Låt alla betala sin skatt själva avskaffa källskatten

Transkript

1 Låt alla betala sin skatt själva avskaffa källskatten

2 Förord Låt alla betala sin skatt själv avskaffa källskatten är en rapport som nationalekonomen och numera pensionerade universitetslektor Kurt Wickman skrivit på Skattebetalarnas uppdrag Rapportens budskap är att den så kallade källskatten, alltså den skatt som arbetsgivarna drar direkt på de anställdas löner, bör avskaffas. Istället ska de anställda få ut hela bruttolönen, inklusive löneskatter, och sedan själva betala in såväl inkomstskatt som andra skatter och avgifter. Det främsta skälet till att flytta betalningsansvaret av skatten är att människor då vet hur mycket de verkligen betalar i skatt, vilket de flesta inte vet i dag. Synliggörandet av skatterna skulle förmodligen bidra till att vi skulle få den behövliga skattedebatt som vi idag saknar i Sverige. Det svenska skattesystemet med osynliga skatter medför att en viktig kontrollmekanism försvinner. För när människor inte vet hur mycket skatt de betalar så har de också svårt att veta hur mycket pengar den offentliga sektorn har till sitt förfogande. Det finns flera undersökningar som visar att de flesta människor systematiskt underskattar hur mycket de betalar i skatt. Den senaste från Svenskt Näringsliv, Underskattade skatter (Nima Sanandaji, augusti 2015), visar att 9 av 10 svenskar saknar kännedom om skatternas omfattning. Siffrorna och exemplen i denna rapport har några år på nacken, men eftersom argumentationen och slutsatserna är principiellt lika aktuella idag som 2007 har vi valt att publicera den på nytt. Joacim Olsson VD Skattebetalarna 2

3 Innehållsförteckning Innehållsförteckning...3 Sammanfattning...4 Information om skatter två bilder...5 Den välinformerade skattebetalaren...6 Medborgarna är omedvetna om vilka skatter de betalar...7 Politiska organ har ett systematiskt intresse av att dölja skattebördans hela omfattning Undvik att göra skattefrågan till en skiljande politisk fråga Den utomordentligt komplicerade skattelagstiftningen Förvillande information om den offentliga sektorns kostnader Finansieringen av staten förskjuts från synliga till osynliga skatter Förslag till en omläggning av skatternas betalning som kommer att lösa informationsproblemet Åtgärder och förslag för att göra skatter synliga Arbetsgivaravgifter och moms (bensinskatter) Avskaffa källskatten Exempel på hur ett system utan källskatt används Tidigare svenska erfarenheter Referenser

4 Sammanfattning En fungerande demokrati och en effektiv marknadsekonomi förutsätter att medborgarna är välinformerade. Detta gäller naturligtvis inte varenda aspekt av samhällslivet, men alla de centrala. I en modern välfärdsstat förefaller det dock som om det finns stora kunskapsluckor vad gäller finansieringen av de stora och många offentliga utgiftsprogrammen. Orsaken till det skakiga kunnandet tycks vara åtminstone tvåfaldig: Dels är de offentliga utgifterna så stora, dels är skattelagstiftningen så snårig att det är svårt för en medborgare (med andra uppgifter än att studera offentlig ekonomi) att få en överblick; Det finns ett systematiskt intresse hos stora delar av det politiska etablissemanget att dölja skatteuttagets fullständiga omfattning. Det tycks vara en lagbundenhet i ekonomisk-politisk utveckling att offentliga utgifter är mer rörliga än inkomster. Riksdagen i Sverige har befogenhet att besluta om både offentliga utgifter och skatter. Detta ger de politiska partierna och hela den politiska sektorn en frihet att expandera politiskt beslutade offentliga utgifter. En effekt blir att den politiska sektorn får en mer framskjuten roll i samhället. Men eftersom detta knappast är någon starkare preferens hos grupper utanför den politiska sektorn, blir betalningsviljan för att det ska ske inte särskilt stark. Detta skapar då incitament för att politiker ska vara intresserade av att dölja vissa former för finansieringen av projektet. Tillsammans ger dessa båda förhållanden vid handen: att det kan