ett avtal mellan en privat och en offentlig aktör och då regleras det i detta vem som står som ägare och ansvarig för verksamheten. Ofta är emellertid tanken med OPP att riskbördan och en del av finansieringen ska förläggas till den privata aktören, varför det inte är ovanligt att driften och ibland även ägandet av anläggningar, åtminstone under ett inledande skede är privat. Därefter kan den offentliga aktören välja att ta över drift och ägarskapet. Utöver de tre organisationsformerna som är i fokus för denna rapport finns även andra med i tabellen. Syftet med detta är att visa på de olika alternativ en kommun har att välja mellan. De övriga organisationsformerna kommer emellertid inte att behandlas närmre här, eftersom de inte är i fokus för denna rapport. 11

12 2.2 Entreprenad Vad är entreprenad? Entreprenadupphandling innebär att en offentlig verksamhet konkurrensutsätts i och med att upphandling av drift, underhåll och investering av en verksamhet, eller något av dessa, handlas upp på en marknad. I en entreprenad är den privata aktören producent och den offentliga är den som tillgodoser att tjänsten tillverkas och som står för finansieringen av tillverkningen. Förhållandet mellan den privata och offentliga aktören regleras genom ett avtal där den offentliga aktören tar på sig rollen av beställare och den privata är utförare. Omfattningen av relationen, både i förhållande till verksamheten och tidsmässigt, regleras genom avtalet. Beroende på hur en entreprenad genomförs kan erfarenheter och effekter av en entreprenad variera mellan olika fall. Försök kommer emellertid här att göras att sammanställa några av de vanligaste motiven till entreprenad och erfarenheterna av entreprenad som organisationsform 1 (de specifika källor som informationen är hämtad ifrån redovisas i bilaga 1) Problem och motiv bakom val av entreprenadupphandling som organisationsform I litteraturen presenteras val av entreprenad ofta enbart i relation till alternativet egen regi. Distinktion görs således sällan mellan de olika formerna för egen regi som finns. I litteraturen anges olika motiv eller problem som ligger bakom valet av entreprenad som organisationsform. Vid analys av olika studier går det att urskiljda tre kategorier av motiv som återkommer: behov av besparingar och rationaliseringar inom verksamheter, ideologiska motiv bakom val av entreprenad samt ett behov av att förbättra verksamhetens tillgång till kompetens. Dessa motiv kommer därför att utvecklas närmre nedan. I tabell 2.2 redovisas de olika kategorierna av motiv och andelen studier som där de behandlas (en utförligare redovisning av källor och beräkningar ges i bilaga 1). Kategorierna är resultatet av en sammanställning av de motiv som anges i olika studier och det är inte nödvändigtvis samma begrepp som använts i studierna som utgör benämning på kategorierna. 1 De studier som här används som underlag baseras både på svenska och internationella erfarenheter. De internationella erfarenheterna liknar i stort sett de svenska, varför ingen hänsyn kommer att tas till en studies ursprung i den sammanställning som här görs. 12

13 Motiv Procent Besparingar 24,1 % Ideologi 10,3 % Kompetens 0.03 % Tabell 2.2: Sammanställning av de motiv till entreprenad som är vanligast förekommande i studierna och andelen studier där de behandlas. Beräkningarna baseras på totalt 29 studier av entreprenadformen. Besparingar Det motiv som oftast gavs som anledning till valet av entreprenad som organisationsform är kravet på besparingar (motivet angavs i ungefär 24 % av studierna). Att besparingar var det vanligaste motivet kan tolkas som ett resultat av de ekonomiska problem som upplevts inom den tekniska sektorn de senaste åren. Bakom valet att handla upp en verksamhet ligger idén om att en privat aktör i större utsträckning än en offentlig kan uppnå en sänkning av produktionskostnaderna. En privat aktör anses till exempel