vara svårt att informera sig om ett närmast bysantinskt lagsystem på teoretisk väg. Det rör sig om ett stort och invecklat lagkomplex med många öppna problem, där learningby-doing förefaller vara en av få möjliga metoder att använda sig av. Det implicerar då att den enskilde helt övertar ansvaret för sina egna skatteinbetalningar. för att bryta genom politikers tystnadsvall kan det mest effektiva sättet vara att varje medborgare direkt betalar årsskatten för egen del inte via källskatt, som betalas in av någon annan. Det ger direktinformation om hur mycket de offentliga tjänsterna kostar varje enskild medborgare. Den uppbördsreform som nyligen införts med s k skattekonton, kan här utnyttjas för att ge värdefull politisk och ekonomisk information till hela befolkningen. Om politikerna så önskar, kan det vara möjligt att till varje skattekonto tillfoga en förteckning över vilka utmärkta tjänster som den enskilde betalar för. Det ger då den enskilde en känsla av att han löpande gör en bra affär gentemot staten. I den mån han faktiskt instämmer i detta, behöver han knappast känna större förbittring över den höga skatten än över t ex höga premier på bilförsäkringen. I den mån han inte instämmer, har han ett korrekt faktaunderlag för att kritisera skattepolitiken. Debatten kan då föras mellan dem som anser att högskattestaten är önskvärd att behålla och dem som inte gör det. Under alla förhållanden blir det en skattediskussion mellan välinformerade och reellt intresserade parter. Det är svårt tänka sig en situation närmare ett demokratiskt ideal. 4

5 Information om skatter två bilder Kunskap är makt, heter det. Det är svårt att föreställa sig ett område där denna gamla regel är lättare att tillämpa än på den ekonomiska politiken. Föreställningar och bilder av hur landet ligger och hur olika politiska metoder fungerar, styr sympatier och antipatier. Ibland kan sådana bilder och föreställningar vara föråldrade, missvisande eller rentav felaktiga. Ett sådant problemområde är den offentliga sektorns ekonomi. Den tanke som bär upp normala ekonomiska resonemang om välinformerade aktörer blir svår att tillämpa i sådana diskussioner. Inte minst gäller det frågan om skattepolitiken. Villkoret i ekonomisk teori att vi ska tänka oss välinformerade aktörer är en förutsättning för rationella beslut. Föreställningar som formar politik i en situation med osäker eller bristfällig kunskap, kan lätt komma att ge bisarra resultat. Även om ledande politiska aktörer är välinformerade, måste i en demokrati det villkoret gälla att de allra flesta är det. Med kunskapsluckor hos befolkningen kan vi lätt få en besvärlig politisk situation. Skattepolitik i en högskattestat uppfyller högt ställda krav på den situation som beskrivs i det föregående stycket. Kunnandet om skattepolitik har möjligtvis och det är besvärligt att en sådan hypotes alls kan framställas med någon grad av sannolikhet inget stort djup hos den befolkning som betalar skatterna. Eftersom detta är avgörande, blir det lätt tänka sig att mer effektiva metoder för att informera om skattepolitiken bör prövas. En fungerande demokrati förutsätter att medborgare är väl informerade och medvetna om stora politiska beslut och tillstånd. Det ska rimligen förstås som kärnan i politisk medvetenhet. Och just denna typ av intresse rankas högt av det officiella Sverige. I mycket av den samtida diskussionen finns ett slags ideal ofta underförstått, som går ut på att den engagerade medborgaren riktar mycket av sitt engagemang mot just politiken. Ett aktivt intresse för att ägna fritiden åt att följa olika ishockeylags upp- och nedgångar i olika tabeller beskrivs normalt som underlägset ett intresse av att delta i lokala (eller, för all del, nationella och globala) politiska debatter. Det hela är nu kanske inte bara en romantisering av politiken. Det finns väl någon form av rationalitet i denna uppfattning, åtminstone när det gäller tillståndet i en så politiserad tillvaro som en högskattestat driver fram. Mer än hälften av alla ekonomiska beslut som fattas varje dag i Sverige är politiska de går över någon budget i den offentliga sektorn. Statens själva kärna borde då rimligen träda fram i diskussioner och allmänt medvetande till vilka områden den väljer att styra sina utgifter och hur den väljer att finansiera dem. Kunskap om den egna skattebördan blir då ett minimalt, men centralt villkor för att någon meningsfullt ska kunna delta i den politiska diskussionen. I en vidare mening kan vi också hävda, att medborgarnas kunskap om hur mycket de betalar i skatt också är av central betydelse för effektiviteten i en marknadsekonomi. Tanken att effektiva marknader förutsätter välinformerade aktörer gäller inte bara privata varu- och tjänstemarknader. Det gäller naturligtvis också offentliga tjänstemarknader, dvs utbytet mellan vad den enskilde betalar i skatt och vad han får tillbaka i form av offentliga nyttigheter. Det är till och med möjligt hävda, att i en högskattestat är sådan information av särskild betydelse. Skälet är det uppenbara, att ett normalt hushåll har sin största enskilda utgiftspost i form av skatt. Kunskap om skattebördans storlek och vad man betalar för dvs vilka anspråk på offentliga tjänster som betalningen berättigar till ska kunna vägas mot andra ekonomiska 5

6 beslut i hushållet. Med ofullständiga kunskaper om hushållets utbyte mellan skatter och offentliga motprestationer kan hushållets ekonomiska beteende aldrig bli rationellt, eftersom centrala avvägningar sker i blindo. Hur väl känner då medborgarna till dels sin egen skattebörda, dels hur mycket som offentliga (politiska) myndigheter kräver in i total skatt? Argumentationen går i två helt olika riktningar. Den välinformerade skattebetalaren Det finns en uppfattning som säger, att medborgarna väl känner omfattningen av de skatter de betalar. De vet vad det kostar att producera sådana offentliga tjänster som de efterfrågar. Eftersom de offentliga tjänsterna normalt inte handlas i öppna marknader, signalerar inte medborgarna sina uppfattningar direkt, men det finns alternativa vägar för medborgarna att styra. Eftersom skattebeslut är politiska beslut, ger enskilda helt enkelt sin uppfattning till känna genom normala politiska kanaler. Genom att lägga sin röst på ett visst parti (eller kombination av partier) vid val till riksdag, landsting och kommun röstar man också för en viss skattepolitik och beskattningsnivå. Befolkningens preferenser för offentligt producerade och distribuerade nyttigheter speglas helt enkelt i det rådande politiska systemet, där olika partiers ståndpunkter i offentlig ekonomi är välkända. Denna uppfattning är tämligen väl representerad i politiska kretsar. Den implicerar att de höga skatterna i Sverige har en djup legitimitet hos medborgarna och att dessa hela tiden har möjlighet att variera skattesatsen genom att ändra sitt valbeteende. Den nuvarande strukturen på offentliga utgifter och de skatter som tas in för att betala dem, uttrycker därför stora delar av den svenska befolkningens önskemål åtminstone majoritetens om hur ett modernt samhälle ska organisera sin offentliga ekonomi. Förklaringen till att skattetrycket ligger högre i Sverige än andra jämförbara länder kan helt enkelt vara att det finns en tradition av kollektiva lösningar av samhällsproblem i skandinavisk historia. Internationella jämförelser av skattetrycket måste alltid ta hänsyn till både skatter och vilka offentliga tjänster som de faktiskt finansierar. Små bygemenskaper med kollektiva typer av försäkringar och specifika fördelningsmekanismer har utmärkt nästan hela den kända skandinaviska historien. De organisationer som ursprungligen skapades i en mindre utvecklad landsbygdsekonomisk ordning för att hantera dessa problem har följt med in i talets urbanisering. Just moderniseringen kan till och med ha intensifierat sådana drag i utvecklingen. Det kan vara så, att urbaniseringen skärpt betydelsen av traditionella försäkringssystem och fördelningsproblem genom att den ställt en rad nya ordningsproblem, som var i