ha större möjligheter än en offentlig att genomföra effektiviseringar av en verksamhet. Vidare kan en privat aktör till skillnad från en kommunal, bedriva verksamhet på flera orter och därmed uppnå skalfördelar. Utöver detta kan en bra konkurrenssituation under själva upphandlingsförfarandet bidra till att pressa priserna. Ideologi I ungefär 10 % av studierna angavs ideologi som ett motiv till genomförandet av entreprenadupphandling. De ideologiska motiven brukar innehålla argument så som pressade priser och effektivitet i samband med en konkurrensutsättning av offentliga verksamheter. Vanligt är att konkurrensutsättning förespråkas av främst borgerliga politiker, men på senare år förekommer det även att företrädare för båda blocken förespråkar denna lösning. Kompetens Kompetens var ett motiv som inte var så vanligt förekommande som de övriga. Motivet togs emellertid med i framställningen ändå, eftersom det visat sig vara en vanlig effekt av entreprenad (se avsnitt 2.2.3). Det är främst två sätt på vilka en upphandling kan bidra till att förbättra och utöka den kompetens en verksamhet besitter. Det ena sättet är den kunskap om verksamheten som genereras under själva upphandlingsprocessen. I samband med att anbudsunderlag och avtal arbetas fram krävs det att de aktiviteter och tjänster som ska handlas upp specificeras och utvärderas. Specificeringen och utvärderingen tenderar att generera kunskap om verksamheten och dess kvalitet som inte tidigare fanns. Det andra sättet att genom en entreprenadupphandling tillföra kommunen ny kompetens är att kommunens anställda får ta del av den kompetens en entreprenör har tillgång till i sin organisation. En entreprenör kan ha personal med kompetens 13

14 som kommunen kanske inte har möjlighet att själv anställa. En entreprenör kan också besitta erfarenhet och kunskap kring en verksamhet som kommunen saknar Erfarenheter och effekter av entreprenadupphandlingar Precis som med de problem som låg bakom valet att införa entreprenad, används olika begrepp i de olika studierna för att beskriva de erfarenheter och effekter av entreprenad som upplevts som centrala. Majoriteten av de effekter och erfarenheter som redovisas går emellertid att fördela på fem olika kategorier, vilka är: besparingar, verksamhetens kvalitet, personalfrågor, kompetens samt demokratirelaterade aspekter. Nedan kommer de fem kategorierna att närmre presenteras. I litteraturen behandlas effekter och erfarenheter inom dessa kategorier i både positiva och negativa ordalag det förekommer även studier där både positiva och negativa erfarenheter anges inom samma kategori. Ingen åtskillnad har här gjorts i sammanställningen av studierna, varför båda positiva och negativa argument kommer att återges i presentationen av kategorierna nedan. Inte heller i tabell 2.3 som sammanfattar kategorierna och den andel studier de förekommer i görs det någon åtskillnad mellan de studier där erfarenheterna var positiva respektive negativa. Orsaken är framförallt att det fanns studier som både angav positiva och negativa argument inom en och samma kategori (en utförligare redovisning av källor och beräkningar ges i bilaga 1). Erfarenheter Procent och effekter Besparingar 65,5 % Kvalitet 27,6 % Personalfrågor 24,1 % Kompetens 13,8 % Demokrati 27,6 % Tabell 2.3: Sammanställning av de erfarenheter och effekter till entreprenad som är vanligast förekommande i studierna och andelen studier där de behandlas. Beräkningarna baseras på totalt 29 studier av entreprenadformen. Besparingar En stor del av studierna som ligger bakom denna rapport (65,5 %) visar på att entreprenadupphandling leder till en minskning av driftskostnader. Vissa studier lyfter fram att kostnadssänkningen är så stor som 20% efter en upphandling (se t.ex. Domberger & Jensen, 1999). Bilden är emellertid inte enbart positiv, utan det förekommer även studier där det framhålls att det i själva verket inte sker någon besparing. Argumenten som då lyfts fram är att om hänsyn tas till kostnaderna för att genomföra själva upphandlingen och övervaka kontraktet, de så kallade transaktionskostnaderna, skulle i många fall dessa överstiga de 14