stort sett okända i det traditionella samhället. Möjligen kan ett sådant synsätt också härledas från tanken om att det urbaniserade samhället får större kostnader för att hantera konflikter. Detta får konsekvenser för skattetryckets höjd. Stigande kostnader för att lösa konflikter ger de kollektiva organen större anspråk på resurser. Den högre skatten betalas av medborgarna som en välförstådd och i princip frivillig kontribution till de gemensamma organen. Villkoret för att vi ska kunna uppfatta den offentliga ekonomins struktur och storlek som effektiv, vore därmed uppfyllt, Syftet är att lösa det högt urbaniserade samhällets potentiellt stora ordningsproblem. Varje annat alternativ blir mindre effektivt, dvs skulle ställa ännu större ekonomiska anspråk på medborgarna. Staten och skattelösningen har en överlägsen effektivitet för att hantera. 6

7 Medborgarna är omedvetna om vilka skatter de betalar Bilden av den välinformerade skattebetalaren kan nu ganska lätt ifrågasättas. Ett direkt sätt att belägga okunskap framgår normalt ur olika enkätundersökningar. När medborgare direkt tillfrågas om hur mycket skatt de betalar, felbedömer stora majoriteter sin skattebörda, inte sällan ganska mycket. En systematik som återkommer i sådana enkätundersökningar är att en genomsnittlig medborgare underskattar de skatter han betalar, inte sällan väsentligt. Och detta gäller inte bara de europeiska högskattestaterna. Internationella enkäter ger ganska entydigt vid handen, att medborgare ganska generellt är illa informerade om offentlig ekonomi. 1 Det är möjligt att lyfta fram några centrala och gemensamma punkter ur den internationella forskningen. 1) en stor del av de skattebetalande medborgarna är illa informerade om offentlig ekonomi. Många refererade enkätstudier ger vid handen att okunskap troligen rör majoriteter, alternativt stora majoriteter. 2) Mätningar av hur stora kunskaperna egentligen är, blir lätt missvisande. Det är framför allt problematiskt för den mindre del av enkätforskningen som hävdat, att det finns goda substantiella kunskaper om skatteuttaget bland medborgare i europeiska välfärdsstater. Sådana studier rör sig ofta med metoder som är vidöppna för positiva skevheter i urvalen vanligen är det främst sådana som är särskilt intresserade av offentlig ekonomi som engagerar sig i frivilliga undersökningar, t ex tidningsenkäter i frågan. En relativt okontroversiell slutsats är, att den verkliga kunskapen bland alla medborgare ofta är lägre än studiernas resultat. Det alldeles övervägande huvudintrycket av medborgarnas kunskaper i offentlig ekonomi blir således att svaren förefaller spegla rejäla luckor, inte bara om den offentliga sektorns finansiering i allmänhet, utan även om hur mycket det egna hushållet betalar i skatt. Och här får vi således likartade resultat för samhällen med olika institutionella särdrag. Den som anser att de stora bristerna i denna typ av politisk medvetenhet är allvarliga, får rimligen föreslå ganska betydande omläggningar inom skattepolitiken det räcker knappast med olika mindre justeringar av hur offentliga institutioner informerar, om man nu vill lösa problemet. Ett annat gemensamt intryck blir, att en stor del av medborgarnas allmänna kunnande om offentlig ekonomi i en modern välfärdsstat förefaller vila på mer eller mindre välinformerade gissningar. Det är troligt att ideologiska överväganden eller andra dunkla kunskapskällor får fylla ut kunskapsluckor. Det genuint osäkra kunnande som dokumenteras i dessa studier bekräftas för Sveriges del av en hel serie enkätstudier om den offentliga ekonomin, däribland skatternas storlek och 1 Det finns en omfattande litteratur som försöker bedöma hur utbredda kunskaperna om den offentliga ekonomin är. De övervägande negativa resultaten (dvs en ofta oväntat okunnig väljarkår) har fött begrepp som fiscal illusion och rational tax ignorance. Exempel på sådana studier är R D Congleton, Rational ignorance, rational voter expectations, and public policy: A discrete informational foundation, Public Choice, Vol 107, 2001, s ; W E Oates, On the nature and measurement of fiscal illusion: A survey, i G Brennan/S Grewel/P Groenwegen eds, Taxation and Fiscal Federalism Essays in Honor of Russel Matthews, ANU Press, Sydney 1988; M Reiter, Ricardian equivalence with uninformed consumers?, European Journal of Political Economy, Vol 15, 1999, s

8 fördelning på olika källor. Danne Nordling refererar på sin hemsida resultatet av en enkät till svenska hushåll 1999 om hur de bedömer skattetrycket i Sverige: 63 procent av personer från 18 till 74 år svarar helt fel på frågan om hur hög den totala skatten på en intjänad hundralapp egentligen är. De tror att skatten tar 50 procent eller mindre. Av svenskarna svarar 40 procent till och med så fel som 35 procent eller mindre. Rätt svar är 65 procent, vilket 24 procent visste. 13 procent trodde att skatten var 75 procent. Opinionsföretaget Skop hade särskilt introducerat skattefrågan med att understryka att den gällde det samlade skattetrycket av många olika skatter: inkomstskatt, egenavgifter, moms, bensinskatt och andra punktskatter samt arbetsgivarens löneskatter/sociala avgifter (SAF-tidn 10 sep 99). Således: det totala uttaget av skatt på inkomst var i Sverige år procent. Det gör ingen egentlig skillnad om man är låginkomsttagare 65 % är en relativt enhetlig skattesats. Den stiger visserligen för högre inkomster, men inte dramatiskt. Förklaringen till att en försvinnande liten minoritet inte känner till det rätta skattetrycket kan därför inte förklaras med att stora grupper av medborgare upplever ett lågt skattetryck för egen del. Det rör sig i stället om genuin politisk okunnighet. Och resultatet är inte unikt eller på något sätt nytt det är ett enkätresultat som egentligen saknar motinstanser. Inte någon liknande undersökning under de senaste decennierna har veterligen lett fram till slutsatsen, att medborgarna är oväntat välinformerade om skattefrågor. Bilden av att nära 2/3 av svenska medborgare tror att deras totala skatt är mindre än 50 procent ger då en allvarlig politisk signal något som förstärks av att så mycket som 40 procent tror att skatterna är högst 35 procent. Slutintrycket blir att den allmänhet som ska ta ställning till skattepolitiken i val har svårt att orientera sig, och därför lätt kan komma att fatta beslut vars effekter de i slutänden kan komma att känna sig främmande inför. En mer systematisk studie av kunskapen om skattepolitiken i Sverige genomfördes i ett examensarbete på Handelshögskolan i Stockholm I en serie intressanta diskussioner och avvägningar som görs i denna studie, ligger ett huvudresultat hela vägen till grund: taget över hela kollektivet underskattar svenska skattebetalare den börda som staten lägger på dem. Studien passar således väl in i den långa tradition som pekar ut allmän okunskap om den offentliga ekonomin eller fiscal illusion som en källa till det politiska utrymmet för ett successivt högre skattetryck. Det sammanlagda intrycket av de utländska och svenska studierna blir således att skatter (och utgifter) i välfärdsstaten förefaller växa utanför medborgarnas kunskaper om att processen pågår och därmed också utanför deras medvetna kontroll. Med den stora omfattningen på välfärdsstaten förefaller förmågan till överblick och orientering gå väsentligt tillbaka för normala medborgare. Det är osannolikt att detaljkunskaper om hur mer än hälften av Sveriges BNP samlas in och används skulle kunna vara omfattande. I det informationsvacuum som bildas får i stället små, politiskt välorganiserade grupper ett oproportionerligt inflytande över formen och storleken för statens tillväxt. Risken är alltid överhängande, att sådana eliter bygger in egna specialintressen i den offentliga sektorns tillväxt. Och specialintressen konkurrerar ofta med det allmänintresse som en upplyst medborgaropinion vill försvara. Orsaken är naturligtvis, att allmänintresset representerar den minsta gemensamma nämnaren för en relativt konfliktfri tillvaro i samhället. Men högskattestaten tenderar att tränga tillbaka allmänintresset, till förmån för 2 T Sanandaji/B Wallace, Fiscal Illusion and Fiscal Obfuscation: An Empirical Study of Tax Perception in Sweden, mimeo, Department of Economics, Stockholm School of Economics. 8