15 kostnadsreduceringar som en upphandling ger upphov till. Sammantaget skulle det innebära att entreprenaden inte blir billigare än egen regi alternativet eller att entreprenaden blir billigare, men att besparingen inte är så stor som den verkar vara när enbart besparingar analyseras. Problemet är att transaktionskostnader är svåra att uppskatta och beräkna, varför det är svårt att bedöma de totala kostnaderna för en upphandling. I samband med entreprenadupphandling är det konkurrensen vid själva upphandlings tillfället som genererar de sänkta kostnaderna. Konkurrensen uppstår emellertid enligt vissa enbart vid just upphandlingstillfället och att denna drivkraft sedan inte förekommer under avtalsperioden. Argumentet som framhålls är därför att det under avtalsperioden inte finns några incitament för den privata utföraren att genomföra några rationaliseringar. Kvalitet Med kvalitet avses här kvaliteten på den verksamhet som bedrivs av entreprenören och kvaliteten ställs i relation till hur kvaliteten var när driften var i offentlig regi. I de studier som rapporten baseras på förekommer både negativa och positiva erfarenheter och effekter kring kvaliteten på den verksamhet som handlas upp. I vissa fall menar författaren att bilden inte är entydig och att det därför inte går att dra någon slutsats kring om kvaliteten förbättras eller försämras efter en upphandling. Kvalitetsaspekten är ofta relaterad till kostnadsreduceringarna för driften av verksamheten. I de studier där det hävdas att kvaliteten försämrats efter en upphandling hänförs ofta detta till att entreprenörens enda sätt att generera vinst är att göra rationaliseringar och besparingar i den utsträckning att det negativt påverkar kvaliteten på tjänsterna som produceras. Här förekommer även förklaringen att entreprenören för att få kontraktet lagt ett lägre bud än vad han egentligen klarar av, vilket innebär att uppdraget kan medföra en förlust. För att minska denna förlust eller för att uppnå en vinst krävs det besparingar i den utsträckning att kvaliteten på tjänsterna blir lidande. I de fall erfarenheterna är dem att kvaliteten förbättras anses det vara ett resultat av den specificering av verksamheten som ska handlas upp som genomförs under själva upphandlingsfasen. Den uppföljning av verksamheten som görs av beställaren under avtalets löptid anses också bidra till att förbättra verksamhetens kvalitet. Argumenten här är att den detaljerade kunskapen om verksamheten som genereras i upphandlingsfasen och som krävs för uppföljningen inte finns i egen regi fallet. Samma utförliga uppföljning av verksamheten och dess resultat sker inte heller i egen regi alternativet. Därför skulle upphandling bidra till att förbättra kvalitetssäkringen och därmed även kvaliteten på verksamheten. Kvalitet är en effekt som förekom i nästan 28 % av de studier som ligger bakom sammanställning. Det ges emellertid ingen entydig bild kring huruvida effekterna på kvaliteten är positiva eller negativa, utan båda effekter redovisas i nästan lika stor 15

16 utsträckning. Det finns således inte en klar övervikt för antingen det ena eller andra varför det är svårt att här ge något entydigt svar på vilka effekterna blir i det enskilda fallet. Vilka effekter en upphandling ger inom denna kategori tycks snarare beror på hur upphandlingen genomförs och vilken verksamhet det är som handlas upp. Personalfrågor Personalfrågor tillhör den kategorin av erfarenheter som ofta förekommer i studier av entreprenad. I de studier som denna rapport baseras på togs entreprenadens konsekvenser för personalen upp i ungefär 24 % av studierna. I samband med en upphandling och när en upphandling avslutas