9 gruppintressen. Det räcker med att kasta en blick på någon del av den närmast oöverskådliga floran av miljardsubventioner till bostäder, jordbruk, fackföreningar, storföretag eller miljö/energiprojekt för att föreställa sig hur nya utanordningar till aktiva specialintressen har betalats med stigande räkningar till landets skattebetalare. Den som betalar är ofta någon annan än den som konsumerar dessa tjänster det finns ofta en besvärande skillnad mellan finansiär och förbrukare i högskattestaten. För att klara att täppa till detta gap ska utanordningarna normalt förses med någon allmänt gillad etikett. Om det kan anses förbättra fördelningen kan det användas, och det brukar bli standardargumentet. Men argumenten kan gå i andra riktningar. Varje plats på Operan i Stockholm subventioneras med mer än 1000 kronor. Här är det svårt att använda fördelningsargument, eftersom det är den övre medelklassen som går på opera. I stället hävdas här att man bevarar en kulturtradition, genom att göra det nästan gratis för Stockholms övre medelklass att se österrikisk 1700-talseller rysk 1800-talsopera. Det är nu ett åtminstone i festtalen uttalat politikintresse, att medborgarna ska vara välinformerade. Det faktum, att mer precisa undersökningar tycks ge vid handen att så inte är fallet kräver därmed till att börja med någon form av förklaring. Låt mig ge några förslag till att förklara varför medborgares kunskaper definitivt om ganska stora aggregat, men till och med om den egna skattebördan är bristfälliga. 9

10 Politiska organ har ett systematiskt intresse av att dölja skattebördans hela omfattning Låt oss göra det rimliga antagandet, att de flesta medborgare är beredda att betala skatt för den mängd offentliga tjänster som de faktiskt konsumerar. För att kunna ta hänsyn till all offentlig konsumtion är det också sannolikt, att enskilda gör denna bedömning för hela sin livscykel. Vi kan kalla ett sådant politiskt system för Wicksell-konsistent, efter den svenske ekonomen Knut Wicksell, som just positivt diskuterade ett sådant skattesystem. 3 Vilken roll uppkommer i ett Wicksell-konsistent system för politiker? Den blir troligen begränsad. Jämförelsen skulle väl närmast gå mot Schweiz, där flera av de politiskt ledande befattningarna roterar årligen mellan personer, utan att några anmärkningsvärda befogenheter samlas hos dem. Politiker blir närmast förvaltare av tämligen självständiga system av in- och utbetalningar från medborgarna. Inbetalningarna gäller skatter och utbetalningarna gäller främst de grundläggande kostnaderna för att finansiera demokratin, försvaret och allmänt gällande socialförsäkringar. Ledande politiker blir ett slags chefer för en förvaltningsbyråkrati. Detta är nu en oglamorös politisk tillvaro, som lever ett osäkert liv. Så snart politiker bara obetydligt expanderar sin målfunktion (=sin samhälleliga strävan) utöver det rent förvaltningsmässiga, bryts jämvikten. Politiker utvidgar gränser för vad politiken ska syssla med. Ett mer självständigt politiskt system kommer att i första hand driva upp de offentliga utgifterna, som alla får skattemässiga konsekvenser. Det är rimligt att uppfatta de offentliga utgifterna som den offentliga ekonomins mest rörliga beståndsdel. Det beror troligen på, att de ger de största kortsiktiga fördelarna på mycket kort sikt behöver de inte (nödvändigtvis) finansieras i någon vanlig mening (dvs genom att minska någon annan utgift i den offentliga ekonomin) och de skapar omedelbart en grupp vinnare, dvs. sådana som befinner sig i positionen nettomottagare i det offentliga utgifts- och inkomstsystemet. Genom att t ex vädja till särskilt stora intressegrupper och göra det med löften om utanordningar kan politiker öka chansen till omval och därigenom sin makt. Om strävan efter makt (eller eufemismen inflytande ) är grundläggande i det politiska uppdraget, blir det troligt att det Wicksell-konsistenta systemet kan bli svårt att försvara. En av de konflikter som uppkommer blir nu att politiker och större eller mindre grupper av medborgare får olika uppfattning om det önskvärda skattetrycket. En expanderande stat (med fler utanordningar och högre skatter) blir en effekt av politikers konkurrens och strävan, medan medborgarnas flertal kommer att eftersträva en Wicksell-konsistent offentlig sektor. I detta glapp uppkommer lätt en strävan bland politiker att dölja skatternas verkliga omfattning. Formen för att dölja den verkliga skattebelastningen kan ta många uttryck. Låt mig ange några av formerna. 3 Denne författare har utvecklat tanken om Wicksell-konsistenta skatter i några arbeten, se t ex K Wickman, Skatterevolt pågår, 2002, Timbro, Stockholm. 10

11 Undvik att göra skattefrågan till en skiljande politisk fråga En möjlighet som utnyttjats kan observeras i den moderna svenska ekonomiska politikens historia. Sedan början av 1960-talet fram till i dag har skattetrycket stigit från mindre än 1/3 av BNP till mer än hälften. Förskjutningen kan ses på flera olika sätt. En uppenbar är att det följer en stor omvandling av maktfördelningen i samhället genom att på så historiskt kort tid (en generation) kasta om relationen så närmast dramatiskt. Vi befinner oss ännu i början av de myriader av anpassningar som både stat och medborgare vidtar i den nya situationen med en mäktigare stat och mer maktlösa medborgare. Men trots att detta är en av de riktigt stora allmänpolitiska förändringarna under 1900-talet och trots att den skett genom politiska beslut, har medborgarna aldrig riktigt tillfrågats. Inget enda val under processens gång kan enkelt karaktäriseras som ett skatteval. Dvs ett sådant val där skattesystemets konstruktion och filosofi pedagogiskt genomlysts av ett antal allmänt tillgängliga skatteutredningar, där partierna presenterade hur de ville utveckla skattepolitiken och där en debatt mellan olika åsiktsriktningar fått klargöra styrka och svaghet i olika skattepolitiska förslag. Eftersom frågan rör en av riktigt djupa frågorna om politisk makt och utvecklingen pågår i en demokrati, finns anledning förvänta sig att den skulle ha behandlats med åtminstone lika stor tyngd som frågan om anslutningen till EU, kärnkraftens införande eller pensionssystemets konstruktion. Dvs blivit föremål för en särskild kampanj, som mynnat i ett allmänt val. Det närmaste vi kommit är 2002 års val, där socialdemokraterna för första gången direkt och principiellt tog ställning för ett varaktigt högt skattetryck. Problemet var, att man argumenterade för en högskattepolitik från utgiftssidan man ville ha en välfungerande vård, skola och omsorg. Underskottet i detta argument är tvåfaldigt: 1) vård- och utbildningsutgifterna utgör procent av de offentliga utgifterna. Utan att påverka dessa, finns huvuddelen av skatterna vid sidan om; 2) det är inte självklart för alla att ens en huvuddel av ett samhälles vård- och utbildningsinsatser ska skötas av statliga eller delstatliga organisationer. Det är lätt att peka på alternativa lösningar, t ex ett större inslag av privata sjukförsäkringar, vilket då får andra konsekvenser för skattetryckets höjd. Också i detta fall tunnas således det indirekta argumentet för högskattepolitiken ut. Vad som har varit det utmärkande för övergångsperioden från normalskattestat till högskattestat är en äldre svensk politisk tradition, den korporativa. Skattefrågan har framför allt behandlats i parlamentariska kommittéer, där de korporativa parterna inbjudits att delta i förhandlingar. Det underlag som presenterats utåt har varit tämligen tekniska framställningar av skattepolitiken medan de förhandlande parterna getts tillgång till de pedagogiska sammanfattningarna. En strävan har inte sällan varit, att slutföra förhandlingar med en sådan tidshorisont att skattefrågan ska vara avförd från dagordningen innan kommande val. När