uppstår det ofta frågor rörande personalen och deras anställningsförhållande (se t.ex. Ohlsson, 2003). Vid en upphandling förekommer det att entreprenören tar över befintlig personal i den mån de är villiga att byta arbetsgivare. Frågan om byte av arbetsgivare uppstår därför även när kontraktet löper ut och antingen en ny upphandling ska göras av verksamheten eller den ska återgå i egen regi. Oavsett vilket innebär framförallt kortare avtalsperioder en osäkerhet för personalen. Om verksamheten efter första upphandlingen, handlas upp av en ny entreprenör eller återförs i egen regi är det vanligt att den nya entreprenören, alternativt kommunen, väljer att ta över personalen. Ibland förekommer det att personalen stannar kvar hos den gamla entreprenören efter det att avtalet löpt ut. Om personalen väljer att stanna kvar hos en entreprenör innebär det i praktiken att kommunen förlorar kompetens. Personal som arbetet länge inom en kommun har både kunskap och erfarenhet om en specifik kommuns förutsättningar. Den kunskapen och den erfarenheten kan det både vara svårt och kostsamt att ersätta. I förlängningen kan förlusten av kompetens även komma att inverka negativt på verksamhetens kvalitet. I framförallt utländska studier (övervägande brittiska), men även i den del svenska, fokuseras arbetsförhållandena. En viktig faktor i det sammanhanget är avtalets längd. Med kortare avtalsperioder ökar de anställdas osäkerhet, eftersom de kan tvingas byta arbetsgivare ofta eller riskerar att förlora sitt arbete i samband med en ny upphandling. En annan aspekt som berörs är att anställningssituationen tenderar att bli mer pressad efter övergången till en privat aktör då vinst- och rationaliseringskrav kan leda till att det blir färre anställda inom en verksamhet. I Sverige kan en övergång till privat anställning även innebära fördelar i form av högre lön och större möjligheter till avancemang och kompetensutveckling. Kompetens Kompetens angavs inte som motiv till genomförandet av en entreprenadupphandling i så många studier. Kompetens tycks emellertid vara en 16

17 vanligt förekommande effekt av upphandlingar då erfarenheter som går att hänföra till kategorin behandlats i nästan 14 % av studierna. Kommuners tillgång till kompetens och behov av tillförelse av kompetens framhålls i många studier. En upphandling kan här få positiva effekter då en kommun, genom entreprenören, kan få tillgång till spetskompetens och kunskaper som kom inte kommunen själv av olika anledningar kan tillskansa sig. En annan positiv effekt av entreprenad som också framhålls i många studier är att kommunen i samband med själva upphandlings- och uppföljningsarbetet som följer på en entreprenad skaffar sig större kunskap om de verksamheter som handlas upp. Den ökade kunskapen som här genereras kan även leda till bättre kvalitet i verksamheten. Demokrati En av de vanligare erfarenheterna från entreprenadupphandlingar tycks vara de relaterade till demokratifrågor, eftersom ämnet behandlades i nästan 28 % av studierna. Med demokratifrågor avses bland annat medborgarnas rättigheter och möjligheter till inflytande i offentligt finansierade och tillhandahållna tjänster. Vad som även avses är politikers inflytande och möjlighet att kontrollera och styra den verksamhet som handlats upp. Vad som här åsyftas är att efter en upphandling kan ansvariga i en kommun få svårt att styra hur en verksamhet ska bedrivas och måste därför istället rikta in sig på resultaten av en verksamhet (se t.ex. Konkurrens för fortsatt välfärd, 1999). Kommunens möjlighet att påverka en upphandlad verksamhet begränsas då till vilken möjlighet kommunen har att påverka innehållet i avtalet samt vilka möjligheter avtalet ger att följa upp och utvärdera verksamheten. En upphandling kan även medföra att verksamheten splittras upp på flera aktörer, vilket i sin tur kan innebära att det blir svårare för kommunen att fullfölja sitt ansvar