valet sedan närmar sig, har medborgarna att ta ställning till ett redan färdigförhandlat slutförslag. Där hela den förhandlingspolitiska retoriken kan användas för att motivera, att frågorna inte på nytt ska tas upp. Och att valet därför ska handla om andra saker, där det nya skattesystemet betraktas som något givet. I denna mening har den svenska staten tassat sig fram till sin nuvarande starka position. Det fanns ingen politiker på eller 1970-talet om vi bortser från kommunisterna som föreslog att skattetrycket mot inkomster under de kommande årtiondena borde fördubblas (om vi tar hänsyn till alla skatter ett hushåll betalar). Invändningar längs sådana linjer avvisades i 11

12 stället som oansvarig kritik. Det bekymmersamma är väl snarast, att den förändrade maktrelationen mellan medborgare och stat vuxit fram som en långsiktig bieffekt av en lång rad kortsiktiga beslut. Men inte ens när det långsiktiga resultatet har framträtt, har det lett till några politiska framställningar i demokratisk riktning, dvs att medborgarna ska ta explicit ställning till den stora samhälleliga maktförskjutningen. Det är anmärkningsvärt och kanske till och med kan anklagas för att vara en kritisk naivitet. Från historien vet vi, att det egentligen är en företeelse utan motinstans, att där staten vuxit sig stark, har den enskildes medborgerliga rättigheter försvagats. Den samtida uppehållande retoriken mot denna entydiga historiska erfarenhet är oftast, att fler politiska beslut på fler områden ska uppfattas som ett framsteg för demokrati. Den utomordentligt komplicerade skattelagstiftningen En demokrati förutsätter en rättsstat. En rättsstat förutsätter en lagstiftning som medborgarna relativt lätt kan sätta sig in i. Det är tveksamt om denna definition av ett rekvisit för den normala rättsstaten kan användas för skattelagstiftningen. Skattelagarna omfattar upp emot tusen sidor lagtext och förarbeten som är flera gånger mer omfattande. All denna text är skriven på en juristsvenska som är svårgenomtränglig för lekmannen. Med all respekt för textförfattarna, innehåller denna text också många passager som kräver kvalificerad tolkning av textens innebörd och lagstiftarnas syften med bestämmelsen. Sådana tolkningar ger ständigt upphov till rättsliga tvister. En egen och omfattande litteratur kring olika kryphål i skattelagstiftningen har sett dagens ljus. För att något förenkla hanteringen brukar skattemyndigheterna inför den allmänna självdeklarationen ge ut sammanställningar av vad den skattskyldige ska iaktta vid sina uppgifter om inkomster och kostnader. En god del av sådana förenklingar är skrivna på en kanslisvenska som ingen levande svensk medborgare använder. De fungerar bara därför delvis som en förenkling. Men det allvarliga är kanske detta, att de bara informerar den enskilde om vissa begränsade aspekter om skattesystemet. Någon allmän läsvärd information om hela skattesystemet görs sällan eller aldrig. Betydelsen av att vi rör oss med ett föga välkänt lagkomplex på ett centralt politikområde är komplicerad. Det är t ex tveksamt om någon medborgare som inte kan överblicka hela lagstiftningen vet om han betalar rätt skatt eller inte. Alternativet att läsa lagen är knappast aktuellt bland annat innehåller lagtexterna hela tiden svåra och omtvistade tolkningsproblem utan andra vägar till bättre kunskaper får prövas. Det vanliga vid självdeklarationen är att medborgarna informerar sig via en praxis som delvis förmedlas av dagstidningarnas specialbilagor, delvis via erfarenheter som vänner och bekanta rapporterar. Ibland träder dock det svåröverskådliga i hela skattelagstiftningen in vid sådana källor: samma kostnad kan accepteras av en taxeringsnämnd, men inte av en annan. När medborgare jämför sådana utfall, kan de lätt få intrycket att skattelagstiftningen är så omfattande att den inte kan överblickas ens av väl pålästa medborgare. Det kvarstående intrycket blir i sådana fall att godtycklighet råder. Själva grundvalen för rättsstaten är i detta fall i gungning. 12