i egenskap av huvudman. Risken finns att det kommunala ansvaret faller mellan stolarna. Med en bra organisation för uppföljning av verksamheten kan emellertid detta undvikas. Hur ett avtal är utformat och hur kommunen följer upp en verksamhet, har därför betydelse för till vilken grad demokratin påverkas av en upphandling. I litteraturen som ligger bakom denna rapport nämns den här problematiken i ganska många av både de svenska och de utländska studierna. Bilden som ges skiljer sig åt från olika studier och ibland framhålls det som om entreprenadupphandling har en negativ inverkan på demokratin och ibland framhålls det att den inte har det. Det är således precis som i fallet med t.ex. kvalitet, svårt att ge någon entydig bild av hur erfarenheterna ser ut. 17

18 2.2.4 Lärdomar från olika entreprenadupphandlingar Som det har nämnts ovan finns det effekter och erfarenheter från entreprenadupphandlingar som är tvetydiga, d.v.s. där det både finns studier som visar på positiva och negativa erfarenheter, som t.ex. när det rör demokrati och kvalitet. En anledning till att bilden är splittrad kan vara att olika förutsättningar råder mellan olika verksamheter. Två av de förutsättningar som kan skilja sig åt från fall till fall är marknadsstrukturen och transaktionskostnaderna. Dessa två faktorer är inte uteslutande, utan verkar ofta samtidigt och när marknadsstrukturen är dålig tenderar transaktionskostnaderna också att bli höga. Möjligheterna att genomföra en upphandling är begränsad av hur marknaden för den verksamhet som ska handlas upp ser ut. Hur många realistiska anbud som inkommer i samband med en upphandling beror på antalet aktörer på marknaden, vilket är ett tecken på hur god konkurrenssituationen är (Hansson & Mattisson, 1997). Konkurrenssituationen är t.ex. bättre för de verksamheter där produktionsförutsättningarna är sådana att skalfördelar kan uppnås, eftersom möjligheten att uppnå skalfördelar innebär möjlighet att rationalisera och därmed göra besparingar i verksamheten. Hur konkurrenssituationen ser ut beror även på i vilken kommun upphandlingen sker. Generellt sett är konkurrensen större i storstadsregioner än på glesbygden. Transaktionskostnaderna i samband med en entreprenad tenderar att vara höga när verksamheten är svår att specificera, mäta och utvärdera (se t.ex. Andersson, 2002). Transaktionskostnader utgörs av kostnaderna och risken att ingå ett avtal med någon. Kostnaderna som uppstår, uppstår både före och efter att avtalet ingåtts och utgörs av kostnader för att genomföra upphandlingen och för att sedan övervaka och kontrollera att avtalet fullföljs (Williamson, 1996). Transaktionskostnader är svåra att uppskatta innan en upphandling genomförs och de är även svåra att beräkna efter det att avtal ingåtts. De verksamheter som är strategiskt viktiga för en kommun tenderar det att vara svårare att handla upp, eftersom sådana verksamheter kräver mer övervakning och kontroll från beställarens sida just eftersom de är viktiga. Transaktionskostnaderna kan minska om de parter som ingår ett avtal med varandra bygger upp ett ömsesidigt förtroende, eftersom det då finns ett mindre behov av övervakning. Behovet av övervakning och därmed transaktionskostnaderna tenderar emellertid att öka om avtalet är otydligt, rutiner för uppföljning oklara och om parterna saknar förtroende för varandra. 18

19 2.3 Interkommunal samverkan Vad är interkommunal samverkan? Interkommunal samverkan åsyftar här samverkan mellan kommuner. Det finns olika sätt för kommuner att samverka på och det finns även olika sätt att närma sig fenomenet samverkan när en definition ska göras. Samverkan kan t.ex. definieras utifrån juridiska termer eller utifrån termer av olika grader av integration. De juridiska formerna går att dela in i två underkategorier: Privaträttsliga respektive kommunalrättsliga former för samverkan. Exempel på privaträttsliga former utgörs av aktiebolag, ideella och ekonomiska föreningar. Till de kommunalrättsliga formerna för samverkan hör kommunalförbund och gemensam nämnd. Under 90- talet har det genomförts olika lagändringar som inneburit ökade möjligheter för kommuner att samverka med varandra (Hilborn & Riberdahl, 2000), en är de ändringar som 1991 gjordes av kommunallagen. Det andra sättet att tala om samverkan är utifrån graden av integration mellan de samverkande parterna. Det förekommer allt från olika former av gemensamma projekt och nätverk till avtal och bildandet av gemensamma organisationer och sammanslagning av organisationer i gemensam nämnd, kommunalförbund eller gemensamma bolag (se t.ex. Mattisson, 2000; Mattisson, Ramberg & Fredlund, 2004). Samverkan kan även ske genom att skapa en gemensam beställarfunktion (Lind, 1998; Mattisson, 2000). Det finns som synes olika sätt att samverka på för kommuner och olika saker att samverka om, vilket även innebär att alla samverkansprocesser är unika. Drivkrafter bakom samverkan och vilka erfarenheter och effekter en samverkansprocess kan därför skilja sig åt från fall till fall (Mattisson, Ramberg & Fredlund, 2004). Försök ska emellertid göras här att sammanfatta en del av de erfarenheter och effekter som redovisats i olika studier av samverkan 2 (de specifika källor som informationen är hämtad ifrån redovisas i bilaga 2) Problem som skapar vilja att samverka Varför kommuner väljer att samverka kan skilja sig åt från fall till fall. Ofta är det emellertid akuta problem som ligger bakom initiativen till samverkan (se t.ex. Mattisson, 2000). Studierna som rapporten bygger på skiljer sig åt i fråga hur de olika problemen bakom samverkan framställs och vilka begrepp som används för att beskriva dem. Majoriteten av de problem som ligger bakom kommuners val att 2 Sammanställningen som görs här baseras enbart på resultat från svenska studier. 19

20 samverka går emellertid att sammanfatta i följande tre kategorier: behov av besparingar och rationaliseringar inom verksamheter, behov av att förbättra verksamheters tillgång till kompetens samt behov av utveckling av verksamheter. Det handlar således i många fall om att genom samarbete med andra uppnå fördelar eller synergier som en kommun inte kan uppnå på egen hand. Dessa bakomliggande motiv kommer därför att utvecklas närmre nedan. Resultaten sammanfattas även i tabell 2.4 där även de andelar i procent av studierna som tar upp ett av de tre vanligaste motiven redovisas. Motiv Procent Besparingar 47 % Kompetens 52,9 % Utveckling 17,6 % Tabell 2.4: Sammanställning av de motiv till interkommunal samverkan som är vanligast förekommande i studierna och andelen studier där de behandlas. Beräkningarna baseras på totalt 17 studier av interkommunal samverkan. Besparingar Besparing är ett av de vanligaste motiven till samverkan och motivet förekommer i 47 % av studierna. Tanken här är att genom att bilda en gemensam organisation uppnå synergieffekter i olika delar av den operativa verksamheten. Med en större organisation ökar t.ex. möjligheterna att uppnå stordriftsfördelar. Med en gemensam organisation skapas även möjlighet att fördela kostnaderna på fler aktörer, vilket för den enskilda kommunen kan innebära en besparing. Kompetens Kompetens har av olika anledningar kommit att bli en viktig resursfråga för många kommuner, vilket avspeglas i sammanställningen där kompetens angetts som motiv i nästan 53 % av studierna. Beroende på vilken grad av samverkan som kommuner inleder kan olika fördelar inom området kompetens uppnås. Vid mera lösa former av samverkan är det kanske främst erfarenhetsutbyte som kan uppnås genom samverkan. Genom mer djupgående samverkansprocesser där gemensamma organisationer bildas kan även andra synergier uppstå. Genom att dela på kostnader för att anställa eller anlita specialistkompetens ökar möjligheten för kommuner att få tillgång till kunskap inom olika områden. När kommuner går samman och delar på resurser kan det även innebära att bättre förutsättningar skapas för att utveckla och tillvarata befintlig kompetens. En större gemensam organisation kan även upplevas som en attraktivare arbetsgivare och kan således klara sig bättre i konkurrensen om arbetskraft. Det anges också i studierna 20

21 att det finns en vilja att stärka verksamhetens position på marknaden och dess konkurrenskraft genom samverkan och ett område där det har betydelse är i samband med anskaffning av kompetens. Utveckling Utveckling har inte i lika stor utsträckning som de övriga två kategorierna angetts som motiv till samverkan. Utveckling kan ändå anses som ett vanligt motiv då det anges i nästan 18 % av studierna. Samverkan kring utveckling kan ske med olika syften och framförallt två framträder som dominerande. Den ena rör utveckling inom kommunala verksamheter, där samverkan syftar till att göra gemensamma investeringar i anläggningar eller ny teknik eller på annat sätt göra investeringar för att utveckla verksamheten. I det andra fallet rör samverkan utveckling av en regions konkurrenskraft genom PR och marknadsföring (detta motiv är även vanligt i samband med samverkan mellan privat och offentligt) Erfarenheter och effekter av interkommunal samverkan När det gäller erfarenheter och effekter av interkommunal samverkan är det också så att det i olika studier används olika begrepp för att beskriva dessa. Majoriteten av de effekter och erfarenheter som redovisas går emellertid att fördela på följande kategorier: besparingar, kompetens, utveckling samt demokrati. Både positiva och negativa erfarenheter ryms under dessa kategorier. En sammanfattning av resultaten görs även i tabell 2.5 där andelen studier som tar upp en erfarenhet i procent redovisas (en utförligare redovisning av källor och beräkningar ges i bilaga 2). I tabellen görs ingen åtskillnad mellan positiva och negativa erfarenheter, däremot kommer förekomsten av båda att återspeglas i diskussionen nedan. Erfarenheter Procent och effekter Besparingar 52,9 % Kompetens 47 % Utveckling 17,6 % Demokrati 11,8 % Tabell 2.5: Sammanställning av de erfarenheter och effekter av interkommunal samverkan som är vanligast förekommande i studierna och andelen studier där de behandlas. Beräkningarna baseras på totalt 17 studier av interkommunal samverkan. Besparingar I flertalet studier (nästan 53 % av det totala antalet) framhålls de besparingar som kan genomföras i och med en samverkan. Besparingar tycks främst uppnås i de fall gemensamma organisationer för samverkan bildas. I en gemensam organisation 21

22 tenderar olika synergieffekter i den operativa verksamheten uppstå, som i sin tur kan innebära besparingar för den enskilda kommunen. Besparingar kan t.ex. uppnås i de fall stordriftsfördelar uppstår eller när funktioner som administration delas mellan kommunerna för då fördelas också kostnaderna på två eller flera aktörer. Alla studier som tar upp besparings- och kostnadsaspekten är emellertid inte enbart positiva till sin karaktär. I en del studier redovisas även att inga besparingar uppnåtts genom samverkan, trots att det har varit ett av syftena med organisationsförändringen. Anledningar som anges till detta är b.la. svårigheter att bilda gemensamma organisationer och att samverkansprocessen aldrig lett fram till att sådana bildas. Många av de besparingar som kan uppnås genom samverkan tenderar emellertid att vara mer långsiktiga och det kan således ta tid innan de uppstår. Om studien av en samverkansprocess är gjord i inledningsskedet kan det således var en möjlig förklaring till att kostnadsfördelar inte redovisats. Det kan naturligtvis även vara så att besparingar inte uppnås i alla fall av samverkan, utan att fördelarna är av annan karaktär. En annan effekt av samverkan i gemensamma organisationer är att större organisationer bildas. En större organisation har ofta en starkare position på marknaden och en bättre förhandlingsposition och konkurrenskraft. Detta kan också på sikt leda till besparingar och att kostnadsfördelar uppstår genom samverkan. Bildandet av en större organisation behöver emellertid inte enbart vara något positivt, det finns även en risk att en större organisation genererar ökade kostnader. Ökade kostnader kan t.ex. uppstå som en konsekvens av att administrationen ökar när organisationens blir större. Kompetens Tillförelse av kompetens och tillgång till andras erfarenheter är effekter av samverkan som redovisats i 47 % av studierna. När kommuner samverkar skapas möjligheter att ta del av andras erfarenheter. Samverkan mellan kommuner kan även ske kring anställning av spetskompetens. När kommuner delar på personalresurser kan kostnaderna för dessa fördelas mellan kommuner, vilket innebär en möjlighet att anställa personal som en enskild kommun inte ensam har resurser att göra. I de fall samverkan leder till att gemensamma organisationer bildas kan befintlig kompetens och ny kompetens delas mellan kommuner, således möjliggörs ett effektivare resursutnyttjande. Utöver effektivare resursutnyttjande uppnås även kostnadsreduceringar för den enskilda kommunen i och med att kostnaderna fördelas på mer än en part. När en gemensam organisation bildas tenderar även, vilket nämnts tidigare, verksamhetens position på marknaden och dess konkurrenskraft att förstärkas. 22

23 Detta kan även innebära fördelar ur kompetenssynpunkt då möjligheterna att attrahera kompetens då också förbättras. Alla studier är inte odelat positiva när de behandlar effekter som rör kategorin kompetens. Det finns även ett mindre antal studier som lyfter fram att inga fördelar inom denna kategori har uppnåtts. Antagligen beror detta främst på att förväntade effekter uteblivit snarare än att de upplevts som negativa. Utveckling Utveckling var ett vanligt motiv till samverkan, men har inte redovisats i samma utsträckning bland effekter och erfarenheter. Även om utveckling tas upp i samband med erfarenheter och effekter i nästan 18 % av studierna, är det svårt att säga om samverkan faktiskt bidrar till ökad utvecklingskraft, eller inte. Demokrati Det är enbart i en mindre andel av studierna, knappt 12 %, som de effekter samverkan får på demokratin har lyfts fram. Icke desto mindre är de intressanta. Genom samverkan i en gemensam organisation flyttas drift och eller huvudmannaskap för en verksamhet ut från kommunen och kommer att lyda under inflytandet från flera kommuner. De möjligheter medborgarna i en kommun har till inflytande över en verksamhet kan därför komma att minska på ett liknande sätt som i fallet med entreprenadupphandling (se avsnitt 2.2.3). Det finns även risk att kommunens politiker tappar en del av sina möjligheter till insyn i verksamheten. Vad som även framhålls som en risk är att det kan bli svårt för medborgare och andra intressenter att avgöra vem det egentligen är som är ansvarig för verksamheten Lärdomar av interkommunal samverkan Vad som lyfts fram i många studier av samverkan är att förtroende mellan de parter som samverkar är en förutsättning för att samverkan ska fungera (se t.ex. Mattisson, 2000). För att förtroende ska uppstå mellan parterna krävs det att det finns utrymme för dialoger och diskussioner kring de problem som uppstår under processen. Vad som också, i den del studier, lyfts fram som betydelsefullt är vikten av att de samverkande parterna ser fördelarna och möjligheterna som samverkan kan ge upphov till. Att parterna ser fördelarna och att alla inblandade känner att de får ut någonting av att samverka är en viktig förutsättning för att samverkan ska lyckas. Vad som även visat sig vara av betydelse för att en samverkansprocess ska komma till stånd är förekomsten av ett yttre gemensamt hot. Ett sådant hot innebär också ofta att de inblandade parterna alla har något att vinna på att samverka. 23